Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 24 oktober 2024

I. Algemeen deel

Met veel belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie
voor Justitie en Veiligheid. Het verheugt mij dat veel fracties expliciet de noodzaak
van de modernisering en verruiming van de wetgeving inzake mensenhandel onderschrijven.
Ik dank de leden van de fracties van GroenLinks-PvdA, VVD, NSC, D66, BBB, SP en ChristenUnie
voor de door hen gestelde vragen, die mij in de gelegenheid stellen bepaalde onderdelen
van het wetsvoorstel van een nadere toelichting te voorzien. Bij de beantwoording
is de indeling van het verslag zoveel mogelijk gevolgd. Voor de overzichtelijkheid
zijn alleen die onderdelen van het verslag vermeld waarover in het verslag vragen
zijn gesteld. Deze onderdelen behouden wel hun oorspronkelijke nummering uit het verslag.
Waar dit de duidelijkheid ten goede komt, is een aantal vragen samen beantwoord.

In het wetsvoorstel wordt voorgesteld om zowel het Europees Nederlandse Wetboek van
Strafrecht (hierna ook: Sr) als het Wetboek van Strafrecht BES aan te vullen met een
nieuwe strafbaarstelling. Omwille van de leesbaarheid is in deze nota naar aanleiding
van het verslag in beginsel steeds alleen verwezen naar de bepalingen in het Europees
Nederlandse Wetboek van Strafrecht. Dat neemt niet weg dat de hierna genoemde overwegingen
eveneens gelden ten aanzien van het Wetboek van Strafrecht BES.

1. Inleiding

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben met bijzondere belangstelling kennisgenomen
van het voorliggende wetsvoorstel tot modernisering en uitbreiding strafbaarstelling
mensenhandel. Deze leden zijn van mening dat het huidige artikel 273f Sr slecht toegankelijk
en complex is. Daarmee wordt de aanpak van mensenhandel tekortgedaan. Alleen het beter
formuleren van dit artikel zou daarom al bij kunnen dragen aan een betere aanpak van
mensenhandel. Het verheugt mij dat dat deze leden het expliciet en afzonderlijk strafbaar
stellen van voordeel behalen uit mensenhandel een goede toevoeging achten. Tevens
hebben deze leden waardering voor het feit dat er met dit wetsvoorstel blijk van wordt
gegeven dat men ook binnen het strafrecht de instrumenten om misstanden in de arbeidssfeer
aan te pakken, wil uitbreiden. Dat neemt niet weg dat deze leden nog wel vragen hebben
ten aanzien van de wijze waarop de modernisering en uitbreiding van de strafbaarstelling
van mensenhandel in het voorliggend wetsvoorstel wordt vormgegeven. Deze vragen voorzie
ik in deze nota naar aanleiding van het verslag graag van een antwoord.

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
tot modernisering en uitbreiding van de strafbaarstelling van mensenhandel. Deze leden
vinden het belangrijk dat met het wetsvoorstel uitvoering wordt gegeven aan een passage
in het coalitieakkoord van Rutte-IV, waarin is afgesproken dat het artikel wordt gemoderniseerd
om de vervolging van daders van mensenhandel te verbeteren. Zij stellen nog een aantal
vragen en maken nog een aantal opmerkingen. Graag ga ik daarop hieronder nader in.

Het doet mij deugd dat de leden van de NSC-fractie steun uitspreken voor de voorgestelde
wetswijzigingen en enthousiast zijn over de potentiële impact die deze kunnen hebben
in de strijd tegen mensenhandel. Deze leden merken op dat mensenhandel een ernstig
probleem is dat diepe sporen trekt in onze samenleving en dat het van groot belang
is dat dit fenomeen zoveel mogelijk wordt beperkt en dat slachtoffers de bescherming
wordt geboden die zij verdienen. In dat kader hebben deze leden enkele vragen om de
effectiviteit en uitvoering van deze wetswijzigingen beter te begrijpen en te ondersteunen.
Graag ga ik in deze nota naar aanleiding van het verslag in op de gestelde vragen.

De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het voorliggende
wetsvoorstel en hebben hierover nog enkele vragen, welke ik graag van een antwoord
voorzie.

De leden van de BBB-fractie hebben kennisgenomen van de voorgestelde wijziging van
het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafrecht BES en andere wetten in verband
met de modernisering van de strafbaarstelling van mensenhandel en de introductie van
de zelfstandige strafbaarstelling van ernstige benadeling en van voordeeltrekking.
Deze leden hebben hierover nog een aantal vragen, welke ik graag beantwoord. Deze
leden merken op dat in het rapport van de Algemene Rekenkamer uit 20211 is geconcludeerd dat de huidige instrumenten, waaronder de strafbaarstelling van
mensenhandel die is opgenomen in artikel 273f Sr, om arbeidsuitbuiting en ernstige
benadeling aan te pakken, niet effectief zijn. Ook blijkt dat artikel 273f Sr op verschillende
wijzen tekortschiet, onder andere op het gebied van de ontoegankelijkheid en het gebrek
aan samenhang tussen verschillende gedragingen. Met genoegen heb ik gelezen dat deze
leden met mij menen dat dit wetsvoorstel de strafbaarstelling van mensenhandel over
de gehele linie toegankelijker maakt en voorziet in een verruiming van de strafbaarheid
daar waar dit vanuit maatschappelijk oogpunt wenselijk wordt geacht. Ook verschaft
het wetsvoorstel volgens deze leden meer duidelijkheid over de verhouding tussen mensenhandel
en het daarmee nauw verwante begrip «uitbuiting».

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel
voor de Wet modernisering en uitbreiding strafbaarstelling mensenhandel. Deze leden
zien de nut en noodzaak van de modernisering, nu het huidige artikel 273f Sr te onoverzichtelijk
en ontoereikend is geworden, waardoor de bewijslast erg hoog ligt en het een effectieve
rechtspleging in de weg zit. In het belang van het kunnen vervolgen van daders, het
aanpakken van grove schendingen van mensenrechten en het beschermen van de slachtoffers,
zien deze leden tot mijn genoegen veel meerwaarde in het onderhavige wetsvoorstel.
Deze leden maken graag van de gelegenheid gebruik om vragen te stellen over dit wetsvoorstel.
Deze vragen zal ik graag beantwoorden.

De leden van de SP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de stukken
betreffende het voorstel voor de Wet modernisering en uitbreiding strafbaarstelling
mensenhandel. Deze leden roepen in herinnering dat zij in het verleden meerdere malen
aandacht hebben gevraagd voor het verbeteren en verscherpen van de strafbaarstelling
van mensenhandel, omdat artikel 273f Sr ernstig tekortschiet. Deze leden zijn positief
gestemd over de verbeteringen die met dit wetsvoorstel worden aangebracht in de wetgeving,
zoals het schrappen van een aantal bepalingen dat verwarring opleverde en juist het
explicieter een plek geven van belangrijke onderdelen zoals misbruik van een kwetsbare
positie. Dat stel ik zeer op prijs.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het
voorstel voor de Wet modernisering en uitbreiding strafbaarstelling mensenhandel.
Deze leden hopen dat het wetsvoorstel bij zal dragen aan een betere bescherming van
slachtoffers, waaronder slachtoffers van arbeidsuitbuiting, en een effectievere opsporing
en veroordeling van daders. Deze leden maken van de gelegenheid gebruik enkele vragen
te stellen over het wetsvoorstel. Deze vragen voorzie ik graag van een antwoord.

Bij deze nota naar aanleiding van het verslag is gevoegd een nota van wijziging waarin
enkele technische wijzigingen zijn opgenomen. Daarvoor verwijs ik graag naar de toelichting
bij de nota van wijziging.

De leden van de VVD-fractie benadrukken dat mensenhandel een verwoestende vorm van
criminaliteit is en een mensonterend delict. Zij vinden het fnuikend dat momenteel
ruim 40 procent van de onderzoeken naar mensenhandel niet leidt tot een veroordeling.
Zij vragen of de analyse wordt gedeeld dat in de praktijk de vereiste dwang momenteel
lastig is te bewijzen en mede daardoor de pakkans erg laag is. Deze leden willen weten
in hoeverre met het wetsvoorstel het maximale wordt gedaan om te bevorderen dat daders
worden bestraft en slachtoffers worden beschermd.

Het klopt dat ruim veertig procent van de door het openbaar ministerie (OM) afgehandelde
mensenhandelzaken leidt tot een sepot. Hoewel het relatief aantal sepots in 2022 was
gedaald ten opzichte van het jaar daarvoor, onderstreept dit cijfer dat het van belang
is te blijven focussen op de strafrechtelijke aanpak van mensenhandel. Dit is ook
de reden dat mensenhandel opnieuw een thema is in de Veiligheidsagenda 2023–2026 en
dat in het kader van het Actieplan van het programma Samen tegen mensenhandel wordt
gewerkt aan het vergroten van de meldings- en aangiftebereidheid. Dit wetsvoorstel
beoogt aan de strafrechtelijke aanpak bij te dragen door te voorzien in een meer toegankelijke
regeling waarmee de opsporings-, vervolgings- en berechtingspraktijk beter uit de
voeten kan. Ook is het doel om op onderdelen te voorzien in een uitbreiding van de
aansprakelijkheid, waarmee de strafrechtelijke bescherming tegen mensenhandel wordt
vergroot. Ook wordt hier in navolging van de memorie van toelichting benadrukt dat
voor het bewijs van zowel mensenhandel als het voorgestelde delict «ernstige benadeling»
niet is vereist dat voor het bewijs van de in deze delicten opgenomen «beïnvloedingsmiddelen»
sprake is geweest van »dwang», zodat een relatief lage bewijsdrempel geldt. Zie voor
een nadere toelichting hierop het antwoord op vragen van de CDA-fractie hierover dat
hieronder is opgenomen.

De leden van de VVD-fractie merken op dat kwetsbare mensen sterk oververtegenwoordigd
zijn onder de slachtoffers van mensenhandel. Zij benadrukken dat veel slachtoffers
binnen enkele jaren opnieuw slachtoffer worden van een ernstig misdrijf, vaak wederom
van uitbuiting. Deze leden vragen op welke manier het wetsvoorstel bijdraagt aan het
voorkomen van herhaald slachtofferschap en hoe hiermee rekening wordt gehouden bij
de implementatie van het actieplan «Samen tegen Mensenhandel».

Graag beantwoord ik de vragen van de leden van de VVD-fractie in onderlinge samenhang
als volgt. Ik vind het onacceptabel dat slachtoffers van mensenhandel opnieuw slachtoffer
van dit misdrijf kunnen worden. Van het wetsvoorstel gaat in zijn algemeenheid een
afschrikwekkend effect uit doordat daarin duidelijk is vastgelegd voor welke gedragingen
daders van mensenhandel kunnen worden gestraft. Dit heeft een preventieve werking
op daders die (opnieuw) overgaan tot het plegen van mensenhandel. Het gevolg hiervan
is dat de kans op herhaald slachtofferschap wordt verkleind.

In het Actieplan «Samen tegen Mensenhandel» is een aantal actielijnen opgenomen die
herhaald slachtofferschap dienen te voorkomen. Actielijn 1 zet in op het creëren van
een brede bewustwording onder een brede groep stakeholders, waaronder professionals,
slachtoffers en burgers, zodat mensenhandel eerder kan worden gesignaleerd en voorkomen.
Deze kennis kan ook bijdragen aan het voorkomen van herhaald slachtofferschap. Actielijn
2 strekt ertoe de meldings- en aangiftebereidheid te vergroten. Op dit moment is het
voor veel slachtoffers nog onduidelijk waar zij terecht kunnen voor hulp. Het risico
bestaat dat zij opnieuw in de armen van hun uitbuiter vallen. Daarnaast is het doen
van aangifte door slachtoffers niet altijd vanzelfsprekend. Deze actielijn zet daarom
in op het inrichten van een centraal informatiepunt mensenhandel waar slachtoffers
terecht kunnen met vragen of voor hulp. Ook wordt ingezet op het vergroten van de
aangiftebereidheid van slachtoffers. Deze acties beogen slachtoffers eerder naar hulp
toe te bewegen en eventuele samenwerking tussen de opsporings- en handhavingsinstanties
te verbeteren. Actielijn 3 zal zich toeleggen op het investeren in en werken aan een
betere vaststelling van slachtofferschap en bescherming van slachtoffers. Er wordt
onder meer gewerkt aan het aanbod van crisisopvang, langdurige opvang en doorstroomopvang,
en de hulpverlening voor slachtoffers van mensenhandel. Daarnaast wordt een verwijzingsmechanisme
ontwikkeld waarin slachtoffers van mensenhandel meteen toegang tot hulp en opvang
kunnen krijgen. Het snel en adequaat regelen van passende hulp en opvang voor slachtoffers
draagt eveneens bij aan het voorkomen van herhaald slachtofferschap.

De leden van de CDA-fractie vragen wat de reden is geweest om te kiezen voor het begrip
«ernstige benadeling», terwijl in andere Europese lidstaten voor andere specifieke
termen is gekozen, zoals «arbeidsuitbuiting» of «economische uitbuiting». Deze leden
vragen naar de bewijslast die komt kijken bij het begrip «ernstige benadeling» en
in hoeverre dit ziet op ernstige vormen van arbeidsuitbuiting. Zij willen weten wat
de reden is dat niet is gekozen voor een afzonderlijke strafbaarstelling van ernstige
arbeidsuitbuiting en misstanden in de arbeidssfeer. Daarnaast vragen zij of de lat
niet te hoog ligt met het gebruik van de term «ernstige benadeling» wanneer het gaat
om het bewijzen van arbeidsuitbuiting. Deze leden willen voorkomen dat gevallen van
ernstige arbeidsuitbuiting tussen wal en schip vallen, specifieker tussen de «ernstige
benadeling» en «mensenhandel» in.

Graag voldoe ik aan het verzoek van de leden van de CDA-fractie om een nadere toelichting
te geven op de strafbaarstelling van ernstige benadeling. Een van de belangrijke doelstellingen
van dit wetsvoorstel is kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt ruimere strafrechtelijke
bescherming te bieden tegen ernstige benadeling door arbeidsgerelateerde misstanden,
zoals (een combinatie van) substantiële onderbetaling, onveilige arbeidsomstandigheden
en ondermaatse huisvesting. Daarvoor is nodig dat de strafwet voorziet in strafbaarstellingen
die voldoende mogelijkheden bieden om die misstanden gericht en effectief aan te pakken.
Daartoe richt de voorgestelde strafbepaling zich tot degene die door misbruik van
uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht of door misbruik van een kwetsbare
positie een persoon onder zodanige voorwaarden of zodanige omstandigheden arbeid doet
verrichten dat die persoon daardoor ernstig wordt benadeeld (voorgesteld artikel 273fa
Sr). Het delictsbestanddelenpaar «door misbruik van uit feitelijke omstandigheden
voortvloeiend overwicht of door misbruik van een kwetsbare positie» beoogt tot uitdrukking
te brengen dat specifiek personen die behoren tot kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt
door deze strafbepaling worden beschermd. In het bijzonder valt te denken aan arbeidsmigranten
die afkomstig zijn uit een land met een significant lager welvaartspeil dan dat van
Nederland en die laag- of ongeschoold werk verrichten, en situaties waarin sprake
is van illegale binnenkomst of illegaal verblijf, een ongedocumenteerde status, schuldbinding,
verslaving aan verdovende middelen of de aanwezigheid van een relevante psychische
stoornis of verstandelijke dan wel lichamelijke beperking. De misbruikmiddelen misbruik
van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht en misbruik van een kwetsbare
positie zijn, met dezelfde betekenis, eveneens onderdeel van de huidige en beoogde
strafbaarstelling van mensenhandel (voorgesteld artikel 273f, eerste, derde en vierde
lid, Sr). Indien zo’n omstandigheid zich voordoet, kan daaruit in het algemeen worden
afgeleid dat sprake is van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht of
een kwetsbare positie en aldus van een situatie die de gelegenheid schept tot uitbuiting
in de zin van mensenhandel of ernstige benadeling in de zin van het gelijknamige misdrijf.
In aansluiting op de memorie van toelichting wordt hier benadrukt dat – in lijn met
de bestaande wetsgeschiedenis van de strafbaarstelling van mensenhandel en de daarbij
aansluitende jurisprudentie van de Hoge Raad – bij beide misdrijven voor het bewijs
van deze middelen niet is vereist dat sprake is geweest van «dwang», zodat een relatief
lage bewijsdrempel geldt (zie nader p. 52–54 van de memorie van toelichting).

Naar aanleiding van de vraag van deze leden over de bewijslast wordt opgemerkt dat
het kernverschil tussen ernstige benadeling en mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting
erin is gelegen dat voor het bestanddeel «ernstig wordt benadeeld» de bewijslat lager
ligt dan voor het bestanddeel «oogmerk van uitbuiting». Voor beide delictsbestanddelen
geldt in het algemeen dat het samenstel van voorwaarden en omstandigheden waaronder
iemand arbeid verricht in disproportionele verhouding staat tot het samenstel van
voorwaarden en omstandigheden waaronder die arbeid naar Nederlandse maatstaven in
de desbetreffende arbeidssector wordt verricht. Daarbij kan het gaan over het financieel
nadeel voor de tewerkgestelde (zoals vormen van substantiële onderbetaling) of andersoortig
nadeel dat in verband staat met de arbeidssituatie (zoals nadelige voorwaarden ten
aanzien van de arbeidsduur- en tijden en vakantiedagen, ondermaatse huisvesting die
door de tewerksteller ter beschikking is gesteld of vrijheidsbeperkingen die aan de
tewerkgestelde zijn opgelegd (denk aan het innemen van reisdocumenten)). Financieel
en ander nadeel kunnen zich ook in combinatie met elkaar voordoen.

Het bestanddeel «ernstig wordt benadeeld» verschilt van het uitbuitingsbestanddeel
voor wat betreft de mate van disproportionaliteit die wordt vereist. Ter nadere afbakening
van de mate van financieel nadeel die ik hierbij voor ogen heb, is in de memorie van
toelichting als vuistregel geformuleerd dat het bestanddeel «ernstig wordt benadeeld»
in ieder geval is vervuld wanneer voor de duur van minimaal twee maanden het uitbetaalde
loon feitelijk minder is dan
twee derde van het verschuldigde loon op grond van een toepasselijke, bindende collectieve arbeidsoverkomst
of, bij gebreke daaraan, het wettelijk minimumloon.

De genoemde periode van twee maanden beoogt onder meer tot uitdrukking te brengen
dat substantiële onderbetaling in het kader van seizoenswerk onder het bereik van
het delict ernstige benadeling kan vallen. Situaties van geringere onderbetaling –
zonder bijkomend andersoortig nadeel – vallen buiten het bereik van het delict ernstige
benadeling. In situaties waarin juist sprake is van nog forsere onderbetaling komt
het delict mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting in beeld. Naar het oordeel
van het kabinet zal over het algemeen sprake zijn van uitbuiting, wanneer de onderbetaling
zodanig is dat – zonder bijkomend andersoortig nadeel – voor de duur van minimaal
twee maanden het uitbetaalde loon feitelijk minder is dan
een derde van het verschuldigde loon op grond van een toepasselijke, bindende collectieve arbeidsoverkomst
of, bij gebreke daaraan, wettelijk minimumloon. Om de reikwijdte van het delict ernstige
benadeling en de afgrenzing daarvan enerzijds met mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting
en anderzijds met niet-strafbare benadeling nader te duiden, zijn – in aanvulling
op de hiervoor genoemde vuistregels ten aanzien van financiële benadeling – in de
memorie van toelichting enkele voorbeelden gegeven die zijn ontleend aan het advies
van het OM bij de consultatieversie van dit wetsvoorstel (zie p. 21–23). Telkens gaat
het om situaties waarin sprake is van een combinatie van financieel en andersoortig
nadeel, en dus om gevallen waarin de beoordeling zich bij uitstek richt op de concrete
omstandigheden van het geval.

In aanvulling op het voorgaande wordt in reactie op de vraag van de leden van de CDA-fractie
over de keuze voor het strafbaar stellen van «ernstige benadeling» in plaats van het
apart strafbaar stellen van «uitbuiting», nog het volgende opgemerkt. Naar het oordeel
van het kabinet vormt het «oogmerk van uitbuiting» het zwaartepunt van het strafrechtelijk
verwijt van mensenhandel en van de eisen die aan het bewijs van mensenhandel worden
gesteld. Daarom is gekozen voor het zelfstandig strafbaar stellen van gedragingen
die strafwaardig worden geacht maar die de bewijsdrempel voor uitbuiting (net) niet
halen. Niet gedeeld wordt de inschatting van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel
en Seksueel Geweld tegen Kinderen dat het zelfstandig strafbaar stellen van het uitbuiten
van een ander dezelfde bredere strafrechtelijke bescherming kan bieden als de nieuwe
strafbaarstelling van ernstige benadeling. In dat geval zou het immers in de rede
liggen dat het beoordelingskader dat in het kader van mensenhandel geldt voor het
bewijs van arbeidsuitbuiting ook zal gelden in het kader van de zelfstandige strafbaarstelling
van uitbuiting. Van extra strafrechtelijke bescherming van kwetsbare groepen op de
arbeidsmarkt is dan geen sprake.

Voor het antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie waarom is gekozen voor
de term «ernstige benadeling» verwijs ik deze leden graag naar mijn reactie op vragen
daarover van de leden van de SP-fractie (zie onder I. Algemeen deel, 2.1 Het toegankelijker
maken van de strafbepaling van mensenhandel, van deze nota naar aanleiding van het
verslag) en van de leden van de VVD-fractie (zie onder I. Algemeen deel, 2.1 Het toegankelijker
maken van de strafbepaling van mensenhandel, van deze nota naar aanleiding van het
verslag).

De leden van de CDA-fractie vragen voorts in hoeverre arbeidsuitbuiting waarbij de
paspoorten en bankpassen van arbeidsmigranten langdurig zijn ingenomen, valt onder
de strafbaarstelling van ernstige benadeling als voorgesteld in onderhavig wetsvoorstel
of onder het nieuwe artikel 273f Sr. Zij willen weten wat er gebeurt in de situatie
waarin arbeidsmigranten geen beschikking hebben over hun paspoort of hun bankpas,
omdat die afgegeven moest worden aan hun uitlener of huisbaas. Deze leden vragen in
dat licht ook op welke manier invulling is gegeven aan de aangenomen motie-Van den
Brink/De Kort (Kamerstukken II 2022/23, 29 861, nr. 115).

Het innemen van een paspoort (of ander identiteitsdocument) en/of bankpas door de
werkgever, waardoor de betrokkene niet zelf kan beschikken over zijn/haar geld en
paspoort zijn gedragingen die kunnen wijzen op mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting
of het delict ernstige benadeling. Het hangt van de concrete omstandigheden van het
geval af of aan alle vereisten voor mensenhandel of ernstige benadeling is voldaan.
Dit zal per geval moeten worden beoordeeld. Globaal geformuleerd wordt iemand ernstig
benadeeld wanneer in het concrete geval het samenstel van voorwaarden en omstandigheden
waaronder iemand arbeid verricht in disproportionele verhouding staat met het samenstel
van geldende voorwaarden en omstandigheden waaronder die arbeid naar Nederlandse maatstaven
in de desbetreffende arbeidssector wordt verricht. Het kernverschil met het begrip
uitbuiting dat centraal staat bij mensenhandel is gelegen in de mate van disproportionaliteit
die zich voordoet. Dit verschil is dus gradueel van aard. De Nederlandse Arbeidsinspectie
zet zich in om een dergelijke situatie te stoppen en waar nodig te handhaven.

In de door de leden genoemde motie wordt verzocht om te bezien of het oneigenlijk
innemen van reisdocumenten en bankpassen van arbeidsmigranten met als oogmerk het
inperken van diens vrijheden ook langs andere weg kan worden bestraft dan op grond
van de in artikel 447b Sr opgenomen overtreding. Mogelijk voorzien de misdrijven diefstal
(artikel 310 Sr) en verduistering (artikel 321 Sr) in alternatieve sanctiemogelijkheden.
Diefstal wordt bedreigd met vier jaren gevangenisstraf of geldboete van de vierde
categorie. Van verduistering is sprake als een persoon zich opzettelijk enig goed,
zoals een reisdocument of bankpas, dat geheel of ten dele aan een ander toebehoort
en dat hij anders dan door misdrijf onder zich heeft, wederrechtelijk toe-eigent.
Dit strafbare feit is bedreigd met een gevangenisstraf van ten hoogste drie jaren
of geldboete van de vijfde categorie. Mede ter opvolging van de motie-Van den Brink/De
Kort zal het kabinet in afstemming met het OM en de Nederlandse Arbeidsinspectie nagaan
in hoeverre de inzet van deze strafbepalingen juridisch passend en haalbaar is. Daarnaast
bekijkt het kabinet of er andere instrumenten zijn om het oneigenlijk innemen van
reisdocumenten en bankpassen van arbeidsmigranten te sanctioneren, zodat werkgevers
die op deze wijze de persoonlijke vrijheid van hun werknemers ernstig beperken, passend
kunnen worden gestraft. In het commissiedebat van 4 september jl. is toegezegd om
voor de begrotingsbehandeling van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
de Kamer te informeren over de stand van zaken.

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat het huidige strafrechtelijke normenkader
volgens de rechtspraktijk ontoereikend is gebleken om de huidige misstanden effectief
aan te kunnen pakken. Deze leden vragen naar een nadere concretisering van de gebreken
die de opsporingsinstanties ervaren.

In het rapport van de Algemene Rekenkamer «Daders vrijuit, slachtoffers niet geholpen»,
uit 2021, is geconcludeerd dat de huidige instrumenten, waaronder de strafbaarstelling
van mensenhandel zoals opgenomen in artikel 273f Sr, om ernstige arbeidsmisstanden
aan te pakken niet effectief zijn. De Algemene Rekenkamer heeft de aanbeveling gedaan
om te verkennen hoe de instrumenten om deze misstanden te bestrijden verbeterd kunnen
worden en de bestaande instrumenten beter kunnen worden gebruikt, zodat de aanpak
daders stopt en slachtoffers passende hulp, bescherming en ondersteuning biedt. Met
de modernisering van artikel 273f Sr wordt hier invulling aan gegeven. Ook de Nederlandse
Arbeidsinspectie en het OM geven aan dat het huidige strafrechtelijke instrumentarium
ingewikkeld en ontoereikend is om de huidige misstanden effectief aan te pakken. De
bewijsdrempel voor mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting wordt in het algemeen
als hoog ervaren. Met het oog daarop strekt dit wetsvoorstel tot verruiming van de
strafrechtelijke aansprakelijkheid, in het bijzonder door introductie van het delict
ernstige benadeling.

2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

De leden van de VVD-fractie merken op dat mensenhandel een zogenaamd «haaldelict»
is. Dat betekent dat opsporingsdiensten op basis van informatie actief op zoek moeten
naar de slachtoffers en hun uitbuiters. Een van de oorzaken waardoor zo weinig daders
worden bestraft, zo stellen deze leden, is dat slachtoffers uit angst voor hun uitbuiters
vaak geen aangifte doen of een belastende verklaring af durven te leggen. Daarom menen
deze leden dat het des te belangrijker is dat het eenvoudiger wordt om mensenhandel
juridisch te bewijzen. Deze leden vragen naar voorbeelden van situaties waarin mensenhandel
momenteel (net) niet bewezen kan worden verklaard, waar dat na inwerkingtreding van
het wetsvoorstel wel of in elk geval makkelijker kan worden bewezen.

Een van de belangrijke doelstellingen van dit wetsvoorstel is kwetsbare groepen op
de arbeidsmarkt ruimere strafrechtelijke bescherming te bieden tegen substantiële
benadeling door arbeidsgerelateerde misstanden, zoals (een combinatie van) forse onderbetaling,
onveilige arbeidsomstandigheden en ondermaatse huisvesting. Daartoe wordt de reikwijdte
van het bestaande delict mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting geconcretiseerd
en wordt het delict ernstige benadeling geïntroduceerd.

