Antwoord schriftelijke vragen : Beantwoording op vragen van de leden Kröger c.s. over het gaswinningsproject bij Ternaard

Antwoord van Minister Hermans (Klimaat en Groene Groei), mede namens de Staatssecretaris
van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (ontvangen 10 januari 2025). Zie
ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2024–2025, nr. 879.

Vraag 1

Bent u bereid om, met inachtneming van artikel 68 van de Grondwet, de (aanvullende)
adviezen van TNO en Mijnraad ten aanzien van het gaswinningsproject bij Ternaard,
delen met de Kamer? Zo nee, waarom is dit in strijd met het belang van de Staat?

Antwoord 1

De voorgeschreven openbare voorbereidingsprocedure voorziet in een proces waarbij
openbaarmaking van de adviezen op het moment dat het besluit ter inzage wordt gelegd,
is geregeld. Met het oog op de verkennende gesprekken die het kabinet voornemens is
met de NAM te voeren, kan eerdere openbaarmaking de gesprekspositie van het kabinet
schaden. Daarnaast moet voorkomen worden dat een zorgvuldig besluitvormingsproces
wordt belemmerd en dat adviseurs tegenover elkaar worden gezet en onderdeel worden
van het publieke debat. Om wel kennis van de stukken te geven heeft de Kamer de gelegenheid
gekregen om deze adviezen vertrouwelijk in te zien en is daarmee invulling gegeven
aan artikel 68 van de Grondwet. Zodra de besluitvorming is afgerond zal het kabinet
de adviezen uiteraard openbaar maken en de Kamer hierover informeren.

Vraag 2

Bent u bereid om, met inachtneming van artikel 68 van de Grondwet, de ambtelijke appreciatie
van deze adviezen te delen met de Kamer? Zo nee, waarom is dit in strijd met het belang
van de Staat?

Antwoord 2

Een ruime informatievoorziening richting de Kamer is belangrijk om de controlerende
en wetgevende taken uit te voeren. Daarnaast is het ook belangrijk om vrije ambtelijke
meningsvorming en vertrouwelijke gedachtewisseling te beschermen. Het uitgangspunt
moet zijn dat het kabinet de Kamer mondeling informeert via debatten en schriftelijk
via brieven, wetsvoorstellen en andere aan de Kamer gerichte documenten, daarin zitten
de adviezen en afwegingen verwerkt. Daarover legt het kabinet verantwoording af.

Vraag 3

Bent u bereid om, met inachtneming van artikel 68 van de Grondwet, de voorgenomen
Wnb vergunning, zoals besloten in februari 2024 en mogelijke latere versies, te delen
met de Kamer? Zo nee, waarom is dit in strijd met het belang van de Staat?

Antwoord 3

De adviezen tot aan de terinzagelegging van de ontwerpbesluiten in 2021 zijn openbaar
gemaakt. Deze zijn te raadplegen op de website van het bureau energieprojecten. Met
het oog op de verkennende gesprekken die het kabinet voornemens is met de NAM te voeren,
kan openbaarmaking de gesprekspositie van het kabinet schaden. Daarnaast wil het kabinet
voorkomen dat een zorgvuldig besluitvormingsproces wordt belemmerd en dat adviseurs
tegenover elkaar worden gezet en onderdeel worden van het publieke debat.

De Wnb-vergunning wordt openbaar gemaakt bij de definitieve besluitvorming. De Staatssecretaris
van LVVN heeft de Kamer tijdens de tweede termijn van het Commissiedebat Mijnbouw
op 18 december 2024 aangeboden om de Wnb-vergunning vertrouwelijk in te kunnen zien.
Het kabinet herhaalt dit aanbod hier.

Vraag 4

Kunt u aangeven hoe de verschillende onderzoeken, adviezen en vergunningen rond het
gaswinningsproject bij Ternaard zich hiërarchisch tot elkaar verhouden? Kunt u hierbij
expliciet ingaan op het arrest in de zaak C-441/17 (CURIA – List of results).

Antwoord 4

Voor dit project zijn meerdere vergunningen vereist. Twee belangrijke besluiten zijn
de Wnb-vergunning en de instemming met het winningsplan. Bij de Wnb-vergunning wordt
uitdrukkelijk getoetst aan het in stand houden van de natuurlijke kenmerken van de
Waddenzee en daarmee wordt getoetst aan Habitat- en Vogelrichtlijn. Een van de toetsingscriteria
in de Mijnbouwwet bij een winningsplan zijn de gevolgen voor de natuur. Het is vaste
jurisprudentie dat als er een Wnb-vergunning is vereist, er bij het winningsplan terughoudend
wordt getoetst op de natuurgrond. Dit is in lijn met de vaste jurisprudentie van het
Europees Hof van Justitie.

