Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Kisteman over Het bericht 'Tien jaar Passend Onderwijs: hogere kosten en meer thuiszitters'

Antwoord van Staatssecretaris Paul (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) (ontvangen 25 oktober
2024).

Vraag 1

Bent u bekend met het nieuwsbericht «Tien jaar Passend Onderwijs: hogere kosten en
meer thuiszitters»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Wat vindt u ervan dat in de afgelopen tien jaar steeds meer leerlingen gebruikmaken
van het speciaal onderwijs, ondanks dat de ambitie van passend onderwijs juist was
om meer leerlingen in het reguliere klaslokaal passend onderwijs te bieden?

Antwoord 2

Na de invoering van passend onderwijs is er de eerste jaren een (lichte) daling geweest
van het aantal leerlingen in het gespecialiseerd onderwijs, de afgelopen jaren zien
we weer een lichte stijging. Inmiddels zijn er ook wachtlijsten voor instroom in het
gespecialiseerd onderwijs en dat vind ik ongewenst, omdat hierdoor leerlingen niet
op de gewenste school terecht kunnen of zelfs helemaal thuis komen te zitten. Tegelijkertijd
vind ik het belangrijk dat de mogelijkheid om naar het gespecialiseerd onderwijs te
gaan, blijft bestaan voor die kinderen die dat nodig hebben.

De stijging van het aantal leerlingen in het gespecialiseerd onderwijs is onderdeel
van bredere maatschappelijke ontwikkelingen en de krapte in de gehele keten van kinderopvang,
onderwijs en zorg. Hiernaast heeft het onderwijs met grote uitdagingen te maken zoals
het lerarentekort.

Ik heb uw Kamer via de voortgangsrapportage over de verbeteraanpak passend onderwijs2 eerder geïnformeerd over welke stappen er op korte en (middel)lange termijn gezet
worden om de groei van het gespecialiseerd onderwijs aan te pakken. In het kort wordt
gewerkt aan:

– Korte termijnoplossingen: verspreiden van goede voorbeelden om regulier en gespecialiseerd
onderwijs beter op elkaar aan te laten sluiten.

– Middellange termijnoplossingen: onderzoek naar het beter stroomlijnen van de aanmeldprocedure
en de afgifte van toelaatbaarheidsverklaringen zodat scholen beter kunnen anticiperen
op de instroom.

– Lange termijnoplossingen: versterken van de pedagogische basis en inzet naar meer
inclusief en passend aanbod in de opvang en onderwijs te realiseren.

Vraag 3

Hoe verklaart u de stijging van het aantal kinderen op het speciaal onderwijs sinds
de invoering van de Wet Passend Onderwijs?

Antwoord 3

Het onderzoek Druk op de Keten3 laat zien dat de toename van leerlingen binnen het gespecialiseerd onderwijs geen
op zichzelf staand probleem is, maar onderdeel van bredere maatschappelijke ontwikkelingen
en de krapte in de gehele keten van kinderopvang, onderwijs en zorg. Het onderzoek
geeft aan dat er verschillende verklarende factoren zijn die bijdragen aan de druk
op de keten. Zo neemt de druk op gezinnen toe door instabiliteit in het gezin, bijvoorbeeld
door vechtscheidingen of geldzorgen. Dat heeft invloed op de ontwikkeling van kinderen
en de ondersteuning die ze nodig hebben. Andere verklarende factoren zijn de psychologisering,
medicalisering en individualisering van maatschappelijke problemen, de prestatiedruk
in het onderwijs en de individualisering van de samenleving. Of betere vroegsignalering,
zodat sneller duidelijk wordt welke kinderen extra ondersteuning nodig hebben.

Vraag 4

Kunt u deze groei uitsplitsen naar de verschillende clusters en hoe verhoudt dit zich
tot de leerlingaantallen in het speciaal basisonderwijs en het praktijkonderwijs?

Antwoord 4

De cijfers van de Staat van het Onderwijs uit 20234 laten zien dat de stijging van leerlingen vooral in de clusters 3 (zeer moeilijk
lerende en meervoudig beperkte leerlingen) en cluster 4 (psychische stoornissen en
gedragsproblemen) zit. In cluster 1 en cluster 2 neemt het totaal aantal leerlingen
nog altijd af, omdat het daar vaak lukt om leerlingen op een reguliere school met
ondersteuning een plek te geven.

Cijfers van DUO vanaf 2014 laten deze ontwikkeling ook zien. In 2014 zat 1,4 procent
van het aantal leerlingen in het funderend onderwijs op het speciaal basisonderwijs,
1,1 procent in het praktijkonderwijs en 2,8 procent van de leerlingen in het (voortgezet)
speciaal onderwijs. In 2023 is het aantal leerlingen procentueel gelijk gebleven in
het speciaal basisonderwijs, een kleine stijging naar 1,2 procent in het praktijkonderwijs
en is het deelnamepercentage in het (voortgezet) speciaal onderwijs gestegen naar
3,1 procent. Deze stijging is vooral zichtbaar in het speciaal onderwijs binnen scholen
voor cluster 3 waar een stijging van 0,3 procentpunt heeft plaats gevonden. De uitsplitsing
per verschillende clusters in leerlingenaantallen zijn als bijlage bijgesloten.

Vraag 5

Deelt u de conclusie van schoolbesturen dat kinderen vaker kampen met psychische of
mentale problemen dan voorheen en welke oorzaken ziet u voor de toename van leerlingen
met een hulpvraag?

Antwoord 5

Uit onderzoek van het Verwey-Jonker Instituut naar de mentale gezondheid van jongeren
en studenten in Nederland blijkt inderdaad dat er sprake is van een verslechtering
in de mentale gezondheid van tieners (vooral meisjes) en jongvolwassenen en dat de
cijfers over leerlingen aan het eind van het basisonderwijs ook een dalende trend
laten zien.5 Er zijn verschillende oorzaken, die op hun beurt niet per se met elkaar te maken
hoeven hebben. Naast de meer concrete schooldruk door toetsen en huiswerk spelen het
belang dat de samenleving als geheel hecht aan presteren, en de druk die jongeren
daardoor ervaren een grote rol. Op 23 april jl. is uw Kamer nader geïnformeerd over
de verschillende oorzaken en over welke acties het kabinet in gang heeft gezet om
het welzijn van jongeren en studenten te verbeteren.6

Vraag 6

Klopt het dat u met de pilot Zorg in onderwijstijd al bezig bent met ontschotting
tussen budgetten voor kinderen met een hulpvraag en wat zijn de voorlopige resultaten
hiervan?

Antwoord 6

De pilot Zorg in Onderwijstijd (ZiO) en bijbehorend onderzoek zijn afgerond. Uit het
onderzoek van DSP/Oberon blijkt dat een groot deel van de (v)so-scholen knelpunten
ervaart in de organisatie en financiering van ZiO. De pilot Hart van Brabant is een
succesverhaal van het collectief organiseren van zorg op school, maar laat ook zien
dat het veel afstemming en energie vraagt. In de Kamerbrief van 30 maart 2023 is een
uitgebreide beleidsreactie gegeven op het onderzoeksrapport van DSP/Oberon.7

Op basis van de resultaten van het onderzoek zijn VWS en OCW bezig met het aanpassen
van wet- en regelgeving zodat het op meer plekken eenvoudiger wordt om ZiO collectief
te organiseren zoals in Hart van Brabant. Ook wordt gewerkt aan een handreiking om
beleidsmakers en professionals te ondersteunen bij het maken van afspraken over zorg
en onderwijs. Hierover heb ik u eerder geïnformeerd met de brief aan de Tweede Kamer
over de verbeteraanpak passend onderwijs van 10 mei 20248.

Vraag 7

Hoe verhoudt de toenemende vraag naar gespecialiseerd onderwijs zich tot de ambitie
voor thuisnabij onderwijs en welke stappen neemt u hiervoor?

Antwoord 7

Ik vind het belangrijk dat elk kind de ondersteuning kan krijgen die nodig is om naar
school te kunnen. Een van de oplossingsrichtingen om op de lange termijn het aantal
doorverwijzingen naar het gespecialiseerd onderwijs te doorbreken is om ervoor te
zorgen dat op meerdere scholen de mogelijkheden van ondersteuning omhoog gaat. Hierover,
en over welke stappen er op korte en (middel)lange termijn gezet kunnen worden om
de wachtlijsten terug te dringen, heb ik uw Kamer via de voortgangsrapportage over
de verbeteraanpak passend onderwijs9 eerder al over geïnformeerd. Een korte weergave van deze stappen vindt u ook bij
mijn antwoord op vraag 2. Hier wordt bijvoorbeeld aan gewerkt door het vormgeven van
een multidisciplinair schoolteam, daarbij wordt de expertise van het gespecialiseerd
onderwijs of de (jeugd)zorg onderdeel van het netwerk om de school heen. Ook via de
inzet van de brugfunctionaris en de formulering van een landelijke norm voor basisondersteuning
dragen we hier aan bij.

Vraag 8

Deelt u de mening dat het onacceptabel is dat, ondanks de ambitie om het aantal thuiszitters
terug te dringen, steeds meer kinderen thuiszitten en hoe verklaart u de stijging
van het aantal kinderen dat thuis komt te zitten?

Antwoord 8

Het is schrijnend wanneer een kind thuis zit, zonder goed onderwijs. Het is dan ook
mijn nadrukkelijke ambitie om dit terug te dringen, maar het is helaas de afgelopen
jaren ook een taai probleem gebleken. Ik zet in op concrete maatregelen die er voor
zorgen dat leerlingen nu al weer naar school kunnen. Ik doe dat bijvoorbeeld via WEL
in ontwikkeling, de subsidieregeling die ik voorbereid voor onderwijsaanbod voor niet-ingeschreven
kinderen en jongeren («rommelpotje») en via het experiment onderwijszorgarrangementen.

Daarnaast werk ik aan het wijzigen van de wet op een aantal onderdelen:

– Dit najaar ontvangt u het wetsvoorstel Terugdringen verzuim. Hiermee zet ik onder
andere in op een (preventieve) verzuimaanpak bij scholen, samenwerkingsverbanden en
leerplichtambtenaren.

– Meer ruimte voor flexibiliteit en maatwerk: er komt meer ruimte voor maatwerk met
digitaal afstandsonderwijs, onderwijszorgarrangementen en (hoog)begaafdheidsonderwijs.
Ik werk aan een wetsvoorstel en stimuleer digitaal afstandsonderwijs.

Vraag 9

Klopt het dat 13.700 kinderen nu thuiszitten, nog exclusief het aantal kinderen dat
met toestemming thuiszit, en hoeveel kinderen zitten er momenteel in totaal thuis
en ontvangen dus geen onderwijs?

Antwoord 9

De meest actuele cijfers over het aantal kinderen en jongeren die thuiszitten zijn
van de «Leerplichttelling» over het schooljaar 2022–2023. Deze cijfers zijn begin
mei met de Kamer gedeeld samen met de Kamerbrief verbeteraanpak passend onderwijs.
Het aantal leer- en kwalificatieplichtige kinderen dat tijdens het einde van schooljaar
2022–2023 niet stonden ingeschreven op een school en ook geen vrijstelling hadden
(absoluut verzuim) was 13.707. Van deze groep volgden 4440 kinderen aan het einde
van het schooljaar weer onderwijs. Daarnaast waren er 3881 kinderen die 4 weken of
langer niet naar school gingen. Aan het einde van het schooljaar 2022–2023 waren dit
nog 1682 kinderen. Echter, zijn deze aantallen exclusief het aantal kinderen dat met
toestemming thuiszit.

Ook ik wil volledig inzicht in het aantal leerlingen dat niet naar school gaat. Alleen
als we leerlingen echt in beeld hebben, kunnen we samen met hen kijken wat ze nodig
hebben om te leren. Daarom dien ik binnenkort het wetsvoorstel Terugdringen Verzuim
in. In dit wetsvoorstel krijgen scholen, samenwerkingsverbanden passend onderwijs,
leerplicht en OCW beter inzicht in de aanwezigheid van leerlingen (ook de leerlingen
die nu langdurig geoorloofd – vaak ziek gemeld – verzuimen). Op dit moment is het
nog niet mogelijk omdat het niet verplicht is voor scholen om geoorloofd verzuim te
registreren. Daarnaast wil ik zoals toegezegd in het debat passend onderwijs van dit
voorjaar beter zicht krijgen op de leerlingen in de categorie absoluut verzuim, en
ben ik voornemens daar aanvullend onderzoek naar te laten doen.

Vraag 10

Hebben deze leerlingen allemaal een onderwijsvrijstelling ontvangen en zo ja, op welke
gronden?

Antwoord 10

Nee, de meeste van bovenstaand genoemde leerlingen hebben geen onderwijsvrijstelling.
Als een leerling wegens lichamelijke of psychische redenen niet in staat is onderwijs
te volgen, kan een leerling vrijstelling op basis van artikel 5 onder a van de Leerplichtwet
krijgen. Deze vrijstelling vijf onder a wordt door de jeugdarts afgegeven. En krijgt
een leerling dus niet zomaar. Er bestaat geen uitgesplitst overzicht op welke specifieke
gronden leerlingen deze onderwijsvrijstelling krijgen. Andere kinderen of jongeren
zitten thuis zonder vrijstelling, bijvoorbeeld omdat zij wachten tot er een plek vrijkomt
op een andere school of omdat er geen passende ondersteuning kan worden geboden.

Vraag 11

Vindt u het acceptabel dat zoveel leerlingen vrijgesteld zijn van onderwijs?

Antwoord 11

Nee, het uitgangspunt is wat mij betreft dat zo min mogelijk leerlingen een vrijstelling
moeten krijgen. En de praktijk laat zien dat een vrijstelling vaak ook niet nodig
is. Met het wetsvoorstel Terugdringen verzuim neem ik dan ook een aantal maatregelen
om onnodige vrijstellingen (als een onderwijsaanbod wel mogelijk en passend is) tegen
te gaan:

– De arts die moet beoordelen of een kind op lichamelijke of psychische redenen voor
vrijstelling van de leerplicht in aanmerking moet komen, krijgt advies van het samenwerkingsverband
over de ontwikkelingsmogelijkheden van de leerling.

– Ook komt er variatie in de duur van de vrijstelling.

Op deze manier wordt er beter bekeken wat een kind wel kan en waar dat zou kunnen.
Zo ontstaat er een ander perspectief op ontwikkeling in plaats van dat er geen perspectief
is en dus een volledige of permanente vrijstelling wordt gegeven.

Vraag 12

Kunt u uitleggen wat de gevolgen zijn dat de samenwerkingsverbanden de gelden verdelen
tussen het reguliere onderwjs en het passend onderwijs, waarbij meer kinderen die
naar het speciaal onderwijs gaan tot gevolg heeft dat er minder geld is voor passend
onderwijs binnen het reguliere onderwijs?

Antwoord 12

Samenwerkingsverbanden en scholen in de regio hebben in het kader van passend onderwijs
gezamenlijk de opdracht om ervoor te zorgen dat er voor elk kind een onderwijsplek
is. Het doel van passend onderwijs is dat alle kinderen een plek krijgen die past
bij hun ondersteuningsbehoefte. In het regulier onderwijs waar het kan, soms met extra
ondersteuning, en in het speciaal onderwijs als intensievere begeleiding nodig is.

De samenwerkingsverbanden ontvangen bekostiging voor de inrichting van de ondersteuningsstructuur
en -voorzieningen voor de lichte en zware ondersteuning. Kinderen met een lichte of
zware ondersteuningsbehoefte kunnen zowel in het regulier als in het gespecialiseerd
onderwijs zitten. Dit betekent dat samenwerkingsverbanden de bekostiging de zij hiervoor
ontvangen, zowel inzetten voor ondersteuning in het regulier onderwijs als voor het
gespecialiseerd onderwijs. De gedachte hierachter is dat het samenwerkingsverband
een integrale afweging kan maken op welke schoolsoort een leerling het best tot zijn
of haar recht komt en mogelijk welke ondersteuning daarbij nodig is. Deze bekostiging
wordt bepaald op basis van het totaal aantal leerlingen dat is ingeschreven op de
scholen die zijn aangesloten bij het samenwerkingsverband.

Bij de doorverwijzing van leerlingen naar het gespecialiseerd onderwijs, wordt een
bedrag in mindering gebracht op de bekostiging van het samenwerkingsverband. Als een
samenwerkingsverband voor een leerling een toelaatbaarheidsverklaring (tlv) afgeeft,
ontvangt de school in het speciaal basisonderwijs of (voortgezet) speciaal onderwijs
een vast bedrag, op basis van de categorie van de tlv voor de ondersteuning van de
leerling. Het doorverwijzen van leerlingen naar het gespecialiseerd onderwijs leidt
dus binnen het samenwerkingsverband tot een lager beschikbaar budget voor ondersteuning
van leerlingen in het regulier onderwijs. Het is aan het samenwerkingsverband om te
bepalen hoe de resterende bekostiging wordt verdeeld over de ondersteuning in het
reguliere onderwijs.

Vraag 13

Hoe verklaart u dat volgens onderzoek kinderen in het voortgezet speciaal onderwijs
minder vaak een diploma of certificaat ontvangen dan kinderen op het reguliere onderwijs?

Antwoord 13

In het artikel wordt aangegeven dat leerlingen in het voortgezet speciaal onderwijs
minder vaak een startkwalificatie halen dan kinderen in het regulier onderwijs. Een
groep leerlingen die in het gespecialiseerd onderwijs zitten is vrijgesteld van de
kwalificatieplicht, daarmee is deze voorzichtige conclusie dus niet geheel onverwacht.
Tegelijkertijd zijn er sterke signalen dat de kansen van jongeren uit het vso minder
gunstig zijn. Dit beeld blijkt ook uit de jaarlijkse Staat van het Onderwijs van de
Inspectie van het Onderwijs waarin ieder jaar aandacht wordt gevraagd voor ongunstigere
kansen voor leerlingen met een vso-achtergrond op aansluiting op de arbeidsmarkt of
bij het behalen van een volledig diploma. Er is meer onderzoek nodig naar deze signalen.
Het beeld uit de jaarlijkse Staat van het Onderwijs onderstreept het belang van de
ingezette koers naar inclusief onderwijs.

Vraag 14

Welk deel van de leerlingen in het voortgezet speciaal onderwijs stroomt door naar
een vervolgopleiding?

Antwoord 14

Gemiddeld stroomt ongeveer de helft van de leerlingen gelijk uit het voortgezet speciaal
onderwijs door naar vervolgonderwijs, tussen de 35 en 38 procent daarvan volgt een
mbo-opleiding. Net iets meer dan de helft – variërend over de jaren tussen 51 tot
54 procent – stroomt niet of niet gelijk door naar vervolgonderwijs. Sommige van deze
jongeren gaan later alsnog door met vervolgonderwijs. Als we specifiek kijken naar
de jongeren die het uitstroomprofiel vervolgonderwijs volgen dan stroomt het overgrote
deel (56%) door naar het mbo, een klein deel van de leerlingen (4%) door naar het
hbo, stroomt een deel van de jongeren door naar het regulier voortgezet onderwijs
(12%) of het volwassenonderwijs (2%). Ruim een kwart van deze groep (tussen 21% en
31%) heeft na uitstroom geen inschrijving bij vervolgonderwijs. Van de resterende
één procent is niet geregistreerd wat de leerlingen zijn gaan doen.