Ten aanzien van de reikwijdte van mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting heeft
de Hoge Raad afwegingsfactoren geformuleerd die de rechter kan betrekken bij zijn
weging of in de concrete omstandigheden van het geval sprake is van uitbuiting (de
aard en duur van de tewerkstelling, de beperkingen die zij voor de betrokkene meebrengt,
en het economisch voordeel dat daarmee door de tewerksteller wordt behaald). Op basis
van dit beoordelingskader weegt de rechter per concreet geval of de arbeidsmisstand
zodanig is dat van arbeidsuitbuiting kan worden gesproken. Daarom is in zijn algemeenheid
niet te zeggen bij welke precieze mate van benadeling sprake is van arbeidsuitbuiting.
Het algemene beeld van de wijze waarop de afwegingsfactoren door de rechter worden
toegepast, is dat hoge eisen worden gesteld aan het bewijs van arbeidsuitbuiting.
Ter nadere duiding van de reikwijdte van mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting
en de afgrenzing daarvan met het nieuwe delict ernstige benadeling, zijn in het kader
van dit wetsvoorstel voor beide delicten vuistregels geformuleerd die indiceren bij
welke mate van financiële benadeling ernstige benadeling of mensenhandel in beeld
komt. Daarop werd hierboven ook al ingegaan in antwoord op vragen van de leden van
de CDA-fractie (zie onder I. Algemeen deel, 1. Inleiding). Ter nadere afbakening van
de mate van financieel nadeel die het kabinet hierbij voor ogen heeft, is in de memorie
van toelichting als vuistregel geformuleerd dat het bestanddeel «ernstig wordt benadeeld»
in ieder geval is vervuld wanneer voor de duur van minimaal twee maanden het uitbetaalde
loon feitelijk minder is dan
twee derde van het verschuldigde loon op grond van een toepasselijke, bindende collectieve arbeidsoverkomst
of, bij gebreke daaraan, het wettelijk minimumloon. In situaties waarin sprake is
van forsere onderbetaling komt het delict mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting
in beeld. Naar het oordeel van het kabinet zal over het algemeen sprake zijn van uitbuiting,
wanneer de onderbetaling zodanig is dat – zonder bijkomend andersoortig nadeel – voor
de duur van minimaal twee maanden het uitbetaalde loon feitelijk minder is dan
een derde van het verschuldigde loon op grond van een toepasselijke, bindende collectieve arbeidsoverkomst
of, bij gebreke daaraan, het wettelijk minimumloon. Omdat het achterliggende doel
van de dader vaak is langs de weg van onderbetaling financieel voordeel te behalen,
wordt verwacht dat deze vuistregels in veel gevallen daadwerkelijk zullen worden toegepast
en daarmee een richtinggevende functie zullen hebben.

De leden van de SP-fractie zouden er voorstander van zijn om de Vreemdelingenwet 2000
dusdanig aan te passen dat ook asielzoekers die slachtoffer zijn van ernstige benadeling,
naast slachtoffers van mensenhandel, onder deze bescherming vallen. Zij vragen of
de regering hiertoe bereid is.

De door de leden van de SP-fractie bepleite wijziging van de Vreemdelingenwet 2000,
om vreemdelingen die slachtoffer zijn van ernstige benadeling onder de bescherming
van de genoemde wet te laten vallen, is niet nodig, omdat deze groep slachtoffers
reeds in aanmerking kan komen voor tijdelijk verblijfsrecht op grond van artikel 3.48,
eerste lid, onder g, van het Vreemdelingenbesluit 2000. Het in dit onderdeel genoemde
begrip «arbeidsgerelateerde uitbuiting» omvat, zoals is opgenomen in de toelichting
bij het voorstel, ook slachtoffers van ernstige benadeling. De hierop betrekking hebbende
beleidsregels worden momenteel nader uitgewerkt.

De leden van de SP-fractie vragen voorts of de regering daarnaast bereid is om het
spreekrecht voor slachtoffers van toepassing te laten zijn op het huidige wetsvoorstel,
waardoor zij ook spreekrecht krijgen in het geval van ernstige benadeling. Ook willen
zij weten of de regering bereid is de voorschotregeling van toepassing te laten zijn
op dit wetsvoorstel. Tot slot vragen zij of de regering bereid is de regels omtrent
het in aanmerking komen voor een kosteloze advocaat te verruimen voor slachtoffers
van ernstige benadeling en slachtoffers van mensenhandel die als prostituee zijn gebruikt.
Zij benadrukken dat deze zorgen ook door Slachtofferhulp Nederland zijn gedeeld.

In antwoord op de vraag over het spreekrecht, wordt vooropgesteld dat de wet (artikel
51e, eerste lid, Sv) bepaalt dat het spreekrecht kan worden uitgeoefend indien het
tenlastegelegde feit een misdrijf betreft waarop naar de wettelijke omschrijving een
gevangenisstraf van acht jaar of meer is gesteld. In hetzelfde artikel staan ook feiten
waarop een lagere gevangenisstraf is gesteld, maar die vanwege hun aard of de gevolgen
ervan spreekrechtwaardig worden geacht. Het gaat daarbij om bepaalde misdrijven waardoor
de lichamelijke of seksuele integriteit is geschaad dan wel bepaalde misdrijven die
onomkeerbare gevolgen hebben gehad, bijvoorbeeld de dood die als gevolg van een mishandeling
is ingetreden. Op de met onderhavig wetsvoorstel voorgestelde strafbaarstellingen
van ernstige benadeling (artikel 273fa Sr), voordeeltrekking (artikel 273fb Sr) en
strafbaarstelling prostituant (artikel 273g Sr) staan straffen van maximaal zes respectievelijk
vier jaar. Om de slachtoffers van die misdrijven spreekrecht te geven, zouden die
misdrijven dus moeten worden toegevoegd aan de opsomming in artikel 51e, eerste lid,
Sv. Hoewel het hier gaat om ernstige misdrijven die een grote impact kunnen hebben
op het slachtoffer, kunnen deze misdrijven niet zonder meer met de in artikel 51e,
eerste lid, Sv opgenomen misdrijven op een lijn worden gesteld, gezien de aard en
de gevolgen van die misdrijven. Om die reden wordt geen aanleiding gezien de wettelijke
regeling van het spreekrecht voor deze delicten uit te breiden. Dit laat onverlet
dat slachtoffers van deze feiten wel een schriftelijke slachtofferverklaring kunnen
indienen.

De vraag van deze leden over de voorschotregeling beantwoord ik als volgt. Slachtoffers
kunnen zich als benadeelde partij voegen in het strafproces en een vordering tot schadevergoeding
indienen. Wanneer de schadevordering door de strafrechter wordt toegewezen en daarbij
de schadevergoedingsmaatregel wordt opgelegd, hoeft het slachtoffer niet zelf het
geld te innen bij de veroordeelde, maar doet de overheid dit. Als de veroordeelde
het volledige bedrag van de schadevergoedingsmaatregel niet heeft betaald binnen acht
maanden nadat het vonnis of het arrest onherroepelijk is geworden, keert de overheid
het resterende bedrag uit aan het slachtoffer (artikel 6:4:2, zevende lid, Sv). Bij
deze zogenoemde voorschotregeling geldt een bovengrens van 5.000 euro, behalve wanneer
het gaat om slachtoffers van een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gewelds-
of zedenmisdrijf (zie artikel 4:14 Besluit tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen).
De voorschotregeling is van toepassing op alle in onderhavig wetsvoorstel opgenomen
misdrijven, waarbij slachtoffers van mensenhandel (artikel 273f Sr) recht hebben op
een voorschot op het volledige bedrag van de toegekende schadevergoeding en slachtoffers
van de overige misdrijven recht hebben op een maximumbedrag van 5.000 euro. Er is
dan ook geen aanleiding om de voorschotregeling uit te breiden.

Tot slot geef ik graag antwoord op de vraag van deze leden over het recht op een kosteloze
advocaat. Artikel 44, vierde lid, van de Wet op de rechtsbijstand (Wrb) geeft een
regeling voor rechtsbijstand aan een slachtoffer van een seksueel misdrijf of een
geweldsmisdrijf of aan een nabestaande van een slachtoffer van zo een misdrijf, als
het slachtoffer als gevolg van dat misdrijf is overleden. De rechtsbijstand is in
de bedoelde gevallen kosteloos ongeacht de draagkracht van het slachtoffer. Voorwaarde
is dat in de desbetreffende zaak vervolging is ingesteld en het slachtoffer of de
nabestaande overeenkomstig artikel 3 van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven in aanmerking
komt voor een uitkering.

Bij de introductie van artikel 44, vierde lid, Wrb, heeft de toenmalige Minister van
Justitie aangegeven dat gesubsidieerde rechtsbijstand zonder oplegging van een eigen
bijdrage alleen gerechtvaardigd is in de gevallen waarin het niet redelijk is dat
het slachtoffer voor de kosten van rechtsbijstand moet opdraaien. Van een dergelijke
rechtvaardiging kan worden gesproken ingeval van seksuele en geweldsmisdrijven. Dit
omdat de gevolgen van deze misdrijven voor het slachtoffer veelal vergaand ingrijpen
in de persoonlijke levenssfeer. Niet elk slachtoffer van een seksueel of geweldsmisdrijf
ontvangt kosteloze rechtsbijstand. Vereist is dat sprake is van ernstig letsel. Voor
de beoordeling van dit criterium werd aangesloten bij de criteria die het Schadefonds
geweldsmisdrijven hanteert voor het verstrekken van een uitkering aan slachtoffers
(Kamerstukken II 2001/02, 27 553, nr. 6, p. 3 en 4).

Op grond van het beleid van de Raad voor Rechtsbijstand komen slachtoffers van mensenhandel
voor kosteloze rechtsbijstand in de zin van artikel 44, vierde lid, Wrb in aanmerking.
Slachtoffers van het delict 273g Sr komen als slachtoffer van mensenhandel dus ook
voor kosteloze rechtsbijstand in aanmerking. Voor de toevoeging moet volgens het beleid
sprake zijn van een zaak binnen de Nederlandse rechtssfeer en een verdachte die bij
justitie bekend is. De toevoeging geldt voor alle advieswerkzaamheden met betrekking
tot de problematiek bij mensenhandel en de eerste procedure die hieruit voortvloeit.
Het gaat dan onder meer om (bedenktijd voor het doen van) aangifte, bijstand bij het
verkrijgen van een tijdelijke vergunning tot verblijf op humanitaire gronden, voeging
als benadeelde partij, beklag niet vervolging na een sepot en bijstand bij (voornemen)
intrekking verblijfsvergunning Mensenhandel.

Het misdrijf ernstige benadeling (artikel 273fa Sr), hoe ernstig en verwerpelijk dit
misdrijf ook is, valt in beginsel niet onder de reikwijdte van artikel 44, vierde
lid, Wrb, omdat het geen seksueel dan wel geweldsmisdrijf betreft. Om die reden maakt
het slachtoffer van dit delict op die grondslag geen aanspraak op kosteloze rechtsbijstand
op grond van artikel 44, vierde lid, Wrb. Rechtsbijstand, en zelfs kosteloze rechtsbijstand,
is overigens wel mogelijk. Dit wel onder de gebruikelijke voorwaarden, inclusief een
toets op de draagkracht. Als het slachtoffer van ernstige benadeling zich voegt als
benadeelde partij in de strafzaak én diens inkomen en vermogen vallen binnen de grenzen
van de Wet op de rechtsbijstand, dan stelt de Raad de eigen bijdrage op nihil.

Om de slachtoffers van het delict van artikel 273fa Sr onder de reikwijdte van artikel
44, vierde lid, Wrb te brengen, zouden de categorieën delicten die onder deze bepaling
vallen moeten worden uitgebreid. Dit zou ertoe leiden dat ook slachtoffers van andere
delicten in aanmerking zullen komen voor kosteloze rechtsbijstand. De hiervoor aangehaalde
rechtvaardiging van de kosteloze rechtsbijstand komt dan ter discussie te staan. Hiernaast
zou een verruiming van de regeling financiële gevolgen hebben voor het Ministerie
van Justitie en Veiligheid en zou in dekking moeten worden voorzien. Er wordt dan
ook geen aanleiding gezien om de regeling voor kosteloze rechtsbijstand voor slachtoffers
te verruimen.

2.1 Het toegankelijker maken van de strafbepaling van mensenhandel

De leden van de VVD-fractie stellen verschillende vragen over huwelijkse uitbuiting,
mede in het licht van de aangenomen motie-Van Dijk/Van Wijngaarden (Kamerstukken II
2020/21, 35 341, nr. 14). Zij willen onder meer weten waarom in de toelichting geen aandacht is besteed aan
huwelijkse uitbuiting als onderdeel van mensenhandel en waarom huwelijkse uitbuiting
niet aan het vijfde lid van artikel 273f Sr is toegevoegd. Tevens vragen zij om voorbeelden
uit de rechtspraktijk waaruit blijkt dat huwelijkse uitbuiting ook daadwerkelijk als
mensenhandel wordt beschouwd en daders effectief als zodanig worden bestraft. In dat
kader willen zij bevestigd zien dat het feit dat uitbuiting binnen een huwelijk of
huishouden plaatsvindt, geen enkele belemmering vormt voor het opsporen, vervolgen,
berechten en bestraffen van daders van huwelijkse uitbuiting.

Ik beantwoord deze vragen graag in onderlinge samenhang als volgt. Met deze leden
vind ik huwelijkse uitbuiting onaanvaardbaar. Er zijn voorbeelden te benoemen waarin
uitbuiting van een gedwongen huwelijk als mensenhandel wordt beschouwd en de daders
op de voet van artikel 273f Sr zijn veroordeeld. Voorbeelden hiervan zijn onder meer
te vinden in de rapportages van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld
tegen Kinderen, zie onder meer de Zevende rapportage van de Nationaal Rapporteur,
hoofdstuk 12.

In de herziene EU-richtlijn mensenhandel (2024/1712) wordt uitbuiting van een gedwongen
huwelijk als een van de vormen van uitbuiting genoemd. De implementatie van deze richtlijn
zal door middel van een apart wetgevingstraject worden uitgevoerd.Hierop is bewust
met dit wetsvoorstel niet vooruitgelopen, omdat op het moment dat dit wetsvoorstel
bij de Tweede Kamer werd ingediend de onderhandelingen over de richtlijn nog liepen
en het gebruikelijk is om wijzigingen als gevolg van een EU-rechtshandeling in een
apart wetgevingstraject te realiseren.

In reactie op de vraag van de leden van de VVD-fractie welke flankerende maatregelen
worden getroffen om huwelijkse uitbuiting tegen te gaan, en ook in hoeverre vanuit
het actieplan «Samen tegen Mensenhandel» initiatieven worden ontplooid om deze vorm
van mensenhandel tegen te gaan, wordt geantwoord dat het kabinet in 2020 de «Actieagenda
Schadelijke praktijken» (bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 28 345 en 31 015, nr. 228) met uw Kamer heeft gedeeld. In het kader hiervan zijn maatregelen genomen om onder
meer het Landelijk Knooppunt voor Huwelijksdwang en Achterlating (LKHA) te versterken
met aanvullende financiering en het inrichten van een structureel noodfonds voor aanvullende
hulp en ondersteuning aan slachtoffers in het buitenland. Het LKHA richt zich op het
geven van voorlichting in Nederland en het helpen van slachtoffers in het buitenland.
Daarnaast worden ambtenaren van de burgerlijke stand getraind in het herkennen van
huwelijksdwang, wordt bij de inburgering specifiek aandacht besteed aan zelfbeschikking
zodat huwelijksdwang minder vaak voorkomt en is er voorlichtingsmateriaal ontwikkeling
over de strafbaarstelling van huwelijkse dwang. Over de opbrengst van de Actieagenda
en de voortzetting van de aanpak is uw Kamer door de Staatssecretaris van VWS en de
Minister voor Rechtsbescherming bij brief geïnformeerd op 14 september 2023.2

Evenals de leden van de VVD-fractie vragen de leden van de SP-fractie aandacht voor
huwelijkse uitbuiting. Zij benadrukken dat voor sommige vrouwen, vaak met een migratieachtergrond
of als huwelijksmigrant, huwelijkse uitbuiting een permanente realiteit is, waarin
ze geen bewegingsvrijheid hebben en voortdurend gecontroleerd worden. Deze leden brengen
naar voren dat experts huwelijkse uitbuiting zien als vorm van mensenhandel, maar
dat deze vorm van uitbuiting momenteel niet wordt meegenomen in het nieuwe wetsvoorstel
over mensenhandel. Dit gebrek aan erkenning belemmert volgens deze leden de actieve
aanpak van deze misstanden. Deze leden vragen of de regering dit probleem erkent.
Ook benadrukken de leden van de SP-fractie dat huwelijkse uitbuiting (domestic servitude) in internationale verdragen als mensenhandel is erkend. Zij vragen waarom huwelijkse
uitbuiting niet ook als vorm van mensenhandel binnen de Nederlandse wet wordt erkend
door in artikel 273f Sr een lid toe te voegen waarin komt te staan dat onder mensenhandel
tevens huwelijkse uitbuiting valt, waarbij de ene echtgenoot, geregistreerde partner
of andere levensgezel, hierin gesteund door familieleden of derden, de andere persoon
in een afhankelijke positie brengt met als doel deze persoon te onderwerpen aan arbeid
of diensten, seksuele uitbuiting, of slavernijachtige praktijken, zonder dat de uitgebuite
persoon hier vrijelijk in toestemt.

Deze vragen van de leden van de SP-fractie beantwoord ik graag in onderlinge samenhang
als volgt.

Uitbuiting binnen gedwongen huwelijken is niet specifiek in het wetsvoorstel opgenomen.
Dat neemt niet weg dat uitbuiting in welke vorm dan ook, dus ook binnen de context
van het huwelijk, strafbaar is en blijft op de voet van artikel 273f Sr. Alle vormen
van uitbuiting zijn namelijk via de strafbaarstelling van mensenhandel strafbaar gesteld;
het voorgestelde artikel 273f, vijfde lid, Sr, bevat een niet-limitatieve opsomming
van vormen van uitbuiting die onder de strafbepaling vallen. Ook slachtoffers van
huwelijkse uitbuiting kunnen dus, mits ook aan de andere vereisten van artikel 273f
Sr is voldaan, juridische bescherming ontlenen aan deze strafbepaling. Daarnaast is
in het kader van de herziene EU-richtlijn mensenhandel (2011/36/EU) de uitbuiting
van gedwongen huwelijken expliciet opgenomen in het artikel waarin, op niet-limitatieve
wijze, vormen van uitbuiting zijn opgenomen. Het betreft hier geen strafbaarheidsverplichting,
maar een oproep om ook de uitbuiting binnen gedwongen huwelijken op te nemen in de
minimumdefinitie van uitbuiting. In het kader hiervan zal deze vorm van uitbuiting
via een separaat implementatiewetgevingstraject worden verwerkt in de Nederlandse
wetgeving. Zoals hierboven in reactie op een vraag van de leden van de VVD-fractie
hieromtrent reeds werd opgemerkt, is hierop bewust met dit wetsvoorstel niet vooruitgelopen,
omdat op het moment dat dit wetsvoorstel bij de Tweede Kamer werd ingediend de onderhandelingen
over de richtlijn nog liepen en het gebruikelijk is om wijzigingen als gevolg van
een EU-rechtshandeling via een apart wetgevingstraject te realiseren.

Mensenhandel (artikel 273f, eerste en tweede lid)

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie lezen dat mensenhandelzaken doorgaans pas
aan het licht komen in het stadium waarin sprake is van daadwerkelijke uitbuiting,
waarbij een en dezelfde dader zich zowel schuldig maakt aan mensenhandel als aan het
trekken van voordeel uit die mensenhandel. Zij vragen waarom zowel in het geval de
uitbuiting wel als niet heeft plaatsgevonden dezelfde strafmaat geldt. In verband
daarmee willen deze leden ook weten wat zich ertegen zou verzetten om uitbuiting wel
als zodanig afzonderlijk strafbaar te stellen. Daarbij verwijzen deze leden naar Duitsland.
Zij begrijpen dat de Duitse wetgever een andere keuze heeft gemaakt en ausbeuterische
Beschäftigung (uitbuitende dienstbetrekking) wel expliciet strafbaar heeft gesteld.
Deze leden kennen meer landen met een aparte strafbaarstelling van uitbuiting naast
mensenhandel.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie constateren terecht dat het bestanddeel «oogmerk
van uitbuiting» van de strafbaarstelling van mensenhandel behalve de daadwerkelijke
uitbuiting van een persoon ook de beoogde maar (nog) niet verwezenlijkte uitbuiting
van een persoon omvat. Die uitleg sluit aan bij andere delicten in het Wetboek van
Strafrecht waarin een oogmerkbestanddeel is opgenomen – zoals bij ambtelijke omkoping,
diefstal en oplichting (vgl. de artikelen 177, 310 en 326) – waarbij evenmin is voorzien
in afzonderlijke strafbaarstelling van de situatie dat het beoogde gevolg daadwerkelijk
is ingetreden. Het strafmaximum van twaalf jaar laat voldoende ruimte aan het OM en
aan de rechter om in het concrete geval gelet op de aard en de ernst van het voorliggende
feit, de omstandigheden waaronder het is begaan en de persoon van de dader te bepalen
welke strafeis respectievelijk welke straf in het concrete geval passend en geboden
is. Daarbij kan een rol spelen of het beoogde gevolg (de uitbuiting van een persoon)
is ingetreden. Dit is evenwel slechts een van de mee te wegen omstandigheden; niet
is gezegd dat in gevallen waarin het beoogde gevolg is ingetreden, de straf per definitie
hoger zou moeten zijn dan in gevallen waarin dit niet het geval is.

Voor de beoordeling of het introduceren van een aparte strafbaarstelling van het uitbuiten
van een ander wenselijk is, is verder relevant of verwacht mag worden dat zo’n strafbaarstelling
daadwerkelijk toegevoegde waarde zal hebben naast de misdrijven mensenhandel en ernstige
benadeling. Naar het oordeel van het kabinet vormt het «oogmerk van uitbuiting» het
zwaartepunt van het strafrechtelijk verwijt van mensenhandel. In de huidige praktijk
stelt de rechter zodanige eisen aan het bewijs van dit delictsbestanddeel dat alleen
zeer ernstige arbeidsmisstanden onder het bereik van mensenhandel vallen. Daarbij
kan een rol spelen dat op mensenhandel een relatief hoog strafmaximum van twaalf jaren
gevangenisstraf is gesteld. In de praktijk bestaat de wens om ook strafrechtelijk
te kunnen optreden tegen ernstige misstanden in de arbeidssfeer, waarvan kwetsbare
groepen op de arbeidsmarkt het slachtoffer zijn, die de huidige bewijsdrempel voor
arbeidsuitbuiting (net) niet halen.3 Het strafrecht voorziet nu niet in een aanverwante strafbepaling met een lagere bewijsdrempel.
Dat brengt mee dat in concrete gevallen waarin de rechter de verdachte moet vrijspreken
van mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting, niet een lichter equivalent voorhanden
is waarop kan worden teruggevallen. Met het oog daarop vormt de introductie van het
misdrijf ernstige benadeling, bedreigd met zes jaren gevangenisstraf, een wenselijke
extra sport op de strafrechtelijke ladder. De verhouding van dit delict tot mensenhandel
heb ik nader toegelicht in reactie op een vraag van de leden van de CDA-fractie (zie
onder I. Algemeen deel, 1. Inleiding, van deze nota naar aanleiding van het verslag).
Het daarnaast apart strafbaar stellen van het uitbuiten van een ander zou naar het
oordeel van het kabinet niet extra bijdragen aan de bescherming van kwetsbare groepen
op de arbeidsmarkt en de bestrijding van excessieve verdienmodellen ten koste van
die groepen. Dit vanwege de grote overlap met de strafbaarstelling van mensenhandel
die zou ontstaan; het zou immers in de rede liggen dat het beoordelingskader dat in
het kader van mensenhandel geldt voor het bewijs van arbeidsuitbuiting ook zal gelden
in het kader van de zelfstandige strafbaarstelling van uitbuiting. De modernisering
van de regeling van mensenhandel heeft juist mede ten doel overlap tussen strafbaarstellingen
te voorkomen en daarmee de wettelijk regeling toegankelijker te maken. Tegen de achtergrond
van het voorgaande is afgezien van een afzonderlijke strafbaarstelling van uitbuiting.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie lezen dat ten opzichte van het huidige artikel
273f Sr de opsomming van nader omschreven handelingen (zoals «werven», «vervoeren»
en «huisvesten») is aangevuld met de restcategorie «enige andere handeling ten aanzien
van een persoon». Daaronder wordt onder andere verstaan op zich neutrale handelingen
die onder omstandigheden en met het oogmerk van uitbuiting, wel als een vorm van mensenhandel
kunnen worden gekwalificeerd. In dit verband wijzen deze leden graag op de antwoorden
van de regering op vragen van het lid Tseggai over uitbuiting van sekswerkers.4 Die vragen gingen over Oost-Europese burgers die er vrijwillig voor kiezen om te
werken in het buitenland, maar via louche wervingsadvertenties van tussenpersonen
terecht kunnen komen in een (seksuele) uitbuitingsituatie. Zij willen weten of een
dergelijke situatie op grond van de nieuwe wetgeving eerder strafbaar is dan onder
de huidige wet. Tevens vragen zij of het plaatsen van dergelijke advertenties met
het oogmerk van uitbuiting strafbaar is en of dat onder de huidige wetgeving niet
het geval zou zijn geweest. Tot slot vragen deze leden hoe dit zich verhoudt tot de
keuze van de regering om niet te kiezen voor afzonderlijke strafbaarstelling van buitenlandse
werving voor prostitutie, omdat het enkel werven voor sekswerk in een ander land –
zonder dat de keuzevrijheid op enige wijze is beperkt – volgens de regering niet als
strafwaardig moet worden beschouwd.

Ik beantwoord de vragen van deze leden graag in onderlinge samenhang als volgt.

Vooropgesteld wordt dat voor mensenhandel is en blijft vereist dat de dader een handeling
verricht, een beïnvloedingsmiddel gebruikt en het oogmerk van uitbuiting heeft. Voor
strafbaarheid eist de huidige delictsomschrijving dat de dader één van de nader omschreven
handelingen verricht (zoals werven, vervoeren of huisvesten). In dit wetsvoorstel
wordt die opsomming aangevuld met de restcategorie «enige andere handeling ten aanzien
van een persoon», met als doel zeker te stellen dat ook andere handelingen die ten
aanzien van een persoon worden verricht met het oogmerk van uitbuiting kunnen vallen
onder het bereik van mensenhandel. Gedacht kan worden aan handelingen die onder omstandigheden
niet als «werven» kunnen worden aangemerkt, zoals het – met het oogmerk van seksuele
uitbuiting – plaatsen van een seksadvertentie waarin seksuele dienstverlening door
de uit te buiten persoon wordt aangeboden, het aanpraten van sekswerk via sociale
media of het regelen van beveiliging op de werkplek. Hiermee wordt de reikwijdte van
de strafbaarstelling dus verruimd. Opmerking verdient dat in het concrete geval waarnaar
de leden verwijzen sprake leek te zijn van het «werven» van personen via het plaatsen
van louche wervingsadvertenties. Die concrete handeling is al opgenomen in de huidige
delictsomschrijving, zodat daders onder de voorgestelde strafbaarstelling niet eerder
strafrechtelijk aansprakelijk zullen zijn.

Het laten vervallen van de afzonderlijke strafbaarstelling van buitenlandse werving
voor prostitutie staat los van het opnemen in de delictsomschrijving van artikel 273f
Sr van de restcategorie «enige andere handeling ten aanzien van een persoon», waarmee
de opsomming van de nader omschreven handelingen wordt aangevuld, zodat de reikwijdte
van de strafrechtelijke aansprakelijkheid enigszins wordt verruimd. Nu al overlapt
de strafbaarstelling uit het huidige artikel 273f, eerste lid, onder 3°, Sr naar de
huidige uitleg daarvan vrijwel volledig met het delict mensenhandel als bedoeld in
het voorgestelde artikel 273f, eerste en tweede lid, Sr, omdat de Hoge Raad heeft
bepaald dat de in artikel 273f, eerste lid, onder 3°, Sr omschreven gedragingen alleen
strafbaar zijn als uit de bewijsvoering blijkt dat zij zijn begaan onder omstandigheden
waarbij uitbuiting kan worden verondersteld. Uitgaande van die uitleg kan de aparte
strafbaarstelling van buitenlandse werving voor prostitutie worden gemist. Hieronder
zal daarop in antwoord op vragen van de leden van de ChristenUnie-fractie over die
strafbaarstelling (onder het kopje overbodige strafbaarstellingen) uitgebreider worden
ingegaan.

De leden van de NSC-fractie vragen of kan worden aangegeven in welke mate wordt samengewerkt
met andere nationale en internationale politie-eenheden om sporen van mensenhandel
vroeg op de route te identificeren en aan te pakken. Zij vragen voorts of kan worden
uiteengezet hoe de samenwerking met partners langs de Balkanroute wordt geïmplementeerd
in de dagelijkse praktijk, welke uitdagingen er zijn bij deze internationale samenwerking
en hoe deze worden aangepakt.

