Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen (Kamerstuk 34340-22)

Nr. 23
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 5 november 2024

De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid heeft een aantal vragen en opmerkingen
voorgelegd aan de Ministers van Justitie en Veiligheid en van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties over de brief van 12 april 2024 over herziening wetgeving ambtsdelicten
Kamerleden en bewindspersonen (Kamerstuk 34 340, nr. 22).

De vragen en opmerkingen zijn op 30 mei 2024 aan de Ministers van Justitie en Veiligheid
en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voorgelegd. Bij brief van 5 november
2024 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Pool

Adjunct-griffier van de commissie, Vroege

Inleiding

Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van de schriftelijke vragen en opmerkingen
van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid naar aanleiding van de door onze
ambtsvoorgangers toegezonden hoofdlijnenbrief, tevens kabinetsreactie op het rapport
van de Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen.1 Wij danken de leden van de fracties voor de steun voor de voorgenomen herziening
en de gestelde vragen, die wij in deze brief beantwoorden. De vragen en opmerkingen
van de leden van de fracties zijn cursief weergegeven. Gelet op de aard van het onderwerp
wordt een afschrift van deze beantwoording toegezonden aan de Eerste Kamer.

Op deze plaats merken wij op dat ook het nieuwe kabinet het van belang acht dat integraal
uitvoering wordt gegeven aan de voorstellen van de commissie-Fokkens. Het kabinet
schaart zich achter de argumentatie die door de commissie is gegeven en onderschrijft
dus ook de hoofdlijnenbrief van het vorige kabinet. Met de uitvoering van het rapport
van de Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen
(hierna ook aangeduid als het rapport-Fokkens) wordt de aanbeveling opgevolgd van
de Group of States against Corruption (GRECO) uit 2019 om – kort samengevat – belemmeringen
in strafrechtelijke onderzoeken naar ambtsdelicten van bewindspersonen weg te nemen
(zie paragraaf 4.4 van het rapport-Fokkens).

Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie en reactie van de
bewindspersonen

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie spreken hun steun uit voor de keuze om naast
een tijdrovende grondwetsherziening (spoor II) tegelijkertijd te werken aan herziening
van gewone wetgeving om de politiek op afstand van de genoemde vervolging te zetten
(spoor I). De leden geven aan nog maar enkele schriftelijke vragen te hebben.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie lezen dat binnen de bepaling van artikel 119
Grondwet het mogelijk moet gaan worden dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad
(PGHR) ambtshalve moet kunnen beslissen om een opsporingsonderzoek naar ambtsdelicten
door Kamerleden of bewindspersonen te starten. Echter blijft op grond van artikel
119 het laatste woord over deze opsporing wel bij de regering of Tweede Kamer. Deze
kunnen de PGHR dan ook opdragen met opsporing te stoppen. Een dergelijk besluit zal
openbaar worden gemaakt. Mogen deze leden aannemen dat een dergelijk besluit naast
de zienswijze van de Minister om te stoppen met opsporing ook de zienswijze van de
PGHR bevat waarom die van mening is dat opsporing wel gewenst is?

Wij zijn verheugd dat de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hun steun uitspreken
voor het gelijktijdig in procedure brengen van de voorgenomen grondwetswijziging en
de daarop vooruitlopende wijziging van de gewone wet. Deze leden stellen terecht dat
in het wetsvoorstel tot wijziging van de bijzondere procedure binnen het huidige grondwettelijke
kader (spoor I) aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad (PGHR) een ambtshalve opsporingsbevoegdheid
zal worden toegekend, alsook dat de regering en de Tweede Kamer een gezamenlijke bevoegdheid
krijgen om een lopend opsporingsonderzoek te beëindigen. Op grond van dat wetsvoorstel
zal een gezamenlijke opdracht van de regering en de Tweede Kamer tot beëindiging van
het opsporingsonderzoek moeten worden gepubliceerd in de Staatscourant. Die publicatie
kan vergezeld gaan van een zienswijze van de PGHR over de wenselijkheid van het opsporingsonderzoek,
maar dit hoeft niet altijd het geval te zijn. Voor het starten van een opsporingsonderzoek
(zowel ambtshalve door de PGHR als op initiatief van de regering of de Tweede Kamer)
is namelijk niet vereist dat de PGHR een dergelijke zienswijze opstelt. Voor zover
zo’n zienswijze wel beschikbaar is, ligt het in de rede dat deze samen met de gezamenlijke
opdracht tot beëindiging van het opsporingsonderzoek openbaar wordt gemaakt. Daarnaast
kan de PGHR dergelijke zienswijzen ook uit eigen beweging openbaar maken. Dit sluit
aan bij de bestaande praktijk omtrent oriënterende onderzoeken van de PGHR op grond
van het huidige aangifteprotocol.2 Deze worden door de PGHR op dit moment al gepubliceerd op de website van de Hoge
Raad.3

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie lezen dat de Minister in navolging van het
advies van de commissie-Fokkens van mening is dat de artikelen 355 en 356 van het
Wetboek van Strafrecht waarin een strafbaarstelling is opgenomen over het handelen
van bewindspersonen in strijd met de Grondwet of andere wetgeving geschrapt moeten
gaan worden. De commissie-Fokkens en de Minister menen dat deze ambtsmisdrijven te
vaag en te algemeen zijn geformuleerd en daarom op gespannen voet staan met het legaliteitsbeginsel
en de rechtszekerheid. Tegelijkertijd – zo stelt de Minister terecht – worden deze
strafbaarstellingen heden ten dage ook wel gezien als een soort algemene uiterste
waarborg tegen handelingen van bewindspersonen die indruisen tegen de democratische
rechtsstaat. Dat laatste delen deze leden. Zij hechten ook aan het handhaven van een
dergelijke waarborg. Zij vragen dan ook of aanpassing van de genoemde artikelen 355
en 356 mogelijk is zodat zij niet langer op gespannen voet met het legaliteitsbeginsel
komen te staan maar wel als waarborg voor de democratische rechtsstaat kunnen gaan
gelden.

De commissie-Fokkens heeft in haar rapport geadviseerd de artikelen 355 en 356 van
het Wetboek van Strafrecht (hierna ook aangeduid als Sr) te schrappen. Daarbij heeft
de commissie enerzijds van belang geacht dat de artikelen op gespannen voet staan
met het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel (dat is neergelegd in artikel 16 van
de Grondwet, artikel 1, eerste lid, Sr en artikel 7 van het EVRM) en de daarmee verband
houdende eisen van rechtszekerheid. Anderzijds heeft de commissie geconcludeerd dat
met de invoering van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid in 1848 en de
ontwikkeling van het stelsel van bestuursrechtspraak in de twintigste eeuw er geen
rol meer is weggelegd voor de artikelen 355 en 356 Sr om schendingen van de (Grond)wet
door bewindspersonen aan te pakken. De artikelen 355 en 356 Sr hebben op de keper
beschouwd betrekking op elk opzettelijk of culpoos handelen en nalaten in strijd met
enig (grond)wettelijk voorschrift. Tot op heden is nog nooit een Minister of Staatssecretaris
voor deze ambtsdelicten vervolgd. Er is dus geen jurisprudentie voorhanden waarin
de betreffende artikelen in de praktijk tot een veroordeling hebben geleid. Het voorgaande
maakt dat het feitelijke toepassingsbereik van de artikelen zeer moeilijk af te bakenen
is. Naar het oordeel van het kabinet is het niet mogelijk de artikelen 355 en 356
Sr zodanig aan te passen dat de strijdigheid van die artikelen met het legaliteitsbeginsel
wordt weggenomen en tegelijkertijd wordt bewerkstelligd dat de artikelen van voldoende
strafrechtelijke betekenis blijven. Met het oog op dit laatste is van belang dat veel
gedragingen die mogelijk onder de reikwijdte van de artikelen 355 en 356 Sr zouden
kunnen vallen, door de wetgever elders in het wetboek van Strafrecht nader zijn gespecificeerd
in voor veel bredere categorieën van personen bestemde, gedetailleerde strafbepalingen
die de integriteit van het overheidsapparaat en andere, publieke waarden van een zwaar
sociaal-ethisch kaliber beschermen. Op basis van die bepalingen is en blijft – ook
na het schrappen van de artikelen 355 en 356 Sr – adequaat strafrechtelijk optreden
mogelijk tegen strafwaardige vormen van machtsmisbruik, begaan door Ministers en staatssecretarissen.
Wij verwijzen voor een nadere toelichting op dit punt naar het overzicht dat is gegeven
door de toenmalige Minister van Justitie en Veiligheid mede namens de toenmalige Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties in antwoord op vragen van de vaste commissie
voor Justitie en Veiligheid over het rapport van de commissie-Fokkens.4 Tegen de achtergrond dat Ministers en staatssecretarissen voor al hun ambtshandelingen
volledig politiek verantwoordelijk zijn tegenover het parlement en deze ambtshandelingen
ook ter toetsing kunnen worden voorgelegd aan de bestuursrechter of de burgerlijke
rechter, is er geen aanleiding om ambtshandelingen die niet in overeenstemming zijn
met de wet en die niet al worden bestreken door de hiervoor bedoelde, bestaande strafbaarstellingen
in het Wetboek van Strafrecht, nader strafbaar te stellen in nieuwe strafbepalingen
die zijn toegesneden op Ministers en staatssecretarissen. Dit alles afwegende meent
het kabinet dat de argumenten voor het schrappen van de artikelen 355 en 356 zwaarder
wegen dan de argumenten voor behoud of wijziging van die artikelen.

