Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Ceder, Krul en Stoffer over het onderzoek ‘De herstelopdracht doorgelicht: Een verkenning naar de rechtmatigheid van herstelopdrachten in het funderend onderwijs’

Antwoord van Minister Bruins (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap), mede namens de Staatssecretaris
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (ontvangen 11 december 2024). Zie ook Aanhangsel
Handelingen, vergaderjaar 2024–2025, nr. 598.

Vraag 1

Hoe luidt uw reactie op het onderzoek «De herstelopdracht doorgelicht: Een verkenning
naar de rechtmatigheid van herstelopdrachten in het funderend onderwijs» van professor
Renée Van Schoonhoven?1

Antwoord 1

In het onderzoek stelt professor Van Schoonhoven de rechtmatigheid van herstelopdrachten
ter discussie. De verkenning was voor de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie)
aanleiding om de praktijk van de herstelopdrachten tegen het licht te houden. De conclusie
die de inspectie ons heeft gemeld is dat zij vertrouwen heeft in de rechtmatigheid
van herstelopdrachten. De inspectie hanteert kwaliteitsborgingssystemen en handelt
op basis van wettelijke kaders. Naar aanleiding van de verkenning gaat de inspectie
wel nader bestuderen of de onderbouwing van de tekortkomingen in de rapporten nog
verder kan worden verduidelijkt, en zo ja hoe.

Vraag 2

Hoe taxeert u de conclusie van professor Van Schoonhoven dat er in de praktijk herstelopdrachten
gegeven worden die geen (of te weinig) juridische basis kennen?

Antwoord 2

De inspectie heeft een kwaliteitsborgingssysteem en baseert tekortkomingen waarvoor
herstelopdrachten worden opgelegd op de wettelijke deugdelijkheidseisen. De wet schrijft
voor waar het onderwijs aan moet voldoen, maar daarbij geeft de wet ruimte. Dat is
vaak een bewuste keuze van de wetgever, om in concrete gevallen nadere invulling te
kunnen geven aan wettelijke normen en rekening te houden met bijzondere situaties.
Om de wet te kunnen toepassen, heeft de inspectie op grond van artikel 13 van de Wet
op het onderwijstoezicht de taak om onderzoekskaders voor te dragen die door de Minister
worden vastgesteld. Daarin staat de wijze waarop de wettelijke eisen worden geïnterpreteerd.
Daardoor weten zowel scholen en besturen als de inspecteurs waar ze aan toe zijn.

Als de inspectie bij een school of bestuur een tekortkoming in naleving van wettelijke
deugdelijkheidseisen constateert, vermeldt zij in het rapport welke wettelijke bepaling
niet wordt nageleefd. Om aan scholen en besturen duidelijk te maken wat de wet van
hen vraagt, formuleert de inspectie in de rapporten herstelopdrachten. Daarbij wordt
altijd verwezen naar de wettelijke deugdelijkheidseis waarop de tekortkoming is geconstateerd.

Vraag 3

Is het waar dat de Inspectie van het Onderwijs herstelopdrachten heeft gegeven die
niet zijn gebaseerd op het niet-naleven van een deugdelijkheidseis? Zo ja, in hoeveel
gevallen en op welke gronden?

Antwoord 3

De conclusie dat de inspectie herstelopdrachten heeft gegeven die niet zijn gebaseerd
op het niet-naleven van een deugdelijkheidseis wordt door de inspectie niet herkend.
Naar aanleiding van de verkenning hebben juristen, wetenschappelijk onderzoekers en
toezichtdeskundigen van de inspectie onderzoek gedaan naar herstelopdrachten. De conclusie
die de inspectie met ons heeft gedeeld is dat de inzet van de herstelopdracht wel
degelijk rechtmatig is, omdat deze is gebaseerd op geconstateerde tekortkomingen op
de wettelijke deugdelijkheidseisen.

Vraag 4

Deelt u de opvatting dat persoonlijke interpretaties van (het door een bestuur of
school voldoen aan) een deugdelijkheidseis van een inspecteur niet mogen leiden tot
een herstelopdracht of een sanctie en hoe zorgt de Inspectie van het Onderwijs er
intern voor dat zulke situaties maximaal worden vermeden?