Internationale samenwerking is een structureel onderdeel van de aanpak van mensenhandel
in Nederland en dus ook onderdeel van het politiewerk. Dit kan gaan om het delen of
verkrijgen van informatie (rechtshulpverzoeken) via diverse kanalen, zoals Europol,
Interpol of het netwerk van liaison officers in relatie tot specifieke onderzoeken of in sommige gevallen concrete operationele
en niet-operationele interventies. Zo investeert de politie momenteel in de samenwerking
met de Kroatische politie om de brede informatiepositie in de regio te verbeteren
(dit betreft niet alleen mensenhandel). Voor wat betreft niet-operationele interventies
ter preventie en bewustwording ten aanzien van mensenhandel, richt de politie zich
niet zozeer op de Balkanroutelanden, maar specifiek op de bronlanden waar slachtoffers
die in Nederland worden aangetroffen vandaan komen, zoals bijvoorbeeld Roemenië en
Hongarije. De politie investeert in deze landen, onder meer met steun van het Ministerie
van Justitie en Veiligheid, in voorlichting over mensenhandel en het verbeteren van
de informatiepositie door samenwerking met universiteiten en de lokale opsporingsdiensten
om specifieke werkwijzen en criminele netwerken mogelijk vroegtijdig te identificeren
en te belemmeren.

De Nederlandse Arbeidsinspectie werkt samen met andere lidstaten en de European Labour
Authority (ELA) om misstanden op de arbeidsmarkt aan te pakken. De ELA ondersteunt
de autoriteiten in de lidstaten bij hun toezicht op grensoverschrijdende arbeid en
sociale zekerheid. Met behulp van de ELA worden bijvoorbeeld gezamenlijke controles
georganiseerd en wordt informatie uitgewisseld met andere Europese instanties. Europese
opsporingsdiensten en arbeidsinspecties werken dan met elkaar samen. Dit is vaak noodzakelijk
om een schijnconstructie te ontrafelen of om vast te stellen of de werknemers de juiste
arbeidsvoorwaarden hebben gekregen. De Nederlandse Arbeidsinspectie is verder Europees
«action leader» van EMPACT. Zij organiseert jaarlijks de internationale actieweek
(Joint Action Week) tegen arbeidsuitbuiting vanuit het European Multidisciplinary
Platform Against Criminal Threats (EMPACT) en wordt daarbij ondersteund door EUROPOL
en de ELA.

In concrete strafrechtelijke onderzoeken met een grensoverschrijdend karakter wordt
daar waar het opportuun is voor de vergaring van inzicht in de feiten en/of het bewijs
– of het in kaart brengen van crimineel vermogen in het buitenland – samengewerkt
met de autoriteiten van het desbetreffende land. Binnen de Europese Unie wordt dit,
voor wat betreft bewijsvergaring, gedaan door middel van een Europees onderzoeksbevel
op grond van de Richtlijn 2014/41/EU. Voor landen buiten de Europese Unie wordt ten
behoeve van bewijsvergaring samengewerkt door middel van klassieke rechtshulpverzoeken.
Samenwerking vindt ook plaats op politieel niveau bij Europol. De liaisons van de
politie, Koninklijke Marechaussee en de Opsporingsdienst van de Nederlandse Arbeidsinspectie
delen informatie uit strafrechtelijke onderzoeken en intelligence met Europol. Europol
analyseert deze informatie waarna het gebruikt wordt voor ondersteuning of opstarten
van internationale strafrechtelijke onderzoeken en ten behoeve van trends en fenomenen
op het gebied van mensenhandel.

De leden van de CDA-fractie lezen dat mensenhandel gericht tegen meerderjarige slachtoffers
en kinderhandel gericht tegen slachtoffers onder de achttien jaar strafbaar is vanwege
het maken van een ernstige inbreuk op de lichamelijke en geestelijke integriteit van
een persoon, alsook zijn of haar persoonlijke vrijheid. Daarom blijven volgens de
regering deze gedragingen strafbaar als vormen van mensenhandel en blijft de maximale
gevangenisstraf gelijk aan het huidige artikel 273f Sr. Deze leden vragen of de regering
heeft overwogen om het strafmaximum op te hogen met het voorstel voor een gemoderniseerd
artikel 273f Sr.

Het misdrijf mensenhandel is bedreigd met een gevangenisstraf van twaalf jaren; op
het misdrijf kinderhandel staat een maximum gevangenisstraf van vijftien jaren (het
voorgestelde artikel 273, eerste en tweede lid, Sr). Dit is gelijk aan het geldende
recht. Het strafmaximum van mensenhandel – en daarmee ook het strafmaximum van kinderhandel,
dat onder het geldende recht drie jaren hoger is dan het strafmaximum van mensenhandel
– is de afgelopen jaren reeds meermalen verhoogd: van zes jaar tot acht jaar gevangenisstraf
in 2009 (Stb. 2009, 245) en van acht jaar tot twaalf jaar gevangenisstraf in 2013 (Stb. 2013, 84). Op grond van het voorgestelde artikel 273h Sr, dat inhoudelijk overeenkomt met
het huidige artikel 273f, derde tot en met vijfde lid, Sr, kan dit strafmaximum in
enkele gevallen met een derde worden verhoogd. Indien het feit zwaar lichamelijk letsel
ten gevolge heeft of daarvan levensgevaar voor een ander te duchten is of indien het
feit de dood ten gevolge heeft, bedraagt het strafmaximum achttien jaren respectievelijk
dertig jaren dan wel een levenslange gevangenisstraf.

Naar het oordeel van het kabinet wordt met dit strafmaximum op passende wijze uitdrukking
gegeven aan de ernst van dit feit, ook afgezet tegen de strafmaxima die gelden voor
andere feiten in het Wetboek van Strafrecht.

Ernstige benadeling (artikel 273fa)

De leden van de D66-fractie zijn positief over de introductie van het delict «ernstige
benadeling» met een lagere bewijsdrempel dan arbeidsuitbuiting. Deze leden constateren
dat dwang, net als in de oorspronkelijke wetgeving, niet expliciet noodzakelijk is.
Zij vragen of kan worden toegelicht of en op welke manier het voorliggende voorstel
daadwerkelijk een lagere drempel biedt.

Het doet mij genoegen dat de leden van de D66-fractie positief zijn over de introductie
van het delict ernstige benadeling. De strafbepaling richt zich tot degene die door
misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht of door misbruik
van een kwetsbare positie een persoon onder zodanige voorwaarden of zodanige omstandigheden
arbeid doet verrichten dat die persoon daardoor ernstig wordt benadeeld. Het kernverschil
tussen ernstige benadeling en mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting is erin
gelegen dat voor het bestanddeel «ernstig wordt benadeeld» de bewijslat lager ligt
dan voor het bestanddeel «oogmerk van uitbuiting». Dit is hierboven reeds toegelicht
in reactie op een vraag van de leden van de CDA-fractie (zie onder I. Algemeen deel,
1. Inleiding).

De misbruikmiddelen «door misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend
overwicht of door misbruik van een kwetsbare positie» – die met dezelfde betekenis
ook onderdeel zijn van de huidige en beoogde strafbaarstelling van mensenhandel –
beogen tot uitdrukking te brengen dat personen die in verminderde mate in staat moeten
worden geacht tot een vrije wilsbepaling omtrent het verrichten van de arbeid of dienst
worden beschermd. Kort gezegd gaat het om personen die behoren tot kwetsbare groepen
op de arbeidsmarkt. In het bijzonder valt te denken aan arbeidsmigranten die afkomstig
zijn uit een land met een significant lager welvaartspeil die laag- of ongeschoold
werk verrichten, of situaties waarin sprake is van illegale binnenkomst of illegaal
verblijf, een ongedocumenteerde status, schuldbinding, verslaving aan verdovende middelen,
de aanwezigheid van een relevante psychische stoornis of verstandelijke dan wel lichamelijke
beperking. Indien wordt bewezen dat zo’n omstandigheid zich voordoet, kan daaruit
in het algemeen worden afgeleid dat sprake is van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend
overwicht of een kwetsbare positie en aldus van een situatie die de gelegenheid schept
tot uitbuiting in de zin van mensenhandel of ernstige benadeling in de zin van het
gelijknamige misdrijf. In aansluiting op de memorie van toelichting (zie p. 52–54
van die toelichting) wordt hier benadrukt dat – in lijn met de bestaande wetsgeschiedenis
van de strafbaarstelling van mensenhandel en de daarbij aansluitende jurisprudentie
van de Hoge Raad – bij beide misdrijven voor het bewijs van die misbruikmiddelen niet
is vereist dat sprake is geweest van «dwang». De wetgever benadrukt dat er relatief
snel zal kunnen worden aangenomen dat er sprake is van een van de misbruikmiddelen
als een (betrekkelijk eenvoudig bewijsbare) omstandigheid als hiervoor is genoemd,
zich voordoet. Daaraan wordt de verwachting ontleend dat de toepassing in de rechtspraktijk
hierbij zal aansluiten.

De leden van de CDA-fractie lezen dat met het opsplitsen van het geheel van strafbaarstellingen
dat in het huidige artikel 273f Sr is vervat en het introduceren van het nieuwe delict
«ernstige benadeling», een ruimer strafrechtelijk normenkader ontstaat waarin de verschillende
strafrechtelijke verwijten die gerelateerd zijn aan mensenhandel, beter worden onderscheiden.
Deze leden vragen of nader kan worden ingegaan op dit ruimere strafrechtelijke normenkader
en of dit in de praktijk bijdraagt aan een lagere bewijslast. Deze leden willen weten
hoe dit voorstel bijdraagt aan de mogelijkheden om daders van mensenhandel effectiever
te veroordelen en slachtoffers beter te kunnen beschermen.

Net als nu vormen de misdrijven mensenhandel en kinderhandel de kern van de voorgestelde
wettelijke regeling (voorgesteld artikel 273f, eerste en tweede lid, Sr). In aanvulling
op deze misdrijven strekken de overige misdrijven in de voorgestelde wettelijke regeling
tot strafbaarstelling van daarmee samenhangende vormen van laakbaar handelen (voorgestelde
artikelen 273fa tot en met 273g Sr). Het strafrechtelijk normenkader wordt langs twee
lijnen verruimd. In de eerste plaats door de introductie van het delict ernstige benadeling
(voorgesteld artikel 273fa Sr). Voor dit misdrijf gelden lagere voorwaarden voor strafrechtelijke
aansprakelijkheid dan voor mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting, omdat de
bewijsdrempel bij het delictsbestanddeel «ernstig wordt benadeeld» lager ligt dan
bij het voor mensenhandel vereiste oogmerk van uitbuiting. Dit betekent dat er ruimere
mogelijkheden zullen zijn om strafrechtelijk op te treden tegen ernstige arbeidsmisstanden
waarvan kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt het slachtoffer zijn. Graag verwijs ik
de leden naar mijn nadere toelichting op de verhouding tussen beide misdrijven, in
reactie op een daarop toegesneden vraag van de aan het woord zijnde leden (zie onder
I. Algemeen deel, 1. Inleiding, van deze nota naar aanleiding van het verslag).

In de tweede plaats wordt de al bestaande strafbaarstelling van voordeeltrekking verbreed
(voorgesteld artikel 273fb Sr). Allereerst wat betreft de gronddelicten waaruit voordeel
kan worden getrokken: ook het trekken van voordeel uit het nieuwe delict ernstige
benadeling van een persoon wordt onder het bereik van de strafbaarstelling gebracht.
Daarnaast wordt het vereiste schuldverband uitgebreid met een schuldvariant. Dit brengt
mee dat ook in strafbaarheid wordt voorzien in gevallen waarin kan worden vastgesteld
dat een (rechts)persoon voordeel trekt uit arbeid van een ander, wanneer die (rechts)persoon
«ernstige reden heeft om te vermoeden» dat die arbeid het voorwerp is van mensenhandel,
kinderhandel of ernstige benadeling. De schuldvariant vereist dat de voordeeltrekker,
hoewel diegene op de hoogte is van duidelijke signalen dat de arbeid waaruit voordeel
wordt getrokken mogelijk onder ernstige benadeling van de desbetreffende persoon wordt
verricht, er ten onrechte vanuit gaat «dat het wel goed zal zitten», in plaats van
op toereikende wijze te verifiëren of dit het geval is. Het delict voordeeltrekking
kan bijvoorbeeld van toepassing zijn in de situatie dat tewerkgestelde arbeidsmigranten
bij het inlenende bedrijf melding maken van ernstige benadeling door het uitlenende
uitzendbureau (bijvoorbeeld in de vorm van substantiële onderbetaling, ondermaatse
huisvesting of het ontbreken van toegang tot zorg) of in het geval iemand tegen betaling
een woning beschikbaar stelt voor sekswerk, terwijl diegene weet of ernstige reden
heeft om te vermoeden dat de prostitutiewerkzaamheden het voorwerp zijn van mensenhandel
in de vorm van seksuele uitbuiting.

De geschetste verruiming van het strafrechtelijk normenkader brengt mee dat in meer
situaties aangifte kan worden gedaan en dat de politie, de Nederlandse Arbeidsinspectie
en het OM meer mogelijkheden hebben om op te treden tegen strafbaar gedrag. Bij constatering
van een strafbaar feit kunnen opsporing en vervolging plaatsvinden. En bij veroordeling
kan een passende straf of maatregel worden opgelegd. Daarnaast geeft het wetsvoorstel
een duidelijk signaal af aan (potentiële) daders dat het strafbaar gestelde gedrag
niet acceptabel is en wordt bestraft. Daarmee gaat van dit wetsvoorstel ook een onmiskenbare
normerende en preventieve werking uit.

De leden van de CDA-fractie lezen dat ernstige benadeling een zelfstandige strafbaarstelling
krijgt in de vorm van artikel 273fa Sr. Hierdoor kan strafrechtelijk worden opgetreden
tegen personen die verantwoordelijk zijn voor ernstige arbeidsmisstanden in gevallen
waarin de bewijsdrempel voor arbeidsuitbuiting net niet wordt gehaald. Deze leden
constateren dat dit een vangnetbepaling is en vragen waarom alleen deze vorm van mensenhandel
een aparte vangnetbepaling heeft gekregen. Zij willen weten of de bewijsdrempel van
arbeidsuitbuiting dermate hoger ligt dan die van bijvoorbeeld seksuele en criminele
uitbuiting.

De delictsomschrijving van ernstige benadeling richt zich op benadeling die is gerelateerd
aan voorwaarden of omstandigheden waaronder arbeid wordt verricht. Beoogd is personen
die behoren tot kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt extra strafrechtelijke bescherming
te bieden in situaties waarin het samenstel van voorwaarden en omstandigheden waaronder
diegene arbeid verricht in wanverhouding staat met wat in de desbetreffende arbeidssector
naar Nederlandse maatstaven gebruikelijk is. Daarmee is dit delict inderdaad niet
van toepassing op situaties waarin een persoon is bewogen tot het verrichten van strafbare
activiteiten. De strafwet geeft al ruime mogelijkheden om degene die een ander beweegt
om een of meer strafbare feiten te begaan te vervolgen, ook als die ander zelf niet
strafrechtelijk verantwoordelijk kan worden gehouden voor het begaan van de desbetreffende
feiten. Naast mensenhandel valt in het bijzonder te denken aan strafrechtelijke aansprakelijkheid
op grond van het uitlokken van een ander om een strafbaar feit te plegen of het doen
plegen van een strafbaar feit (artikel 47 Sr). Daarbij komt dat slachtoffers van mensenhandel
op basis van het beginsel van niet-bestraffing (ook wel: het non-punishmentbeginsel)
zelf worden beschermd tegen vervolging en bestraffing in gevallen waarin zij zijn
gedwongen tot het plegen van strafbare feiten, zoals winkeldiefstal of zakkenrollerij,
als gevolg van de mensenhandelsituatie waarin zij verkeren.

Situaties waarin een persoon tot seksuele dienstverlening is bewogen kunnen wel onder
het toepassingsbereik van het delict ernstige benadeling vallen. Het kabinet is evenwel
van oordeel dat dit delict in dergelijke gevallen geen toegevoegde waarde zal hebben,
aangezien het delict mensenhandel in zulke situaties al in strafrechtelijke bescherming
voorziet. Uit de heersende jurisprudentie over mensenhandel in de vorm van seksuele
uitbuiting kan namelijk worden afgeleid dat sprake is van het oogmerk van seksuele
uitbuiting wanneer – kort gezegd – iemand met het oog op financieel gewin een ander
met behulp van één van de wettelijk omschreven beïnvloedingsmiddelen (bijvoorbeeld
door misbruik van een kwetsbare positie) beweegt tot seksuele dienstverlening. Het
accent ligt op het onvrijwillige karakter van de seksuele dienstverlening – waarin
een grove aantasting van de lichamelijke en seksuele integriteit alsook de persoonlijke
vrijheid ligt besloten – die met het gebruik van een beïnvloedingsmiddel is gegeven.
Anders dan bij mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting zijn aanvullende vaststellingen
over de duur van de (beoogde) werkzaamheden en de beperkingen die daarbij aan het
slachtoffer (zullen) worden opgelegd telkens minder van belang (zie nader de memorie
van toelichting, paragraaf 2.2, onder «Seksuele uitbuiting»). In het geval van een
minderjarig slachtoffer is sprake van strafbaarheid wegens kinderhandel bij het enkele
verrichten van een handeling ten aanzien van een minderjarige met het oogmerk dat
die minderjarige zich beschikbaar stelt tot het verrichten van seksuele handelingen
met of voor een derde tegen betaling, zonder dat aanvullend hoeft te worden bewezen
dat door de dader een beïnvloedingsmiddel is aangewend of financieel gewin wordt nagestreefd
(voorgesteld artikel 273f, tweede en zesde lid, Sr).

De leden van de SP-fractie hebben zorgen over de term «ernstige benadeling» die wordt
gekozen voor ernstige misstanden in de arbeidssfeer. Zij halen aan dat CoMensha deze
zorgen deelt. Zij vragen of de regering het eens is met de constatering dat hier veel
onduidelijkheid over kan ontstaan en zij willen daarom weten of de regering bereid
is om deze term te veranderen naar «economische uitbuiting».

Met de leden van de SP-fractie ben ik van oordeel dat moet worden voorkomen dat –
indien dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven en in werking treedt – de juridische
kwalificatie van de bedoelde nieuwe strafbaarstelling bij burgers of uitvoeringsorganisaties
tot misverstanden kan leiden. In reactie op onder andere het consultatieadvies van
CoMensha is in de memorie van toelichting uitdrukkelijk toegelicht dat de strafbaarstelling
van ernstige benadeling een eigen inhoud heeft die losstaat van het gelijknamige beleidsbegrip
dat de Nederlandse Arbeidsinspectie op dit moment hanteert. Naar aanleiding van het
advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is die toelichting verder
aangevuld met een passage over de verhouding van die strafbaarstelling tot dat beleidsbegrip.
Daarin is verduidelijkt dat dit misdrijf een ernstiger karakter heeft. Anders dan
de normering in de arbeidswetten richt het strafrechtelijk verwijt zich op het maken
van misbruik van de kwetsbare of afhankelijke positie waarin een ander zich bevindt.
Het gaat om een misdrijf tegen de persoonlijke vrijheid. Daarnaast moet voor het bewijs
van dat misdrijf – anders dan voor wat betreft de beleidsterm «ernstige benadeling»,
waarbij het kan gaan om de cumulatieve ernst van het handelen van de werkgever – steeds
per individueel slachtoffer worden bewezen dat die persoon door dat misbruik ernstig
is benadeeld. Voor meer context en achtergrond verwijs ik de leden van de SP-fractie
graag naar mijn reactie op een soortgelijke vraag van de leden van de VVD-fractie
hieronder (zie onder I. Algemeen deel, 2.2. Het begrip «uitbuiting», in het bijzonder
in het kader van arbeidsuitbuiting).

Ernstige benadeling is naar het oordeel van het kabinet passender dan de term «economische
uitbuiting», die de verhouding van de beoogde nieuwe strafbaarstelling (voorgesteld
artikel 273fa Sr) tot de strafbaarstelling van arbeidsuitbuiting in de zin van mensenhandel
(voorgesteld artikel 273f Sr) onvoldoende tot uitdrukking brengt. Hiervoor verwijs
ik de leden van de SP-fractie graag naar mijn reactie op vragen daarover van de leden
van de CDA-fractie hierboven (zie onder I. Algemeen deel, 1. Inleiding) en van de
leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hierboven (zie onder I. Algemeen deel, 2.1 Het
toegankelijker maken van de strafbepaling van mensenhandel).

De leden van de SP-fractie lijkt het enigszins beperkt om ten aanzien van slachtoffers
van ernstige benadeling enkel te spreken over slachtofferbeschermingsrechten in de
context van het strafproces. Zij vragen de regering daarom of de aanpassing van de
huidige wetgeving niet leidt tot juist minder slachtofferbescherming dan voorheen
als het gaat om slachtoffers van ernstige benadeling. Zij vragen waarom er bijvoorbeeld
ook niet voor is gekozen om de term «misleiding» bij dit onderdeel te betrekken, omdat
deze definitie veel concreter in te vullen is.

In reactie op deze vragen wordt geantwoord dat dit wetsvoorstel strekt tot modernisering
en uitbreiding van de strafbaarstelling van mensenhandel, en zich daarmee beperkt
tot de strafrechtelijke aanpak van mensenhandel en samenhangende misdrijven. In dat
kader vormt de introductie van het delict ernstige benadeling een uitbreiding van
de strafrechtelijke aansprakelijkheid, waardoor het strafrecht personen die behoren
tot kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt strafrechtelijk beter beschermt tegen grove
benadeling in de arbeidssfeer. Het betekent immers dat in meer situaties aangifte
kan worden gedaan en dat de politie, de Nederlandse Arbeidsinspectie en het OM meer
mogelijkheden hebben om op te treden tegen strafbaar gedrag. Bij veroordeling kan
aan de dader(s) een passende straf of maatregel worden opgelegd.

Met betrekking tot de vraag van de leden van de SP-fractie waarom in de delictsomschrijving
behalve «misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht» en «misbruik
van een kwetsbare positie» niet ook «misleiding» als beïnvloedingsmiddel is opgenomen,
wordt het volgende opgemerkt. Het specifieke doel van dit nieuwe delict is – in aanvulling
op het beschermingsbereik van het delict mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting
– personen die zich in een kwetsbare of afhankelijke positie bevinden extra bescherming
te bieden tegen ernstige benadeling in de arbeidssfeer. Dit specifieke beschermingsbereik
vindt uitdrukking in de twee misbruikmiddelen die in de delictsomschrijving zijn opgenomen.
Met de opname van het beïnvloedingsmiddel «misleiding» zou het misdrijf een wezenlijk
ruimer bereik en ander karakter krijgen. Dit wordt niet wenselijk geacht. Daarbij
speelt ook een rol dat situaties waarin een werknemer door een werkgever is misleid
– bijvoorbeeld doordat langer moet worden gewerkt of minder wordt uitbetaald dan is
afgesproken – al kan worden tegengegaan op basis van het huidige bestuursrechtelijk
en strafrechtelijk normenkader. Ik wijs in dit verband op de normen die zijn neergelegd
in de Arbeidstijdenwet en de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag, en op de delicten
oplichting (artikel 326 Sr) dwang (artikel 284 Sr) en valsheid in geschrifte (artikel
225 Sr). Mij zijn geen signalen bekend dat dit kader ontoereikend zou zijn voor een
adequate aanpak van misleiding in de arbeidssfeer. Tegen die achtergrond is gekozen
voor de voorgestelde afbakening van de delictsomschrijving van ernstige benadeling.

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen in het advies van het OM dat een ruimere
uitleg van het begrip «uitbuiting» ervoor had kunnen zorgen dat de introductie van
het begrip «ernstige benadeling» niet nodig was geweest. Deze leden vragen de regering
hierop te reageren.

Uit de uitgebrachte consultatieadviezen blijkt brede steun voor de keuze om de reikwijdte
van de strafrechtelijke aansprakelijkheid te verruimen. Het advies van het College
van procureurs-generaal van het OM (hierna kortheidshalve: het advies van het OM)
vormt daarop geen uitzondering. Dit advies bevat ook de meer algemene opmerking dat
de introductie van ernstige benadeling mogelijk niet nodig was geweest als het begrip
uitbuiting ruimer zou worden uitgelegd. Gevraagd naar een reactie hierop wordt vooropgesteld
dat «uitbuiting», als onderdeel van het bestanddeel «oogmerk van uitbuiting», een
centraal onderdeel is van het strafrechtelijk verwijt van mensenhandel. Vanwege de
grove aantasting van de lichamelijke integriteit en persoonlijke vrijheid van het
slachtoffer wordt mensenhandel beschouwd als een zeer ernstig misdrijf. Om de zwaarte
van dit misdrijf beter tot uitdrukking te brengen en ook de ernstigste gevallen passend
te kunnen bestraffen, heeft de wetgever de destijds geldende strafmaxima van mensenhandel
meermalen verhoogd: van zes jaar tot acht jaar gevangenisstraf in 2009 (Stb. 2009, 245) en van acht jaar tot twaalf jaar gevangenisstraf in 2013 (Stb. 2013, 84). De voorwaarden voor strafbaarheid wegens mensenhandel – en daarmee de eisen die
worden gesteld aan het bewijs van het bestanddeel «oogmerk van uitbuiting» – moeten
zich redelijk blijven verhouden tot de hoogte van het huidige strafmaximum. In dat
licht wordt het niet passend geacht om een wezenlijk ruimere uitleg te geven aan het
begrip «uitbuiting». Daarom is gekozen voor introductie van het delict ernstige benadeling
waarop een strafmaximum van zes jaar gevangenisstraf wordt gesteld, dat is gepositioneerd
tussen mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting en de bestuursrechtelijk te handhaven
arbeidswetten. Voortbouwend op de genoemde keuze bevat het advies van het OM bij de
consultatieversie van dit wetsvoorstel diverse suggesties en opmerkingen die beogen
bij te dragen aan de verduidelijking van de onder- en bovengrens van het strafbare
gedrag dat onder ernstige benadeling valt, en de verhouding daarvan met bestaande
delicten. Die inbreng is benut om de reikwijdte van dit delict in de toelichting te
verhelderen. Ter nadere afbakening van de mate van financieel nadeel die het kabinet
voor ogen heeft bij ernstige benadeling onderscheidenlijk mensenhandel in de vorm
van arbeidsuitbuiting zijn vuistregels geformuleerd. Daarnaast zijn nadere voorbeelden
opgenomen in de memorie van toelichting – die zijn ontleend aan het advies van het
OM – welke betrekking hebben op situaties waarin sprake is van een combinatie van
financieel en andersoortig nadeel. Voor een nadere toelichting op dit punt verwijs
ik de leden graag naar mijn reactie op vragen daarover van de leden van de CDA-fractie
hierboven (zie onder I. Algemeen deel, 1. Inleiding).

De beoogde verruiming van de strafrechtelijke aansprakelijkheid maakt het in meer
situaties dan nu mogelijk om verantwoordelijken voor ernstige arbeidsmisstanden passend
te bestraffen, terwijl is gewaarborgd dat voor burgers en justitiële autoriteiten
in voldoende mate voorzienbaar is welk gedrag onder welke strafbepaling valt.

Voordeeltrekking (artikel 273fb)

De leden van de BBB-fractie merken op dat de strafbaarstelling van voordeeltrekking
zich richt tot profiteurs van mensenhandel, kinderhandel of de ernstige benadeling
van een persoon. Het gaat telkens om het verkrijgen van financieel voordeel uit een
van deze misdrijven. De strafbaarstelling hiertoe is opgenomen in artikel 273fb Sr
en kent een strafmaximum van zes jaren gevangenisstraf of een geldboete van de vijfde
categorie. Deze leden merken op dat personen die aan deze voordeeltrekking doen, in
de praktijk ook opdrachtgever (iemand die bijvoorbeeld een nieuwe nier zoekt en dit
niet kan vinden via de legale weg) kunnen zijn van mensenhandel en uitbuiting. Deze
leden vrezen dat zij op deze manier het hoge strafmaximum ontlopen door een ander
persoon het daadwerkelijke strafbare feit te laten begaan. Zij vragen of de regering
de mening deelt dat dit probleem voorkomen dient te worden door het strafmaximum voor
voordeeltrekking gelijk te stellen met het strafmaximum van artikel 273f Sr.