Bij de besluitvorming op een winningsplan wordt om advies gevraagd aan Staatstoezicht
op de Mijnen (SodM), TNO, de Mijnraad en de betrokken decentrale overheden. Voor de
Wnb-vergunning wordt door de initiatiefnemer een passende beoordeling gemaakt. Dit
is een ecologische beoordeling van de effecten. Ook is de commissie M.E.R. om advies
gevraagd. Met zowel de passende beoordeling als het advies van de commissie M.E.R.
wordt rekening gehouden bij de beoordeling van de Wnb-vergunningaanvraag. Deze instanties
adviseren vanuit hun eigen expertise waarbij er geen hiërarchische verhouding tussen
de adviseurs is.

Vraag 5

Kunt u de appreciatie van de recente SodM (Staatstoezicht op de Mijnen) adviezen delen
en aangeven met welke reden en/of onderbouwing deze adviezen terzijde zijn gelegd?
Waarom hebben zij niet geleidt tot herziening van de Wnb vergunning?

Antwoord 5

Voor het delen van de ambtelijke appreciatie van deze adviezen geldt hetzelfde als
voor de adviezen zelf en deze kunnen dan ook niet worden gedeeld. Zie de antwoorden
op vraag 1 en 2.

Aan de aanvraag voor een natuurvergunning van de NAM ligt een passende beoordeling
ten grondslag. Dit is een ecologische beoordeling van de effecten, rekening houdend
met de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden. Uit deze
beoordeling en aanvullingen daarop en de onderliggende rapportages die door de NAM
zijn aangeleverd, blijkt dat met mitigerende maatregelen en voorschriften (waaronder
het Hand aan de kraan-principe) de zekerheid verkregen is dat de voorgenomen gaswinning
niet leidt tot significante gevolgen voor de betrokken Natura 2000-gebieden. Dit is
het toetsingskader dat gehanteerd moet worden bij vergunningverlening in het kader
van de Wet natuurbescherming en kent dus een duidelijk ecologisch perspectief.

Bij de besluitvorming is rekening gehouden met de ingediende zienswijzen, eerder uitgebrachte
adviezen en gewijzigde inzichten op basis van de rechtspraak. Ook de later volgende
adviezen van SodM van 29 februari, 22 april en 16 augustus 2024 zijn in ogenschouw
genomen. Deze gaven geen aanleiding om tot een ander besluit te komen op de Wnb-vergunningaanvraag van de NAM toetsingskaders. De daarbij gehanteerde toetsingskaders zijn namelijk
gericht op de instandhoudingsdoelstellingen van de betreffende Natura 2000-gebieden.

Vraag 6

Waarom worden niet alle relevante stukken die betrekking hebben op het besluit ter
inzage gelegd conform artikel 3:11 Awb (Algemene wet bestuursrecht)?

Antwoord 6

Artikel 3:11 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen
besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor
een beoordeling van het ontwerp, ter inzage legt. Na de ontvangst van de aanvraag
voor het project Ternaard zijn de betreffende adviseurs om advies gevraagd en hebben
de betrokken bestuursorganen ontwerpbesluiten geschreven. Omdat de rijkscoördinatieregeling
van toepassing is, heeft mijn voorganger, als bevoegd gezag, de ontwerpbesluiten ter
inzage gelegd. Daarbij zijn ook alle op dat moment beschikbare stukken openbaar gemaakt.
Hiermee is voldaan aan artikel 3:11 Awb. Na het inbrengen van de zienswijzen wordt
gewerkt aan de definitieve besluitvorming. De zienswijzen, de reactie daarop alsook
eventueel in de tussentijd ontvangen adviezen worden vervolgens openbaar gemaakt bij
de bekendmaking van de definitieve besluiten.

Vraag 7

Waarom wordt niet alle voor natuur en milieu relevante informatie openbaar gemaakt,
zoals voorgeschreven in het verdrag van Arhus?