Antwoord 4

Wij vinden het belangrijk dat inspecteurs op navolgbare en transparante wijze handelen
en oordelen. De inspectie werkt daarvoor met onderzoekskaders waarin de werkwijze
wordt beschreven. Daarbij mag het voor een school of bestuur niet uitmaken welke inspecteur
het onderzoek doet. Daarom oordelen inspecteurs in de zogeheten risico-kwaliteitsonderzoeken
nooit alleen, maar altijd in teams. Die teams wisselen geregeld van samenstelling,
wat bijdraagt aan een gelijksoortige en navolgbare manier van werken.

Ook op andere manieren werkt de inspectie aan de zorgvuldigheid en betrouwbaarheid
van haar werkwijze. Zo maakt de inspectie gebruik van handreikingen voor een uniforme
werkwijze, frequente (bij-)scholing van inspecteurs en consensusoverleggen. Indien
een school als «zeer zwak» wordt beoordeeld, wordt dit rapport voor een extra kwaliteitscheck
voorgelegd aan een interne toetsingscommissie.

Vraag 5

Hoe beschouwt u deze conclusie in relatie tot de wet van de leden Bisschop, Van Meenen
en Rog tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet primair onderwijs
BES, de Wet op de expertisecentra, de Wet op het voortgezet onderwijs, de Wet voortgezet
onderwijs BES en de Wet op het onderwijstoezicht in verband met een doeltreffender
regeling van het onderwijstoezicht waarin de stimulerende en de toezichthoudende taak
meer onderscheiden zijn?2

Antwoord 5

De inspectie baseert haar toezichthoudende taak op wettelijke deugdelijkheidseisen.
Daarnaast heeft de inspectie ook een stimulerende taak. In 2021 zijn de onderzoekskaders
van de inspectie en de bijbehorende inspectierapporten herzien, om duidelijker onderscheid
te maken tussen de controlerende en stimulerende taak van de inspectie. Dit is terug
te zien in de rapporten, waarin de inspectie helder aangeeft wat beter moet (waarborgen
van de deugdelijkheidseisen) en wat beter kan (stimuleren van kwaliteitsaspecten).
Enkel die eerste categorie levert een herstelopdracht op. Bij de evaluatie van de
initiatiefwet van de leden Bisschop c.s. van 8 april 2026 in mei 2022 bleek al dat
het gemaakte onderscheid in lijn is met het doel van de wet.

Vraag 6

Kunt u onderbouwen in hoeverre het de taak van de Inspectie van het Onderwijs is om
het onderwijskundige beleid van scholen actief bij te sturen en daarvoor de herstelopdracht
als middel in te zetten?

Antwoord 6

Scholen hebben, binnen de grenzen van de wet, de vrijheid om zelf invulling te geven
aan hun onderwijskundige beleid. Wel vraagt de wet van scholen dat zij dit beleid
vastleggen in het schoolplan. De inspectie kan op dit vlak een tekortkoming constateren
wanneer het schoolplan niet alle onderdelen bevat die door de wet worden voorgeschreven
(artikel 12 van de Wet op het primair onderwijs, artikel 2.88 van de Wet voortgezet
onderwijs 2020 of artikel 21 van de Wet op de expertisecentra). In dat geval kan de
inspectie een herstelopdracht opnemen in het rapport, om aan scholen en besturen duidelijk
te maken wat de wet van hen vraagt en wat er nog ontbreekt.

Vraag 7

Op welke manier gaat de Inspectie van het Onderwijs beter en concreter onderscheid
maken tussen haar oordelende en stimulerende rol?

Antwoord 7

Naast een toezichthoudende taak heeft de inspectie de wettelijke taak tot het bevorderen
van de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs aan en het
bestuur van instellingen als bedoeld in de onderwijswetten (artikel 3, lid 1, sub
b, onder 1 van de Wet op het onderwijstoezicht). De stimulerende taak van de inspectie
ligt in het verlengde van de taak om te waarborgen dat het onderwijs voldoet aan de
wettelijke vereisten.