De vrees van de leden van de BBB-fractie dat opdrachtgevers van mensenhandel of ernstige
benadeling hun straf voor de misdrijven mensenhandel, kinderhandel of ernstige benadeling
zouden kunnen ontlopen, doordat zij deze feiten niet zelf zouden plegen, wordt door
het kabinet niet gedeeld. Immers, als daders van een strafbaar feit kunnen worden
gestraft zij die het feit plegen, doen plegen of medeplegen (artikel 47, eerste lid,
onder 1°, Sr) en zij die door giften, beloften, misbruik van gezag, geweld, bedreiging,
of misleiding of door het verschaffen van gelegenheid, middelen of inlichtingen het
feit opzettelijk uitlokken (artikel 47, eerste lid, onder 2°, Sr). Voor alle vier
geldt hetzelfde strafmaximum. In het door de leden van de BBB-fractie gegeven voorbeeld
van iemand die een ander de opdracht geeft om een nieuwe nier voor hem te bemachtigen,
kan bijvoorbeeld – afhankelijk van de precieze omstandigheden van het geval (er zou
ook sprake kunnen zijn van doen plegen of medeplegen) – sprake zijn van uitlokking,
zoals hiervoor omschreven. Van strafbare uitlokking is sprake als is voldaan aan vijf
vereisten: de uitlokker moet opzet hebben op zowel het aanzetten van een ander tot
het begaan van het delict als op de bestanddelen van dat delict; de uitlokker moet
een ander hebben doen besluiten het strafbare feit te begaan (waarbij het gaat om
het besluit om een concreet strafbaar feit te plegen; daaraan doet niet af dat iemand
al eerder een zelfde soort delict heeft gepleegd, en daarmee al een zekere bereidheid
heeft getoond (HR 3 januari 1934, NJ 1934, p. 549; HR 28 juni 1937, NJ 1938/173; Hof
»s-Hertogenbosch 16 oktober 1998, NJ 1999/81; Rb. Dordrecht 3 april 2012, ECLI:NL:RBDOR:2012:BW0716));
de uitlokker moet één of meer van de hiervoor genoemde uitlokkingsmiddelen (bijvoorbeeld
giften, beloften of misbruik van gezag) hebben gebruikt; het uitgelokte delict moet
zijn gevolgd en tot slot moet de uitgelokte strafbaar zijn voor het feit dat hij heeft
begaan. Deze vijf voorwaarden zijn vervuld als de opdrachtgever (uitlokker) een ander
(uitgelokte) de opdracht geeft voor hem een nier te bemachtigen, tegen een (hoog)
geldbedrag en de uitgelokte deze nier speciaal voor hem bemachtigt door zich schuldig
te maken aan het misdrijf van artikel 273f, eerste lid, Sr, terwijl de uitlokker wist
of in ieder geval op de koop toe nam dat de nier via het plegen van dit misdrijf zou
worden bemachtigd. In dat geval kan aan zowel de uitgelokte als de uitlokker dezelfde
(maximum)straf worden opgelegd. De opdrachtgever ontloopt dan dus niet zijn straf.

De leden van de BBB-fractie stellen voorts dat bij die desbetreffende voordeeltrekking
diegene weet of ernstige reden moet hebben om te vermoeden dat arbeid, diensten of
handelingen het voorwerp zijn van mensenhandel, kinderhandel of ernstige benadeling.
Vele producten (een bekend voorbeeld is kleding) die Nederlandse bedrijven in- en
verkopen, zo merken deze leden op, zijn afkomstig uit landen en fabrieken waarvan
zeer aannemelijk kan worden geacht dat er volgens de Nederlandse wetgeving kinderhandel,
mensenhandel of uitbuiting achter schuil gaat. Uiteindelijk halen Nederlandse bedrijven
hier financieel gewin uit. Deze leden vragen naar het standpunt van de regering hierin
en zij willen weten of dit wetsartikel gevolgen kan hebben voor het Nederlandse bedrijfsleven.

Het antwoord op deze vragen luidt dat de strafbaarstelling van voordeeltrekking zich
beperkt tot directe profijttrekking; er dient een rechtstreekse relatie te bestaan
tussen de mensenhandel, kinderhandel of ernstige benadeling en het financieel voordeel
dat daaruit wordt verkregen. Niet is beoogd te voorzien in een vorm van ketenaansprakelijkheid,
waarbij bijvoorbeeld ook afnemers van producten van een fabriek buiten Nederland –
waarin mogelijk naar Nederlandse maatstaven sprake is van bijvoorbeeld ernstige benadeling
of kinderhandel – onder het toepassingsbereik van strafbare voordeeltrekking zouden
kunnen vallen. In dat geval is er een te ver verwijderd verband tussen deze strafbare
feiten en het verkregen voordeel.

Deze ketenaansprakelijkheid wordt wel gevraagd in de op 25 juli 2024 in werking getreden
Corporate Sustainability Due Diligence Directive (CSDDD) van de Europese Unie (EU)
(Richtlijn (EU) 2024/1760). Grote bedrijven die onder deze richtlijn vallen worden
verplicht gesteld om risico’s in hun waardeketen op het terrein van mensenrechten
en milieu te identificeren en waar nodig aan te pakken. In de bijlage (deel 1) van
de richtlijn zijn specifieke verbodsbepalingen uit internationale mensenrechtenverdragen
opgenomen die bedrijven hierbij in ogenschouw moeten nemen, zoals het verbod op gedwongen
of verplichte arbeid, als gevolg van schuldhorigheid of mensenhandel (overeenkomstig
artikel 2, lid 1, van het Verdrag betreffende de gedwongen arbeid van de Internationale
Arbeidsorganisatie, 1930 (nr. 29)); alsmede het verbod op alle vormen van slavernij
en slavenhandel, met inbegrip van praktijken die verwant zijn aan mensenhandel (overeenkomstig
artikel 8 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten).
Ook de Dwangarbeidverordening van de EU,5 die naar verwachting eind dit jaar in werking treedt, is in een dergelijk geval relevant.
Deze verordening verbiedt bedrijven om producten vervaardigd met dwangarbeid op de
markt van de Unie te plaatsen of daarvandaan uit te voeren. De verordening hanteert
de definitie van dwangarbeid van de International Labour Organisation (ILO) en voegt
daar gedwongen kinderarbeid aan toe. Nederland heeft zich tijdens de onderhandelingen
positief uitgesproken over het doel van de verordening, namelijk het effectief tegengaan
van dwangarbeid en het bestrijden van oneerlijke concurrentie door het verdienmodel
om gebruik te maken van dwangarbeid bij bedrijven weg te nemen.

Overbodige strafbaarstellingen

De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan bevestigen dat elke gedraging
die niet als zodanig is overgeheveld naar het nieuwe artikel 273f Sr, in de praktijk
zal worden vervolgd op grond van het nieuwe artikel. Zij vragen om een bevestiging
van de regering dat er louter wetstechnische redenen aan ten grondslag liggen om deze
gedragingen niet over te hevelen, en dat het geenszins de bedoeling is van de regering
dat gedragingen op dit moment wel, maar in de toekomst niet meer als strafwaardig
zijn te achten.

Het antwoord hierop luidt dat om verschillende redenen – in veel gevallen is sprake
van overlap tussen deze strafbaarstellingen en het delict mensenhandel als bedoeld
in het voorgestelde artikel 273f, eerste en tweede lid, Sr – wordt voorgesteld om
bij de modernisering van artikel 273f Sr een aantal overbodige strafbaarstellingen
te schrappen, zonder wezenlijk af te doen aan de huidige reikwijdte van de strafrechtelijke
aansprakelijkheid op grond van die bepaling. Geen van deze strafbaarstellingen wordt
geschrapt ten gevolge van een verandering van inzicht ten aanzien van de strafwaardigheid
van deze strafbare feiten. Dat betekent dat het mogelijk blijft voor het OM om de
gedragingen te vervolgen die zij ook op grond van de oude regeling kon vervolgen,
zo bevestig ik aan de leden van de VVD-fractie. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om buitenlandse
werving voor seksuele uitbuiting. Zie daarover uitgebreider de beantwoording van vragen
van leden van de ChristenUnie-fractie daarover hieronder.

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat het handhaven van de strafbaarstelling
van buitenlandse werving voor prostitutie als overbodig wordt gezien, omdat het «bezwaarlijk
[is deze] als een strafwaardige gedraging aan te merken.»6 Deze leden hebben hier moeite mee, omdat veel vrouwen die in de prostitutie in Nederland
werken afkomstig zijn uit Oost-Europa en de vrijwilligheid van de keuze om zich in
Nederland beschikbaar te stellen voor prostitutie, volgens hen zeer twijfelachtig
is. Deze leden vragen de regering hoe kan worden gewaarborgd dat werving voor prostitutie
in Nederland op vrijwillige basis gebaseerd is. Deze leden vragen ook waar de grens
ligt tussen werving op basis van vrijwilligheid en strafbare werving. De leden van
de ChristenUnie-fractie weten zich gesterkt in de noodzaak tot handhaving van het
artikel door het advies van het OM waarin ook wordt gepleit voor handhaving van de
strafbaarstelling. Deze leden vragen de regering waarom er niet voor gekozen is om
de kritiek van het OM te volgen.

De vragen van de leden van de ChristenUnie-fractie beantwoord ik graag in onderlinge
samenhang als volgt. Daarbij betrek ik ook hetgeen over dit onderwerp is gewisseld
tussen de Minister van Justitie en Veiligheid en de leden Bikker (ChristenUnie) en
Boomsma (NSC), tijdens het commissiedebat over mensenhandel en prostitutie op 11 september
2024.

Het huidige artikel 273f, eerste lid, onder 3, Sr – welke bepaling niet terugkeert
in de nieuwe regeling – stelt strafbaar het aanwerven, medenemen of ontvoeren van
een ander met het oogmerk die ander in een ander land ertoe te brengen zich beschikbaar
te stellen tot het verrichten van sekswerk. Deze delictsomschrijving vindt haar oorsprong
in het Internationaal Verdrag nopens de bestrijding van de handel in meerderjarige
vrouwen uit 1933. Hoewel naar de letter van de wet ook het aanwerven van een prostituee
in het buitenland om vrijwillig in Nederland aan het werk te gaan, valt onder de reikwijdte
van deze strafbepaling, heeft de Hoge Raad bepaald dat de hier bedoelde gedragingen
alleen strafbaar zijn als zij zijn begaan onder omstandigheden waarbij uitbuiting
kan worden verondersteld (HR 17 mei 2016, ECLI:NL:HR:2016:857). «Uitbuiting» – waarbij
het genoeg is dat de uitbuiting is beoogd; deze hoeft nog niet te zijn verwezenlijkt
– moet dus worden aangemerkt als een impliciet bestanddeel van deze strafbepaling.
Dit maakt dat de strafbaarstelling naar de huidige uitleg daarvan vrijwel volledig
overlapt met het delict mensenhandel als bedoeld in het voorgestelde artikel 273f,
eerste en tweede lid, Sr. De in de delictsomschrijving van het huidige artikel 273f,
eerste lid, onder 3, Sr genoemde handelingen aanwerven, medenemen en ontvoeren vallen
namelijk onder de handelingen die worden genoemd in de delictsomschrijving van mensenhandel
(werven, vervoeren, overbrengen, huisvesten en opnemen of »enige andere handeling»
ten aanzien van een persoon) en in gevallen waarin uitbuiting kan worden verondersteld
zal in de regel ook een beïnvloedingsmiddel (bijvoorbeeld misbruik van uit feitelijke
omstandigheden voortvloeiend overwicht of misbruik van een kwetsbare positie; het
kan, maar hoeft zeker niet om dwang te gaan) zijn toegepast en een oogmerk van uitbuiting
aanwezig zijn. Om die reden heeft de (aparte) strafbaarstelling van buitenlandse werving
voor prostitutie niet of praktisch geen meerwaarde naast het mensenhandeldelict van
het voorgestelde artikel 273f Sr voor de bestrijding van seksuele uitbuiting, zodat
deze kan worden gemist.

Doordat de (buitenlandse) werving voor prostitutie met het oogmerk van uitbuiting
van die geworven persoon onder de reikwijdte van het voorgestelde artikel 273f, eerste
lid, Sr valt, blijft gewaarborgd dat alleen is toegestaan het werven voor prostitutie
in binnen- of buitenland, waarbij de betrokken persoon vrijwillig aan het werk gaat
in de prostitutie en geen sprake is van (beoogde) seksuele uitbuiting van die persoon.
De grens tussen strafbare en niet strafbare werving voor prostitutie ligt dan ook
met name in het antwoord op de vraag of de prostitutiewerkzaamheden in juridische
zin een vrijwillig karakter hebben. Bij het bewijs van (het oogmerk van) uitbuiting
ligt hierop de nadruk. Uit de jurisprudentie kan worden afgeleid dat wanneer kan worden
vastgesteld dat iemand uit winstbejag een ander met een beïnvloedingsmiddel (bijvoorbeeld
door misleiding of misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht)
heeft bewogen tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen
betaling, (het oogmerk van) seksuele uitbuiting – en daarmee strafbaarheid wegens
mensenhandel – is gegeven. Ten aanzien van dergelijke situaties benadrukt het voorgestelde
artikel 273f, zevende lid, Sr dat de feitelijke instemming van een persoon – in dit
geval de prostituee – met de beoogde of daadwerkelijke uitbuiting irrelevant is.

In zijn consultatieadvies geeft het OM aan dat de strafbaarstelling van buitenlandse
werving voor prostitutie vooral veel toegevoegde waarde had voor de praktijk toen
nog niet de uitbuitingseis gold. Met het oog daarop werd in overweging gegeven om
het uitbuitingsvereiste dat nu geldt met dit wetsvoorstel los te laten. Het loslaten
van deze eis zou er inderdaad voor zorgen dat deze strafbaarstelling zelfstandige
betekenis zou krijgen naast de voorgestelde strafbaarstelling van mensenhandel in
artikel 273f Sr. Gelet evenwel op het feit dat prostitutie een legale bedrijfstak
is in Nederland en er binnen de Europese Unie vrij verkeer van werknemers en diensten
bestaat, kan moeilijk worden volgehouden dat het enkele »medenemen» of »aanwerven»
van een ander met het oogmerk die persoon in een ander land ertoe te brengen zich
beschikbaar te stellen tot seksuele dienstverlening – zonder dat de keuzevrijheid
op enige wijze is beperkt – een strafbaar feit zou moeten opleveren. Om die reden
is geen gevolg gegeven aan het advies om de zelfstandige strafbaarstelling van buitenlandse
werving voor prostitutie te behouden.

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat met betrekking tot de oogmerkeis bij
kinderhandel een nieuw element wordt toegevoegd, namelijk dat de oogmerkeis is vervuld
bij het oogmerk dat het desbetreffende kind zich beschikbaar stelt tot het verrichten
van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling of zich beschikbaar
stelt tot het verwijderen van diens organen tegen betaling. Deze leden vragen waarom
criminele uitbuiting hier niet wordt benoemd. Zij vragen om nadere uitleg over of
en in hoeverre dit element ook van toepassing kan zijn op slachtoffers van criminele
uitbuiting.

Het antwoord hierop luidt als volgt. Betaalde seksuele dienstverlening door kinderen
en betaalde orgaanverwijdering bij kinderen leveren een zeer grove aantasting op van
de lichamelijke en/of seksuele integriteit van die minderjarigen. Vanwege de bijzonder
schadelijke gevolgen die seksuele dienstverlening of orgaanverwijdering in het algemeen
voor kinderen heeft, is in het voorgestelde zesde lid van artikel 273f Sr vastgelegd
dat het oogmerk om een kind hiertoe te brengen zonder meer kwalificeert als een oogmerk
van uitbuiting van dat kind. Hiermee blijft de huidige specifieke strafrechtelijke
bescherming die op die twee situaties is toegespitst (zie het huidige artikel 273f,
eerste lid, onder 5, eerste subonderdeel, Sr) onverkort gehandhaafd. In het algemeen
kan criminele uitbuiting van kinderen – zoals het inschakelen van kinderen voor zakkenrollen
of winkeldiefstal – niet op één lijn worden gesteld met betaalde seksuele dienstverlening
door kinderen of betaalde orgaanverwijdering bij kinderen. Daarom moet bij het aanzetten
van kinderen om strafbare activiteiten te verrichten – net als in de huidige regeling
– per geval worden beoordeeld of sprake is van het oogmerk om een kind uit te buiten.
Daarbij kan acht worden geslagen op de aard en duur van de te verrichten strafbare
activiteit, welke beperkingen deze voor de betrokkene meebrengt, het daarmee behaalde
economisch voordeel door degene die de betrokkene tot die strafbare activiteit heeft
aangezet en de minderjarige leeftijd van het slachtoffer. Uit de rechtspraak kan worden
afgeleid dat in gevallen waarin zeer jonge kinderen zijn ingezet voor het verrichten
van een strafbare activiteit, reeds het eenmalig begaan van een strafbaar feit – zoals
een winkeldiefstal – kan worden aangemerkt als criminele uitbuiting.7 Daarbij verdient tot slot nog opmerking dat de strafwet ook buiten het kader van
kinderhandel ruime mogelijkheden geeft om vervolging in te stellen tegen degene die
een kind ertoe brengt om een of meer strafbare feiten te begaan, ook als het desbetreffende
kind zelf niet strafrechtelijk verantwoordelijk is voor het begaan van de desbetreffende
feiten. In dergelijke gevallen kan de dader langs de weg van het «doen plegen» van
een strafbaar feit (artikel 47 Sr) worden vervolgd en bestraft.

2.2 Het begrip «uitbuiting», in het bijzonder in het kader van arbeidsuitbuiting

De leden van de VVD-fractie lezen dat de Arbeidsinspectie bij het uitoefenen van toezicht
op de naleving van wet- en regelgeving momenteel al werkt met het begrip «ernstige
benadeling». Het wetsvoorstel introduceert ernstige benadeling als zelfstandig strafbaar
feit in het Wetboek van Strafrecht (in de vorm van het voorgestelde artikel 273fa).
Deze leden zien graag toegelicht hoe deze begrippen zich tot elkaar verhouden. Deze
leden verwijzen naar het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over
het wetsvoorstel, waarin wordt opgemerkt dat in de uitvoeringspraktijk verwarring
kan optreden, omdat het begrip momenteel op een andere manier door de Arbeidsinspectie
wordt ingevuld. Deze leden lezen dat de Arbeidsinspectie heeft aangegeven dat zij
na de inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel de term «ernstige benadeling» uitsluitend
zal gebruiken als verwijzing naar het misdrijf «ernstige benadeling». Toch kunnen
volgens deze leden in de praktijk twijfels en onduidelijkheden blijven ontstaan. Zij
vragen daarom welk begrip de Arbeidsinspectie gaat hanteren in de situaties waar zij
nu nog de beleidsterm «ernstige benadeling» gebruikt. Tevens willen zij weten welk
begrip wordt bedoeld als er in het actieplan «Samen tegen Mensenhandel» wordt gesproken
over ernstige benadeling.

Voorkomen moet worden, zo bevestig ik aan de leden van de VVD-fractie, dat – indien
dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven en in werking treedt – de term «ernstige benadeling»
bij burgers of uitvoeringsorganisaties tot misverstanden kan leiden. In navolging
van het advies van de Afdeling is daarom in de memorie van toelichting een passage
opgenomen over de verhouding tussen de strafbaarstelling van ernstige benadeling enerzijds
en het begrip »ernstige benadeling» dat nu door de Nederlandse Arbeidsinspectie wordt
gehanteerd anderzijds. Daarin is verduidelijkt dat het misdrijf ernstige benadeling
een eigen, ernstiger karakter heeft. Anders dan de normering in de arbeidswetten richt
het strafrechtelijk verwijt zich op het maken van misbruik van de kwetsbare of afhankelijke
positie waarin een ander zich bevindt. Het gaat om een misdrijf tegen de persoonlijke
vrijheid. Daarnaast moet voor het bewijs van dat misdrijf – anders dan voor wat betreft
de beleidsterm ernstige benadeling, waarbij het kan gaan om de cumulatieve ernst van
het handelen van de werkgever – steeds per individueel slachtoffer worden bewezen
dat die persoon door dat misbruik ernstig is benadeeld.

Deze leden constateren terecht dat de Nederlandse Arbeidsinspectie na de inwerkingtreding
van deze wet, de term «ernstige benadeling» uitsluitend zal gebruiken als verwijzing
naar het misdrijf ernstige benadeling in het Wetboek van Strafrecht. Hiermee is geborgd
dat de term »ernstige benadeling« in de context van de aanpak van arbeidsmisstanden
een eenduidige betekenis krijgt. Voor het duiden van situaties waarin wel arbeidswetten
zijn overtreden maar geen sprake is van arbeidsuitbuiting of ernstige benadeling in
strafrechtelijke zin, is geen nieuwe terminologie nodig. De Nederlandse Arbeidsinspectie
zal steeds afwegen welk middel het meest efficiënt ingezet kan worden.

Opgemerkt wordt tot slot dat de term ernstige benadeling niet voorkomt in het Versterkte
actieplan «Samen tegen Mensenhandel» dat gepubliceerd is op 17 juni 2024.

De leden van de NSC-fractie merken op dat het wetsvoorstel beoogt de drempel voor
het bewijs van ernstige benadeling te verlagen door geen expliciet bewijs van dwang
te vereisen. Zij vragen hoe de regering ervoor gaat zorgen dat in de praktijk ook
zonder bewijs van dwang meer uitbuitingszaken succesvol vervolgd en veroordeeld worden.

Met het wetsvoorstel wordt de zelfstandige strafbaarstelling van ernstige benadeling
geïntroduceerd, naast het misdrijf mensenhandel. Daardoor kan ook strafrechtelijk
kan worden opgetreden tegen (rechts)personen die verantwoordelijk zijn voor ernstige
arbeidsmisstanden in gevallen waarin de bewijsdrempel voor mensenhandel in de vorm
van arbeidsuitbuiting (net) niet wordt gehaald, maar wel sprake is van strafwaardig
gedrag. In die zin wordt, zoals deze leden stellen, de bewijslat verlaagd ten opzichte
van het bestaande wettelijke kader. Het delict ernstige benadeling kan als vangnetfunctie
fungeren in die situaties waarin arbeidsuitbuiting niet kan worden bewezen. Met de
strafbaarstelling van ernstige benadeling wordt het gemakkelijker om daders te vervolgen
als zij op de werkvloer misbruik maken van een werknemer in een kwetsbare positie
en er sprake is van grove benadeling. Dat moet leiden tot een effectievere vervolging
en veroordeling van daders.

Het is belangrijk om, wanneer dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven en in werking
treedt, de uitvoeringspraktijk, die immers de schakel vormt in het vergaren van bewijs
in eventuele zaken waardoor daders kunnen worden aangepakt, te versterken. Daarom
speelt de Nederlandse Arbeidsinspectie, en met name de Opsporingsdienst die toeziet
op het strafrechtelijk onderzoek, een belangrijke rol. De Nederlandse Arbeidsinspectie
heeft middelen ontvangen om de gevolgen van dit wetsvoorstel voor de organisatie op
te kunnen vangen. Zo zijn er middelen beschikbaar gesteld om de personele capaciteit
te versterken waaronder 28 fte voor het behandelen van zaken bij de Opsporingsdienst,
4 fte voor inspectiebrede ondersteuning en 5,8 fte om te voorzien in aanvullende expertise
om op juridisch, financieel, analytisch en bestuurlijk gebied samen te werken. Dit
alles zal bijdragen aan een versterkte uitvoeringspraktijk en daarmee ook aan een
effectieve handhaving van het delict ernstige benadeling.

Het begrip «uitbuiting»

De leden van de BBB-fractie lezen in het vijfde lid van artikel 273f Sr welke gedragingen
gekwalificeerd worden als uitbuiting van een persoon. Hier staat onder andere het
verwijderen van organen en het uitoefenen van bedelarij. Deze leden vragen waarom
deze twee kwalificaties onder hetzelfde strafmaximum worden geplaatst. Deze leden
zijn van oordeel dat een persoon uitbuiten om te bedelen of een persoon uitbuiten
door middel van het verwijderen van een of meerdere organen echt van een andere orde
is. Dit geldt volgens deze leden net zo voor de kwalificatie tussen verplichte arbeid
of seksuele uitbuiting. Deze leden vragen of de regering bereid is een verschil in
strafmaxima aan te brengen in de ernst van verschillende soorten uitbuiting.

In reactie hierop wordt vooropgesteld dat de strafbaarstelling van mensenhandel uitvoering
geeft aan daartoe strekkende internationale verplichtingen en nauw aansluit bij de
bewoordingen daarvan. Onder meer het Palermo Protocol, het RvE-Verdrag tegen mensenhandel
en de Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en
de bescherming van slachtoffers daarvan – die recentelijk is herzien bij Richtlijn
(EU) 2024/1712 (PbEU L 1712) – geven een definitie van mensenhandel en beschrijven
welke vormen van uitbuiting ten minste daaronder moeten worden begrepen. Tevens verplichten
zij tot de strafbaarstelling van mensenhandel, waarbij de (herziene) richtlijn ook
concrete minimumstrafhoogtes voorschrijft. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt
tussen de verschillende vormen van uitbuiting. De strafmaxima van twaalf jaren voor
mensenhandel en vijftien jaren voor kinderhandel (voorgesteld artikel 273f, eerste
en tweede lid, Sr) liggen ruimschoots boven de minimale strafmaxima die op grond van
de genoemde EU-richtlijn voor mensenhandel moeten gelden (te weten: minimaal een strafmaximum
van vijf jaren of – bij nader omschreven ernstige vormen van mensenhandel – tien jaren
gevangenisstraf). Beide nationale strafmaxima kunnen bovendien verder worden verhoogd
in het geval een of meer strafverzwaringsgronden van toepassing zijn (voorgesteld
artikel 273h Sr). Daarmee laten de voorgestelde strafmaxima voldoende ruimte aan het
OM en aan de rechter om in het concrete geval gelet op de aard en de ernst van het
voorliggende feit, de omstandigheden waaronder het is begaan en de persoon van de
dader te bepalen welke strafeis respectievelijk welke straf in het concrete geval
passend en geboden is. Daarbij kan een rol spelen op welke wijze en in welke mate
een persoon is uitgebuit.

Seksuele uitbuiting

Het verheugt mij dat de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie onderschrijven dat de
bescherming van minderjarigen tegen seksuele uitbuiting «maakt dat aan de wil van
de minderjarige geen betekenis toe komt.»8 Deze leden refereren hierbij aan de Valkenburgse zedenzaak, waarin het Hof in 2016
lagere dan geëiste straffen oplegde onder andere omdat niet was gebleken dat de verdachten
de jeugdige prostituee hadden gedwongen de bewezenverklaarde seksuele handelingen
te verrichten. In verband daarmee vragen deze leden in hoeverre de met dit wetsvoorstel
voorziene bescherming van minderjarigen tegen seksuele uitbuiting ervoor zorgt dat
een dergelijke redenering van de rechter niet meer kan opgaan en bewerkstelligt dat
ook ongedwongen seksuele handelingen met een minderjarige in de prostitutie volledig,
dat wil zeggen zonder dat de wil van de minderjarige daarbij kan worden meegewogen,
strafbaar worden.

In reactie op de vragen van de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie wordt benadrukt
dat het belang van kinderen beneden de leeftijd van achttien jaar bij een ongestoorde
seksuele ontwikkeling maakt dat zij extra moeten worden beschermd tegen seksuele exploitatie
en seksueel misbruik door anderen. Zij worden in beginsel strafrechtelijk beschermd
tegen iedere vorm van seksueel contact. In situaties waarin een kind door een ander
ertoe wordt gebracht met een derde tegen betaling seksuele handelingen te verrichten,
is daarom voor een veroordeling wegens kinderhandel in de vorm van seksuele uitbuiting
van dat kind (door die ander) dan wel aanranding of verkrachting van dat kind (door
die derde) niet vereist dat wordt vastgesteld dat het seksueel contact plaatsvindt
tegen de wil van het desbetreffende kind. Tegen die achtergrond is in de memorie van
toelichting ten aanzien van de vaststelling van strafrechtelijke aansprakelijkheid
wegens kinderhandel opgemerkt «dat aan de wil van de minderjarige geen betekenis toe
komt».