Deze leden zouden op dit punt tevens graag advies willen ontvangen van een onafhankelijk
instituut zoals de Raad van State. Is de Minister bereid dit advies aan te vragen?

Het wetsvoorstel wordt in volle omvang voorgelegd aan de Afdeling advisering van de
Raad van State, alvorens het ingediend wordt bij de Tweede Kamer. Het ligt in de rede
dat de Afdeling advisering daarbij ook aandacht zal geven aan het voorstel om de artikelen
355 en 356 Sr te schrappen. Overigens zij opgemerkt dat ook de commissie-Fokkens een
onafhankelijke adviescommissie was die zich over deze kwestie heeft uitgelaten. Met
het voornemen om de artikelen 355 en 356 Sr te schrappen, volgt het kabinet de aanbeveling
van deze onafhankelijke adviescommissie op.

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie en reactie van de bewindspersonen

De leden van de VVD-fractie benadrukken het belang van een werkbare en faire regeling
voor de opsporing en vervolging van ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen,
danken de leden van de commissie-Fokkens voor het gedegen rapport dat ten grondslag
ligt aan de hoofdlijnenbrief en hebben nog enkele vragen.

De leden van de VVD-fractie vragen hoe vaak het in 2017 vastgestelde protocol inzake
de behandeling van aangiften bij een ministerie, het Openbaar Ministerie (OM) of de
PGHR tegen leden van de Staten-Generaal, Ministers en staatssecretarissen, het Ministerie
van Justitie en Veiligheid (Stcrt. 2018, nr. 3803) de afgelopen jaren is toegepast. Ook vragen deze leden of de Kamer overzichtelijk
kan worden geïnformeerd wanneer het protocol wordt toegepast. De Kamer is een enkele
keer bij brief geïnformeerd (zie bijv. Kamerstuk 31 066, nr. 799 en Kamerstuk 35 570-VI, nr. 122), terwijl in ander gevallen slechts op de website rijksoverheid.nl is gecommuniceerd
over de aangifte. Is de Minister voornemens om, totdat de herziening van de wetgeving
ambtsdelicten in werking is getreden, de wijze en het moment waarop de Kamer wordt
geïnformeerd over oriënterende onderzoeken door de PGHR te bezien?

Het door de leden van de VVD-fractie aangehaalde protocol wordt toegepast wanneer
aangifte wordt gedaan van een ambtsmisdrijf (artikelen 355 t/m 380 Sr) gepleegd door
een bewindspersoon of lid van de Staten-Generaal, of van een commuun misdrijf (dat
via het koppelartikel 44 Sr een ambtsmisdrijf kan zijn) gepleegd door een bewindspersoon
of lid van de Staten-Generaal.5 In beide gevallen is het aan de ontvanger van de aangifte (zie vraag 1, onder a t/m
d, van het protocol) om een eerste beoordeling te maken (zie vragen 2a en 2b van het
protocol). Vaak is het OM de ontvanger van de aangifte en vindt de eerste beoordeling
door, of met bijstand van, het OM plaats. Het OM kan zich, bij twijfel over de vraag
of het een aangifte van een ambtsdelict in de zin van het protocol betreft, laten
bijstaan door de PGHR.

Wanneer de ontvanger van de aangifte van oordeel is dat het een aangifte betreft van
een concrete gedraging die een strafbaar feit oplevert, waarbij (mogelijk) sprake
is van een ambtsdelict door een bewindspersoon of Kamerlid, start de PGHR na ontvangst
(zie vraag 3 van het protocol) een oriënterend onderzoek (zie vraag 4 van het protocol).
In de afgelopen jaren heeft de PGHR zes keren een oriënterend onderzoek uitgevoerd.

Anders dan de leden van de VVD-fractie lijken te veronderstellen, is de Tweede Kamer
die zes keren steeds bij brief geïnformeerd over de uitkomsten van het oriënterend
onderzoek van de PGHR en de daaropvolgende beslissing van de Minister van Justitie
en Veiligheid inzake het al dan niet starten van een strafrechtelijk onderzoek.6 In de Kamerbrieven is daarnaast steeds een link opgenomen naar het rapport van het
oriënterend onderzoek dat op de website van de Hoge Raad is gepubliceerd. Wanneer
een aangifte niet wordt beoordeeld als zijnde een aangifte van een (mogelijk) ambtsdelict,
wordt geen oriënterend onderzoek door de PGHR gestart en wordt de Tweede Kamer dientengevolge
ook niet over een dergelijk onderzoek ingelicht. Er kan wel berichtgeving over een
dergelijke aangifte zijn verschenen in de media. Gelet op het voorgaande is er geen
aanleiding om de gehanteerde werkwijze te herzien.

De leden van de VVD-fractie kunnen in grote lijnen de route volgen die de Minister
kiest op grond van het rapport van de commissie-Fokkens. Klopt het dat de Minister
in feite kiest om alle aanbevelingen van de commissie-Fokkens te volgen, behalve waar
het de voorgestelde grondwetswijziging in spoor II betreft? Als deze leden het juist
hebben gezien, stelt de commissie-Fokkens namelijk voor artikel 119 Grondwet geheel
te schrappen, terwijl de Minister voornemens is te kiezen om (naast het Wetboek van
Strafvordering) ook in de Grondwet zelf de waarborg vast te leggen dat het OM alleen
tot vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon wegens een ambtsdelict mag overgaan
als de PGHR daartoe opdracht geeft? Waarom wordt hiervoor gekozen en is dit inderdaad
het enige punt waarop de Minister wil afwijken van de commissie-Fokkens? Zo nee, op
welke punten nog meer niet?

Het vorige kabinet heeft het voornemen uitgesproken om op één punt een stap verder
te gaan dan het advies van de commissie-Fokkens en voor al het overige de aanbevelingen
van de commissie integraal over te nemen. De commissie-Fokkens stelde voor om artikel
119 van de Grondwet te schrappen en niet te voorzien in verankering van (onderdelen
van) de nieuwe procedure in de Grondwet. Naar het oordeel van de commissie-Fokkens
is dat niet nodig, omdat de voorgestelde uitwerking in grote lijnen aansluit bij het
reguliere strafprocesrecht. Wel achtte de commissie het van groot belang om artikel
117 van de Grondwet, waarin de onafhankelijke positie van de PGHR is gewaarborgd,
te handhaven.

Evenals het vorige kabinet zijn ook wij voornemens om als extra grondwettelijke waarborg
de rol van de PGHR bij de vervolging van Kamerleden of bewindspersonen wegens ambtsdelicten
grondwettelijk vast te leggen. Voor een dergelijke cruciale regel in ons staatsbestel
past naar het oordeel van het kabinet een grondwettelijke verankering. Ook maakt dit
het logischer dat in de Grondwet blijft staan dat de PGHR voor het leven wordt benoemd.
Uit de grondwetsgeschiedenis volgt dat de grondwettelijk verzekerde benoeming voor
het leven van de PGHR nauw samenhangt met zijn rol bij de vervolging van Kamerleden
en bewindspersonen bij ambtsdelicten.7

Voor de volledigheid merkt het kabinet op voornemens te zijn op één punt de door de
commissie-Fokkens voorgestelde uitwerking aan te vullen. Dat punt betreft de vraag
of het OM zelfstandig kan besluiten om rechtsmiddelen in te stellen tegen de einduitspraak
van de strafrechter (zoals hoger beroep en beroep in cassatie), dan wel dat het OM
daartoe alleen in opdracht van de PGHR kan overgaan, net als het geval is bij het
besluit om vervolging in te stellen. De commissie-Fokkens heeft zich daar in haar
rapport niet over uitgelaten. In de hoofdlijnenbrief is toegelicht dat na de voorgestelde
aanpassing van artikel 119 van de Grondwet het OM de mogelijkheid krijgt om hoger
beroep bij het gerechtshof en beroep in cassatie bij de Hoge Raad in te stellen, met
dien verstande dat daarvoor – net als bij de vervolgingsbeslissing – een opdracht
van de PGHR vereist is. Het kabinet is van mening dat de bevoegdheid om opdracht te
geven om rechtsmiddelen in te stellen samenhangt met de bevoegdheid om de opdracht
tot vervolging te geven. Daarom ligt het naar het oordeel van het kabinet in de rede
ligt dat de PGHR die bevoegdheid krijgt.