De inspectie maakt op meerdere manieren onderscheid tussen de toezichthoudende en
stimulerende taak, bijvoorbeeld in de onderzoekskaders en in de rapportindeling. In
rapporten wordt duidelijk aangegeven wat beter moet en dus onder de toezichthoudende
taak valt. Daarnaast geeft de inspectie aan wat er al goed gaat en wat nog beter kan,
als onderdeel van de stimulerende taak.

In juni 2024 is uw Kamer geïnformeerd over de wijze waarop scholen vanuit het toezicht
gestimuleerd kunnen worden om te werken aan kwaliteitsverbetering.3 Daarin is onder andere aangegeven dat bij de professionalisering van inspecteurs
extra aandacht zal worden besteed aan de stimulerende aspecten van het toezicht.

Vraag 8

Op welke manier gaat de Inspectie van het Onderwijs ervoor zorgen dat elke geconstateerde
tekortkoming en dus gegeven herstelopdracht goed is onderbouwd?

Antwoord 8

De inspectie maakt gebruik van vooraf vastgestelde kwaliteitsnormen en beoordelingswijzen.
Dit zorgt ervoor dat tekortkomingen niet willekeurig worden vastgesteld, maar worden
beoordeeld op basis van heldere bepalingen. Elke tekortkoming wordt beschreven in
een inspectierapport, waarin de context, bevindingen en het oordeel van de inspectie
worden vastgelegd. Dit rapport bevat concrete argumenten die de tekortkoming(en) onderbouwen.
Op basis van de constateringen worden waar sprake is van tekortkomingen herstelopdrachten
geformuleerd.

Wel heeft de inspectie laten weten dat zij uit de discussie over de toepassing van
de herstelopdrachten opmaakt dat zij naar scholen en besturen soms een duidelijker
onderbouwing kan geven van de tekortkoming en de herstelopdracht die daar bij hoort.
Daarmee gaat de inspectie aan de slag. De verkenning onderstreept ook het belang van
een onderzoekskader dat zorgvuldig tot stand komt, helder beschreven is en zo duidelijk
mogelijk maakt wat de wet van scholen en besturen vraagt. Dit neemt de inspectie mee
in de herziening van de onderzoekskaders die op dit moment in voorbereiding is.

Vraag 9

Bent u het ermee eens dat scholen een ruime eigen pedagogische en didactische ruimte
toekomt bij alle vakgebieden, dus ook bij burgerschap? Zo ja, hoe gaat u ervoor zorgen
dat deze ruimte nu en in de toekomst gehandhaafd blijft? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 9

Scholen hebben inderdaad veel ruimte om een eigen pedagogische en didactische invulling
te geven aan het onderwijs dat zij verzorgen. Ten aanzien van burgerschap geldt dat
scholen een wettelijke opdracht hebben om op doelgerichte, samenhangende en herkenbare
wijze actief burgerschap en sociale cohesie te bevorderen. Scholen hebben daarbij
veel ruimte om zelf te bepalen hoe zij hier invulling aan geven, zo lang wordt voldaan
aan de eisen uit de wet. De inspectie beoordeelt of scholen aan die wettelijke eisen
voldoen.

Vraag 10

Hoe wilt u voorkomen dat de Inspectie van het Onderwijs herstelopdrachten inzet als
verkapt stimuleringsmiddel?

Antwoord 10

Herstelopdrachten zien alleen op de wettelijke deugdelijkheidseisen en op de uitwerking
die de onderzoekskaders daaraan geven. Daarmee geeft de inspectie uitvoering aan de
toezichthoudende taak. Herstelopdrachten zijn dus noodzakelijke interventies en geen
instrument om scholen aan te moedigen bovenwettelijke verbeteringen te implementeren.
De inspectie maakt in haar rapporten ook duidelijk welke uitspraken worden gedaan
in het kader van het nalevingstoezicht en welke uitspraken worden gedaan in het kader
van stimulerend toezicht. We zien ook dat besturen daar gebruik van maken om verdere
verbeteringen door te voeren, omdat zij het belangrijk vinden om de kwaliteit van
het onderwijs verder te verbeteren en de adviezen van de inspectie graag ter harte
nemen. Niet omdat zij hiertoe wettelijk verplicht zijn, maar omdat zij dit in het
belang van de leerling achten.