Dit laat onverlet dat de rechter in concrete gevallen de omstandigheid dat een kind
al dan niet is gedwongen om zich seksueel te laten exploiteren – bijvoorbeeld via
pressie, bedreiging of geweld – kan meewegen in het bepalen van de hoogte van de op
te leggen straf. Een fundamenteel uitgangspunt van het Nederlands strafrecht is dat
de rechter per geval met gebruikmaking van diens ruime straftoemetingsvrijheid een
passende straf bepaalt. Dit brengt mee dat de rechter – binnen de grenzen die de wet
stelt – vrij is in de keuze van de op te leggen straf, en in de keuze en de weging
van de factoren die hij daarvoor in de concrete zaak van belang acht. De beslissing
over de straftoemeting wordt in sterke mate bepaald door de ernst van het delict en
de omstandigheden van het specifieke geval, waarbij oog is voor vergelding en voor
het voorkomen van nieuwe strafbare feiten in de toekomst. Blijkens het persbericht
van het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch over de zogenoemde Valkenburgse zedenzaken, waaraan
de ledenvan de GroenLinks-PvdA-fractie kennelijk refereren, heeft het gerechtshof
23 verdachten veroordeeld wegens het verrichten van seksuele handelingen met een minderjarige
prostituee. Bij de straftoemeting per individuele verdachte heeft het gerechtshof
rekening gehouden met verschillende omstandigheden, waaronder ook de omstandigheid
dat niet is gebleken dat de 23 verdachten bewust op zoek waren naar een seksafspraak
met een minderjarige prostituee. Daarmee heeft het gerechtshof gebruik gemaakt van
zijn straftoemetingsvrijheid. Dit wetsvoorstel raakt niet aan die vrijheid van de
rechter. Daarbij verdient nog opmerking dat het genoemde persbericht betrekking heeft
op zaken waarin de verdachten als bezoeker van een minderjarige sekswerker telkens
zijn veroordeeld voor een ander delict dan kinderhandel.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen voorts of de regering de mening van
deze leden deelt dat klanten die gebruikmaken van seksuele diensten van een minderjarige
sekswerker, zelf de verantwoordelijkheid dragen om de leeftijd van die sekswerker
te checken en indien zij dat niet doen, dat dat niet als reden mag gelden voor een
lagere straf.

Degene die seksuele handelingen verricht met een persoon terwijl diegene weet of ernstige
reden heeft om te vermoeden dat die persoon slachtoffer is van mensenhandel, wordt
gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste vier jaren (artikel 273g Sr). Indien
het feit wordt begaan met een kind dat de leeftijd van achttien jaren nog niet heeft
bereikt, kan de op het misdrijf gestelde gevangenisstraf met een derde worden verhoogd
(artikel 273h, eerste lid, onderdeel b, Sr). Voor de toepasselijkheid van de strafverzwaringsgrond
is niet relevant of de dader wist dat deze met een kind in een bepaalde leeftijd te
maken had. Uitsluitend de leeftijd hoeft te worden bewezen.

Overigens is een klant die gebruikmaakt van seksuele diensten van een minderjarige
sekswerker ook strafbaar op grond van artikel 245, eerste lid, aanhef en onderdeel
d, Sr. Het betreft de strafbaarstelling van aanranding van een kind in de leeftijd
van zestien tot achttien jaren dat zich tegen betaling hiervoor beschikbaar stelt.
Ook hier geldt dat de leeftijd van het kind aan het opzetvereiste is onttrokken. Niet
relevant is of de dader wist of redelijkerwijs moest vermoeden dat deze met een kind
in een bepaalde leeftijd te maken had. Uitsluitend de leeftijd hoeft te worden bewezen.
Het is uiteindelijk aan de rechter om bij veroordeling voor een van deze misdrijven
op basis van de precieze omstandigheden van het geval een passende straf op te leggen.

Arbeidsuitbuiting: het beoordelingskader

De leden van de BBB-fractie merken op dat in het beoordelingskader voor arbeidsuitbuiting
meerdere factoren een rol spelen. Het algemene beeld van deze leden van de wijze waarop
deze afwegingsfactoren door de rechter worden toegepast, is dat hoge eisen worden
gesteld aan het bewijs van arbeidsuitbuiting. Deze leden vinden dit gek, omdat er
wettelijke regels zijn ter bescherming van de werknemer, zoals die voor het minimumloon
of het maximaal aantal uren dat gewerkt mag worden. Deze leden zijn dan ook van mening
dat werkgevers hiervan op de hoogte moeten zijn. Zij vragen de regering naar mogelijkheden
te kijken om de bewijsdrempel te verlagen bij arbeidsuitbuiting. Om dit probleem gedeeltelijk
op te vangen, zo merken deze leden op, wordt een nieuwe strafbaarstelling geïntroduceerd,
die van ernstige benadeling. Dit kent een lagere bewijsdrempel. Deze leden vragen
of dit dekkend is voor alle arbeidsuitbuitingen.

Voor een adequate bescherming van kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt en een krachtige
bestrijding van excessieve verdienmodellen ten koste van die groepen, is nodig dat
de strafwet voorziet in strafbaarstellingen die voldoende mogelijkheden bieden om
arbeidsgerelateerde misstanden – zoals (een combinatie van) substantiële onderbetaling,
onveilige arbeidsomstandigheden en ondermaatse huisvesting – gericht en effectief
aan te pakken. Dit wetsvoorstel voorziet daarin. Het strekt ertoe de strafrechtelijke
aansprakelijkheid voor benadeling van personen als gevolg van arbeidsgerelateerde
misstanden te verruimen, door de introductie van het delict ernstige benadeling waarop
zes jaren gevangenisstraf wordt gesteld. De bewijsdrempel die voor dit misdrijf geldt
en de verhouding met de voorwaarden voor strafbaarheid wegens mensenhandel in de vorm
van arbeidsuitbuiting, heb ik nader toegelicht in reactie op een vraag van de leden
van de CDA-fractie hierboven (zie onder I. Algemeen deel, 1. Inleiding).

Kort gezegd is het kernverschil erin gelegen dat voor het bestanddeel «ernstig wordt
benadeeld» de bewijslat lager ligt dan voor het bestanddeel «uitbuiting». Voor beide
delictsbestanddelen geldt dat het samenstel van voorwaarden en omstandigheden waaronder
iemand arbeid verricht in disproportionele verhouding staat met het samenstel van
voorwaarden en omstandigheden waaronder die arbeid naar Nederlandse maatstaven in
de desbetreffende arbeidssector zou moeten worden verricht. Daarbij kan het gaan om
financieel nadeel voor de tewerkgestelde (zoals vormen van substantiële onderbetaling)
of andersoortig nadeel dat in verband staat met de arbeidssituatie (zoals nadelige
voorwaarden ten aanzien van de arbeidsduur- en tijden en vakantiedagen, ondermaatse
huisvesting die door de tewerksteller ter beschikking is gesteld of vrijheidsbeperkingen
die aan de tewerkgestelde zijn opgelegd (denk aan het innemen van reisdocumenten)).
Financieel en ander nadeel kunnen zich ook in combinatie met elkaar voordoen.

Het bestanddeel «ernstig wordt benadeeld» verschilt van het uitbuitingsbestanddeel
voor wat betreft de mate van disproportionaliteit die wordt vereist. Ter nadere afbakening
van de mate van financieel nadeel die het kabinet hierbij voor ogen heeft, is in de
memorie van toelichting als vuistregel geformuleerd dat het bestanddeel «ernstig wordt
benadeeld» in ieder geval is vervuld wanneer voor de duur van minimaal twee maanden
het uitbetaalde loon feitelijk minder is dan
twee derde van het minimumloon op grond van een toepasselijke, bindende collectieve arbeidsoverkomst
of, bij gebreke daaraan, het wettelijk minimumloon. De genoemde periode van twee maanden
beoogt onder meer tot uitdrukking te brengen dat substantiële onderbetaling in het
kader van seizoenswerk onder het bereik van het delict ernstige benadeling kan vallen.
Situaties van geringere onderbetaling – zonder bijkomend andersoortig nadeel – vallen
buiten het bereik van het delict ernstige benadeling. In voorkomende gevallen kan
bij overtreding van arbeidswetten bestuursrechtelijk worden gehandhaafd. In situaties
waarin sprake is van nog forsere onderbetaling komt het delict mensenhandel in de
vorm van arbeidsuitbuiting in beeld. Bij de beantwoording van die vraag of een arbeidsmisstand
in een concreet geval van zodanige aard is dat van arbeidsuitbuiting kan worden gesproken,
wordt in de jurisprudentie onder meer betekenis toegekend aan de aard en duur van
de tewerkstelling, de beperkingen die zij voor de betrokkene meebrengt, en het economisch
voordeel dat daarmee door de tewerksteller wordt behaald (Hoge Raad 27 oktober 2009,
ECLI:NL:HR:2009:BI7099).

Om nader invulling en richting te geven aan dit globale afwegingskader is in de memorie
van toelichting (p. 17, 20–21) uiteengezet dat naar het oordeel van het kabinet over
het algemeen sprake zal zijn van uitbuiting, wanneer de onderbetaling zodanig is dat
– zonder bijkomend andersoortig nadeel – voor de duur van minimaal twee maanden het
uitbetaalde loon feitelijk minder is dan een derde van het verschuldigde minimumloon
op grond van een toepasselijke, bindende collectieve arbeidsoverkomst of, bij gebreke
daaraan, het wettelijk minimumloon. Dit concretiseert bij welke mate van onderbetaling
het delict mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting in beeld komt en geeft ook
ten aanzien van situaties waarin sprake is van een combinatie van financieel en andersoortig
nadeel richting voor wat betreft de mate van disproportionaliteit die valt onder het
bereik van respectievelijk mensenhandel en ernstige benadeling. Opmerking verdient
dat bij de kwalificatie «mensenhandel» en het daarvoor geldende strafmaximum van twaalf
jaren gevangenisstraf niet past dat de voorwaarden voor strafbaarheid wegens mensenhandel
wezenlijk naar beneden worden bijgesteld.

Het kabinet is van oordeel dat met de introductie van het misdrijf ernstige benadeling
– dat dus moet worden gepositioneerd tussen enerzijds het strafrechtelijk te handhaven
delict mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting en anderzijds de bestuursrechtelijk
te handhaven arbeidswetten – het strafrechtelijk instrumentarium voldoende is toegerust
om arbeidsgerelateerde misstanden gericht en effectief aan te pakken.

Criminele uitbuiting

De leden van de BBB-fractie merken op dat bij het beoordelingskader of sprake is van
criminele uitbuiting, het van belang is in welke mate de keuzevrijheid van de ander
is ingeperkt. Deze leden begrijpen dat dit meeweegt bij het bepalen van de strafmaat,
maar zij zijn van oordeel dat het ronselen voor of aanzetten tot criminele handelingen
ook strafbaar zou moeten zijn wanneer deze handelingen vrijwillig worden verricht.
Deze leden vragen of de regering dit standpunt deelt en of de regering in verband
daarmee bereid is dit op te nemen in het wetsvoorstel.

Het klopt, zoals de leden van de BBB-fractie opmerken, dat bij de beoordeling of sprake
is van criminele uitbuiting van belang is in welke mate de keuzevrijheid van de ander
is ingeperkt. Hoe groter de beperking van die keuzevrijheid is, doordat de beïnvloeding
indringender is, hoe eerder het bestaan van criminele uitbuiting zal worden aangenomen.
Deze leden benadrukken dat het ronselen van een ander voor of het aanzetten van een
ander tot criminele handelingen ook strafbaar zou moeten zijn wanneer die ander daaraan
vrijwillig gevolg geeft en zij vragen of de regering deze opvatting deelt. Het antwoord
daarop is bevestigend. Het Wetboek van Strafrecht voorziet in deze gevallen ook reeds
in strafrechtelijke aansprakelijkheid. Zowel een persoon die een ander uitlokt een
strafbaar feit te begaan (uitlokker) als de persoon die dit strafbare feit door die
uitlokking begaat (uitgelokte) kan als dader van het strafbare feit worden vervolgd
en veroordeeld. Zie voor een nadere beschouwing van de juridische deelnemingsvorm
uitlokking het antwoord op een vraag van de leden van de BBB-fractie over voordeeltrekking
hierboven (paragraaf 2.1, onder het subkopje voordeeltrekking).

De leden van de CDA-fractie lezen dat wat betreft criminele uitbuiting gekeken moet
worden naar de aard en de duur van de te verrichten strafbare activiteit, welke beperkingen
deze voor de betrokkene meebrengt en het daarmee behaalde economisch voordeel. Deze
situatie is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Deze leden vragen of
de regering het begrip «criminele uitbuiting» hiermee voldoende duidelijk en zorgvuldig
omschreven acht, zodat ook duidelijk is voor het OM en de politie wanneer sprake is
van criminele uitbuiting. Zij willen weten of ook de voorbereidingshandelingen van
een strafbaar feit onder criminele uitbuiting vallen, wanneer het slachtoffer hiertoe
wordt gedwongen.

Graag beantwoord ik deze vragen in onderlinge samenhang als volgt, waarbij wordt vooropgesteld
dat (de strafbaarstelling van) criminele uitbuiting niet nieuw is; dit is reeds strafbaar
gesteld in het huidige artikel 273f, eerste lid, Sr, waarbij in het huidige tweede
lid wordt verduidelijkt dat uitbuiting ook de uitbuiting van strafbare activiteiten
omvat. Bij criminele uitbuiting is de dienst die voor een dader moet worden verricht
strafbaar; het voorgestelde artikel 273f, vijfde lid, aanhef en onder d, Sr spreekt
– evenals het huidige artikel, dat hiervoor werd aangehaald – van uitbuiting «bij
het verrichten van strafbare activiteiten». Het gaat hierbij niet alleen om voltooide
strafbare feiten, maar ook om een poging daartoe en om de voorbereiding ervan, mits
in het specifieke geval voorbereidingshandelingen strafbaar zijn. Dat is het geval
indien het de voorbereiding betreft van een misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving
een gevangenisstraf van acht jaren of meer is gesteld (artikel 46, eerste lid, Sr).

In de jurisprudentie is verder uitgekristalliseerd wanneer sprake is van (criminele)
uitbuiting. In het Chinese horeca-arrest (Hoge Raad 27 oktober 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI7099) overwoog de Hoge Raad
dat «de vraag of – en zo ja, wanneer – sprake is van «uitbuiting» in de zin van de
onderhavige bepaling, niet in algemene termen [is] te beantwoorden, maar sterk [is]
verweven met de omstandigheden van het geval.» Vervolgens benoemt de Hoge Raad een
aantal criteria waaraan betekenis toekomt. Deze criteria vormen het richtinggevend
kader voor de vaststelling of sprake is van criminele uitbuiting (Hoge Raad 21 april
2020, ECLI:NL:HR:2020:672). Het gaat daarbij onder meer om de aard en duur van de
te verrichten strafbare activiteit, welke beperkingen deze voor de betrokkene meebrengt
en het daarmee behaalde economisch voordeel door degene die de betrokkene tot die
strafbare activiteit heeft aangezet. Bij de weging van deze en andere relevante factoren
dienen de in de Nederlandse samenleving geldende maatstaven als referentiekader te
worden gehanteerd. Dat steeds sprake is van een weging van factoren aan de hand van
de omstandigheden van het geval, is binnen het strafrecht zeer gebruikelijk. Er zijn
mij ook geen signalen bekend dat de politie en het OM over onvoldoende handvatten
beschikken om te kunnen beoordelen of sprake is van criminele uitbuiting.

De leden van de SP-fractie constateren dat het Centrum Kinderhandel en Mensenhandel
(CKM) aangeeft dat ook in het nieuwe wetsvoorstel de bepaling voor criminele uitbuiting
tekortschiet en het lage aantal aangiftes dat nu voorkomt, niet zal verhelpen. In
het nieuwe wetsvoorstel krijgt voordeeltrekking een apart artikel. Hiervan worden
voorbeelden genoemd, maar niet het voorbeeld van «criminele uitbuiting». Deze leden
vragen of de regering bereid is hier nog een nadere toelichting op te geven. Tevens
vragen zij of de regering bereid is dit nader toe te lichten bij het nieuwe element
van kinderhandel waar ook sprake kan zijn van criminele uitbuiting.

Criminele uitbuiting is een vorm van mensenhandel waarbij er zowel sprake kan zijn
van slachtofferschap als daderschap. Specifiek voor criminele uitbuiting geldt dat
in artikel 273f, vijfde lid, onder e, Sr – in lijn met de internationale definitie
van mensenhandel – de «uitbuiting van een persoon bij het verrichten van strafbare
activiteiten» is opgenomen. Daarmee is wettelijk vastgelegd dat criminele uitbuiting
onder het bereik van mensenhandel valt. De strafbaarstelling van voordeeltrekking
(voorgesteld artikel 273fb Sr) is onder nader omschreven voorwaarden van toepassing
op het trekken van profijt uit een vorm van mensenhandel. Ook degene die financieel
voordeel trekt uit de criminele uitbuiting van een ander kan dus op basis van dit
artikel worden bestraft.

In relatie tot kinderhandel wordt bijzondere strafrechtelijke bescherming geboden
aan kinderen die slachtoffer zijn van (criminele) uitbuiting. Dit betekent dat in
situaties die onder 273f, tweede lid, Sr (kinderhandel) vallen niet afzonderlijk hoeft
te worden bewezen dat een beïnvloedingsmiddel tegen de betrokken minderjarige is ingezet.
Daarnaast geldt dat in het bijzonder in gevallen waarin zeer jonge kinderen zijn ingezet
voor het verrichten van een strafbare activiteit, reeds het eenmalig begaan van een
strafbaar feit – zoals een winkeldiefstal – kan worden aangemerkt als criminele uitbuiting
(Hoge Raad 21 april 2020, ECLI:NL:HR:2020:672).

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering nader toe te lichten hoe de
huidige strafbaarstelling ten aanzien van criminele uitbuiting wordt ervaren door
de politie en het OM.

Naar het oordeel van de politie en het OM is het huidige wettelijke kader voldoende
duidelijk om vorm te geven aan de opsporing en vervolging in zaken betreffende criminele
uitbuiting. Wel stelt deze vorm van uitbuiting de politie en het OM dikwijls voor
uitdagingen, omdat slachtoffers van deze vorm van mensenhandel vaak niet als zodanig,
maar eerst als verdachte van het onder dwang begane feit in beeld komen. Om ervoor
te zorgen dat er breed in de organisatie bewustzijn is van signalen van mensenhandel
zijn politie en OM bewustwordingscampagnes en trainingen gestart. De politie heeft
verder binnen het kader van de aanpak van criminele uitbuiting het interne «Actieplan
criminele uitbuiting» geïnitieerd. Voornaamste doelstelling van dit actieplan is het
leggen van meer focus op het delict criminele uitbuiting binnen de organisatie door
middel van enkele actiepunten. Hierbij kan worden gedacht aan het vergroten van het
bewustzijn over criminele uitbuiting bij eerstelijns politiemedewerkers.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van de zorgen van het CKM
omtrent hetgeen in het wetsvoorstel niet is opgenomen aangaande criminele uitbuiting.
Het CKM constateert dat de huidige strafbaarstelling voor criminele uitbuiting onduidelijk
is, waardoor zaken aangaande criminele uitbuiting vaak niet worden opgepakt. Deze
leden willen weten of de regering dit signaal herkent. Zij vragen of de regering nader
kan toelichten waarom zij niet ervoor heeft gekozen om het begrip «criminele uitbuiting»
nader te verduidelijken met een richtinggevend kader, zodat opsporingsinstanties werk
kunnen maken van opsporing van zaken van criminele uitbuiting.

Het kabinet herkent dit signaal niet. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
zijn een aantal richtinggevende aanknopingspunten geformuleerd ten aanzien van het
fenomeen criminele uitbuiting (p. 17), die de uitvoeringspraktijk voldoende richting
bieden bij de toepassing in zaken waar sprake is van criminele uitbuiting.

2.3 Introductie strafbaarstelling ernstige benadeling

Het doet mij deugd dat de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie het belang onderschrijven
van een betere strafrechtelijke bescherming van kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt
en dat zij het waarderen dat de regering hiertoe de strafwet wil aanpassen door de
introductie van de strafbaarstelling van ernstige benadeling. Deze leden wijzen op
het standpunt van onder andere de Nationaal Rapporteur Mensenhandel die opmerkt dat
ernstige benadeling door het opnemen van dwangmiddelen in de delictsomschrijving een
grote overlap met het delict mensenhandel kent. Zij memoreren dat de regering het
in de memorie van toelichting (p. 20) zelf ook heeft over een gradueel verschil. In
verband daarmee vragen de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie of de regering de mening
deelt – zo begrijp ik hun vraag – dat door het toevoegen aan de delictsomschrijving
van ernstige benadeling van twee dwangmiddelen uit het mensenhandelartikel, ernstige
benadeling toch nog te moeilijk te bewijzen valt, terwijl er wel sprake kan zijn van
strafbare misstanden die buiten het bestuursrechtelijk instrumentarium vallen.

Het kabinet is van oordeel dat met de introductie van het misdrijf ernstige benadeling
– in aanvulling op de bestaande strafbaarstelling van mensenhandel – het strafrechtelijk
normenkader toereikend zal zijn om strafrechtelijk op te treden tegen arbeidsmisstanden,
in alle gevallen waarin een strafrechtelijke reactie wenselijk wordt geacht. Het kernverschil
tussen ernstige benadeling en mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting is erin
gelegen dat voor het bestanddeel «ernstig wordt benadeeld» de bewijslat lager ligt
dan voor het bestanddeel «oogmerk van uitbuiting». Dit is toegelicht in reactie op
een vraag van de leden van de CDA-fractie hierboven (zie onder I. Algemeen deel, 1.
Inleiding). Op die plaats is ook ingegaan op de reikwijdte van het delict ernstige
benadeling en de afgrenzing daarvan enerzijds met mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting
en anderzijds met niet-strafbare benadeling. In aanvulling hierop wordt opgemerkt
dat de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie terecht constateren dat voor ernstige
benadeling is vereist dat gebruik is gemaakt van één van de twee in de delictsomschrijving
opgenomen misbruikmiddelen («door misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend
overwicht of door misbruik van een kwetsbare positie») en dat die beïnvloedingsmiddelen
met dezelfde betekenis ook onderdeel zijn van de delictsomschrijving van mensenhandel.
Deze beïnvloedingsmiddelen beogen tot uitdrukking te brengen dat personen die in verminderde
mate in staat moeten worden geacht tot een vrije wilsbepaling omtrent het verrichten
van de arbeid of dienst worden beschermd. Voor de verdere duiding hiervan verwijs
ik de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie graag naar mijn reactie op vragen daarover
van de leden van de D66-fractie hierboven (zie onder I. Algemeen deel, 1. Ernstige
benadeling). Indien wordt bewezen dat een van de daar genoemde omstandigheden zich
voordoet, zoals een situatie van illegale binnenkomst of illegaal verblijf, kan daaruit
in het algemeen worden afgeleid dat sprake is van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend
overwicht of een kwetsbare positie en aldus van een situatie die de gelegenheid schept
tot uitbuiting in de zin van mensenhandel of ernstige benadeling in de zin van het
gelijknamige misdrijf. In aansluiting op de memorie van toelichting (zie p. 52–54
van die toelichting) wordt benadrukt dat voor het bewijs van zo’n misbruikmiddel niet
is vereist dat sprake is geweest van «dwang». Dat deze middelen geen dwangkarakter
hebben, wordt ook onderschreven in het consultatieadvies van de Raad voor de rechtspraak.
De hiervoor gegeven voorbeelden onderstrepen dat het kabinet van oordeel is dat op
dit punt een relatief lage bewijsdrempel heeft te gelden. Daaraan wordt de verwachting
ontleend dat de toepassing in de rechtspraktijk hierbij zal aansluiten.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie merken op dat de Nationaal Rapporteur Mensenhandel
vreest dat ernstige arbeidsmisstanden toch niet als zodanig gaan worden vervolgd,
omdat dergelijke misstanden in juridische zin niet meer altijd als uitbuiting gezien
gaan worden. Dit zou tot gevolg hebben dat dergelijke situaties in de toekomst afgedaan
gaan worden onder het lichtere strafbare feit van ernstige benadeling. Deze leden
vragen of de regering hierop nader kan ingaan. In dit verband zijn deze leden van
mening dat ook slachtoffers van ernstige benadeling, waarbij immers sprake is van
misbruik van een kwetsbare positie, dezelfde bescherming als slachtoffers van mensenhandel
zouden moeten krijgen. Bovendien, zo merken deze leden op, kan het vaak pas gedurende
het strafrechtelijk onderzoek duidelijk worden of sprake zal zijn van vervolging op
grond van ernstige benadeling of arbeidsuitbuiting in de zin van mensenhandel. Deze
leden vragen of de regering kan toezeggen dat de bescherming van slachtoffers van
ernstige benadeling gelijk zal zijn aan die van mensenhandel.

De vrees van de Nationaal Rapporteur wordt niet door het kabinet gedeeld. De introductie
van het delict «ernstige benadeling» beoogt in aanvullende strafbaarstelling te voorzien
in situaties waarin sprake is van ernstige misstanden in de arbeidssfeer. Zowel het
voorstel als de toelichting geven uitdrukking aan het feit dat deze gedraging evenwel
in ernst dient te worden onderscheiden van arbeidsuitbuiting in de zin van mensenhandel.
Van kabinetswege is de verwachting dat hiermee ook in de uitvoeringspraktijk rekening
wordt gehouden. Dit laat onverlet dat in voorkomende zaken sprake kan zijn van grensgevallen.
Het is in die situaties aan het professionele oordeel van de Arbeidsinspectie en het
OM om te bezien op basis van welk artikel opsporing en vervolging het meest opportuun
is. Ook kan ervoor worden gekozen om beide strafbare feiten via een primair/subsidiair-tenlastelegging
ter berechting aan de rechter voor te leggen. Aan de vrees van de rapporteur lijkt
de veronderstelling ten grondslag te liggen dat in zaken waarin evident sprake is
van arbeidsuitbuiting het risico op de loer ligt – bijvoorbeeld in verband met de
eenvoudigere bewijsbaarheid – dat alsnog zou worden besloten om vervolging in te stellen
voor het delict ernstige benadeling; die situatie acht het kabinet vanzelfsprekend
onwenselijk en tegelijk ook niet goed voorstelbaar.

Met betrekking tot de vormgeving van de bescherming van slachtoffers van ernstige
benadeling zij verwezen naar het antwoord hierboven op vragen van de leden van de
SP-fractie hierover (zie onder I. Algemeen deel, 2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel).

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie menen dat overlap bestaat tussen mensenhandel
en ernstige arbeidsmisstanden. In het geval arbeidsmisstanden bijzonder ernstig zijn,
kan dat leiden tot de kwalificatie «mensenhandel», in het geval er sprake is van minder
ernstige misstanden kan dat leiden tot «ernstige benadeling». Deze overlap zorgt er
volgens deze leden voor dat het, ondanks het feit dat in de memorie van toelichting
voorbeelden worden genoemd, onduidelijk blijft wanneer sprake is van uitbuiting in
de zin van mensenhandel en wanneer van ernstige benadeling. Deze leden vragen of de
regering hierop nader kan ingaan. Zij willen weten waarom niet wordt gekozen voor
een afzonderlijke strafbaarstelling van arbeids- of economische uitbuiting. Door dwangmiddelen
en handelingen niet in de delictsomschrijving van uitbuiting op te nemen, kan een
afzonderlijke strafbaarstelling naast mensenhandel volgens deze leden zorgen voor
een verbreding van de aanpak van arbeidsmisstanden. Zij vragen of de regering hier
nader op kan ingaan.

Voor de vragen waarom niet is gekozen voor een afzonderlijke strafbaarstelling van
uitbuiting in plaats van of naast de voorgestelde strafbaarstelling van ernstige benadeling
en voor een nadere toelichting op het grensvlak tussen ernstige benadeling en mensenhandel
in de vorm van arbeidsuitbuiting, verwijs ik de leden graag naar mijn reacties op
soortgelijke vragen van de leden van de CDA-fractie en van de aan het woord zijnde
leden hierboven (zie onder I. Algemeen deel, 1. Inleiding en 2.1 Het toegankelijker
maken van de strafbepaling van mensenhandel, van deze nota naar aanleiding van het
verslag).

