Brief Presidium : Brief van het Presidium over de uitvoering van de motie van het lid Flach over het Presidium verzoeken te verkennen of de Kamer zelfstandig een juridische toets kan uitvoeren op de criteria van een verzamelwet (Kamerstuk 36481-10)

Nr. 14
BRIEF VAN HET PRESIDIUM

Aan de Leden,

Den Haag, 27 november 2024

De Kamer heeft op 10 september jl. de motie van het lid Flach (Kamerstuk 36 481, nr. 10) aangenomen waarin het Presidium wordt verzocht te verkennen in hoeverre het mogelijk
is dat de Kamer ten behoeve van de fracties zelfstandig een juridische toets uitvoert
op de criteria voor een verzamelwet. Middels deze brief geeft het Presidium uitvoering
aan het in de motie opgenomen verzoek.

Huidige kader verzamelwetgeving

Discussies tussen Kamer en regering over de onwenselijkheid van verzamelwetgeving
gaan ver terug. Reeds in de jaren ’90 uitten beide Kamers regelmatig bezwaren tegen
deze vorm van wetgeving. Met name werd het onwenselijk geacht om meerdere onderwerpen
– waartussen weinig tot geen inhoudelijke samenhang bestaat – in één wetsvoorstel
neer te leggen. In 1997 leidde dit er zelfs toe dat de Kamervoorzitter bij brief aan
de Minister-President overbracht dergelijke wetsvoorstellen niet langer in handen
te stellen van een commissie, maar direct aan de regering te vragen om de verschillende
voorstellen afzonderlijk in te dienen. Overigens met de kanttekening dat het Presidium
er vanuit ging dat de regering een dergelijke gecompliceerde procedure zou willen
voorkomen.

Om tot een duidelijker kader te komen, heeft de regering reeds in 2011 een notitie
opgesteld over verzamelwetgeving. Daarmee werd toen uitvoering gegeven aan twee gedane
toezeggingen in de Eerste Kamer.1 Deze notitie, die tevens voor advies is voorgelegd aan de Afdeling advisering van
de Raad van State, neemt voor het omgaan met verzamelwetgeving het uitgangspunt dat
hierbij recht wordt gedaan aan de positie van het parlement. Om een goede behandeling
van verzamelwetgeving te bevorderen, dient daartoe getoetst te worden aan de criteria
samenhang, omvang en onomstredenheid. Deze uitgangspunten hebben geleid tot het opstellen van aanwijzing 6.4 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving met een bijbehorende toelichting voor de invulling van de criteria.
Deze aanwijzing luidt:

Aanwijzing 6.4 Toelaatbaarheid verzamelwetten

Tot een wijzigingswet waarin meerdere inhoudelijke onderwerpen worden geregeld wordt
in principe slechts overgegaan indien:

a. de verschillende onderdelen samenhang hebben;

b. de verschillende onderdelen niet van een omvang en complexiteit zijn die een afzonderlijk
wetsvoorstel rechtvaardigen; en

c. het op voorhand niet de verwachting is dat één van de onderdelen dermate politiek
omstreden is dat een goede parlementaire behandeling van andere onderdelen in het
geding komt.

De complexiteit van de beoordeling blijkt uit het feit dat in de toelichting bij deze
aanwijzing expliciet wordt gemaakt dat verzamelwetten – wetten die, anders dan wetten
die één bepaald onderwerp regelen, wijzigingen met betrekking tot meerdere onderwerpen
bevatten – bestaan in verschillende vormen. De aanwijzing is niet van toepassing op
de zogenoemde «technische» verzamelwetten. Dat zijn wetten die enkel worden gebruikt
om technische aanpassingen te doen of om omissies in wetgeving te herstellen en die
naar verwachting zonder inhoudelijke discussie door het parlement aanvaard zullen
worden.

Deze meer technische verzamelwetsvoorstellen hebben allerlei benamingen: soms worden
ze herstelwet, veegwet of reparatiewet genoemd, maar soms ook enkel verzamelwet. Het
komt voor dat in deze technische wetsvoorstellen toch wijzigingen met beleidsmatige
gevolgen zijn opgenomen, waardoor de uitgangspunten van aanwijzing 6.4 van toepassing
zijn. Of het komt voor dat er naar de letter van het voornoemde kader sprake is van
een verzamelwet, maar het opschrift er geen melding van maakt. Ook zijn er verschillende
ministeries die een zekere cyclus van verzamelwetten hebben, maar daartoe elk een
eigen motivering hanteren.