Vragen en opmerkingen van de leden van de NSC-fractie en reactie van de bewindspersonen

De leden van de NSC-fractie onderschrijven het belang van de herziening. Deze leden
zijn verheugd over de inhoud van de brief en hebben hierover nog enkele vragen.

De leden van de NSC-fractie lezen dat een wijziging in twee sporen wordt voorgesteld,
waarbij het ene spoor de benodigde grondwetswijziging betreft en het andere spoor
wijzigingen van andere wetten (in de brief «gewone» wetgeving genoemd). Volgens de
Minister kan een gedeelte van de problemen al worden opgelost door in eerste instantie
alvast de «gewone» wetten te wijzigen en daarbij niet te wachten op een grondwetswijziging,
aangezien dergelijke wijzigingen doorgaans meer tijd kosten. Deze leden begrijpen
dat het dus kan voorkomen dat «gewone» wetten reeds gewijzigd zijn, terwijl het huidige
artikel 119 van de Grondwet nog geldt. Dit grondwetsartikel schrijft onder andere
voor: «De opdracht tot vervolging wordt gegeven bij koninklijk besluit of bij een
besluit van de Tweede Kamer.» De leden van de NSC-fractie lezen dat de Minister voornemens
is om in de «gewone» wetgeving de mogelijkheid op te nemen voor de PGHR om ambtshalve
een opsporingsonderzoek in te stellen. In de brief van de Minister is aandacht besteed
aan de vraag of een dergelijke regeling verenigbaar is met het huidige artikel 119
Grondwet. De Minister bevestigt, met de commissie-Fokkens, die vraag, omdat opsporing
en vervolging twee verschillende fasen betreft en omdat het wel mogelijk blijft voor
de regering en de Tweede Kamer om te allen tijde gezamenlijk de procureur-generaal
op te dragen een lopend opsporingsonderzoek te beëindigen. Deze leden kunnen dit gebaseerd
op de wetteksten volgen. Kan de Minister nog nader ingaan op deze vraag en bij het
antwoord ook de ratio achter artikel 119 Grondwet betrekken?

Artikel 119 van de Grondwet vereist dat de opdracht tot vervolging wordt gegeven door
de regering of de Tweede Kamer, maar vereist niet dat de regering of de Tweede Kamer
zelf het opsporingsonderzoek uitvoert. De ratio achter artikel 119 van de Grondwet
is dat de beslissing tot vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon wegens een
ambtsdelict, hetgeen in dit geval wil zeggen het aanbrengen van een strafzaak bij
de Hoge Raad, een exclusieve bevoegdheid is van de regering of de Tweede Kamer. De
grondwetgever heeft zich niet uitgelaten over de vraag wie bevoegd is tot het nemen
van beslissingen inzake de opsporing van deze delicten, dus zonder dat nog van vervolging
sprake is, en laat deze kwestie dus open. In de literatuur heeft men zich wel over
deze vraag uitgelaten. De commissie-Fokkens heeft in paragraaf 5.3 van haar rapport
een overzicht opgenomen over de verschillende opvattingen daarover in de literatuur.
De conclusie luidt dat in de meer recente literatuur de vraag of de PGHR binnen de
grenzen van het huidige artikel 119 van de Grondwet de bevoegdheid heeft zelf een
opsporingsonderzoek te starten, bevestigend wordt beantwoord.

De commissie-Fokkens merkt op dat die discussie aan belang heeft ingeboet als gevolg
van de totstandkoming van het eerdergenoemde Protocol van 11 oktober 2017 inzake de
behandeling van aangiften bij een ministerie, het OM, de politie of de PGHR tegen
leden van de Staten-Generaal, Ministers en Staatssecretarissen. Indien een aangifte
van een mogelijk ambtsdelict gepleegd door een Kamerlid of bewindspersoon wordt ontvangen
door een ministerie, het OM, de politie of de PGHR, voert de PGHR een oriënterend
onderzoek uit om te bepalen of er aanknopingspunten zijn voor een opsporingsonderzoek.
Als de Minister van Justitie en Veiligheid na kennisneming van de bevindingen van
de PGHR een opsporingsonderzoek geïndiceerd acht, start de PGHR een opsporingsonderzoek
met bijstand van het OM. De commissie-Fokkens concludeert daarom dat het protocol
uitgaat van een bevoegdheid van de PGHR tot opsporing voorafgaand aan een vervolgingsbeslissing.
In dat verband heeft de commissie ook verwezen naar artikel 111, derde lid, in verbinding
met artikel 76 van de Wet op de rechterlijke organisatie (hierna ook aangeduid als:
Wet RO), waarin staat dat de PGHR de taken en bevoegdheden van het OM waarneemt in
de gevallen waarin de Hoge Raad ten principale recht doet, waaronder ambtsdelicten.
Tot die taken behoort het opsporen van strafbare feiten (artikel 148 van het Wetboek
van Strafvordering, ook aangeduid als Sv). Het kabinet onderschrijft deze redenering.
Met de commissie-Fokkens meent het kabinet daarom dat artikel 119 van de Grondwet
niet in de weg staat aan een ambtshalve opsporingsbevoegdheid van de PGHR.

Wel moet – zolang het huidige artikel 119 van de Grondwet nog niet is aangepast –
recht worden gedaan aan het exclusieve primaat van vervolging van de regering en Tweede
Kamer. De commissie-Fokkens concludeert dat uit het stelsel van het huidige artikel
119 van de Grondwet volgt dat de regering en de Tweede Kamer te allen tijde gezamenlijk
de bevoegdheid moeten hebben om de PGHR op te dragen een lopend opsporingsonderzoek
te beëindigen. Dat geldt overigens niet alleen in gevallen waarin de PGHR ambtshalve
een opsporingsonderzoek heeft ingesteld, maar ook in gevallen waarin het opsporingsonderzoek
is ingesteld op verzoek van de regering, de Tweede Kamer of beide. Het laatste woord
over de opsporing blijft dus altijd bij de regering en de Tweede Kamer. Het kabinet
benadrukt tot slot het belang om ambtshalve opsporing door de PGHR mogelijk te maken.
Zoals de commissie-Fokkens concludeert, biedt ambtshalve opsporing door de PGHR een
zekere waarborg tegen de situatie dat eventuele verdenkingen van een ambtsdelict tegen
een Kamerlid of bewindspersoon om politieke redenen niet worden onderzocht. Daarmee
wordt kritiek op de huidige procedure voor wat betreft opsporing van ambtsdelicten
vooruitlopend op de grondwetswijziging reeds voor een belangrijk deel ondervangen.

Is het volgens de Minister onwenselijk als de procureur-generaal een uitgebreid opsporingsonderzoek
doet maar vervolgens niet tot vervolging kan worden overgegaan omdat de regering en
Tweede Kamer geen vervolgingsopdracht geven?

Het creëren van een ambtshalve opsporingsbevoegdheid voor de PGHR kan volgens de commissie-Fokkens
worden beschouwd als een zekere waarborg tegen de situatie dat eventuele verdenkingen
van een ambtsdelict tegen een Kamerlid of bewindspersoon om politieke redenen niet
worden onderzocht. De introductie van de ambtshalve opsporingsbevoegdheid geeft daarnaast
opvolging aan de in de inleiding van deze beantwoording genoemde aanbeveling van de
GRECO uit 2019 om – kort samengevat – belemmeringen in strafrechtelijke onderzoeken
naar ambtsdelicten van bewindspersonen weg te nemen.

Het instellen van een opsporingsonderzoek tegen een Kamerlid of bewindspersoon kan
grote (politieke) consequenties hebben, zeker wanneer informatie over het onderzoek
openbaar wordt. Gelet hierop is de verwachting dat de PGHR niet lichtzinnig ambtshalve
een opsporingsonderzoek zal starten. Wij achten het zeker niet per definitie onwenselijk
wanneer op basis van de resultaten van een opsporingsonderzoek geen vervolging wordt
ingesteld. In dit verband wordt opgemerkt dat waarheidsvinding een van de belangrijkste
doelen van het opsporingsonderzoek is. Een van de uitkomsten van een opsporingsonderzoek
kan dan ook zijn dat een persoon die eerder als verdachte werd aangemerkt, zich toch
niet aan een strafbaar feit schuldig heeft gemaakt. In die gevallen is het juist wenselijk
dat niet tot vervolging wordt overgegaan. Dit geldt ook voor Kamerleden en bewindspersonen
die worden verdacht van een ambtsdelict.