In aanvulling daarop wordt ten aanzien van bedoeld grensvlak nog opgemerkt dat de
wetgever slechts bij benadering antwoord kan geven op de vraag bij welke gedragingen
en onder welke omstandigheden sprake is van «arbeidsuitbuiting» in de context van
mensenhandel of «ernstig wordt benadeeld» zoals is vereist voor ernstige benadeling.
Dit houdt verband met de grote variëteit van concrete omstandigheden die zich in afzonderlijke
gevallen kan voordoen. Tegen die achtergrond kan worden begrepen dat de Afdeling advisering
van de Raad van State in haar advies heeft opgemerkt dat het onvermijdelijk is dat
dergelijke strafbaarstellingen open normen kennen en dat de Hoge Raad in zijn jurisprudentie
over mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting heeft overwogen dat de vraag wanneer
sprake is van uitbuiting niet in algemene termen is te beantwoorden. In plaats daarvan
heeft de Hoge Raad relevante afwegingsfactoren geformuleerd die de rechter kan betrekken
bij zijn weging of in de omstandigheden van het geval sprake is van uitbuiting (de
aard en duur van de tewerkstelling, de beperkingen die zij voor de betrokkene meebrengt,
en het economisch voordeel dat daarmee door de tewerksteller wordt behaald). Ter nadere
duiding van de reikwijdte van het delict ernstige benadeling en de afgrenzing daarvan
met mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting, zijn in het kader van dit wetsvoorstel
voor beide delicten vuistregels geformuleerd die indiceren bij welke mate van financiële
benadeling ernstige benadeling of mensenhandel in beeld komt. Omdat in dergelijke
gevallen het achterliggende doel vaak is financieel voordeel te behalen, wordt verwacht
dat deze vuistregels in veel gevallen daadwerkelijk een richtinggevende functie zullen
hebben. In aanvulling hierop zijn in de memorie van toelichting voorbeelden gegeven
die zijn ontleend aan het advies van het OM bij de consultatieversie van dit wetsvoorstel
(zie p. 21–23), waarbij het telkens gaat om situaties waarin sprake is van een combinatie
van financieel en andersoortig nadeel, en dus om gevallen waarin de beoordeling zich
bij uitstek richt op de concrete omstandigheden van het geval. Hiermee is beoogd zoveel
mogelijk te concretiseren bij welke mate van onderbetaling het delict mensenhandel
in de vorm van arbeidsuitbuiting in beeld komt en ook ten aanzien van situaties waarin
sprake is van een combinatie van financieel en andersoortig nadeel richting te geven
voor wat betreft de mate van disproportionaliteit die valt onder het bereik van respectievelijk
mensenhandel en ernstige benadeling. Naar het oordeel van het kabinet is hiermee voor
burgers en justitiële autoriteiten in voldoende mate voorzienbaar welk gedrag onder
welke strafbepaling valt, terwijl de formulering van beide strafbepalingen tegelijk
voldoende ruimte laat aan de officier van justitie en de rechter om alle relevante
omstandigheden mee te wegen in de beoordeling of sprake is van mensenhandel of ernstige
benadeling. Onvermijdelijk is dat zich in de rechtspraktijk op het vlak van de bewijsvoering
moeilijke grensgevallen zullen gaan voordoen, waarbij – binnen de door de wetgever
getrokken grenzen – langs de weg van jurisprudentie nader invulling zal worden gegeven
aan de verhouding tussen beide delicten.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen bevestiging dat in het geval, zonder
bijkomend ander nadeel, iemand minimaal twee maanden meer dan twee derde van het cao-loon
(of bij gebrek daaraan het minimumloon) krijgt maar niet honderd procent, sprake is
van een bestuursrechtelijke overtreding, dat in het geval het loon minder dan twee
derde van het cao-loon bedraagt maar meer dan een derde, sprake is van ernstige benadeling,
en dat in het geval van minder dan een derde van het cao-loon sprake is van mensenhandel.

In de memorie van toelichting is mede aan de hand van vuistregels en voorbeelden de
strafbaarstelling van ernstige benadeling nader afgebakend en gepositioneerd ten opzichte
van bestaande strafbaarstellingen. Ter nadere afbakening van de mate van financieel
nadeel die het kabinet hierbij voor ogen heeft, is als vuistregel geformuleerd dat
het bestanddeel «ernstig wordt benadeeld» in ieder geval is vervuld wanneer voor de
duur van minimaal twee maanden het uitbetaalde loon minder is dan twee derde van het
verschuldigde loon. Bij geringere onderbetaling, zoals de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie
juist concluderen, komt de strafrechtelijke aansprakelijkheid wegens mensenhandel
of ernstige benadeling niet in beeld. In voorkomende gevallen kan bij overtreding
van arbeidswetten bestuursrechtelijk worden gehandhaafd. In situaties waarin juist
sprake is van nog forsere onderbetaling (vuistregel: meer dan 66% onderbetaling) komt
het delict mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting in beeld.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen voorts of de vuistregels in de praktijk
goed toepasbaar zijn in het geval geen sprake is van een duidelijke registratie van
het aantal gewerkte uren, bijvoorbeeld als sprake is van arbeid «achter de voordeur»
of andere vormen van niet goed geadministreerde vormen van arbeid. Hiervoor verwijs
ik deze leden graag naar mijn reactie op vragen daarover van de leden van de NSC-fractie
(zie onder III. Overig van deze nota naar aanleiding van het verslag).

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie lezen dat naast financieel nadeel voor het
bewijs van ernstige benadeling ook ander nadeel kan meespelen, zoals slechte arbeidsvoorwaarden
ten aanzien van de arbeidsduur en -tijden en vakantiedagen, of ondermaatse huisvesting
die door de tewerksteller of uitlener ter beschikking is gesteld. Daarnaast kunnen
ook vrijheidsbeperkingen die aan de tewerkgestelde zijn opgelegd, meewegen. De voorbeelden
die nu in de memorie van toelichting staan, komen deze leden als nogal anekdotisch
over. Deze leden hebben behoefte aan een meer specifieke afbakening van wanneer sprake
is van uitbuiting, ernstige benadeling en wanneer het bestuursrecht van toepassing
is. Zij vragen of bij al deze genoemde nadelen een rol speelt in welke mate daarvan
sprake is. Zij vragen ook of net als bij financiële benadeling concreet kan worden
aangegeven bij welke mate van benadeling met betrekking tot de arbeidsduur, arbeidstijden,
ondermaatse huisvesting en vrijheidsbeperkingen sprake is van mensenhandel, ernstige
benadeling, respectievelijk bestuursrechtelijke aanpak. Als de deze grenzen niet kunnen
worden gegeven, vragen deze leden zich af welk houvast een rechter dan heeft om uit
te maken van welke vorm van misbruik van arbeidsmisstanden sprake is. Tot slot vragen
zij hoe dit moet worden bezien in het licht van het legaliteitsbeginsel.

De vragen van deze leden worden in onderlinge samenhang als volgt beantwoord. Uitbuiting
of benadeling beperkt zich niet tot één soort nadeel. Vaak zal het gaan om een combinatie
van financieel nadeel en andersoortig nadeel. Te denken valt aan lange werkweken tegen
onevenredig lage betaling onder slechte werkomstandigheden. Het andersoortig nadeel
kan bijvoorbeeld ook bestaan in huisvestingsomstandigheden of opgelegde vrijheidsbeperkingen,
indien deze als voorwaarde of omstandigheid waaronder iemand arbeid verricht onderdeel
zijn van de arbeidsrelatie. Ook situaties waarin uitsluitend sprake is van ofwel financieel
nadeel ofwel een vorm van andersoortig nadeel kunnen «uitbuiting» of «ernstige benadeling»
opleveren. In algemene zin is de mate van disproportionaliteit – dat wil zeggen: de
mate waarin de voorwaarden en omstandigheden waaronder iemand arbeid verricht voor
diegene nadelig zijn ten opzichte van de voorwaarden en omstandigheden waaronder die
arbeid naar Nederlandse maatstaven in de desbetreffende arbeidssector wordt verricht
– inderdaad relevant voor de beoordeling of sprake is van mensenhandel in de vorm
van arbeidsuitbuiting dan wel ernstige benadeling. Hierboven is naar aanleiding van
een vorige vraag van deze leden al ingegaan op het grensvlak tussen ernstige benadeling
en mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting. Op die plaats is aangegeven dat
de wetgever slechts bij benadering antwoord kan geven op de vraag onder welke concrete
omstandigheden sprake is van mensenhandel of ernstige benadeling, en naar voren gebracht
waarom de geformuleerde vuistregels ten aanzien van de mate van financiële benadeling
naar het oordeel van het kabinet daadwerkelijk houvast geven aan de rechtspraktijk
om – binnen de door de wetgever getrokken grenzen – langs de weg van jurisprudentie
nader invulling te geven aan de verhouding tussen beide delicten. Bovendien zijn in
de memorie van toelichting voorbeelden gegeven (zie p. 21–23), waarbij het telkens
gaat om situaties waarin sprake is van een combinatie van financieel en andersoortig
nadeel, en dus om gevallen waarin de beoordeling zich bij uitstek richt op de concrete
omstandigheden van het geval.

In reactie op de opmerking van de aan het woord zijnde leden dat deze voorbeelden
«anekdotisch» zijn, wordt erop gewezen dat het OM in zijn consultatieadvies juist
heeft verzocht om concrete gevallen als deze te betrekken in de memorie van toelichting
teneinde de gradaties van misstanden waarbij over het algemeen sprake is van arbeidsuitbuiting
of ernstige benadeling scherper in beeld te krijgen. De vraag wanneer sprake is van
arbeidsuitbuiting of ernstige benadeling is namelijk niet in algemene termen te beantwoorden.
Bij elkaar genomen is beoogd zoveel mogelijk te concretiseren bij welke mate van onderbetaling
mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting of ernstige benadeling in beeld komt
en ook ten aanzien van situaties waarin sprake is van een combinatie van financieel
en andersoortig nadeel richting te geven voor wat betreft de mate van disproportionaliteit
die valt onder het bereik van arbeidsuitbuiting onderscheidenlijk ernstige benadeling.
Naar het oordeel van het kabinet is hiermee voor burgers en justitiële autoriteiten
in voldoende mate voorzienbaar welk gedrag onder welke strafbepaling valt, terwijl
de formulering van beide strafbepalingen tegelijk voldoende ruimte laat aan de officier
van justitie en de rechter om alle relevante omstandigheden mee te wegen in de beoordeling
of sprake is van mensenhandel of ernstige benadeling. Daarbij wordt nog aangetekend
dat voor veel delicten in het Wetboek van Strafrecht geldt dat de desbetreffende strafbare
gedragingen vrij algemeen zijn omschreven, waarbij langs de weg van wetsgeschiedenis
en jurisprudentie nadere indicaties worden geboden ten aanzien van de specifieke gedragingen
die onder het bereik van de algemene delictsomschrijving vallen. Het strafrechtelijk
uitgangspunt dat algemene delictsomschrijvingen nader inhoud krijgen in jurisprudentie
is naar het oordeel van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens niet alleen verenigbaar
met het legaliteitsbeginsel, maar tevens een «well-entrenched and necessary part of
legal tradition in the Convention» (Grote Kamer 21 oktober 2013, ECLI:CE:ECHR:2013:1021JUD004275009
(Del Río Prada v. Spain), rov. 91–93).

Tot slot wordt opgemerkt dat ernstige benadeling – als misdrijf tegen de persoonlijke
vrijheid – een eigen, ernstiger karakter heeft ten opzichte van de verbodsnormen die
zijn opgenomen in de arbeidswetten. Anders dan de normering in de arbeidswetten richt
dit strafrechtelijk verwijt zich immers op het maken van misbruik van de kwetsbare
of afhankelijke positie waarin een ander zich bevindt. Dit komt tot uitdrukking in
de misbruikbestanddelen. Wat betreft de handhaving in de aanpak van arbeidsmisstanden
zal in de komende periode door de Nederlandse Arbeidsinspectie en het functioneel
parket van het OM worden bezien in welke situatie van (mogelijke) arbeidsmisstanden
bestuursrechtelijke interventies het meest geëigend lijken en wanneer de weging uitvalt
naar het strafrecht.

Kan een aantal nadelen die ieder op zich te gering zijn om van ernstige benadeling
of uitbuiting te spreken, in de optelling bij elkaar wel leiden tot ernstige benadeling
of uitbuiting, zo vragen de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie. Ook willen zij weten
hoe de afweging kan worden gemaakt in het geval een lichtere overtreding al via bestuursrechtelijke
handhaving is afgedaan.

In antwoord op deze vragen wordt vooropgesteld dat voor zowel ernstige benadeling
als mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting vereist is dat het samenstel van
voorwaarden en omstandigheden waaronder iemand arbeid verricht in disproportionele
verhouding staat met het samenstel van voorwaarden en omstandigheden waaronder die
arbeid naar Nederlandse maatstaven in de desbetreffende arbeidssector wordt verricht.
Zoals eerder in deze nota naar aanleiding van het verslag al aan de orde kwam, kan
het daarbij gaan om financieel nadeel voor de tewerkgestelde (zoals vormen van substantiële
onderbetaling) of andersoortig nadeel dat in verband staat met de arbeidssituatie
(zoals nadelige voorwaarden ten aanzien van de arbeidsduur- en tijden en vakantiedagen,
ondermaatse huisvesting die door de tewerksteller ter beschikking is gesteld of vrijheidsbeperkingen
die aan de tewerkgestelde zijn opgelegd (denk aan het innemen van reisdocumenten)).
Financieel en ander nadeel kunnen zich ook in combinatie met elkaar voordoen. Het
kan inderdaad voorkomen dat de stapeling van verschillende vormen van nadeel in de
context van de arbeidssituatie maakt dat in zijn totaliteit bezien sprake is van ernstig
nadeel in de zin van ernstige benadeling of uitbuiting in de zin van mensenhandel.

Bij strafrechtelijke vervolging dan wel bestuursrechtelijk handhavend optreden geldt
het ne bis in idem-beginsel en in het verlengde daarvan het una via-beginsel, dat bepaalt dat geen bestuurlijke boete wordt opgelegd indien tegen de
overtreder wegens dezelfde gedraging een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek
ter terechtzitting is begonnen. Artikel 243, tweede lid, Sv in verbinding met artikel
255, eerste lid, Sv staat in beginsel eraan in de weg dat na de oplegging van een
bestuurlijke boete dezelfde persoon voor hetzelfde feit opnieuw in rechte wordt betrokken.
Voor de vraag of sprake is van »hetzelfde feit» zijn de juridische aard van de feiten
en de gedragingen van de verdachte van belang. Gelet op het aanzienlijke verschil
tussen de aard en ernst van enerzijds de feiten die aanleiding kunnen geven tot bestuursrechtelijk
optreden en anderzijds het delict ernstige benadeling – waarin opzettelijk begane
gedragingen zijn omschreven die als misdrijf tegen de persoonlijke vrijheid strafbaar
zijn gesteld en waarop maximaal zes jaren gevangenisstraf is gesteld – zal bij een
strafvervolging ter zake van dit delict geen sprake zijn van »hetzelfde feit» in de
hiervoor bedoelde zin. Dat geldt nog sterker bij strafvervolging wegens het nog ernstiger
delict mensenhandel. Dit laat onverlet dat het OM in voorkomende gevallen de omstandigheid
dat al bestuursrechtelijk is gehandhaafd, kan betrekken bij zijn beoordeling of het
opportuun is strafvervolging ter zake van ernstige benadeling in te stellen.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen in hoeverre de wens om ernstig nadeel
bij arbeidsmistanden strafbaar te stellen, voortkomt uit een gebrek aan mogelijkheden,
zowel juridisch als wat betreft capaciteit bij de Arbeidsinspectie, om bestuursrechtelijke
instrumenten effectief in te zetten. Zij willen weten of alle mogelijkheden binnen
de bestuursrechtelijke handhaving zijn benut.

De wens om ernstige benadeling bij arbeidsmisstanden strafbaar te stellen komt voort
uit de constatering dat het huidige strafrechtelijke normenkader ontoereikend is gebleken.

Het nauwe verband van die beoogde strafbaarstelling met mensenhandel in de vorm van
arbeidsuitbuiting heeft als bijkomend voordeel dat een initieel opsporingsonderzoek
naar arbeidsuitbuiting gaandeweg kan overgaan in een opsporingsonderzoek naar ernstige
benadeling dan wel dat gedurende het opsporingsonderzoek naar ernstige benadeling
toch blijkt dat de situatie dusdanig ernstig is geweest dat vervolging op grond van
arbeidsuitbuiting opportuun is. Desgewenst kunnen beide strafbare feiten via een primair/subsidiair-tenlastelegging
ter berechting aan de rechter worden voorgelegd. Ernstige benadeling kan daarmee een
zekere vangnetfunctie vervullen in die situaties waarin arbeidsuitbuiting niet kan
worden bewezen.

Naast de strafrechtelijke aanpak van ernstige benadeling is er continu aandacht voor
het verbeteren van de positie van kwetsbare werknemers via de inzet op bestuursrechtelijke
interventies. Dat zijn verschillende maatregelen en instrumenten om arbeidsmisstanden
aan te pakken. Een voorbeeld is het intensiveren van het beboeten van feitelijk leidinggevenden
in specifieke sectoren. Ook wordt momenteel onderzocht of er andere (strafrechtelijke)
instrumenten zijn om het oneigenlijk innemen van reisdocumenten en bankpassen van
arbeidsmigranten te sanctioneren. Voor een nadere toelichting op dit punt verwijs
ik de aan het woord zijnde leden naar mijn antwoord hierboven op een vraag van de
leden van de CDA-fractie hierover (zie onder I. Algemeen deel, 1. Inleiding, van deze
nota naar aanleiding van het verslag).

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie missen – kort gezegd – een duidelijke afbakening
tussen gevallen waarin het bestuursrecht zal worden ingezet en gevallen waarin het
strafrecht zal worden ingezet. Zij vragen tevens wanneer hierover afspraken worden
gemaakt tussen de Arbeidsinspectie en het OM en of deze afspraken openbaar worden
gemaakt.

In de memorie van toelichting wordt ingegaan op de verhouding tussen het strafrecht
en het bestuursrecht. Ter afbakening van overtredingen van de verschillende arbeidswetten
en ernstige benadeling is een aantal vuistregels en voorbeelden opgenomen (in antwoord
op vragen van de leden van de CDA-fractie is hier ook op ingegaan (zie onder I. Algemeen
deel, 1. Inleiding). Aan de hand van deze voorbeelden en vuistregels wordt gekeken
in welke situatie van (mogelijke) arbeidsmisstanden bestuursrechtelijke interventies
het meest geëigend lijken en wanneer de weging uitvalt naar het strafrecht. Concreet
betekent dit dat lopende een onderzoek het wenselijk is om een keuze te maken tussen
bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving en sanctionering dan wel een combinatie
daarvan.

Indien er overlap is, doordat de onderliggende onderzoeksbevindingen die in het kader
van toezicht zijn opgedaan van belang kunnen zijn voor opsporing, kan de toezichtstak
van de Nederlandse Arbeidsinspectie die gegevens op grond van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie
werk en inkomen aan de opsporingsdienst overdragen of kan opsporing die op grond van
het Wetboek voor Strafvordering vorderen. Tegelijkertijd kan opsporing opsporingsinformatie
die voor toezicht van belang kan zijn op grond van de Wet politiegegevens delen met
de toezichtstak. De ontwikkelingen in de praktijk en de jurisprudentie zullen nauwlettend
worden gevolgd.

De Opsporingsdienst van de Nederlandse Arbeidsinspectie voert als Bijzondere Opsporingsdienst
onder het gezag van het Functioneel Parket van het OM strafrechtelijke onderzoeken
uit. In de aanpak van arbeidsuitbuiting wordt dan ook nauw samengewerkt.

Het strafbaar stellen van het nieuwe delict ernstige benadeling brengt organisatorische
ontwikkelingen met zich mee. De Nederlandse Arbeidsinspectie onderzoekt de verschillende
mogelijkheden. Daarbij is het OM reeds aangehaakt. Afhankelijk van de uitkomst daarvan
zijn aanvullende procesafspraken nodig tussen de Nederlandse Arbeidsinspectie en het
OM. Deze afspraken worden vastgelegd en zijn niet openbaar.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vrezen dat met de toevoeging van het delict
ernstige benadeling mogelijk ook het aantal slachtoffers toeneemt, die in aanmerking
komen voor hulpverlening en opvang onder de Wet maatschappelijke ondersteuning of
de Jeugdwet, waarvoor gemeenten verantwoordelijk zijn. Zij vagen of de regering deze
verwachting deelt en wat dit betekent voor de gemeenten en de capaciteit en financiering
van deze extra hulpverlening en opvang. Bovendien wijzen deze leden erop dat mogelijk
meer van gemeenten gaat worden gevraagd wat betreft de controle op huisvesting van
mogelijke slachtoffers van ernstige benadeling. Zij vragen of de regering inzichtelijk
kan maken wat de impact zal zijn van de verruiming van de strafbaarstelling van mensenhandel
voor gemeenten. Daarnaast hebben gemeenten ook een rol in de bestuurlijke aanpak van
mensenhandel, zoals bestuurlijk toezicht en handhaving met betrekking tot sekswerk,
malafide bedrijvigheid en huisvesting, zo merken deze leden op. Zij willen weten hoe
de bestuurlijke aanpak van malafide bedrijvigheid en bijvoorbeeld uitzendbureaus zich
verhoudt tot de strafrechtelijke aanpak van ernstige benadeling en of de regering
ook van oordeel is dat het wenselijk is dat partijen weten wanneer een misstand bestuursrechtelijk
of strafrechtelijk moet worden aangepakt, of een combinatie daarvan. Tot slot vragen
de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie welke regels gelden ten aanzien van de gegevensdeling
tussen gemeente, OM en Arbeidsinspectie.

De vragen van deze leden worden in onderlinge samenhang als volgt beantwoord.

Ten aanzien van het recht op voorzieningen, zoals hulpverlening en opvang, is op dit
moment nog onvoldoende duidelijk welke impact de introductie van de strafbaarstelling
ernstige benadeling zal hebben voor gemeenten. De Ministeries van VWS, SZW en JenV
zullen de consequenties hiervan in beeld brengen en bekijken hoe daarmee wordt omgegaan,
in afstemming met gemeenten.

Gevraagd naar hoe de bestuurlijke aanpak van malafide bedrijvigheid en bijvoorbeeld
uitzendbureaus zich gaat verhouden tot de strafrechtelijke aanpak van ernstige benadeling,
merk ik het volgende op. Het wetsvoorstel dat ziet op toelating voor het ter beschikking
stellen van arbeidskrachten (Kamerstukken II 2023/24, 36 446, nr. 2) introduceert een toelatingsstelsel voor uitzendbureaus en beoogt daarmee te voorzien
in een bestuursrechtelijk instrument om misstanden op de arbeidsmarkt te voorkomen.
Mochten er zich toch misstanden voordoen dan voorziet de onderhavige wet – als dit
wetsvoorstel tot wet wordt verheven en in werking treedt – in de mogelijkheid om ernstige
benadeling van arbeidsmigranten strafrechtelijk aan te pakken.

Daarnaast creëert de Wet goed verhuurderschap de bevoegdheid voor de gemeenteraad
om een verbod in te voeren voor de specifieke verhuur van verblijfsruimte aan arbeidsmigranten
zonder verhuurvergunning. Op het moment dat de gemeenteraad de vergunningplicht heeft
ingevoerd, krijgt het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid om landelijk
geüniformeerde

voorwaarden aan de vergunning te verbinden en deze te handhaven met het bestuursrechtelijke
instrumentarium dat de Wet goed verhuurderschap tot haar ter beschikking stelt. Ook
kan het de vergunning in bepaalde gevallen en onder bepaalde voorwaarden (al dan niet
gedeeltelijk) weigeren of intrekken en onder bepaalde voorwaarden de namen openbaar
maken van verhuurders tegen wie een bestuursrechtelijke maatregel is getroffen.

Om misstanden op de arbeidsmarkt aan te pakken is een goede samenwerking tussen onder
andere de gemeente, het OM, de politie en de Nederlandse Arbeidsinspectie van belang.
De verschillende instanties informeren elkaar over deze misstanden en spreken af welke
instantie actie onderneemt om de malafide partij aan te pakken. Dit wetsvoorstel introduceert
geen nieuwe regels ten aanzien van die gegevensuitwisseling.

De leden van de VVD-fractie voorzien dat het in de praktijk vaak niet direct duidelijk
zal zijn wanneer bestuursrechtelijke interventies het meest geëigend lijken en wanneer
de weging uitvalt naar het strafrecht. Deze leden vragen of nader kan worden toegelicht
op welke termijn afspraken worden gemaakt over de afbakening van het bestuursrechtelijk
instrumentarium en het strafrechtelijk instrumentarium. Tevens willen deze leden weten
wat de status zal zijn van deze afspraken. Zij vragen ook hoe de rechten van slachtoffers
worden gewaarborgd als wordt gekozen voor een bestuursrechtelijke interventie en of
hierover contact is geweest met Slachtofferhulp Nederland. Deze leden hebben begrip
voor de complexiteit van afbakeningsvraagstukken, maar achten het van belang – ook
voor de Arbeidsinspectie en het OM zelf – dat zo snel mogelijk duidelijkheid komt
over de strekking en inhoud van deze afspraken. In dat kader willen zij weten of ook
het voornemen bestaat om afspraken te maken over gegevensuitwisseling en of voor alle
gegevensverwerkingen die de Arbeidsinspectie en het OM noodzakelijk achten, voldoende
juridische grondslag bestaat.

De vragen van de leden van de VVD-fractie voorzie ik graag in onderlinge samenhang
van een antwoord.

De Opsporingsdienst van de Nederlandse Arbeidsinspectie voert als Bijzondere Opsporingsdienst
onder het gezag van het Functioneel Parket van het OM strafrechtelijke onderzoeken
uit. In de aanpak van mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting wordt al nauw
samengewerkt. De introductie van het delict ernstige benadeling brengt organisatorische
ontwikkelingen met zich. De Nederlandse Arbeidsinspectie onderzoekt wat dit betekent
voor haar organisatie. Daarbij is het OM reeds aangehaakt. Afhankelijk van de uitkomst
daarvan zijn aanvullende procesafspraken nodig tussen de Nederlandse Arbeidsinspectie
en het OM. Deze afspraken worden vastgelegd. Voor de verdere beantwoording van deze
vraag verwijs ik de leden van de VVD-fractie graag naar mijn reactie op vragen daarover
van de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie (zie onder I. Algemeen deel, 1. Paragraaf
2.3, van deze nota naar aanleiding van het verslag).

Voor de beantwoording van de vraag over de afbakening van het bestuursrechtelijk instrumentarium
en het strafrechtelijk instrumentarium verwijs ik de leden van de VVD-fractie ook
graag naar mijn reactie op vragen van de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie daarover
(zie onder I. Algemeen deel, 1. Paragraaf 2.3, van deze nota naar aanleiding van het
verslag).

Personen die niet aangemerkt worden als mogelijk slachtoffer van de delicten ernstige
benadeling of mensenhandel in de vorm arbeidsuitbuiting kunnen desalniettemin in een
kwetsbare positie verkeren. Slachtoffers zullen goed worden begeleid, ook wanneer
gekozen wordt voor een bestuursrechtelijke interventie. De Nederlandse Arbeidsinspectie
verwijst hen door naar instanties voor bijvoorbeeld (opvang)voorzieningen, het vinden
van nieuw werk en de uitbreiding van dienstverlening op andere terreinen. Zo wordt
op dit moment het project «Work in NL» uitgevoerd door het kabinet.9 De kern van het project bestaat uit het gecoördineerd organiseren van goede informatie,
hulp en ondersteuning aan de arbeidsmigrant in alle 35 arbeidsmarktregio’s. Daarbij
worden alle betrokken partijen verbonden en wordt in iedere regio een goede structuur
georganiseerd om arbeidsmigranten beter te helpen. Zo kan een arbeidsmigrant indien
hij behoefte heeft aan meer juridische ondersteuning worden doorverwezen naar het
Juridisch Loket; of wordt het UWV, SVB en/of de Belastingdienst betrokken als een
arbeidsmigrant recht heeft op bepaalde toeslagen of uitkeringen. Ook private instanties
en ngo’s, zoals stichting FairWork en stichting Barka, zijn in het project betrokken
zodat zij waar nodig hun specialistische hulp kunnen leveren. Ook worden vanuit de
doelgroep zelf georganiseerde organisaties betrokken. Binnen het project is aandacht
voor het herkennen van situaties van arbeidsuitbuiting en/of ernstige benadeling en
hoe professionals om moeten gaan met de slachtoffers en de juiste instanties kunnen
betrekken.

Met betrekking tot de vraag van de leden van de VVD-fractie over gegevensdeling, verwijs
ik deze leden graag naar mijn reactie op vragen daarover van de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie
(zie onder I. Algemeen deel, 1. Paragraaf 2.3, van deze nota naar aanleiding van het
verslag).