Antwoord 7

Het Verdrag van Aarhus regelt dat het publiek het recht heeft op toegang tot milieu-informatie
en inspraak bij besluitvorming over milieu-aangelegenheden.
De ontwerpbesluiten zijn, volgens de procedure van 3:11 Awb, ter inzage gelegd en
een ieder kon daarop een zienswijze indienen. Met dit proces is voldaan aan het Verdrag
van Arhus.

Bij de terinzagelegging van de ontwerpbesluiten zijn alle op dat moment beschikbare
stukken ook openbaar gemaakt, hiermee is voldaan aan artikel 3:11 Awb. Na het inbrengen
van de zienswijzen wordt gewerkt aan de definitieve besluitvorming. De zienswijzen,
de reactie daarop alsook eventueel in de tussentijd ontvangen adviezen worden vervolgens
openbaar gemaakt bij de bekendmaking van de definitieve besluiten. Het verdrag van
Aarhus kent drie belangrijke pijlers:

1. Toegang tot informatie

2. Inspraak in de besluitvorming en

3. Toegang tot de rechter

Vraag 8

Klopt het dat het bevoegd gezag geen besluit kan nemen als de procedure voor het ontwerpbesluit
niet op de juiste wijze is gevolgd? Zo ja, waar blijkt dit uit?

Antwoord 8

Als de procedure voor het ontwerpbesluit niet op de juiste wijze is gevolgd, moet
worden gekeken of de gemaakte fout voor het nemen van het definitieve besluit hersteld
kan worden. Dan kan alsnog het definitieve besluit worden genomen. Er is geen redenen
om aan te nemen dat in dit geval de procedure tot aan de ter inzagelegging van de
ontwerpbesluiten, alsook de procedure na dat moment, niet op de juiste wijze is gevolgd.

Vraag 9

Kunt u uitleggen hoe de afspraken in de rijkscoördinatieregeling zich verhoud tot
de Grondwet en specifiek artikel 68? Hoe wordt het belang van de Staat geschonden
als u de stukken nu met de Kamer zou delen? Kunt u uitleggen hoe zich dit verhoudt
tot het verdrag van Arhus?

Antwoord 9

De rijkscoördinatieregeling schrijft onder meer voor dat de besluiten voor een project
als Ternaard gecoördineerd worden genomen. Dat betekent dat de ontwerpbesluiten van
de diverse bestuursorganen door de coördinerend Minister tegelijkertijd ter inzage
worden gelegd, dat de definitieve besluiten tegelijkertijd bekend worden gemaakt en
dat de beroepstermijn tegen alle besluiten dezelfde is. Het Verdrag van Aarhus regelt
dat het publiek het recht heeft op toegang tot milieu-informatie en inspraak bij besluitvorming
over milieu-aangelegenheden. De ontwerpbesluiten zijn ter inzage gelegd en een ieder
kon een zienswijze indienen. Hiermee is voldaan aan het Verdrag van Aarhus. De wet
verzet zich niet tegen tussentijdse openbaarmaking van adviezen via artikel 68 Grondwet,
dat is alleen niet gebruikelijk en in het onderhavige besluitvormingsproces niet wenselijk
om:

• een zorgvuldig besluitvormingsproces niet te belemmeren;

• de adviseurs niet tegenover elkaar te zetten en onderdeel te maken van het publieke
debat;

• het de gesprekspositie van de Staat met NAM niet bevordert als alle informatie uit
de adviezen openbaar is;

• eventueel latere procespositie van de Staat te beschermen;

• besluitvorming eerst door het bevoegd gezag moet kunnen plaatsvinden en dat vervolgens
het parlement MKGG ter verantwoording kan roepen.

Vraag 10

Klopt het dat Nederland met de inscriptie van de Waddenzee als Werelderfgoed zich
verbonden heeft om de OUV (Outstanding Universal Value) van de Waddenzee te beschermen?

Antwoord 10

Ja. In 1972 heeft Unesco het Werelderfgoedverdrag opgesteld. Nederland behoort sinds
1992 tot de 195 landen die het verdrag hebben ondertekend. Met ondertekening van het
Werelderfgoedverdrag heeft Nederland zich eraan gecommitteerd dat de Outstanding Universal
Value niet mag worden aangetast. Het Nederlandse beleid ten aanzien van het werelderfgoed
Waddenzee is uiteengezet in het dossier voor nominatie tot werelderfgoed in 2009.
Op basis daarvan heeft de Waddenzee de status van Werelderfgoed gekregen.