Wel is het in het licht van het huidige artikel 119 van de Grondwet onwenselijk dat
de PGHR een lopend opsporingsonderzoek zou voortzetten op het moment dat zowel de
regering als de Tweede Kamer reeds hebben besloten dat in de betreffende zaak geen
opdracht tot vervolging wordt gegeven. Omdat artikel 119 van de Grondwet aan laatstgenoemden
een exclusief vervolgingsrecht toekent, kunnen de resultaten van het opsporingsonderzoek
in dat geval immers niet tot vervolging leiden. Zolang het huidige artikel 119 van
de Grondwet bestaat, ligt het in de rede te voorzien in een bevoegdheid voor de regering
en de Tweede Kamer om gezamenlijk een lopend opsporingsonderzoek te beëindigen. Zoals
hierboven nader toegelicht in antwoord op een vraag van de PvdA-GroenLinks-fractie,
zullen dergelijke gezamenlijke opdrachten openbaar worden gemaakt door publicatie
in de Staatscourant.

De leden van de NSC-fractie onderschrijven het oordeel van de Minister dat de Hoge
Raad niet de eerste en enige instantie zou moeten zijn die rechtspreekt als het gaat
om ambtsmisdrijven. Deze leden zijn voorstander van het voorstel om voortaan, net
als in andere strafzaken, twee feitelijke rechtsgangen open te stellen gevolgd door
de mogelijkheid van cassatie. De oorspronkelijke gedachte achter het idee van slechts
één rechtsgang was dat betrokken ambtsdragers dan niet te lang het middelpunt zouden
zijn van politieke opschudding. Deze leden kunnen zich vinden in de afweging die de
Minister maakt dat het belang van meerdere rechtsgangen hierboven moet prevaleren
en zijn van oordeel dat deze zaken niet anders moeten worden behandeld dan andere
strafzaken. Deze leden vragen of de Minister wel van oordeel is dat zaken waarin ambtsmisdrijven
centraal staan prioriteit moeten krijgen bij rechtbanken, gerechtshoven en de Hoge
Raad, om de doorlooptijden zo kort mogelijk te houden.

Het verheugt ons dat ook de leden van de NSC-fractie er voorstander van zijn om de
rechtsgang bij ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen gelijk te trekken met
de rechtsgang in andere strafzaken. Wat betreft de vraag over de prioritering merken
wij op dat het primair aan de rechtspraak is om de noodzakelijke afwegingen te maken
in het belang van de goede procesorde en een ordentelijk verloop van de rechtsgang
en daarbij zoveel mogelijk rekening te houden met de belangen van de procespartijen.
Daarbij zal de rechtspraak ook in ogenschouw nemen dat prioritering van een bepaalde
categorie bij een gerecht aanhangige zaken zou kunnen betekenen dat de doorlooptijden
van andere zaken, waaronder zaken met andere zeer zwaarwegende belangen bij een spoedige
behandeling, onder druk komen te staan. Het kabinet acht het raadzaam de goede procesorde
en het verloop van de rechtsgang over te laten aan de rechtspraak.

De leden van de NSC-fractie hebben kennisgenomen van de voorgestelde procedure omtrent
de vervolging van «gewone», dus niet-ambtsmisdrijven, door Kamerleden en bewindspersonen.
Deze leden zijn het eens met het feit dat daarvoor een andere procedure geldt dan
ten aanzien van ambtsmisdrijven. Ook begrijpen zij het voorstel van de commissie-Fokkens
om ook bij gewone misdrijven de algemene en bijzondere aanwijzingsbevoegdheden jegens
het OM neer te leggen bij de procureur-generaal in plaats van bij de Minister van
Justitie en Veiligheid. Wel kunnen deze leden zich voorstellen dat er situaties kunnen
zijn waarin niet onmiddellijk duidelijk is of iets moet worden bestempeld als een
ambtsmisdrijf of een «gewoon» misdrijf. Kan de Minister aangeven of zij rekening houdt
met een «grijs gebied» en kan de Minister, eventueel aan de hand van voorbeelden,
een nadere toelichting geven over de vraag wanneer iets als een ambtsmisdrijf moet
worden bestempeld en wanneer niet?

Of een bepaald strafbaar feit als ambtsdelict moet worden aangemerkt, kan ten eerste
volgen uit de aard van het strafbare feit. Zo zijn alle strafbare feiten die zijn
opgenomen in Titel XXVIII van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht aangemerkt
als ambtsmisdrijf. De strafbare feiten uit Titel VIII van het Derde Boek van het Wetboek
van Strafrecht zijn aangemerkt als ambtsovertredingen. Ten tweede kan uit de omstandigheden
waaronder een commuun delict is begaan, volgen dat een commuun feit ook als ambtsdelict
moet worden aangemerkt. Het gaat dan om gevallen waarin de verdachte «door het begaan
van een strafbaar feit een bijzondere ambtsplicht schendt of bij het begaan van een
strafbaar feit gebruik maakt van macht, gelegenheid of middel hem door zijn ambt geschonken»
(artikel 44 Sr). Deze categorie strafbare feiten wordt door de commissie-Fokkens ook
wel als «oneigenlijke ambtsdelicten» aangeduid. Voor een uitgebreider overzicht van
de reikwijdte van het begrip «ambtsdelicten» zouden wij deze leden kortheidshalve
willen verwijzen naar hoofdstuk 3 van het rapport van de commissie-Fokkens.

Het is denkbaar dat in de praktijk niet altijd direct duidelijk is of een verdenking
betrekking heeft op een ambtsdelict (waarvoor in spoor II een opdracht van de PGHR
is vereist voordat tot opsporing of vervolging wordt overgegaan) of een ¨gewoon¨ strafbaar
feit. Die onduidelijkheid kan zich met name voordoen bij feiten die onder de hierboven
omschreven strafverzwarende omstandigheid van artikel 44 Sr vallen. In elk geval waarin
een Kamerlid of bewindspersoon wordt verdacht van een commuun strafbaar feit, dient
daarom te worden onderzocht of van een »oneigenlijk ambtsdelict» sprake is. Volgens
de commissie-Fokkens kan dit leiden tot «afbakeningskwesties en ingewikkelde casuïstiek»
(zie rapport-Fokkens, paragraaf 5.12).

De leden van de NSC-fractie constateren terecht dat in spoor II wordt voorgesteld
om de algemene en bijzondere aanwijzingsbevoegdheid (de artikelen 127 en 128 Wet RO)
te beleggen bij de PGHR in alle gevallen waarin een Kamerlid of bewindspersoon wordt
verdacht van een strafbaar feit. Dit geldt dus zowel voor verdenkingen wegens een
ambtsdelict als voor verdenkingen wegens een gewoon strafbaar feit. In dergelijke
gevallen zal ook de inlichtingenplicht van het College van procureurs-generaal van
het OM (artikel 129 Wet RO) moeten bestaan ten opzichte van de PGHR. Deze voorstellen
zijn primair ingegeven vanuit de wens om (de schijn van) politieke bemoeienis in een
strafzaak tegen een Kamerlid of bewindspersoon tegen te gaan. Een bijkomend voordeel
hiervan is dat onduidelijkheid wordt voorkomen over de vraag of een bepaald strafbaar
feit als ambtsdelict moet worden beschouwd. Door de aanpassing van de eerdergenoemde
inlichtingenplicht zal de PGHR immers in alle gevallen worden geïnformeerd over een
gerezen verdenking tegen een Kamerlid of bewindspersoon. De PGHR kan op basis van
die informatie beoordelen of sprake is van een ambtsdelict en, als dat het geval is,
beslissen of hij een opdracht tot opsporing en eventueel vervolging zal geven. Volledigheidshalve
wordt opgemerkt dat de rechter het laatste woord heeft over de vraag of een bepaald
strafbaar feit al dan niet als ambtsdelict dient te worden aangemerkt.

Met het voorgaande beantwoorden wij ook een vraag van de leden van de D66-fractie
over de reikwijdte van het begrip »ambtsdelict».

De leden van de NSC-fractie hebben kennisgenomen van het voornemen, gebaseerd op het
advies van de commissie-Fokkens, om de artikelen 355 en 356 te schrappen uit het Wetboek
van Strafrecht. Deze leden vinden dat strafrechtelijke bepalingen voldoende concreet
moeten zijn gedefinieerd en dat artikelen die niet aan deze maatstaven voldoen mogelijk
in strijd zijn met het legaliteitsbeginsel. De Minister is van oordeel dat het niet
nodig is om voornoemde artikelen te vervangen door beter gedefinieerde bepalingen,
maar dat kan worden volstaan met een schrapping. De Minister merkt in de brief echter
ook op dat een argument vóór behoud van de strafbepalingen zou zijn dat deze bepalingen
uitdrukking geven aan de norm dat ook bewindspersonen zich in hun ambt altijd aan
de (Grond)wet moeten houden. Ook zouden deze strafbepalingen in zeer extreme situaties
mogelijk als noodrem kunnen fungeren, zo schrijft de Minister. Kan de Minister dit
nader toelichten en daarbij nader ingaan op de vraag wat «zeer extreme situaties»
zouden kunnen zijn waarvoor na schrapping van de artikelen wellicht onvoldoende een
strafrechtelijk vangnet bestaat?