De leden van de VVD-fractie danken de regering voor de voorbeelden in de memorie van
toelichting waarmee het verschil tussen ernstige benadeling en arbeidsuitbuiting wordt
geïllustreerd. Zij vragen of de regering voor elk van deze voorbeelden kan aangeven
in hoeverre het voor de hand ligt dat de Arbeidsinspectie in het desbetreffende geval
het bestuursrechtelijk instrumentarium inzet of dat het OM strafrechtelijk zal vervolgen
wegens ernstige benadeling.

Thans wordt in de stuur- en weegtafel door de opsporingsdienst van de Arbeidsinspectie
samen met het OM bepaald in welke zaken een opsporingsonderzoek wordt gestart. Dat
zal ook in de nieuwe situatie zo zijn. Wanneer strafrechtelijke vervolging niet mogelijk
of niet opportuun is, bijvoorbeeld omdat na het verrichte opsporingsonderzoek toch
geen verdenking van mensenhandel of ernstige benadeling overblijft, staat de mogelijkheid
tot bestuursrechtelijk optreden nog open. De inspecteurs van de Arbeidsinspectie kunnen
eventueel, parallel aan het strafrechtelijk onderzoek, bestuursrechtelijk optreden
tegen overtredingen van arbeidswetten.

Voor verdere beantwoording van deze vraag verwijs ik de leden van de VVD-fractie graag
naar mijn reactie op vragen van de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie en de VVD-fractie
(zie onder I. Algemeen deel, 1. Paragraaf 2.3, van deze nota naar aanleiding van het
verslag).

De leden van de BBB-fractie merken op dat uit de dadermonitor van de Nationaal Rapporteur
Mensenhandel blijkt dat 36 procent van de daders van binnenlandse seksuele uitbuiting
binnen twee jaar opnieuw een delict pleegt. Het recidivepercentage van daders van
binnenlandse seksuele uitbuiting loopt zelfs op naar 58 procent binnen vijf jaar en
65 procent binnen zeven jaar. Dit zijn zeer hoge recidiveaantallen en deze leden zijn
van mening dat hier rekening mee dient te worden gehouden in het wetsvoorstel. Zij
willen weten of de regering bereid is om (forse) strafverzwaringen op te nemen in
het wetsvoorstel in geval van recidive.

Het kabinet erkent dat het van belang is om recidive zoveel mogelijk te voorkomen.
Daarom is er in de modernisering en uitbreiding strafbaarstelling mensenhandel een
strafverzwaringsgrond opgenomen (voorgesteld artikel 273h). Zo kan de op het misdrijf
gestelde gevangenisstraf van onder meer mensenhandel (273f), ernstige benadeling (273fa)
en voordeeltrekking (273fb) met een derde worden verhoogd voor personen die hier een
beroep dan wel gewoonte van maken (273h, eerste lid). Op deze wijze kunnen personen
die bij herhaling deze misdrijven plegen een strafverzwaring krijgen. Deze bijzondere
strafverzwaringsgrond vormt een aanvulling op de algemene strafverzwaringsgrond bij
enkelvoudige recidive (artikel 43a Sr). Op grond daarvan wordt de op het misdrijf
gestelde gevangenisstraf eveneens met een derde verhoogd indien tijdens het plegen
van het misdrijf nog geen vijf jaar zijn verlopen sinds een vroegere veroordeling
van de pleger tot gevangenisstraf.

Voor een antwoord op de vraag van de leden van de BBB-fractie of de regering mogelijkheden
ziet om de strafmaxima te verhogen, omdat volgens de leden op het moment dat iemand
tegen zijn zin organen moet afstaan of een kind tegen zijn zin seksueel wordt uitgebuit,
twaalf of vijftien jaar gevangenisstraf niet volstaat, verwijs ik graag naar het antwoord
op een soortgelijke vraag van de leden van de CDA-fractie hierboven over het verhogen
van het strafmaximum in het voorgestelde artikel 273f Sr.

De leden van de CDA-fractie vragen naar de motivering van de hoogte van de maximumstraf
voor ernstige benadeling van zes jaren.

Met het strafmaximum wordt door de wetgever een signaal afgegeven over de ernst van
dat misdrijf in het algemeen en de ernst van dat misdrijf in verhouding tot andere
misdrijven. In dit geval is in het bijzonder de verhouding met mensenhandel relevant.
Het delict ernstige benadeling is immers verwant aan mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting.
Beoogd is dat het delict ernstige benadeling een zekere vangnetfunctie vervult in
situaties waarin mensenhandel (net) niet kan worden bewezen. Beide misdrijven strekken
primair tot bescherming van de persoonlijke vrijheid. Het kernverschil tussen «uitbuiting»
en «ernstig wordt benadeeld» is gelegen in de mate van disproportionaliteit die zich
voordoet en is daarmee gradueel van aard. Tegen die achtergrond is het voorgestelde
strafmaximum bepaald op zes jaar gevangenisstraf of geldboete van de vijfde categorie.
Hiermee is aangesloten bij het oorspronkelijke strafmaximum van mensenhandel, dat
nadien meermalen is verhoogd: van zes jaar tot acht jaar gevangenisstraf in 2009 (Stb. 2009, 245) en van acht jaar tot twaalf jaar gevangenisstraf in 2013 (Stb. 2013, 84). Naar het oordeel van het kabinet wordt met dit strafmaximum op passende wijze uitdrukking
gegeven aan de ernst van dit feit. Daarbij is ook betrokken dat van de hoogte van
het strafmaximum een voldoende afschrikwekkend effect moet uitgaan, gelet op het maatschappelijke
belang om te voorkomen dat kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt slachtoffer worden
van schrijnende misstanden. Met een geldboete van de vijfde categorie geldt de hoogste
geldboetecategorie voor natuurlijke personen. Voor rechtspersonen geldt dat bij deze
strafbedreiging een geldboete van de zesde categorie of – indien die geldboetecategorie
geen passende bestraffing toelaat – een geldboete van ten hoogste tien procent van
de jaaromzet kan worden opgelegd (artikel 23, zevende lid, Sr). Doordat naar de wettelijke
omschrijving een geldboete van de vijfde categorie op het feit is gesteld, bestaan
eveneens ruimere mogelijkheden om de maatregel van ontneming van wederrechtelijk verkregen
voordeel op te leggen (artikel 36e Sr).

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen in het advies van het OM stevige kritiek
op de inrichting van de strafbaarstelling van ernstige benadeling. Deze leden vragen
de regering uitgebreid en zorgvuldig toe te lichten op welk punt het wetsvoorstel
is aangepast na ontvangst van het advies van het OM en of naar oordeel van de regering
daarmee afdoende recht is gedaan aan de geuite kritiek. Zij willen ook weten of de
regering, na eventuele aanpassing van het wetsvoorstel, het opnieuw heeft voorgelegd
aan het OM voor reactie. Voorts vragen deze leden hoe de regering reageert op de stelling
van het OM dat de omschrijving van de strafbaarstelling van ernstige benadeling weinig
houvast biedt voor de rechtspraktijk. Zij vragen wat het antwoord is op de vraag van
het OM wat het onderscheid is tussen arbeidsuitbuiting, ernstige benadeling en niet-ernstige
benadeling.

De vragen van de leden van de ChristenUnie-fractie worden in onderlinge samenhang
als volgt beantwoord. Uit de uitgebrachte consultatieadviezen blijkt brede steun voor
de keuze om de reikwijdte van de strafrechtelijke aansprakelijkheid te verruimen.
Het advies van het OM vormt daarop geen uitzondering. Tegelijk wordt daarin gevraagd
om nadere verduidelijking van de afbakening van het voorgestelde delict ernstige benadeling
ten opzichte van enerzijds mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting en anderzijds
vormen van arbeidsgerelateerde benadeling die in aanmerking komen voor bestuursrechtelijke
handhaving. Daaraan is gevolg gegeven door de memorie van toelichting op onderdelen
te verduidelijken en aan te vullen.

Blijkens het advies is voor het OM allereerst in het bijzonder van belang dat de wetgever
– bij voorkeur aan de hand van concrete voorbeelden – duidelijke indicaties geeft
van de gradatie van misstanden waarbij in de regel sprake is van mensenhandel in de
vorm van arbeidsuitbuiting, van ernstige benadeling of van arbeidsgerelateerde benadeling
die in aanmerking komt voor bestuursrechtelijke handhaving. Daartoe heeft het OM geadviseerd
de gebruikte voorbeelden aan te scherpen. Het heeft bovendien zelf een aantal gevallen
voorgelegd en verzocht daarop te reflecteren (OM-advies, p. 3–4). Naar aanleiding
hiervan is in de memorie van toelichting geëxpliciteerd dat het delictsbestanddeel
«ernstig wordt benadeeld» (ernstige benadeling) verschilt van het uitbuitingsbestanddeel
(mensenhandel) voor wat betreft de mate van disproportionaliteit die wordt vereist.
Bij disproportionaliteit gaat het kort gezegd om de mate waarin de voorwaarden en
omstandigheden waaronder iemand arbeid verricht voor diegene nadelig zijn ten opzichte
van de voorwaarden en omstandigheden waaronder die arbeid naar Nederlandse maatstaven
in de desbetreffende arbeidssector wordt verricht. Ter nadere afbakening zijn in de
eerste plaats vuistregels geformuleerd voor de mate van financieel nadeel die het
kabinet voor ogen heeft bij ernstige benadeling onderscheidenlijk mensenhandel in
de vorm van arbeidsuitbuiting (memorie van toelichting, p. 20–21). Geëxpliciteerd
is dat het bestanddeel «ernstig wordt benadeeld» van het delict ernstige benadeling
in ieder geval is vervuld wanneer voor de duur van minimaal twee maanden het uitbetaalde
loon minder is dan
twee derde van het minimumloon op grond van een toepasselijke, bindende collectieve arbeidsoverkomst
of, bij gebreke daaraan, het wettelijk minimumloon. Bij geringere onderbetaling –
zonder bijkomend andersoortig nadeel – komt strafrechtelijke aansprakelijkheid wegens
mensenhandel of ernstige benadeling niet in beeld. Bij forsere onderbetaling kan sprake
zijn van mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting. Over het algemeen zal sprake
zijn van «uitbuiting» in de zin van mensenhandel wanneer de onderbetaling zodanig
is dat voor de duur van minimaal twee maanden het uitbetaalde loon minder is dan
een derde van het verschuldigde minimumloon op grond van een toepasselijke, bindende collectieve
arbeidsoverkomst of, bij gebreke daaraan, het wettelijk minimumloon. Het achterliggende
doel van daders zal vaak zijn om financieel voordeel te behalen. Daarom wordt verwacht
dat deze vuistregels in veel gevallen daadwerkelijk een richtinggevende functie zullen
vervullen. Ter nadere omlijning van de mate van disproportionaliteit waarbij arbeidsuitbuiting
onderscheidenlijk ernstige benadeling in beeld komt, zijn in de tweede plaats door
het OM voorgelegde gevallen aan de memorie van toelichting toegevoegd en zijn de daarin
al opgenomen voorbeelden aangescherpt (p. 21–23). Daarbij gaat het telkens om situaties
waarin sprake is van een combinatie van financieel en andersoortig nadeel, en dus
om gevallen waarin de beoordeling zich bij uitstek richt op de concrete omstandigheden
van het geval. Naar het oordeel van het kabinet is de rechtspraktijk hiermee voorzien
van een wettelijk kader dat enerzijds duidelijk richting geeft en anderzijds – binnen
de door de wetgever getrokken grenzen – aan de rechtspraktijk ruimte laat om telkens
een casusgerichte afweging te maken.

Verder heeft het OM gevraagd om te verhelderen onder welke omstandigheden sprake is
van «door misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht of door
misbruik van een kwetsbare positie» en daarbij te expliciteren of deze misbruikmiddelen
in de context van mensenhandel en ernstige benadeling dezelfde inhoud hebben (OM-advies,
p. 5–6). Naar aanleiding hiervan is benadrukt dat deze beïnvloedingsmiddelen bij beide
misdrijven dezelfde inhoud hebben. Het wetsvoorstel bevat een definitiebepaling die
tot uitdrukking brengt dat het steeds gaat de om de situatie waarin een persoon door
de feitelijke omstandigheden waarin diegene verkeert niet of in verminderde mate in
staat wordt geacht tot een vrijewilsbepaling omtrent het verrichten van de arbeid
of de dienst (voorgesteld artikel 273f, vierde lid). In het bijzonder valt te denken
aan arbeidsmigranten die afkomstig zijn uit een land met een significant lager welvaartspeil
dan dat van Nederland die laag- of ongeschoold werk verrichten en situaties waarin
sprake is van illegale binnenkomst of illegaal verblijf, een ongedocumenteerde status,
schuldbinding, verslaving aan verdovende middelen of de aanwezigheid van een relevante
psychische stoornis of verstandelijke dan wel lichamelijke beperking. Indien wordt
bewezen dat zo’n omstandigheid zich voordoet, kan daaruit in het algemeen worden afgeleid
dat sprake is van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht of een kwetsbare
positie en aldus van een situatie die de gelegenheid schept tot uitbuiting in de zin
van mensenhandel of ernstige benadeling in de zin van het gelijknamige misdrijf (memorie
van toelichting, p. 52–54). Hiermee is benadrukt dat een relatief lage bewijsdrempel
geldt voor deze beïnvloedingsmiddelen; niet bewezen hoeft te worden dat sprake is
van dwang.

Tot slot heeft het OM geadviseerd te verduidelijken of ernstige benadeling ook aan
de orde kan zijn bij benadeling buiten de arbeidssfeer (OM-advies, p. 7–8). In reactie
hierop is in de memorie van toelichting verhelderd dat dit misdrijf ertoe strekt aan
kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt specifieke strafrechtelijke bescherming te bieden
tegen ernstige arbeid gerelateerde misstanden, waarbij misbruik is gemaakt van de
kwetsbare positie waarin zij verkeren (p. 19–20). Daarbij is toegelicht waarom wordt
verwacht dat dit delict bij seksuele dienstverlening geen toegevoegde waarde zal hebben
en ernstige benadeling niet van toepassing is op situaties waarin een persoon wordt
benadeeld in het kader van het (onder dwang) uitoefenen van bedelarij of het verrichten
van strafbare activiteiten.

De strekking van de hiervoor weergegeven aanpassingen is met het OM besproken.

3. Verhouding tot hoger recht

3.2 Verhouding tot overige relevante internationale verplichtingen

De leden van de VVD-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het politiek akkoord
dat is bereikt tussen het Europees Parlement en de Raad op 23 januari 2024 over de
herziening van de Richtlijn 2011/36/EU. Uit de herziening volgt een uitbreiding van
de gedragingen die als uitbuiting moeten worden aangemerkt. Deze leden vragen wanneer
naar verwachting het herzieningsvoorstel formeel kan worden aangenomen door het Europees
Parlement en de Raad. Deze leden brengen in herinnering dat tijdens het schriftelijk
overleg over het BNC-fiche over de herziening van de richtlijn, de regering stelde
dat er in het herzieningsvoorstel veel aandacht is voor preventie van mensenhandel
(Kamerstukken II 2022/23, 32 317, nr. 827). Het voorstel voor de herziene richtlijn bevat een bepaling die lidstaten verplicht
om het gebruikmaken van diensten die het voorwerp zijn van uitbuiting strafbaar te
stellen. Deze leden vragen hoe dit artikel in Nederland zal worden geïmplementeerd.
Zij vragen voorts of het klopt dat de herziene richtlijn naar verwachting minimale
maximumstraffen zal bevatten voor een aantal delicten en of dat betekent dat in het
kader van de implementatie van de herziene richtlijn ook de strafmaxima van artikel
273f Sr en een aantal andere strafmaxima zullen worden verhoogd.

De Richtlijn (EU) 2024/1712 van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van
Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming
van slachtoffers daarvan is inmiddels vastgesteld. Deze is op 24 juni 2024 bekendgemaakt
in het Publicatieblad van de Europese Unie (PbEU L 1712). Dit brengt mee dat Nederland
uiterlijk op 15 juli 2026 aan deze richtlijn moet voldoen. De gestelde vragen over
de inhoud van de richtlijn en de implementatie daarvan beantwoord ik als volgt. De
genoemde richtlijn bevat een bepaling die lidstaten verplicht tot strafbaarstelling
van het opzettelijk gebruikmaken van diensten die het voorwerp zijn van uitbuiting,
in de wetenschap dat de betrokken dienstverlener een slachtoffer is van mensenhandel
(artikel 18 bis). Richtlijn 2011/36/EU gaf lidstaten enkel in overweging deze strafbaarstelling
in te voeren. De noodzakelijke wetgevende maatregelen die in het kader van de implementatie
van de nieuwe richtlijn moeten worden genomen, waaronder de omzetting van het genoemde
artikel 18 bis, worden neergelegd in een separaat implementatiewetsvoorstel dat op
dit moment in voorbereiding is. Dit implementatiewetsvoorstel heeft een aanvullend
karakter ten opzichte van dit wetsvoorstel; het onderhavige voorstel bevat geen onderdelen
die in het implementatiewetsvoorstel ongedaan zouden moeten worden gemaakt. Wat betreft
minimale maximumstraffen verplichtte Richtlijn 2011/36/EU er al toe mensenhandel te
bedreigen met een strafmaximum van minimaal vijf jaar gevangenisstraf, terwijl op
nader omschreven ernstige vormen van mensenhandel minimaal tien jaar gevangenisstraf
moet worden gesteld (artikel 4, eerste en tweede lid, van die richtlijn). Die minimale
maximumstraffen – waaraan de Nederlandse strafmaxima ruimschoots voldoen – zijn in
de nieuwe richtlijn niet verhoogd.

De leden van de VVD-fractie merken op dat gedwongen huwelijken en illegale adoptie
als vormen van uitbuiting zouden moeten worden opgenomen in de wet volgens het voorstel
van de Europese Commissie. Zij vragen in hoeverre volgens het voorstel tevens huwelijkse
uitbuiting (naast gedwongen huwelijken en huwelijkse gevangenschap) onder de definitie
van uitbuiting zou moeten worden gebracht. Zij willen in dat kader ook weten in hoeverre
er aandacht is geweest voor huwelijkse uitbuiting bij de onderhandelingen over de
herziene richtlijn.

De (inter)nationale omschrijving van uitbuiting is ruim geformuleerd, waardoor naast
de specifieke uitbuitingsvormen die in de niet-limitatieve opsomming van uitbuitingsvormen
zijn opgenomen ook andere vormen van uitbuiting – zoals uitbuiting in de context van
het huwelijk – kunnen vallen onder de reikwijdte van mensenhandel. Dit wetsvoorstel
brengt daarin geen verandering. Naar aanleiding van het genoemde voorstel van de Commissie
is dit jaar Richtlijn (EU) 2024/1712 tot stand gekomen. In die richtlijn wordt onder
andere uitbuiting van gedwongen huwelijken toegevoegd aan de specifieke vormen van
uitbuiting die worden opgesomd in artikel 2, derde lid, van Richtlijn 2011/36/EU over
de bestrijding van mensenhandel. De implementatie van deze richtlijn zal in een apart
implementatietraject worden uitgevoerd waarbij ook eventuele aanpassingen in artikel
273f Sr zullen worden meegenomen.

De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan bevestigen dat het voorgestelde
artikel 8 van de herziene richtlijn geen wijziging van Nederlandse wet- en regelgeving
vergt. Deze leden willen weten of het klopt dat het OM al voldoende discretionaire
bevoegdheden heeft om zelfstandig te beslissen om niet over te gaan tot vervolging
van slachtoffers van mensenhandel die als gevolg van hun slachtofferschap werden gedwongen
tot het plegen van strafbare feiten.

In antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie kan ik antwoorden dat dat
klopt. Op basis van het opportuniteitsbeginsel, vastgelegd in artikel 167, tweede
lid, Sv, geldt dat het OM in alle gevallen van vervolging kan afzien «op gronden aan
het algemeen belang ontleend». Deze bepaling verschaft de officier van justitie in
voorkomende zaken de vrijheid om geen vervolging in te stellen in zaken waarin wel
sprake is geweest van een bewijsbaar strafbaar feit, ook in de gevallen waarin mensen
die slachtoffer zijn van mensenhandel strafbare feiten hebben gepleegd. In de OM-aanwijzing
over mensenhandel en de OM-aanwijzing over het gebruik van de sepotgronden, is de
toepassing van het non-punishmentbeginsel verder uitgewerkt. Daarnaast wordt nu bezien
met het OM bezien hoe de uitvoeringspraktijk op het toepassen van het non-punishmentbeginsel
specifiek voor slachtoffers van mensenhandel kan worden versterkt. Dergelijke aanwijzingen
hebben rechtskracht en binden het OM op grond van beginselen van een behoorlijke procesorde.

De leden van de fracties van D66, CDA en ChristenUnie hebben meerdere vragen over
de keuze van het kabinet om het non-punishmentbeginsel niet wettelijk te verankeren,
ondanks de aangenomen motie-Bikker/Mutluer (Kamerstukken II 2023/24, 28 638, nr. 229).

In reactie op deze vragen, die vanwege hun nauwe samenhang gezamenlijk worden beantwoord,
wordt vooropgesteld dat het non-punishmentbeginsel een belangrijke pijler van het
beleid van het kabinet is om slachtoffers op een adequate wijze te beschermen. Toepassing
van dit beginsel beschermt de mensenrechten van slachtoffers en beoogt te voorkomen
dat zij door het handelen van overheidsinstanties opnieuw tot slachtoffer worden gemaakt
(«secundaire victimisatie»). Van toepassing van het beginsel gaat een belangrijk signaal
uit, namelijk dat de staat met het slachtofferschap rekening houdt bij het beslissen
over het instellen van vervolging of het opleggen van straf.

Om voornoemde redenen is naar aanleiding van de door de Tweede Kamer aangenomen motie
Bikker/Mutluer in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel meer aandacht besteed
aan het belang van het beginsel en de verschillende wijzen waarop dat in Nederland
kan worden toegepast en geëffectueerd. Hierover is uw Kamer geïnformeerd bij brief
van 23 april 2024. Het kabinet is van mening dat het neerleggen van het beginsel in
een specifieke, wettelijke regel naast de reeds bestaande mogelijkheden niet nodig
is. Het huidige wettelijke kader biedt zowel de officier van justitie als de rechter
in voldoende mate ruimte om het beginsel van niet-bestraffing op een adequate wijze
toe te passen en daarbij ook rekening te houden met de concrete omstandigheden die
zich in deze zaken voordoen. In de opsporings- en vervolgingspraktijk is daarbij te
zien dat officieren van justitie en rechters gebruik maken van alle juridische mogelijkheden
die het strafrecht geeft: het staken van het opsporingsonderzoek, het seponeren van
een zaak, het toepassen van een rechtvaardigings- of schulduitsluitingsgrond, het
toepassen van een rechterlijk pardon of (indien er gedeeltelijke verwijtbaarheid is)
het matigen van de straf. Verankering in een expliciete, wettelijke bepaling naast
dit reeds uitgebreide instrumentarium wordt – juist vanwege de variëteit aan gevallen
– niet opportuun geacht. Daarop wijst ook de Afdeling advisering van de Raad van State
in haar advies over dit wetsvoorstel.

Voor een effectieve toepassing van het beginsel in de rechtspraktijk acht het kabinet
het, mede in het licht van de uitvoering van deze motie, het allerbelangrijkst om
verder te blijven investeren in de bekendheid met het beginsel binnen de betrokken
organisaties. Daartoe wordt zowel bij de implementatie van dit wetsvoorstel alsook
in het kader van het Actieplan van het programma Samen tegen mensenhandel, ingezet
op het breder bekend maken van het non-punishmentbeginsel bij de organisaties in de
strafrechtketen. De toelichting gaat hier ook verder op in.

Voor het aanscherpen van de uitvoeringspraktijk om mogelijk slachtofferschap tijdig
te identificeren aan de kant van personen die in het strafrechtelijk systeem in eerste
instantie als verdachte verschijnen, zet het OM verder in op het verbreden van kennis
en bewustwording. Zo is dit jaar – aanvullend aan de bestaande SSR-opleidingen over
mensenhandel – door de mensenhandelofficieren een cursus ontwikkeld voor officieren
van justitie in opleiding (OIO’s) die gaat over het herkennen van signalen. Het non-punishmentbeginsel
maakt hier onderdeel vanuit. Daarnaast is een bewustwordingscampagne ontwikkeld die
momenteel in verschillende arrondissementsparketten is toegepast om de interne bewustwording
te vergroten op het herkennen van signalen van criminele uitbuiting, soortgelijk aan
de initiatieven te dien aanzien bij de politie worden ontplooid. Gedurende het implementatietraject
van dit wetsvoorstel zal binnen het OM nader verkend worden of aanvullende acties
gewenst zijn.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering of zij (cijfermatig) kan onderbouwen
in hoeveel zaken gebruik is gemaakt van het principe van het non-punishmentbeginsel.

Een cijfermatige onderbouwing van de toepassing van het non-punishmentbeginsel is
er niet. Het gebruik en toepassing van het beginsel in afwegingen van rechters en
officieren van justitie wordt op dit moment niet als zodanig geregistreerd.

De aan het woord zijnde leden vragen verder of de regering kan hardmaken dat wettelijke
verankering van het beginsel niet noodzakelijk is, gezien de huidige strafrechtpraktijk.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering ook te reflecteren op het
niet-wettelijk verankeren van het non-punishmentbeginsel, in relatie tot andere landen,
bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk, waar het non-punishmentbeginsel wel is verankerd
in wetgeving. Zij vragen welke verschillen de regering ziet tussen de strafrechtpraktijk
in het kader van mensenhandelzaken in Nederland en het Verenigd Koninkrijk en het
effect van de verankering van het non-punishmentbeginsel.

In het algemeen is de vraag niet te beantwoorden wat het specifieke effect van de
wettelijke verankering van het non-punishmentbeginsel in het Verenigd Koninkrijk is
en hoe zich dit verhoudt tot de Nederlandse situatie. Algemeen gezegd ziet het kabinet
in beide landen in dezelfde mate aandacht voor dezelfde soort vragen en afwegingen,
of het beginsel nu wettelijk verankerd is of niet. In juni 2023 bracht de toenmalige
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een werkbezoek aan onder meer het OM in
het Verenigd Koninkrijk. Een van de bevindingen tijdens dit werkbezoek was, ongeacht
of het beginsel wel of niet wettelijk verankerd is, er in de uitvoeringspraktijk een
afweging moet worden gemaakt om het wel of niet toe te passen en het vooral de dilemma’s
bij het afwegen van die vraag zijn die in de praktijk een rol spelen. Niet de kwestie
op welke wijze het beginsel in het nationale beleid of recht is neergelegd. Dit blijkt
ook uit recente bevindingen van onderzoekers naar de toepassing van het beginsel in
het Verenigd Koninkrijk, waarin vooral het belang over het bewustzijn over het beginsel
wordt opgemerkt.10

4. Uitvoerings- en handhavingsconsequenties en financiële gevolgen

De leden van de VVD-fractie menen dat het wetsvoorstel niet alleen gevolgen zal hebben
voor de werklast van de politie, het OM, de rechtspraak, de Dienst Justitiële Inrichtingen
en de Arbeidsinspectie, maar ook voor de reclassering. Zij vragen of bij de totstandkoming
van het wetsvoorstel contact is geweest met de reclassering en of een inschatting
is gemaakt van het extra aantal reclasseringsrapportages dat zal worden uitgevraagd
door het OM.

De reclassering is inderdaad betrokken bij het wetsvoorstel. Het OM kan prioriteren
en bij elke strafzaak binnen dit wetsvoorstel een reclasseringsadvies aanvragen. Bij
de overweging om over te gaan tot het aanvragen hiervan spelen verschillende factoren
een rol. Hierbij spelen twee belangrijke vragen, namelijk of het OM inschat dat het
zinvol is aanvullend advies aan te vragen over de juiste afdoening van de strafzaak
met eventuele interventies en in hoeverre er al genoeg recente informatie over de
verdachte beschikbaar is. Indien al recente informatie beschikbaar is of een verdachte
op voorhand medewerking volledig afwijst, voegt het aanvragen van een reclasseringsadvies
weinig toe. Omdat de noodzaak voor een reclasseringsadvies moeilijk kan worden ingeschat
en de groei van het aantal zaken op dit moment niet duidelijk is, is het lastig om
op voorhand al een inschatting te maken van het extra aantal aangevraagde reclasseringsrapportages
als gevolg van het vernieuwde wetsvoorstel.