In de praktijk is het onderscheid niet altijd goed te maken en is daarmee gebleken
dat er ondanks deze aanwijzing, geen sprake is van eenduidigheid. De regering onderkent
dat feit ook in haar notitie door aan te geven dat het bij de drie criteria niet eenvoudig
is om heel scherp aan te geven waar precies de grens ligt; er kunnen zich onvoorziene
politieke gevoeligheden voordoen, alsook verschillen van inzicht ontstaan tussen Kamer
en regering over de invulling van de criteria. Daarmee is de beoordeling niet zozeer
juridisch van aard als wel politiek.2

Een punt dat hierbij specifiek aandacht behoeft, is het recht van amendement. Het
is denkbaar dat een of meer Kamerleden een inhoudelijk amendement toe willen voegen
aan een verzamelwet, of zelfs een wet in het algemeen, terwijl dat amendement er niet
mee samenhangt. De Aanwijzingen voor de regelgeving zijn niet van toepassing op de
Kamer3, maar op grond van artikel 9.6, tweede lid, onder b, van het Reglement van Orde van
de Tweede Kamer der Staten-Generaal (hierna: Reglement van Orde) is het wel mogelijk
dat de Kamer het amendement ontoelaatbaar verklaart met de argumentatie dat er «geen
rechtstreeks verband» bestaat met het wetsvoorstel. De vraag is in hoeverre een strengere
juridische toets door de Kamer op de criteria voor verzamelwetten ook gevolgen heeft
voor de beoordeling van de toelaatbaarheid van de amendementen. Met andere woorden,
indien een verzamelwet naar de mening van de Kamer ondeugdelijk is op grond van het
criterium «onvoldoende onderlinge samenhang», is het de vraag of daarmee ook het criterium
«geen rechtstreeks verband» uit het Reglement van Orde een engere uitleg krijgt.4

Uitvoering juridische toets

Uit het vorenstaande kan worden afgeleid dat het bestaande kader voor de toelaatbaarheid
van verzamelwetten niet zozeer een juridisch kader betreft, maar in essentie een politieke
weging. In het bijzonder als het gaat om de beoordeling van de «politieke gevoeligheid»,
maar ook over de vraag of er sprake is van «voldoende samenhang» of «niet-complexe
maatregelen» is discussie goed mogelijk. Daarbij komt dat het enkel uitvoeren van
een juridische toets op wetsvoorstellen die het opschrift «verzamelwet» dragen, voorbij
gaat aan de wetsvoorstellen die dit opschrift niet dragen, maar wel als zodanig te
kwalificeren zijn.

Het Presidium stelt voor een juridische toets op de toelaatbaarheid conform het in
de onderhavige motie opgenomen dictum, daarom vorm te geven door deze verantwoordelijkheid
primair te beleggen bij de (leden van de) vaste Kamercommissie die het betreffende
voorstel behandelt. Daartoe is van belang dat de vaste Kamercommissies reeds de mogelijkheid
hebben verschillende instrumenten aan te wenden om tot een beoordeling over de toelaatbaarheid
te komen. Zo biedt het instrument van het wetgevingsrapport kans om te signaleren
of voldaan is aan de criteria voor een verzamelwet. Ook bestaat de mogelijkheid om
specifieke kennisactiviteiten te organiseren om tot een oordeel te komen. Daarbij
komt dat de vaste Kamercommissies de mogelijkheid hebben na oordeelsvorming over te
kunnen gaan tot mondeling of schriftelijk overleg met de verantwoordelijke bewindspersoon.

Een juridische toets laten plaatsvinden nog vóór het in handen stellen van een wetsvoorstel
bij een vaste Kamercommissie vindt het Presidium moeilijker voorstelbaar. Tot aan
de ontvangst van een wetsvoorstel door de Kamer is een zelfstandig juridische toets
niet mogelijk gezien de inhoud van het voorstel op dat moment nog onvoldoende kenbaar
is. Ook na ontvangst is er in praktisch opzicht geen ruimte, omdat het wetsvoorstel
op grond van artikel 9.1 van het Reglement van Orde in principe onverwijld door de
Voorzitter in handen van een vaste commissie wordt gesteld. Daar komt bij dat een
toets in deze fase van het wetgevingsproces een sterk ambtelijk karakter zou hebben.
Dat karakter botst met het eerder genoemde uitgangspunt dat de weging vooral ook politiek
is. Tevens geldt dat het Regelement van Orde niet voorziet in een formeel kader om
de uitkomst van deze weging te behandelen.

Namens het Presidium,

De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Martin Bosma