De verplichting tot toetsing op effecten op de Outstanding Universal Value (OUV) is
indirect van toepassing. Alleen voor zover de OUV samenvallen met de instandhoudingsdoelstellingen
van Natura 2000-gebied Waddenzee, wordt nu getoetst aan de OUV.

Vraag 11

Waar is in de besluitvorming rond «Ternaard» de toetsing aan OUV geborgd?

Antwoord 11

De aanvraag om een natuurvergunning wordt door de Staatssecretaris van LVVN getoetst
aan de Wet natuurbescherming. Er wordt niet specifiek aanvullend getoetst aan internationale
verdragen, anders dan aan de regelgeving waarin verdragen geïmplementeerd zijn.

Eén van de criteria voor het ontvangen van de status van Werelderfgoed is het goed
beschermen van de kernwaarden van het Werelderfgoedgebied. In het nominatiedossier,
waarin de Waddenzee bij UNESCO is voorgedragen als Werelderfgoed, is hier uitgebreid
op ingegaan. De Waddenzee is voorgedragen met alle activiteiten die op moment van
nominatie (2009) al plaatsvonden, inclusief de gaswinning onder de Waddenzee op basis
van het «hand aan de kraan»-principe. Voor die activiteiten is ook toestemming verleend.

In het nominatiedossier bij inschrijving op de Werelderfgoedlijst is aangegeven dat
nieuwe boringen binnen het Werelderfgoedgebied niet zijn toegestaan. Daarbuiten, zoals
in het geval van de voorgenomen gaswinning Ternaard, zijn nieuwe boringen wél toegestaan.
Ook is in het nominatiedossier beschreven dat juridische toetsing van nieuwe activiteiten
zou plaatsvinden op basis van de Mijnbouwwet en de Wnb. Dit werd als voldoende beschouwd
om de bescherming van de natuurwaarden op orde te hebben.

Ten slotte heeft de landsadvocaat geconcludeerd dat de Wet natuurbescherming het beoordelingskader
bepaalt. Belangen die niet samenvallen met de belangen uit dat beoordelingskader,
kunnen niet meegewogen worden in de besluitvorming.

Vraag 12

Klopt het dat in het nominatie dossier van Nederland werd aangegeven dat bestaande
wet- en regelgeving voor natuurbescherming (NB-wet) voldoende is om dit mogelijk te
maken?

Antwoord 12

Zie het antwoord op vraag 11.

Vraag 13

Klopt het dat als gesteld wordt dat de OUV geen toetsingskader is in kader van de
NB-wet er een probleem is omdat bij afwezigheid van voldoende wettelijke bescherming
van de OUV in principe de «conditions voor Danger Listing» uit het Werelderfgoed vervuld
zijn vervuld zijn.

Antwoord 13

Dat klopt niet. Het Werelderfgoedcomité besluit of een Werelderfgoed op de lijst van
Werelderfgoed «in danger» komt. Dat gebeurt op advies van het Unesco secretariaat.
Op dit moment is sprake van een dialoog tussen Unesco, Nederland, Duitsland en Denemarken.
Daarom kan niet worden gesteld dat voldaan wordt aan de voorwaarden om op de «In Danger»-lijst
te komen. Verschillende factoren spelen hierbij een rol. Het toetsingskader is daarvan
een belangrijk onderdeel.

De State of Conversation (SoC) van Unesco, die in de zomer van 2023 is uitgebracht,
is de eerste processtap. Met de SoC van afgelopen zomer is de situatie qua escalatie
richting de lijst van «in danger» ongewijzigd. Een eventueel verlies van de status
van de Werelderfgoed is (op dit moment) in de processtappen nog niet aan de orde.
In de reactie van Duitsland, Denemarken en Nederland richting Unesco is ook aangegeven
dat de OUV geen beoordelingscriterium is. Ook laten we zien de zorgen van Unesco serieus
te nemen, bijvoorbeeld doordat de Omgevingswet nu meer aandacht geeft aan de OUV van
de Waddenzee en doordat we – conform verzoek Unesco – een plan-m.e.r. op de cumulatieve
druk van de Waddenzee gaan uitvoeren. Deze plan-m.e.r. zal ook meer inzicht opleveren
over het eventuele behoud van de OUV.

Vraag 14

Kunt u deze vragen één voor één beantwoorden voor aanstaande woensdag 12.00 uur?

Antwoord 14

Helaas is dit niet gelukt, zoals eerder met de Kamer is gecommuniceerd (2024D50853), was meer tijd nodig voor een zorgvuldige beantwoording.