Vraag 11

Gaat de Inspectie van het Onderwijs naar aanleiding van het onderzoek van professor
Van Schoonhoven herstelopdrachten intrekken? Zo ja, hoeveel? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 11

Nee, de inspectie geeft aan op basis van de verkenning door professor Van Schoonhoven
geen aanleiding te zien herstelopdrachten in te trekken.

Vraag 12

Wat doet u om schoolbesturen te wijzen op hun rechten als de Inspectie van het Onderwijs
in gebreke blijft en/of onzorgvuldig te werk gaat?

Antwoord 12

De inspectie neemt verschillende maatregelen om schoolbesturen te wijzen op hun rechten.
Zo worden besturen actief geïnformeerd over de hoor- en wederhoorprocedure en het
recht op bezwaar en beroep bij het oordeel «zeer zwak». Rapporten met een ander oordeel
kunnen aan de civiele rechter worden voorgelegd.

Daarnaast wordt door de inspectie gedurende een onderzoek ruimte geboden voor feedback
en eventuele bezwaren tegen de werkwijze van de inspectie. Dit geeft scholen en besturen
de kans om hun zorgen te uiten en hierover met de inspectie in gesprek te gaan. Tevens
informeert de inspectie scholen en besturen over de mogelijkheid om een klacht in
te dienen als zij vinden dat de inspectie onzorgvuldig heeft gehandeld. De inspectie
zal dan samen met het bestuur op zoek gaan naar een mogelijke oplossing. Wanneer het
niet lukt om tot een gezamenlijke oplossing te komen, wordt de klacht voorgelegd aan
een onafhankelijke klachtadviescommissie. Deze klachtenprocedures zijn beschreven
op de website van de inspectie en worden indien gewenst toegelicht tijdens inspectiebezoeken.

Vraag 13

Wat doet u om schoolbesturen te stimuleren gebruik te maken van de mogelijkheid een
bestuursreactie te geven op de bevindingen van de Inspectie van het Onderwijs?

Antwoord 13

De inspectie sluit kwaliteitsonderzoeken af met een rapport van bevindingen. In zo’n
rapport kan een beleidsreactie van het bestuur worden opgenomen, maar daarnaast kan
het bestuur ook een zienswijze als bijlage laten opnemen. De inspectie informeert
scholen en besturen via verschillende kanalen over deze mogelijkheden en nodigt het
bestuur ook actief uit tot het insturen van een beleidsreactie, die wordt opgenomen
als slothoofdstuk van het rapport. Scholen maken in veel gevallen ook al gebruik van
deze mogelijkheden.

Vraag 14

Bent u ermee bekend dat organisaties in het ringenoverleg soms aangeven dat zij de
uitleg van de Inspectie van het Onderwijs niet in overeenstemming vinden met de wet?
Vindt u ook dat, om te voorkomen dat individuele scholen last krijgen van een norm
die kennelijk betwist wordt, in dit soort situaties nadere bespreking met externen
wenselijk is en dat ook het parlement hiervan expliciet op de hoogte gesteld zou moeten
worden?

Antwoord 14

Het Ringenoverleg is een waardevol overleg dat de inspectie met het onderwijsveld
voert. Hierin worden onder andere de onderzoekskaders besproken en wordt ook stilgestaan
bij de uitleg die wordt gegeven aan wettelijke bepalingen. Waar nodig spreekt de inspectie
met individuele organisaties door om specifieke onderwerpen verder uit te diepen en
worden wetenschappers geraadpleegd bij de totstandkoming van voorstellen voor de onderzoekskaders,
om zo de uitleg van normen extra ter discussie te stellen als daarover meningsverschillen
bestaan. De (woordelijke) verslagen van de ringenoverleggen zijn openbaar en worden
altijd met de Tweede Kamer gedeeld.4