De opmerking dat de artikelen 355 en 356 Sr in zeer extreme situaties als noodrem
zouden kunnen fungeren houdt vooral verband met de (theoretische) mogelijkheid dat
een bewindspersoon opzettelijk in strijd handelt met de (Grond)wet en zich daarbij
niet laat weerhouden door de gevolgen die de parlementaire controlemechanismen aan
dit handelen (kunnen) verbinden. De mogelijkheid van strafrechtelijke vervolging kan
in dit verband worden beschouwd als een uiterste waarborg om te voorkomen dat bewindspersonen
in strijd met de (Grond)wet handelen. Om ook in de praktijk als een zodanige waarborg
te kunnen functioneren, is echter wel van belang dat in de voorkomende uitzonderlijke
gevallen een vervolging en veroordeling wegens de artikelen 355 en 356 Sr ook reële
mogelijkheden zijn. Dit laatste is zeer twijfelachtig, met name omdat deze artikelen
op gespannen voet staan met het legaliteitsbeginsel (zie de paragrafen 5.13 en 6.4.2
uit het rapport-Fokkens). Het voorgaande, tezamen met het feit dat het belang van
de artikelen 355 en 356 Sr is gemarginaliseerd door de invoering van de politieke
ministeriële verantwoordelijkheid in 1848 en het feit dat veel van de gedragingen
die mogelijk onder het bereik van de artikelen 355 en 356 Sr vallen, elders in het
Wetboek van Strafrecht specifiek strafbaar zijn gesteld, maken dat de argumenten voor
schrapping van deze artikelen naar het oordeel van het kabinet zwaarder wegen dan
de hiervoor omschreven (theoretische) waarborgfunctie van die artikelen. Wij verwijzen
in dit verband verder naar de beantwoording hierboven van hierop betrekking hebbende
vragen van de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie.

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie en reactie van de bewindspersonen

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de beoogde herziening van de
wetgeving over ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen en hebben hier nog
een aantal vragen over.

De leden van de D66-fractie constateren dat enerzijds een sanctiemogelijkheid bestaat
jegens Kamerleden op grond van het Reglement van Orde, en dat anderzijds een strafrechtelijke
procedure kan worden ingesteld tegen een Kamerlid bij de Hoge Raad op grond van artikel
119 van de Grondwet. Deze leden constateren dat de twee voornoemde procedures in aard
en in zwaarte ver uit elkaar liggen, en zij constateren dat de er situaties denkbaar
zijn waarin de sanctioneringsmogelijkheid op grond van het Reglement van Orde te licht
wordt geacht in verhouding tot het laakbare handelen van een Kamerlid, maar een strafrechtelijke
procedure bij de Hoge Raad te zwaar. Kan de Minister uiteenzetten of er behalve de
twee voornoemde procedures andere mogelijkheden zijn ter bestrijding van laakbaar
handelen door Kamerleden, waarmee kan worden voorzien in dergelijke gevallen?

Er moet inderdaad onderscheid worden gemaakt tussen de mogelijkheid van strafrechtelijke
vervolging van Kamerleden en de mogelijkheid van de Kamer om op basis van interne
reglementen Kamerleden te sanctioneren. In het Reglement van Orde van de Tweede Kamer
zijn verschillende bepalingen opgenomen om onder meer een ordelijk verloop van de
vergaderingen te waarborgen. Daarin zijn bevoegdheden opgenomen voor de voorzitter
van de Tweede Kamer om in voorkomende gevallen op te treden tegen bijvoorbeeld bedreiging
of verstoring van de orde. Deze bevoegdheden zijn echter geen strafrechtelijke bevoegdheden.
Dat geldt voor het toezicht op de naleving en sanctionering van de bepalingen uit
de Gedragscode voor leden van de Tweede Kamer evenmin. Zowel de vaststelling van de
inhoud van deze interne reglementen van de Tweede Kamer als het toezicht en de naleving
daarvan is bij uitstek een bevoegdheid van de Tweede Kamer. Strafrechtelijke vervolging
van Kamerleden kan plaatsvinden ingeval van een ambtsdelict of een commuun delict.
Voor de vervolging en berechting van ambtsdelicten geldt de bijzondere procedure als
bedoeld in artikel 119 van de Grondwet en de daaronder liggende wetgeving. Voor de
opsporing, vervolging en berechting van andere strafbare feiten geldt het reguliere
strafprocesrecht.

De leden van de D66-fractie stellen dat het in de praktijk lastig kan zijn om ambtsdelicten
te onderscheiden van commune delicten gepleegd door Kamerleden of bewindspersonen.
Kan de Minister nader uiteenzetten wanneer sprake is van een ambtsdelict en wanneer
sprake is van een commuun delict gepleegd door een ambtsdrager?

Voor het antwoord op deze vraag verwijzen wij naar ons eerdere antwoord op een vraag
van de leden van de NSC-fractie over de reikwijdte van het begrip »ambtsdelict».

De leden van de D66-fractie vragen de Minister om uiteen te zetten of een schending
van artikel 5 van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer gekwalificeerd moet
worden als een ambtsmisdrijf.

Artikel 5 van de Wet schadeloosstelling Tweede Kamer bevat een verplichting voor Tweede
Kamerleden om hun nevenfuncties en de inkomsten uit hun nevenfuncties openbaar te
maken. Overtreding van dat artikel kan op zichzelf niet worden gekwalificeerd als
een ambtsdelict, omdat overtreding van dat artikel niet strafbaar is gesteld. Wel
is het denkbaar dat gedragingen die samenhangen met de in dat artikel neergelegde
verplichting een ambtsdelict kunnen opleveren. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht
aan het geval waarin een Kamerlid wel inkomsten uit nevenfuncties opgeeft, maar deze
gegevens vervalst. Indien dit wordt gekwalificeerd als valsheid in geschrifte (artikel
225 Sr) en dit valt onder de strafverzwarende omstandigheid van artikel 44 Sr, dan
is sprake van een ambtsdelict.

De leden van de D66-fractie onderschrijven het voorstel van de Minister om de algemene
en bijzondere aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Justitie en Veiligheid jegens
het OM niet van toepassing te laten zijn op onderzoeken van de PGHR en de leden van
het OM die in opdracht van de PGHR aan een opsporingsonderzoek deelnemen in geval
van onderzoek naar een ambtsmisdrijf. Deze leden achten dit juist, gezien de bijzondere
aard van de delicten en het risico op politieke beïnvloeding daarbij. De Minister
kiest er niet voor om de algemene en bijzondere aanwijzingsbevoegdheid te schrappen
in bij vervolging van een ambtsdrager voor een commuun delict. Kan de Minister toelichten
waarom in het geval van vervolging van commune delicten gepleegd door ambtsdragers
niet is gekozen voor het schrappen van de aanwijzingsbevoegdheid, nu ook in die gevallen
sprake is van een groot risico op politieke beïnvloeding van een zaak?

Het kabinet volgt hierin de aanbevelingen van de commissie-Fokkens op, die ertoe strekken
in de tussenfase waarin de Grondwet nog niet aangepast is (spoor I) verschillende
praktische knelpunten op te lossen binnen het bestaande grondwettelijke kader. Een
belangrijke wijziging daarbij is dat de PGHR een centralere rol krijgt in de opsporing,
waarmee belangrijke knelpunten in de (onwerkbaar gebleken) procedure voor opsporing
van ambtsdelicten begaan door Kamerleden of bewindspersonen worden weggenomen. Deze
centralere rol laat onverlet dat in spoor I (net als nu het geval is) de regering
en de Tweede Kamer bevoegd zijn om strafrechtelijke vervolging te initiëren, waar
in commune strafzaken het OM bevoegd is. Dit verschil werkt door in de wijze waarop
de ministeriële verantwoordelijkheid en het afleggen van verantwoording aan het parlement
zijn georganiseerd. Waar de Tweede Kamer of de regering zelf de vervolgingsbeslissing
neemt, is een aanwijzingsbevoegdheid van de Minister jegens het OM niet aan de orde.
Waar het OM wel zelfstandig opereert en zelfstandig de vervolgingsbeslissing neemt,
zoals in commune strafzaken het geval is, dient deze aanwijzingsbevoegdheid jegens
het OM het doel van de democratische controle. Artikel 128 Wet RO biedt daarbij de
nodige waarborgen ter voorkoming van politieke beïnvloeding, waaronder waarborgen
die voorzien in transparante besluitvorming.

Vragen en opmerkingen van de leden van de BBB-fractie en reactie van de bewindspersonen

De leden van de BBB-fractie hebben kennisgenomen van de beoogde herziening van de
wetgeving over ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen en hebben hier nog
een aantal vragen over.

De leden van de BBB-fractie merken op dat beoogd wordt om artikel 119 van de Grondwet
te laten vervallen en ter vervanging in het Wetboek van Strafvordering een gemoderniseerde
regeling op te nemen. In de huidige situatie is geregeld dat de Tweede Kamer bevoegd
is opdracht te geven aan de PGHR tot vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon
naar aanleiding van een door minimaal vijf Kamerleden ingediende aanklacht. De nieuwe
situatie in het Wetboek van Strafvordering moet regelen dat dit niet meer bij de Tweede
Kamer ligt maar bij de PGHR. Vervolging op basis van ambtsdelicten van Kamerleden
en bewindspersonen komen hierbij, net als bij andere delicten, bij het OM te liggen.
Reden hiervoor zijn (mogelijk) politieke processen rondom vervolgingen. Deze leden
juichen dit toe. De leden van de BBB-fractie lezen echter ook in de brief dat de Minister
voornemens is om de artikelen 355 en 356 Wetboek van Strafrecht te laten vervallen,
met als reden dat deze artikelen een te ruim karakter kennen. Zijn er bij de Minister
zaken bekend waarbij een persoon vervolgd is op grond van deze twee artikelen? Zo
nee, kan de Minister dan een aantal voorbeelden geven waarbij iemand vervolgd kan
worden op basis van deze twee artikelen?

Het verheugt ons dat ook de leden van de BBB-fractie de nieuw voorgestelde regeling
over de opsporing en vervolging van ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen
steunen. Over hun vragen over het voornemen om de artikelen 355 en 356 Sr te laten
vervallen, alsook over de vergelijkbare vraag van de leden van de SP-fractie, merken
wij het volgende op.

Het is de verwachting dat het vervallen van de artikelen 355 en 356 Sr in de praktijk
geen grote gevolgen zal hebben. Die verwachting is allereerst gebaseerd op het feit
dat er nog nooit vervolging wegens deze delicten tegen een bewindspersoon is ingesteld.
Daarnaast zijn veel gedragingen die onder de artikelen 355 en 356 Sr kunnen vallen,
elders in het Wetboek van Strafrecht nader gespecifieerd in gedetailleerdere strafbepalingen
die de integriteit van het overheidsapparaat en andere, publieke waarden van een zwaar
sociaal-ethisch kaliber beschermen. Voorbeelden hiervan zijn niet alleen de andere
ambtsmisdrijven uit titel XXVIII van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht,
maar ook actieve ambtelijke omkoping, (artikelen 177, 178 en 178a Sr), ambtsdwang
(artikel 179 Sr), meineed (artikel 207 Sr), valsheid in geschrifte (Tweede Boek, Titel
XII, Sr) en schending van geheimen (Tweede Boek, Titel XVII, Sr). Het schrappen van
de artikelen 355 en 356 Sr laat onverlet dat bewindspersonen voor andere ambtsdelicten
en «gewone» strafbare feiten kunnen worden vervolgd. Wij verwijzen voor een nadere
toelichting op dit punt naar het overzicht dat is gegeven door de toenmalige Minister
van Justitie en Veiligheid mede namens de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijkrelaties in antwoord op vragen van de vaste commissie voor Justitie en
Veiligheid over het rapport van de commissie-Fokkens.8

Hoewel, zoals eerder genoemd, er tot op heden nog nooit vervolging in verband met
de artikelen 355 en 356 Sr heeft plaatsgevonden, is in het verleden met enige regelmaat
aangifte bij de politie of het OM gedaan wegens een vermeende overtreding van die
artikelen of zijn aanklachten in verband met die artikelen gedaan op grond van de
Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden Staten-Generaal, Ministers
en staatssecretarissen (Wmv). In paragraaf 3.2.2 van het rapport-Fokkens is een overzicht
opgenomen van zaken sinds 1948 waarin vermoedens of beschuldigingen wegens de artikelen
355 en 356 Sr aan de orde waren. Uit deze voorbeelden blijkt dat het gaat om zeer
uiteenlopende kwesties, die normaliter via de mechanismen van parlementaire controle
worden geredresseerd.

Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie en reactie van de bewindspersonen

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de hoofdlijnenbrief
en maken graag van de gelegenheid gebruik om enkele vragen te stellen over deze brief.

De leden van de CDA-fractie vragen of de Minister kan aangeven wat het tijdspad is
van de voorbereiding en uitvoering van zowel spoor I (wijziging «gewone» wet) als
spoor II (grondwetswijziging).

Het kabinet heeft kennisgenomen van de op 9 april 2024 door de Tweede Kamer aanvaarde
motie-Koekkoek en de motie-Omtzigt c.s. 9, waarin de regering kort gezegd werd verzocht de aanbevelingen van de commissie-Fokkens
met spoed respectievelijk binnen een jaar in te dienen bij de Tweede Kamer. Het kabinet
streeft ernaar zowel het wetsvoorstel tot wijziging van de «gewone» wet (Spoor I)
als het grondwetswijzigingsvoorstel (Spoor II) in het najaar van 2024 te publiceren
voor internetconsultatie. Het kabinet hoopt beide voorstellen dan medio 2025 in te
kunnen dienen bij de Tweede Kamer.

De leden van de CDA-fractie lezen dat de Minister het eens is met de commissie-Fokkens
dat een aantal van tien rechters van de Hoge Raad om praktische redenen minder geschikt
is voor de berechting van complexe ambtsmisdrijven als corruptie en fraude. Kan de
Minister nader ingaan op deze praktische bezwaren en de keuze om het terug te brengen
van tien naar zeven rechters?

De praktische bezwaren tegen het aantal van tien raadsheren zijn door de commissie-Fokkens
toegelicht in haar rapport (paragraaf 5.8). De commissie stelt vast dat de Hoge Raad
bij de berechting van ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen niet als cassatierechter
optreedt, maar als feitenrechter. Uit de procedure beschreven door de commissie-Fokkens
blijkt dat er bij het onderzoek naar en de berechting van ambtsdelicten al snel zestien
raadsheren betrokken kunnen zijn.10 Berechting van ambtsdelicten kan niet alleen een langdurig voorbereidend onderzoek
met een grote taak voor de raadsheer-commissaris meebrengen, maar kan ook een uitgebreid
onderzoek ter terechtzitting vergen, inclusief het horen van getuigen, en kan leiden
tot een zodanige belasting van de raadsheren van de Hoge Raad, dat daardoor zijn reguliere
werkzaamheden ernstig in het gedrang komen.

De leden van de CDA-fractie lezen dat een bijkomend argument tegen berechting in één
instantie door de Hoge Raad is dat de inhoudelijke behandeling van gecompliceerde
ambtsmisdrijven zoals corruptie niet goed past in de werkzaamheden van de Hoge Raad
als cassatierechter, omdat daarmee een te groot beslag kan worden gelegd op de capaciteit
van dat college. Kan de Minister een inschatting geven van de capaciteit die wordt
gespaard bij de Hoge Raad wanneer de huidige regeling zoals in artikel 119 Grondwet
is bepaald, niet (meer) geldt?

De voorgestelde wijziging van artikel 119 van de Grondwet levert geen directe besparing
van capaciteit op, omdat een procedure op grond van dit artikel zich nog nooit heeft
voorgedaan. De commissie-Fokkens constateert dat als die procedure zich wel voorgedaan
zou hebben, dit in dat geval een te groot beslag op de capaciteit van de Hoge Raad
zou hebben gelegd. De kerntaak van de Hoge Raad is, blijkens artikel 118 van de Grondwet,
het voorzien in cassatie van rechterlijke uitspraken wegens schending van het recht.
De capaciteit van de Hoge Raad is toegesneden op deze kerntaak.

De leden van de CDA-fractie lezen dat de nadere uitwerking van de nieuwe procedure
van artikel 119 Grondwet plaatsvindt in de gewone wet, met name in het Wetboek van
Strafvordering. Wat betekent dit voor het lopende traject van de modernisering van
het Wetboek van Strafvordering?

De wijziging van artikel 119 van de Grondwet betreft een grondwetswijziging die in
twee lezingen door beide Kamers der Staten-Generaal zal worden behandeld. In aanvulling
op deze grondwetswijziging zal ter uitvoering van spoor II een afzonderlijk wetsvoorstel
in procedure worden gebracht, waarmee wordt voorzien in de nadere uitwerking van de
nieuwe procedure op het niveau van de gewone wet. Omdat dit afzonderlijke wetsvoorstel
gebaseerd is op het gewijzigde artikel 119 van de Grondwet, kan dit afzonderlijke
wetsvoorstel pas inwerking treden nadat het voorstel tot grondwetswijziging de volledige wetgevingsprocedure heeft doorlopen.
Gelet op de doorlooptijd die gebruikelijk is bij een grondwetswijziging, is de kans
groot dat de op dit moment lopende parlementaire behandeling van het nieuwe Wetboek
van Strafvordering al is afgerond op het moment dat de wijziging van artikel 119 van
de Grondwet in tweede lezing door beide Kamers zal zijn behandeld. Het afzonderlijke
wetsvoorstel ter uitvoering van het nieuwe artikel 119 van de Grondwet zal vervolgens
strekken tot wijziging van het nieuwe wetboek.

Vragen en opmerkingen van de leden van de SP-fractie en reactie van de bewindspersonen

De leden van de SP-fractie, tot slot, delen de mening dat de huidige wetgeving omtrent
ambtsdelicten ernstig tekortschiet en wijzen erop dat de leden dit ook al geruime
tijd hebben aangekaart. De leden zijn in algemene zin positief over het voornemen
om alle aanbevelingen van de commissie over te nemen en zien dit ook als noodzakelijk
in het kader van de betrouwbaarheid en integriteit van de Kamerleden, als ook het
vertrouwen dat zij moeten uitstralen richting de samenleving. De leden van de SP-fractie
hebben nog een aantal vragen.

De leden van de SP-fractie vinden het positief dat de bijzondere procedure zoals die
nu in artikel 119 van de Grondwet staat, afgeschaft wordt en in plaats daarvan de
vervolging en berechting van ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen volgens
de reguliere regels van het strafprocesrecht te laten verlopen. Het rapport maakt
inzichtelijk dat een deel van de problemen die aan de huidige procedure kleven al
kan worden opgelost door de uitwerking van artikel 119 Grondwet in de gewone wetgeving
beter te regelen. Met die verbeteringen hoeft dus niet te worden gewacht op grondwetswijziging.
Klopt het dat dit zal gebeuren bij de huidige modernisering van het Wetboek van Strafvordering?
Wanneer kan de Kamer een voorstel verwachten om deze bijzondere procedure onder artikel
119 van de Grondwet af te schaffen?

Het wetsvoorstel tot wijziging van de bijzondere procedure binnen het huidige grondwettelijke
kader (spoor I) zal met name wijzigingen van het Wetboek van Strafvordering bevatten.
Dit wetsvoorstel zal naar verwachting in het najaar van 2024 in (internet)consultatie
worden gegeven. Het ligt in de rede dat dit wetstraject zal worden afgerond (ruim)
voordat het nieuwe Wetboek van Strafvordering in werking treedt. Daarom zullen de
in het wetsvoorstel opgenomen wijzigingen nog in het huidige Wetboek van Strafvordering
worden doorgevoerd. Het wetsvoorstel zal worden aangevuld met wijzigingsopdrachten
waarmee deze wijzigingen uit spoor I ook – op het moment van inwerkingtreding van
het nieuwe wetboek – in het nieuwe wetboek zullen worden doorgevoerd.

Het kabinet streeft er als gezegd naar het wetsvoorstel tot wijziging van de «gewone»
wet (spoor I) in het najaar van 2024 te publiceren voor internetconsultatie. Dit geldt
ook voor het grondwetswijzigingsvoorstel (spoor II). Het kabinet hoopt beide voorstellen
medio 2025 in te dienen bij de Tweede Kamer.

De leden van de SP-fractie constateren dat ook de adviezen worden opgevolgd van de
commissie om de artikelen 355 en 356 van het Wetboek van Strafrecht te laten vervallen.
Waarin in algemene bewoordingen het opzettelijk of door grove schuld handelen van
bewindspersonen in strijd met de (Grond)wet strafbaar wordt gesteld. Deze leden willen
de Minister vragen wat dit zal gaan betekenen in de praktijk. Kunnen hier voorbeelden
worden gegeven voor het handelen van bewindspersonen wat dan niet meer strafbaar wordt
gesteld?

Verwezen wordt naar een eerder antwoord op een vergelijkbare vraag van de leden van
de BBB-fractie, waarin ook onderhavige vraag van de leden van de SP-fractie wordt
beantwoord.

De leden van de SP-fractie vinden het positief om te lezen dat de adviezen van zowel
de commissie-Fokkens als de Group of States against Corruption (GRECO) worden opgevolgd,
om ervoor te zorgen dat er geen belemmeringen zijn voor de strafrechtspleging ten
aanzien van bewindspersonen die worden verdacht van met corruptiesamenhangende strafbare
feiten. Welke wetswijziging is hiervoor nodig om deze verandering te brengen?

Om deze verandering te bewerkstelligen is een wijziging van de Grondwet, het Wetboek
van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering, de Wet op de rechterlijke organisatie
en de Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden Staten-Generaal,
Ministers en staatssecretarissen nodig langs de lijnen van het rapport-Fokkens. Het
kabinet zal hiervoor twee aparte wetswijzigingen (wijziging van de Grondwet en wijziging
van de «gewone» wetten) tegelijkertijd in procedure brengen.

De leden van de SP-fractie lezen dat de procedure en regels omtrent een opsporingsonderzoek
naar een Kamerlid of bewindspersoon wordt gewijzigd. Hiermee wordt het onderzoek verlegd
naar de PGHR. Waarom was de oude procedure niet praktisch werkbaar en hoe verandert
dit nu voor de PGHR?

De commissie-Fokkens heeft in het onderzoeksrapport verschillende knelpunten in kaart
gebracht die betrekking hebben op de opsporing van ambtsdelicten die zijn begaan door
Kamerleden en bewindspersonen. De belangrijkste knelpunten zijn de volgende (voor
een uitgebreider overzicht wordt verwezen naar hoofdstuk 5 van het rapport van de
commissie):

– De in de Wmv neergelegde procedure voor opsporing door de Tweede Kamer is onduidelijk
en gebrekkig. Aan (de onderzoekscommissie uit) de Tweede Kamer zijn geen adequate
opsporingsbevoegdheden toegekend om deugdelijk opsporingsonderzoek mogelijk te maken;

– De Wmv bepaalt dat het onderzoek binnen uiterlijk vijf maanden na het indienen van
een aanklacht moet zijn afgerond (drie maanden, met een eenmalige verlengingsmogelijkheid
van twee maanden). Die termijn is ontoereikend voor een volledig opsporingsonderzoek
in dergelijke, veelal omvangrijke en complexe zaken;

– Op het niveau van de wet is niets geregeld over de fase die voorafgaat aan een aanklacht
zoals bedoeld in de Wmv, terwijl in de praktijk aangiften veelal bij de politie, het
OM of bij een ministerie worden gedaan;

– Er ontbreekt een wettelijke regeling over het opsporingsonderzoek dat voorafgaat aan
een mogelijke vervolgingsopdracht door de regering;

– Opsporingsonderzoeken door de regering en de Tweede Kamer kunnen op een onwenselijke
manier samenlopen;

– De wettelijke regeling in de Wmv gaat uit van opsporingsonderzoek naar een specifiek
Kamerlid of bewindspersoon, dat wil zeggen een met naam bekende verdachte. De regeling
is niet toegesneden op zaken waarin wel een verdenking is van een ambtsdelict, maar
onbekend is wie als verdachte kan worden aangemerkt (bijvoorbeeld na het «lekken»
van geheime informatie).

Zoals toegelicht in de hoofdlijnenbrief, zullen de hiervoor genoemde knelpunten langs
twee sporen worden weggenomen. Allereerst zal ter uitvoering van spoor I een wetsvoorstel
in procedure worden gebracht waarmee binnen de bestaande grondwettelijke kaders de
meeste van de bovenstaande problemen worden verholpen. Zo wordt de Wmv ingetrokken
en wordt in het Wetboek van Strafvordering voorzien in een duidelijke procedure op
grond waarvan de PGHR opsporingsonderzoek kan verrichten: zowel ambtshalve als op
initiatief van de Tweede Kamer of de regering. Uiteindelijk zal in spoor II de bijzondere
procedure worden afgeschaft en wordt voor ambtsmisdrijven begaan door Kamerleden en
bewindspersonen aangesloten bij de reguliere strafrechtelijke procedure, waarin de
officier van justitie is belast met de vervolging. Gelet op de bijzondere aard van
dergelijke zaken wordt daarbij voorzien in enkele waarborgen, waaronder het vereiste
dat opsporing (en vervolging) wegens ambtsmisdrijven van Kamerleden en bewindspersonen
alleen kunnen plaatsvinden wanneer de PGHR een daartoe strekkende opdracht heeft gegeven.

Deze leden zien ook dat uit de Grondwet voort komt dat de regering en de Tweede Kamer
te allen tijde gezamenlijk de bevoegdheid moeten hebben om de PGHR op te dragen een
lopend opsporingsonderzoek te beëindigen. Zijn er ook bepaalde regels verbonden aan
het overgaan tot beëindiging? Zou ook hierbij niet moeten worden voorkomen dat om
politieke reden of politieke belangen een onderzoek door een meerderheid van de Kamer
wordt beëindigd? Deze leden willen voorkomen dat er een schijn bestaat dat politici
elkaar het hand boven het hoofd kunnen houden. Welke waarborgen zijn er nu om deze
schijn te voorkomen?

Gelet op artikel 119 van de Grondwet ligt het inderdaad in de rede aan de regering
en Tweede Kamer een bevoegdheid toe te kennen om gezamenlijk een lopend opsporingsonderzoek
te kunnen beëindigen. Dit volgt uit de omstandigheid dat, anders dan in normale strafzaken,
een vervolgingsopdracht van de regering of de Tweede Kamer vereist is om tot strafrechtelijke
vervolging over te kunnen gaan. Wij zijn het met de leden van de SP-fractie eens dat
dient te worden voorkomen dat een opsporingsonderzoek op politieke gronden wordt beëindigd.
Het feit dat in de huidige procedure politieke organen beslissen over de strafrechtelijke
vervolging van Kamerleden en bewindspersonen en daarmee de kans dat politieke motieven
doorslaggevend zijn in het geven van een vervolgingsopdracht of juist het afzien daarvan,
betreft dan ook een van de belangrijkste argumenten om de bijzondere procedure op
basis van artikel 119 van de Grondwet af te schaffen en de vervolgingsbeslissing te
beleggen bij de onafhankelijke PGHR. Hiervoor is echter een grondwetswijziging vereist.
Tot die tijd blijven uitsluitend de regering en de Tweede Kamer op grond van artikel
119 van de Grondwet bevoegd om een opdracht tot vervolging te geven.

Het voorgaande neemt niet weg dat het voortijdig beëindigen van een lopend opsporingsonderzoek
door de regering en de Tweede Kamer gezamenlijk een vergaande beslissing is. Daarom
zal in het wetsvoorstel ter uitvoering van spoor I, dat wil zeggen binnen het huidige
grondwettelijke kader, worden voorzien in verschillende waarborgen. De eerste is dat
de regering en de Tweede Kamer uitsluitend gezamenlijk kunnen besluiten een lopend
opsporingsonderzoek te beëindigen. In het wetsvoorstel zullen nadere procedurele voorschriften
worden opgenomen over hoe de regering en de Tweede Kamer tot een dergelijke gezamenlijke
opdracht kunnen komen. Daarin zal onder andere worden geregeld hoe te handelen indien
enkel de regering of de Tweede Kamer het voornemen heeft geuit om een lopend opsporingsonderzoek
te beëindigen. Een tweede waarborg is dat, zoals eerder aangegeven in antwoord op
vragen van de leden van de PvdA-GroenLinks-fractie, met het oog op de transparantie
wordt voorzien in een wettelijke verplichting om gezamenlijke besluiten van de regering
en Tweede Kamer tot beëindiging van het opsporingsonderzoek openbaar te maken door
publicatie van de opdracht in de Staatscourant. Deze openbaarmakingsverplichting wordt
door de commissie Fokkens uitdrukkelijk als waarborg tegen ongewenste, politiek gemotiveerde
beslissingen om een lopend opsporingsonderzoek te beëindigen (zie nader paragraaf
6.2.1 van het rapport-Fokkens).

De leden van de SP-fractie lezen dat, anders dan nu nog in de wet is voorgeschreven,
in het nieuwe stelsel de berechting van medeverdachten kan plaatsvinden volgens de
normale strafrechtelijke rechtsgang van drie instanties. Begrijpen deze leden het
goed dat dit op termijn dus ook gaat gelden voor politici? Daarmee zou in ieder geval
de rechtsgang tegen anderen dan Kamerleden en bewindspersonen reeds genormaliseerd
worden. Hiervoor is volgens de Minister geen grondwetswijziging nodig. Wat is er volgens
de Minister voor deze wijziging dan wel nodig? Op welke manier wordt dit nu ondervangen?

Op dit moment vindt in voorkomende gevallen de berechting van medeverdachten ook plaats
in eerste en enige instantie bij de Hoge Raad (artikel 485 Sv). Dit volgt echter niet
dwingend uit artikel 119 van de Grondwet, maar is een keuze geweest van de (gewone)
wetgever. Artikel 119 van de Grondwet verzet zich niet tegen een – in spoor I opgenomen
– wetswijziging waarmee voor medeverdachten van Kamerleden of politici die worden
verdacht van een ambtsdelict de «gewone» strafrechtelijke rechtsgang gaat gelden:
berechting in eerste aanleg bij de rechtbank, met de mogelijkheden van hoger beroep
en beroep in cassatie. De leden van de SP-fractie stellen terecht dat het kabinet
het wenselijk acht dat de reguliere strafrechtelijke rechtsgang in drie instanties
ook gaat gelden voor Kamerleden en bewindspersonen die (als verdachte of mede-verdachte)
worden vervolgd wegens een ambtsdelict. Hiervoor is echter wel een grondwetswijziging
nodig. Een daartoe strekkend wetsvoorstel zal ter uitvoering van spoor II in procedure
worden gebracht.

De leden van de SP-fractie zien dat bij al deze voorstellen de Eerste Kamer niet is
betrokken omdat dit op gespannen voet staat met artikel 119 van de Grondwet. Tegelijkertijd
vinden deze leden het niet wenselijk dat deze belangrijke veranderingen nu voor verschillen
zullen zorgen voor de werkwijze op het gebied van ambtsdelicten tussen de Eerste en
de Tweede Kamer. Op welke manier wordt de Eerste Kamer nu betrokken bij dit proces?
Hoe kan ervoor worden gezorgd dat de Eerste Kamer ook tot deze regelgeving overgaat
en de verschillen zo klein mogelijk blijven?

Artikel 119 van de Grondwet legt het vervolgingsmonopolie bij de regering en de Tweede
Kamer. De Eerste Kamer heeft hierin geen bijzondere rol. De regering heeft in 2018
op dit punt eerder met de Eerste Kamer van gedachten gewisseld bij de parlementaire
behandeling van het wetsvoorstel tot modernisering van de Wmv, waar kortheidshalve
naar wordt verwezen.11 Deze keuze van de grondwetgever maakt nu eenmaal dat er, zolang de Grondwet niet
is gewijzigd, in spoor I verschillen bestaan tussen de rollen van beide Kamers. Wel
onderschrijft het kabinet de gedachte van de commissie-Fokkens dat beide Kamers in
de tussenfase van spoor I werkafspraken kunnen maken, desgewenst te verankeren in
het reglement van orde van (een van) beide Kamers. De vraag of een dergelijke regeling
wenselijk is en wat de inhoud van een dergelijke regeling zou moeten zijn, laat het
kabinet uitdrukkelijk aan beide Kamers.

Overigens is het niet zo dat de Eerste Kamer niet betrokken is bij het proces van
herziening van de wetgeving over ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen.
Gelet op de aard van het onderwerp is de kabinetsreactie toegezonden aan zowel de
Tweede als de Eerste Kamer. Op 14 mei 2024 namen de Eerste Kamer commissies Justitie
en Veiligheid (J&V) en Binnenlandse Zaken (BIZA) in de Eerste Kamer deze kabinetsreactie
voor kennisgeving aan en spraken daarbij uitdrukkelijk de wens uit voor een snelle
behandeling van dit onderwerp.12 Verder zal deze beantwoording in afschrift aan de Eerste Kamer worden toegezonden.
En vanzelfsprekend zal de Eerste Kamer volledig de haar toekomende rol in het wetgevingsproces
kunnen vervullen bij de behandeling van de wetsvoorstellen die ter uitvoering van
het rapport-Fokkens zullen worden ingediend.

De leden van de SP-fractie constateren dat de Minister zelf nog een toevoeging wil
doen waarmee artikel 119 Grondwet niet volledig kan worden geschrapt maar moet worden
gewijzigd. De Minister stelt voor om in de Grondwet de waarborg vast te leggen dat
de PGHR besluit over de opdracht tot vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon
wegens een ambtsdelict. Voor een dergelijke cruciale regel in ons staatsbestel past
naar het oordeel van de Minister een grondwettelijke verankering. Waarom heeft de
commissie Fokkens dit niet voorgesteld?

De commissie-Fokkens heeft in paragraaf 6.3.3.3 van haar rapport in algemene zin aangegeven
dat de onderdelen uit de vorm te geven procedure van spoor II niet op het niveau van
de Grondwet behoeven te worden verankerd. Dit omdat de voorgestelde uitwerking in
grote lijnen aansluit bij het reguliere strafprocesrecht en de Grondwet op dit moment
volstaat met de bepaling dat de wet het strafprocesrecht in een algemeen wetboek regelt,
behoudens de bevoegdheid tot regeling van bepaalde onderwerpen in afzonderlijke wetten
(artikel 107, eerste lid, van de Grondwet). Voorts overwoog de commissie-Fokkens dat
de onafhankelijke positie van de PGHR – die cruciaal is in de hiervoor geschetste
regeling – reeds grondwettelijk is geborgd. Artikel 117, eerste lid, van de Grondwet
bepaalt immers dat de PGHR voor het leven wordt benoemd. De commissie-Fokkens acht
het dan ook van groot belang die bepaling te handhaven. Dat laatste onderschrijft
het kabinet volledig. De grondwettelijke verankering van de rol van de PGHR in de
nieuwe procedure maakt het ook logischer om deze grondwettelijke positie van de PGHR
te handhaven.