Daarnaast zullen naar aanleiding van het onderzoek «Brede blik op daderschap» van
de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen een aantal
acties in gang worden gezet, zoals met uw Kamer gedeeld op 28 juni 2024 in een beleidsreactie
van de Minister voor Rechtsbescherming en de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.11 Zo wordt er in het kader van het Actieplan «Samen tegen mensenhandel» een onderzoek
gestart waarin de focus komt te liggen op het in kaart brengen van de factoren die
van invloed zijn op herhaald daderschap en hoe dit voorkomen kan worden door hier
specifieke interventies op in te zetten. Ook zal er een e-learning worden ontwikkeld
die medewerkers van de reclassering beter in staat stelt mensenhandel te herkennen
en hoe hiermee om te gaan.

5. Ontvangen adviezen

Algemeen

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het advies van het OM over een
eerdere versie van het wetsvoorstel. Deze leden hebben gezien dat de regering naar
aanleiding van het advies enkele passages in de toelichting heeft aangevuld. Zij vragen
of er nog punten uit het advies zijn die niet zijn overgenomen. Deze leden zouden
graag bevestigd zien dat zij ervan kunnen uitgaan dat het OM met het wetsvoorstel
zoals dat nu voorligt, goed uit de voeten kan, en dat alle suggesties om het wetsvoorstel
beter te maken, zijn opgevolgd.

In zijn advies geeft het OM aan positief te staan tegenover het voorstel om artikel
273f Sr te moderniseren. Het OM is van mening dat de voorgestelde wijzigingen een
verduidelijking en versimpeling opleveren, waarmee de regeling is verbeterd. Het OM
steunt de keuze om de reikwijdte van de strafrechtelijke aansprakelijkheid te verruimen.
Tegelijk bevat het advies ook vragen, opmerkingen en suggesties die ertoe strekken
de consultatieversie van het wetsvoorstel te verduidelijken, aan te scherpen of bij
te stellen. In paragraaf 5 van de memorie van toelichting is – per onderwerp – uiteengezet
op welke wijze de ontvangen adviezen zijn verwerkt in het wetsvoorstel en in de memorie
van toelichting. Een relatief groot deel van de inbreng van het OM heeft betrekking
op de afbakening van het voorgestelde delict ernstige benadeling. Voor een nadere
toelichting op de verwerking van dit onderdeel van het advies van het OM in het wetsvoorstel
en de memorie van toelichting verwijs ik de leden naar mijn reactie op een daartoe
strekkende vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie (zie paragraaf 2.3). Indien
dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven en in werking treedt, zal de werking van deze
nieuwe wetgeving – waaronder de ervaringen van het OM met de toepassing ervan – binnen
vijf jaar na inwerkingtreding worden geëvalueerd.

De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering heeft gekozen voor één wetsbepaling
over de verschillende soorten mensenhandel, omdat dit bijdraagt aan de toegankelijkheid
van de wettelijke regeling en omdat de strafbaarstelling van de verschillende vormen
dezelfde structuur heeft. Deze leden willen weten of andere lidstaten voor dezelfde
systematiek hebben gekozen.

De leden van de SP-fractie vragen, net als de Raad voor de rechtspraak, waarom niet
is gekozen voor een meer diverse uitsplitsing van de verschillende vormen van mensenhandel
in andere wetsbepalingen, zoals een splitsing in mensensmokkel, gedwongen prostitutie
of arbeidsmisbruik. Zij merken op dat met de nieuwe term «dwangmiddel» zich per ongeluk
een soort beperking lijkt voor te doen. Als voorbeeld noemen zij dat in de oude definitie
nog werd uitgelegd hoe men iemand kan «bewegen» iets te doen, terwijl dit nu is weggelaten.
Zij vragen of dit betekent dat vanwege de nieuwe definitie enkel nog «dwang» strafbaar
is.

Deze samenhangende vragen van de leden van de fracties van de VVD en de SP lenen zich
voor gezamenlijke beantwoording. De keuze om de verschillende verschijningsvormen
van mensenhandel in één wetsbepaling te behouden, strekt ertoe de eenheid van het
strafrechtelijk verwijt dat de dader in die verschillende situaties wordt gemaakt
tot uitdrukking te brengen. Telkens vormt het oogmerk van uitbuiting de kern van het
strafrechtelijk verwijt en geldt hetzelfde strafmaximum, ongeacht of de (beoogde)
uitbuiting plaatsvindt in het kader van bijvoorbeeld seksuele dienstverlening, andere
arbeid of diensten of een andere vorm van uitbuiting als bedoeld in het voorgestelde
artikel 273f, vijfde lid. De keuze voor één wetsbepaling draagt bovendien bij aan
de toegankelijkheid van de wettelijke regeling, omdat de strafbaarstelling van de
verschillende vormen van mensenhandel dezelfde structuur heeft (handeling, beïnvloedingsmiddel
en oogmerk van uitbuiting). De bedoelde samenhang wordt minder zichtbaar wanneer de
verschillende verschijningsvormen van mensenhandel in afzonderlijke wetsbepalingen
zouden worden neergelegd. Ook in enkele ons omringende landen, zoals in de strafwetgeving
van België en Frankrijk, is ervoor gekozen om de verschillende vormen van uitbuiting
in één wetsbepaling op te nemen. Deze keuze sluit rechtstreeks aan bij de internationale
definitie van mensenhandel.

Anders dan de leden van de SP-fractie stellen wordt in het wetsvoorstel of de daarop
gegeven toelichting niet de term «dwangmiddel» gebruikt. In plaats daarvan worden
de termen «middel» en «beïnvloedingsmiddel» gehanteerd. Die woordkeuze strekt er juist
toe tot uitdrukking te brengen dat het beschermingsbereik van mensenhandel zich kan
uitstrekken tot personen die in verminderde mate in staat moeten worden geacht tot
een vrije wilsbepaling omtrent het verrichten van de arbeid of dienst, worden beschermd
– bijvoorbeeld omdat zij zich in een kwetsbare positie bevinden (zoals vanwege illegaal
verblijf, een ongedocumenteerde status, of verslaving aan verdovende middelen) – ook
in gevallen waarin geen sprake is van dwang of (bedreiging met) geweld. Voor een nadere
toelichting op dit punt verwijs ik de leden graag naar mijn reactie hierboven op een
vraag hierover van de leden van de D66-fractie (zie paragraaf 2.1, onder «Ernstige
benadeling (artikel 273fa)»).

Strafverzwaringsgronden (voorgesteld artikel 273h)

De leden van de VVD-fractie vragen of de strafverzwaringsgrond misbruik van een bijzonder
kwetsbare positie (voorgesteld artikel 273h, eerste lid, onderdeel a, onder 4°, Sr)
ook kan worden aangenomen in geval niet kan worden bewezen dat de dader op de hoogte
was van de bijzonder kwetsbare positie van het slachtoffer, maar hij dit wel had moeten
weten.

Deze vraag wordt ontkennend beantwoord; vereist is dat de dader wetenschap had van
de bijzonder kwetsbare positie waarin het slachtoffer verkeert. Alleen dan kan de
dader hiervan bewust misbruik hebben gemaakt, wat verhoging van de straf rechtvaardigt.

Bijzondere regelingen Verblijfsrechtelijke bescherming

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie begrijpen dat bij de toepassing van het non-punishmentbeginsel
voor slachtoffers van mensenhandel of ernstige benadeling het OM enige beleidsruimte
moet hebben, maar zij vragen zich af of het vanwege het feit dat een consistente toepassing
van dit beginsel gewenst is, en gezien de toename van het aantal slachtoffers, niet
toch beter zijn om dit principe wel expliciet in de wet op te nemen.

Voor het antwoord op de vragen van deze leden wordt verwezen naar de beantwoording
van soortgelijke vragen van verschillende fracties hierboven (paragraaf 3.2 Verhouding
tot overige relevante internationale verplichtingen).

Spreekrecht en schadevergoeding

De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de delicten in
de artikelen 273fa, 273fb en 273g Sr, hoe verwerpelijk ook, niet zonder meer op een
lijn kunnen worden gesteld met misdrijven die expliciet in artikel 51e, eerste lid,
Sv, worden genoemd, omdat bij die misdrijven de lichamelijke dan wel seksuele integriteit
is geschaad, dan wel onomkeerbare gevolgen hebben gehad. Zij vragen of de regering
dit standpunt kan heroverwegen en of de regering bereid is om in gesprek te gaan met
slachtoffers en hun vertegenwoordigers en ook aan hen toe te lichten waarom het onderscheid
tussen deze slachtoffers en bijvoorbeeld slachtoffers van mensenhandel gerechtvaardigd
is. Ook bij de misdrijven in de artikelen 273fa, 273fb en 273g Sr gaat het in de regel
om kwetsbare slachtoffers die langdurig psychisch en/of lichamelijk misbruik kunnen
hebben ondergaan. Het is volgens deze leden niet uitlegbaar om aan deze groep (veelal
kwetsbare) slachtoffers het spreekrecht te onthouden.

Voor het antwoord op de vragen van de leden van de VVD-fractie over het ontbreken
van spreekrecht bij de misdrijven van de artikelen 273fa, 273fb en 273g Sr, verwijs
ik deze leden graag naar het antwoord op een soortgelijke vraag van de leden van de
SP-fractie hierboven (onder 2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel, van deze nota naar
aanleiding van het verslag).

De leden van de VVD-fractie vragen waarop is gebaseerd dat slachtoffers van mensenhandel
recht hebben op een voorschot op het volledige bedrag van de toegekende schadevergoeding,
terwijl bij slachtoffers van ernstige benadeling dit recht wordt gemaximeerd op 5.000
euro. Zij willen weten wat de financiële consequenties zouden zijn als dit onderscheid
wordt opgeheven en ook de slachtoffers van delicten van de artikelen 273fa en 273fb
Sr recht zouden krijgen op een voorschot op het volledige bedrag van de toegekende
schadevergoeding.

De voorschotregeling geldt ook voor de strafbare feiten in dit wetsvoorstel. Als de
rechter in zijn vonnis de schadevergoedingsmaatregel van artikel 36f Sr oplegt, is
de voorschotregeling van toepassing bij zowel misdrijven als overtredingen. Indien
de veroordeelde niet binnen acht maanden (volledig) aan zijn verplichting heeft voldaan,
keert de staat het resterende bedrag uit aan het slachtoffer (artikel 6:4:2, zevende
lid, Sv). Bij algemene maatregel van bestuur is bepaald dat aan de uit te keren bedragen
een bovengrens van 5.000 euro wordt gesteld, met dien verstande dat deze bovengrens
niet geldt voor de uitkering aan slachtoffers van een geweldsmisdrijf of seksueel
misdrijf (zie artikel 6:4:8, derde lid, Sv). In het Besluit tenuitvoerlegging strafrechtelijke
beslissingen is nader gespecificeerd welke gewelds- en seksuele misdrijven onder de
ongemaximeerde voorschotregeling vallen. Op grond van artikel 4:14, tweede lid, van
dit besluit geldt het maximum niet na een veroordeling ter zake van het misdrijf als
omschreven in artikel 273f Sr (mensenhandel). Het wetsvoorstel brengt daar geen verandering
in.

De voorschotregeling geldt op grond van het hiervoor geschetste juridisch kader ook
voor de nieuwe delicten van de voorgestelde artikelen 273fa Sr (ernstige benadeling)
en 273fb Sr (het begunstigingsdelict voordeeltrekking), zij het tot een maximumbedrag
van 5.000 euro. Dat houdt ermee verband dat ernstige benadeling en voordeeltrekking
naar hun aard niet kunnen worden aangemerkt als een gewelds- of seksueel misdrijf.
Zoals gezegd is er in de geldende systematiek voor gekozen om de ongemaximeerde voorschotregeling
van toepassing te laten zijn op geweldsmisdrijven en seksuele misdrijven. Dit berust
op de bijzondere aard van deze delicten en de impact daarvan op slachtoffers. Zo kan
het misdrijf van mensenhandel onder meer zien op het met geweld verrichten van een
handeling ten aanzien van een persoon, met het oogmerk van uitbuiting van die persoon,
waarbij die uitbuiting het verrichten van seksuele handelingen met of voor een ander
kan omvatten (het voorgestelde artikel 273f Sr). Binnen het wetsvoorstel betreft dit
artikel de ernstigste strafbare gedragingen (de kernverwijten), die steeds zijn gericht
op het maken van een ernstige inbreuk op de lichamelijke en geestelijke integriteit
van een persoon alsook zijn of haar persoonlijke vrijheid. Het misdrijf van het voorgestelde
artikel 273fa Sr betreft het onder zodanige voorwaarden of zodanige omstandigheden
arbeid doen verrichten door een persoon dat die persoon daardoor ernstig wordt benadeeld.
Het voorgestelde artikel 273fb Sr heeft kort gezegd betrekking op het verkrijgen van
financieel voordeel uit mensenhandel of kinderhandel dan wel ernstige benadeling.
De aard en impact van de twee laatstgenoemde misdrijven, hoe ernstig ook, zijn daarmee
van een andere orde dan die van mensenhandel en andere gewelds- en seksuele misdrijven.
Het maken van een onderscheid op het punt van de toepasselijkheid van de ongemaximeerde
voorschotregeling wordt op grond hiervan gerechtvaardigd geacht.

Om de slachtoffers van de delicten van de artikelen 273fa Sr en 273fb Sr onder de
ongemaximeerde voorschotregeling te brengen, zou de beperking van die regeling tot
gewelds- en seksuele misdrijven feitelijk moeten worden losgelaten. Dit kan ertoe
leiden dat ook bij andere (categorieën) delicten de bovengrens van 5.000 euro ter
discussie komt te staan. Daarbij is van belang dat iedere verruiming van de regeling
vanzelfsprekend financiële gevolgen heeft.

Het is niet goed mogelijk om de financiële consequenties van het eventueel toepassen
van de ongemaximeerde voorschotregeling in te schatten. Het gaat om nieuwe delicten
en op dit moment is geen inschatting te maken van het aantal slachtoffers dat zich
per jaar als benadeelde partij zal voegen in een strafzaak en wat het bedrag van de
vordering zal zijn.

III. Overig

De leden van de VVD-fractie lezen in het verslag over het actieplan «Samen tegen Mensenhandel»
(Kamerstukken II 2023/24, 28 638, nr. 250) dat bij meerdere instanties uit verschillende domeinen die moeten samenwerken, de
vraag steeds opkomt of en hoe (persoons)gegevens mogen worden uitgewisseld in het
kader van die samenwerking. Dit is een vraag die volgens het kabinet in dat verslag
zich door de complexiteit van wet- en regelgeving niet eenvoudig laat beantwoorden.
Deze leden vragen of nader kan worden toegelicht op welke wijze is geborgd dat deze
samenwerking en gegevensverwerking kan plaatsvinden. Deze leden willen ook weten waar
medewerkers bij de verschillende organisaties terecht kunnen als zij vragen hebben
over gegevensverwerking in het kader van een samenwerking die plaatsvindt om mensenhandel
tegen te gaan.

Bij de aanpak van mensenhandel zijn verschillende instanties uit meerdere domeinen
betrokken. Een goede samenwerking hiertussen is noodzakelijk wil de problematiek verminderen
en mensenhandel effectief worden aangepakt. De vraag die hierbij vaak opkomt is of
(persoons)gegevens mogen worden uitgewisseld in het kader van deze samenwerking. De
complexiteit van wet- en regelgeving en organisaties die vaak onvoldoende hebben geïnvesteerd
in het goed doordenken van de samenwerking en de wijze waarop noodzakelijke gegevensverwerking
wel kan plaatsvinden zorgt ervoor dat zowel informatiedeling als gegevensverwerking
niet goed verlopen. Daarom is het van belang dat een goede inrichting van de gegevensverwerking
een bijdrage kan leveren aan de gegevens- en informatiedeling en er op deze manier
een bijdrage kan worden geleverd aan het oplossen van de problematiek. In het kader
hiervan zal er in Actielijn 5 van het Actieplan «Samen tegen Mensenhandel» een verkenning
worden uitgevoerd of aangepaste afspraken dan wel aanvullende regelgeving nodig zijn
om de gegevensdeling tussen partners te verbeteren. Hiermee zal ook gehoor worden
gegeven aan de door de VVD-fractieleden gestelde vragen.

In reactie op de vraag van de leden van de VVD-fractie waarom het wetsvoorstel inzake
de wettelijke grondslag voor gegevensverwerking door de Nationaal Rapporteur Mensenhandel
en seksueel geweld (hierna: Nationaal Rapporteur) nog niet bij de Kamer is ingediend,
kan ik het volgende antwoorden. De Autoriteit Persoonsgegevens heeft op 16 februari
2023 advies uitgebracht over het conceptwetsvoorstel, waarin een grondslag voor gegevensverwerking
door de Nationaal Rapporteur Mensenhandel staat. Naar aanleiding van het advies wordt
bekeken op welke wijze gegevensverstrekking het beste kan worden geborgd. De volgende
stap is aanbieding van het wetsvoorstel bij de Afdeling advisering Raad van State.
Ten aanzien van verstrekking van politiegegevens zij overigens opgemerkt dat het Verzamelbesluit
gegevensverwerking politie en justitie 2024 – waarover de Afdeling advisering Raad
van State dit voorjaar advies heeft uitgebracht – een onderdeel aan het Besluit politiegegevens
toevoegt, waardoor de Nationaal Rapporteur als ontvanger van politiegegevens wordt
aangemerkt.

Het verheugt mij dat de leden van de NSC-fractie enthousiast zijn over de wetswijziging.
Zij hebben nog wel de vraag of de Arbeidsinspectie, naast de verruimde budgettering,
ook extra mankracht krijgt toegewezen om het vervoer van mensen met het doel tot exploitatie
eerder te herkennen en aan te pakken. Deze leden willen weten of de regering het wenselijk
acht dat hier extra mankracht voor wordt geworven of vrijgemaakt.

Voor dit wetsvoorstel is 10,1 miljoen euro structureel beschikbaar vanuit de gelden
die in het coalitieakkoord van het kabinet-Rutte IV zijn toegekend voor het opvolgen
van de aanbevelingen uit het rapport van het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten
(commissie-Roemer). Hiervan is 4,1 miljoen euro bestemd voor de Nederlandse Arbeidsinspectie.
Naar aanleiding van de Uitvoerbaarheids- & Handhaafbaarheidstoets is dit bedrag later
met 0,9 miljoen euro opgehoogd ter financiering van de hierbij benodigde extra juridische,
financiële, analytische en bestuurlijke expertise. De financiering voor extra capaciteit
bij de Nederlandse Arbeidsinspectie ziet op een verwachte toename van het aantal signalen/meldingen
en de taken die daaruit voortvloeien vanaf het verkrijgen en opwerken van signalen,
het houden van intakegesprekken tot en met het verrichten van tactisch opsporingsonderzoek.

De leden van de NSC-fractie merken op dat de nieuwe wettekst slachtoffers van ernstige
benadeling recht biedt op een tijdelijke verblijfsvergunning, waarbij de geringste
aanwijzing van mensenhandel voldoende moet zijn. Zij vragen hoe de regering ervoor
gaat zorgen dat deze bepaling in de praktijk niet met een te hoge drempel wordt toegepast,
zodat alle slachtoffers van ernstige benadeling de bescherming krijgen die zij nodig
hebben. Zij willen ook weten welke rol lokale autoriteiten en niet-gouvernementele
organisaties langs de Balkanroute hebben in de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel
en hoe deze partijen worden ondersteund en geïntegreerd in de bredere internationale
strategie.

In reactie op de eerste vraag verwijs ik graag naar mijn antwoord op een soortgelijke
vraag van de leden van de SP-fractie (zie paragraaf 2 van deze nota naar aanleiding
van het verslag). Ten aanzien van de vragen die betrekking hebben op de Balkanroute
merk ik het volgende op. De Westelijke Balkan heeft in relatie tot mensensmokkel ook
de aandacht. Hierbij wordt ook geregeld de vermenging van mensensmokkel en -handel
in de regio geconstateerd. Als buitengrensregio is internationale samenwerking, capaciteitsopbouw
en bijbehorende informatie- en kennisdeling op verschillende onderwerpen (waaronder
mensensmokkel) dan ook van cruciaal belang. In dit verband worden ook operationele
activiteiten ontplooid vanuit Europol en EMPACT, met wie door Nederland wordt samengewerkt.
Momenteel wordt gekeken naar nadere mogelijkheden om samenwerking in de regio verder
te versterken. Hierbij zijn lokale autoriteiten, internationale organisaties, agentschappen
en soms ook (lokale) NGOs betrokken om vanuit verschillende perspectieven inzicht
te krijgen in de activiteiten die deze partijen in de aanpak van mensensmokkel ondernemen.

In navolging van de motie-Brekelmans/Veldkamp (Kamerstukken II 2023/24, 36 410-VI, nr. 79) informeren de leden van de NSC-fractie graag naar de voortgang van de uitvoering
van deze motie. Zij willen weten welke stappen tot nu toe zijn genomen om deze mensensmokkelorganisaties
en de daarbij betrokken smokkelaars op de sanctielijst te plaatsen binnen het EU-kader.
Daarnaast zijn zij benieuwd hoe deze maatregelen zullen bijdragen aan de preventie
en opsporing van (pogingen tot) mensenhandel in een eerder stadium en eerder op de
route.

Zoals reeds aangegeven12 zet Nederland zich ervoor in om binnen de bestaande Europese sanctieregimes mensensmokkelaars
op de EU sanctielijst te zetten, en zal dit ook blijven doen door actief samen met
Europese partners te bepleiten om individuen en organisaties gerelateerd aan mensensmokkel
op de sanctielijst te krijgen wanneer voldoende bewijs aanwezig is. Dit gebeurt binnen
de bestaande Europese sanctieregimes en per smokkelnetwerk wordt bekeken welk Europees
sanctieregime mogelijk geschikt is. Voorwaarde hierbij is dat de mensensmokkel in
kwestie raakvlakken heeft met het buitenlandbeleid en dat de aard van de mensensmokkel
aantoonbaar ondermijnend is aan bijvoorbeeld de internationale rechtsorde of de mensenrechten.
Dit betekent dat het in de praktijk vooral zal gaan om de meest ernstige varianten
van mensensmokkel. Enige tijd terug heeft dit bijvoorbeeld concreet resultaat opgeleverd.
Toen werd dankzij een initiatief van Nederland samen met andere lidstaten een mensensmokkelnetwerk
gelieerd aan het Syrische regime door de EU gesanctioneerd. Daarbij gaf het vorige
kabinet in het «non-paper borders»13 voor de nieuwe Europese Commissie al aan dat het mogelijke gebruik van het sanctie
instrumentarium van de EU om de meest meedogenloze migrantensmokkelnetwerken effectiever
te ontwrichten en tegen te gaan verder moet worden onderzocht. Het kabinet zal dan
ook binnen de EU samen met andere lidstaten verder verkennen wat de mogelijkheden
zijn om mensensmokkelnetwerken middels het sanctie instrumentarium effectiever tegen
te gaan. Ook benadrukte Nederland tijdens de jaarlijkse UNODC-werkgroep over mensensmokkel
in juli jl. dat het bovendien van belang is dat bestaande sancties tegen smokkelnetwerken
worden gehandhaafd.

Gebruik van het sanctie instrumentarium kan namelijk mogelijk bijdragen aan het verstoren
van (de operatie en financiële stromen) van de criminele netwerken die zich upstream
bezighouden met mensensmokkel en -handel, een afschrikkende werking hebben en het
beeld helpen tegengaan dat upstream mensensmokkel en -handel en de daarbij vaak voorkomende
schendingen van mensenrechten onbelemmerd kunnen plaatsvinden, buiten het bereik van
de autoriteiten van bestemmingslanden.

De leden van de NSC-fractie vragen welke maatregelen worden getroffen om de bescherming
en ondersteuning van slachtoffers van mensenhandel te waarborgen. Zij vernemen graag
of er nieuwe voorzieningen of diensten zijn geïntroduceerd om slachtoffers beter te
helpen en hoe hun toegang tot deze diensten wordt gegarandeerd.

Het Programma «Samen Tegen Mensenhandel» strekt ertoe in 2025 tot één centraal informatiepunt
over mensenhandel te komen waarmee slachtoffers, eerstelijns professionals en burgers
op een laagdrempelige en toegankelijke manier worden geïnformeerd en doorverwezen
worden naar het juiste loket voor vragen over aangifte, hulp en opvang. Dit informatiepunt
dient als referentie voor organisaties betrokken in de aanpak van mensenhandel.

Daarnaast wordt, zoals ik nader heb toegelicht in mijn reactie op vragen van de leden
van de VVD-fractie (zie onder I. Algemeen deel, 2.3, van deze nota naar aanleiding
van het verslag), ook nieuwe dienstverlening voor de arbeidsmigrant gerealiseerd via
het project «Work in NL». De kern van het project bestaat uit het gecoördineerd organiseren
van goede informatie, hulp en ondersteuning aan de arbeidsmigrant in alle 35 arbeidsmarktregio’s.
Daarbij verbinden we alle betrokken partijen en organiseren we in iedere regio een
goede structuur om arbeidsmigranten beter te helpen. Zo kan een arbeidsmigrant indien
hij behoefte heeft aan meer juridische ondersteuning worden doorverwezen naar het
Juridisch Loket; of wordt UWV, SVB of de Belastingdienst betrokken als een arbeidsmigrant
recht heeft op bepaalde toeslagen of uitkeringen. Ook private instanties en ngo’s,
zoals stichting FairWork en stichting Barka, zijn in het project betrokken zodat zij
waar nodig hun specialistische hulp kunnen leveren.

De leden van de NSC-fractie merken op dat de vuistregels voor het bepalen van financieel
nadeel bij ernstige benadeling gedetailleerde loonberekeningen vereisen. Deze leden
vragen hoe wordt gewaarborgd dat deze vuistregels effectief en toepasbaar zijn in
situaties waar betrouwbare administratie ontbreekt, zoals bij malafide werkgevers
of in de informele sector.

In de memorie van toelichting is als vuistregel geformuleerd dat het bestanddeel «ernstig
wordt benadeeld» in ieder geval is vervuld wanneer voor de duur van minimaal twee
maanden het uitbetaalde loon feitelijk minder is dan twee derde van het verschuldigde
loon op grond van een toepasselijke, bindende collectieve arbeidsoverkomst of, bij
gebreke daaraan, het wettelijk minimumloon. Bij forsere onderbetaling – namelijk wanneer
in die situatie het uitbetaalde loon minder is dan een derde van het verschuldigde
minimumloon – komt het delict mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting in beeld.
Door aan te geven welke mate van onderbetaling indicatief is voor ernstige benadeling
onderscheidenlijk arbeidsuitbuiting, is beoogd richting te geven aan de praktijk.
In de memorie van toelichting is voor de berekeningswijze aangeknoopt bij het niet-wettelijke
begrip «netto equivalent» van het brutoloon dat in het gegeven geval was verschuldigd.
Het netto-equivalent van het minimumloon is – kortweg – het bedrag dat de werkgever
ten minste zou moeten uitbetalen. De precieze hoogte van dat bedrag hangt af van de
persoonlijke situatie van de betrokkene, bijvoorbeeld welke heffingskortingen van
toepassing zijn. Anders dan in de memorie van toelichting tot uitgangspunt wordt genomen,
zal het samenstel van gegevens dat in het strafrechtelijk onderzoek naar de bewijsbaarheid
van het delict ernstige benadeling beschikbaar komt, in de praktijk niet toereikend
zijn om per individuele werknemer het netto equivalent van het brutoloon vast te stellen.
Daarom verduidelijk ik in antwoord op de vraag van de leden van de NSC-fractie dat
de wijze waarop de mate van onderbetaling wordt berekend, aan de praktijk (Arbeidsinspectie,
OM en de rechter) wordt gelaten. Daarbij past volledig dat de Arbeidsinspectie heeft
aangegeven bij die berekening te zullen kijken naar het brutoloon en niet naar het
netto equivalent daarvan, aangezien dit door hen niet berekend kan worden en dat daarom
in het huidige toezicht op de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag nu ook niet
gebeurt. Tot slot wordt over het door de leden van de NSC-fractie genoemde geval opgemerkt
dat in de strafrechtelijke bewijsvoering ook vaststellingen kunnen worden gedaan over
bijvoorbeeld het aantal gewerkte uren en het uitbetaalde loon – te denken valt aan
verklaringen daarover van betrokkenen – zonder dat een betrouwbare bedrijfsadministratie
beschikbaar is gekomen.

Deze nota naar aanleiding van het verslag wordt ondertekend mede namens de Minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel