Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 27 maart 2024 en het nader rapport d.d. 17 oktober 2024, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 4 januari 2024, nr.2024000011,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 27 maart 2024, nr. W04.23.00389/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft U hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 4 januari 2024, no.2024000011, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet tot wijziging van diverse wetten in verband met het invoeren van het burgerservicenummer
en de voorzieningen van de digitale overheid in de openbare lichamen Bonaire, Sint
Eustatius en Saba (Wet invoering BSN en voorzieningen digitale overheid BES), met
memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel beoogt de digitale dienstverlening van de (semi)overheid in Caribisch
Nederland zoveel mogelijk op een gelijkwaardig niveau als in Europees Nederland te
brengen. Om dat doel te bereiken regelt het voorstel onder meer dat alle geregistreerde
inwoners van Caribisch Nederland een burgerservicenummer (BSN) krijgen, overheidsorganen
aldaar gerechtigd zijn dit nummer te verwerken en burgers en bedrijven via voorgeschreven
middelen veilig en betrouwbaar kunnen inloggen bij digitale diensten van de overheid.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de wens om de digitale
dienstverlening van de overheid in Caribisch Nederland te verbeteren en volgt de regering
erin dat de introductie van een uniek persoonsnummer in Caribisch Nederland daarvoor
vereist is. Evenwel maakt zij enkele opmerkingen over de aandacht voor neveneffecten
van de introductie van het BSN in Caribisch Nederland, de motivering van de toetsing
aan hoger recht, de waarborgen voor de doorgifte van persoonsgegevens en de toelichting
bij de inwerkingtreding.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de toelichting.

1. Inhoud en achtergrond van het voorstel

a. Achtergrond

In Caribisch Nederland verloopt de communicatie tussen burger en overheid grotendeels
aan het loket of via papier. De laatste jaren is de wens geuit om daarnaast de (digitale)
communicatie met de overheid beter te faciliteren door invoering van het BSN en DigiD
in Bonaire, Sint Eustatius en Saba.2 Met het wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan een motie die oproept om zo spoedig
mogelijk het BSN in Caribisch Nederland in te voeren.3 Het voorstel past verder in de Werkagenda Waardengedreven Digitaliseren, waarin de
digitalisering in het Caribisch deel van het Koninkrijk als een van de vijf prioriteiten
van het kabinetsbeleid is gesteld.4

b. Inhoud

Om het doel van een verbeterde digitale dienstverlening van de overheid in Caribisch
Nederland te bereiken worden met het wetsvoorstel verschillende maatregelen genomen,
waarvan de belangrijkste zijn:

i. Toekenning van het BSN aan alle geregistreerde inwoners van Caribisch Nederland

Hoewel in Caribisch Nederland reeds drie persoonsnummers worden gebruikt, zijn deze
om uiteenlopende redenen niet geschikt voor DigiD of een ander inlogmiddel.5

Bij de toekenning gaat het om minder dan de ongeveer 30.000 inwoners van Caribisch
Nederland, omdat een deel van hen reeds een BSN heeft (bijvoorbeeld omdat zij eerder
woonachtig waren in Europees Nederland).6

ii. Registratie van het BSN in de eigen bevolkingsadministratie van het openbaar lichaam

In de eigen bevolkingsadministraties van het openbaar lichaam (de basisadministratie
persoonsgegevens BES, hierna: Bap BES) wordt het BSN toegevoegd op de registratie
(persoonslijst) van betrokkenen en diens gerelateerden (echtgenoot, partner, kind).7 Over deze inschrijving en toekenning van het BSN worden burgers actief geïnformeerd.8

iii. Registratie van ingezetenen van een openbaar lichaam in de BRP

Er wordt een derde categorie ingeschrevenen gecreëerd in de (Europees) Nederlandse
bevolkingsregistratie (de basisregistratie personen, hierna: BRP): de ingezeten van
een openbaar lichaam. Deze komt te staan naast de huidige categorieën van ingezetenen
en niet-ingezetenen. Daarbij geldt dat als iemand als ingezetene van een openbaar
lichaam is ingeschreven in de BRP diegene niet gelijktijdig ook als ingezetene (van
Europees Nederland) of niet-ingezetene geregistreerd kan staan.9 Verder geldt dat de koppeling tussen de BRP en het BSN met dit wetsvoorstel niet
wordt gewijzigd: eenieder die in de BRP is ingeschreven heeft een BSN. Voor de overheidsdienstverlening
is deze koppeling van belang zodat gecontroleerd kan worden of een BSN bij een betrokkene
hoort. Om die reden dienen ook inwoners van Caribisch Nederland – nu zij een BSN krijgen
– ingeschreven te worden in de BRP.10

In de toelichting wordt verduidelijkt dat de technische en organisatorische impact
van het volledig vervangen van de Bap BES door de BRP naar verwachting zeer groot
zou zijn, waardoor onvoldoende zeker is of en wanneer dat haalbaar is.11 Daarom is ervoor gekozen om de inschrijving in de BRP te laten bestaan naast de Bap
BES als zelfstandige bevolkingsregistratie. De Bap BES blijft de bronregistratie.
Door middel van een technische koppeling (synchronisatie) wordt geregeld dat wijzigingen
in de Bap BES doorwerken in de BRP.12 Zo wordt beoogd te voorkomen dat gegevens in beide registraties uiteenlopen en de
administratieve lasten voor de bestuurscolleges onnodig oplopen.

Ten behoeve van de kwaliteitswaarborging van de registraties regelt het wetsvoorstel
dat reeds bestaande maatregelen zoals een controlebevoegdheid van de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna «Minister») en een verplichte zelfevaluatie
voor de bronregistratie ook gelden ten aanzien van Caribisch Nederland.13

Het wetsvoorstel regelt verder dat de huidige regels over de verstrekking van gegevens
uit de BRP komen te gelden voor gegevens over ingezetenen van een openbaar lichaam.
Dit houdt in dat alleen de Minister bevoegd is deze gegevens systematisch te verstrekken
aan Europees Nederlandse overheidsorganen en daartoe aangewezen derden.14 Ook kan de Minister op basis van huidige wetgeving aan organisaties in Caribisch
Nederland BRP-gegevens verstrekken voor zover zij taken verrichten die bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen.15 Het bestuurscollege wordt niet bevoegd om BRP-gegevens te verstrekken.

iv. Invoering voorzieningen digitale overheid

Met het voorstel wordt een groot deel van de Wet digitale overheid (Wdo) van toepassing
op de openbare lichamen.16 Inwoners en bedrijven krijgen daarmee toegang tot digitale inlogmiddelen zoals DigiD
en eHerkenning. Er is aangesloten bij bestaande voorzieningen en processen om burgers
sneller van dienst te zijn en de uitvoeringslasten voor organisaties in Caribisch
Nederland te beperken.17

Het Wdo kent een expliciete grondslag voor bestuursorganen en aangewezen organisaties
om persoonsgegevens, waaronder het BSN, te verwerken voor zover dit noodzakelijk is
voor de goede uitvoering van hun taken en verplichtingen onder de Wdo. Deze grondslag
wordt met het voorstel ook van toepassing op Caribisch Nederland.18 De Wdo kent geen verplichting tot elektronische dienstverlening; de «papieren» dienstverlening
blijft dus mogelijk.

2. Neveneffecten

In de toelichting wordt de noodzaak van het gebruik van het BSN ten behoeve van de
digitale overheidsdienstverlening adequaat toegelicht. Ook wordt stilgestaan bij de
verbeteringen die de invoering van het BSN kan bieden op het vlak van gegevensbescherming
wat betreft dataminimalisatie, juistheid van gegevens, transparantie en vertrouwelijkheid.19

In de toelichting wordt echter geen aandacht besteed aan mogelijke neveneffecten van
de invoering en het gebruik van het BSN.20 Zo speelt in (Europees) Nederland de vraag of het BSN behulpzaam is tegen identiteitsfraude
of daar juist mede aan bijdraagt.21 Ook is gewezen op het fenomeen van vernetwerking met bijbehorende risico’s als gevolg
van de introductie en het gebruik van het BSN.22 Zo kan de koppeling van gegevens door verschillende (overheids)partijen ertoe leiden
dat burgers het zicht verliezen op de gegevens die over hen worden verzameld en doorgegeven
en kunnen foutieve gegevens lastig gecorrigeerd worden.23

De toelichting schept geen duidelijkheid over de vraag hoe deze en andere relevante
neveneffecten worden gewaardeerd voor wat betreft introductie van het BSN in Caribisch
Nederland. Daardoor blijft ook onduidelijk in hoeverre aan deze aspecten aandacht
wordt besteed richting burgers en overheidsinstellingen in Caribisch Nederland om
de risico’s op bijvoorbeeld identiteitsfraude als gevolg van de introductie en het
gebruik van het BSN te verkleinen.

De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de memorie van toelichting aangevuld.
In paragraaf 2.4 van het algemeen deel van die toelichting wordt nu ook ingegaan op
mogelijke neveneffecten van het BSN en op de maatregelen die in dat verband worden
genomen. Daarbij wordt stilgestaan bij de relatie van het BSN tot identiteitsfraude
en bij het fenomeen van «vernetwerking». Daarnaast is het wetsvoorstel zo gewijzigd
dat het BSN niet langer op de ID-kaart BES wordt vermeld. De ID-kaart BES heeft namelijk
een andere toepassing in het maatschappelijk verkeer dan de Nederlandse identiteitskaart
en het paspoort in Europees Nederland, waardoor met de opname van het nummer op de
kaart, het BSN gemakkelijk kan belanden bij organisaties die niet tot verwerking van
het BSN gerechtigd zijn. Ook zou de ID-kaart BES met BSN erop aantrekkelijker kunnen
worden voor het plegen van identiteitsfraude, onder andere vanwege het ontbreken van
echtheidskenmerken.24 Deze argumenten wegen zwaarder dan de argumenten die er in de aan de Afdeling voorgelegde
versie van het wetsvoorstel waren om het BSN wel op de ID-kaart BES op te nemen (meer
laagdrempelige wijze van raadpleging van het nummer door de burger en behulpzaamheid
voor dienstverleners bij het vaststellen dat het BSN bij de betrokkene hoort).

Inwoners van Caribisch Nederland met de Nederlandse nationaliteit kunnen behalve over
een ID-kaart BES, ook beschikken over een paspoort en of Nederlandse identiteitskaart
(NIK).25 Deze identiteitsdocumenten zullen bij een nieuwe aanvraag wel het BSN van de betrokkene
gaan bevatten.26 In het huidige voorstel is verder voorzien dat alle inwoners het BSN schriftelijk
krijgen medegedeeld. Voor dienstverleners geldt dat met behulp van de beheervoorziening
BSN aan de vergewisplicht kan worden voldaan.27

3. Hoger recht

Het wetsvoorstel heeft, gelet op de aard van de materie, betrekking op het recht op
eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. In dat kader wordt in de toelichting
terecht aandacht besteed aan de verhouding met normen die zien op de bescherming van
de persoonlijke levenssfeer en persoonsgegevens. Daarbij wordt uitgebreid ingegaan
op de verhouding met de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) en de Wet bescherming
persoonsgegevens BES (Wbp BES).28

De toetsing aan de Grondwet en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en
de Fundamentele Vrijheden (EVRM) is een stuk beknopter. In de toelichting wordt aangegeven
dat op grond van het EVRM en de Grondwet geldt dat een inmenging in de persoonlijke
levenssfeer bij wet moet zijn voorzien en noodzakelijk moet zijn in een democratische
samenleving. Daarna wordt, zonder vermelding van welke bepaling van hoger recht het
betreft, over het noodzakelijkheidsvereiste opgemerkt dat dit nader wordt ingevuld
met het vereiste van een dringende maatschappelijke behoefte. Voor een motivering
hiervan wordt vervolgens verwezen naar eerdere hoofdstukken in de toelichting.

De Afdeling merkt op dat het wenselijk is om de toetsing aan artikel 10, eerste lid,
van de Grondwet en artikel 8 EVRM zorgvuldiger te omschrijven in de toelichting. Beide
bepalingen van hoger recht zien op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer,
maar bevatten verschillen wat betreft hun reikwijdte, de grondslagen voor beperking
en de bijbehorende toetsingscriteria. Daar wordt nu in de toelichting onvoldoende
rekening mee gehouden. Ook wordt aan het bij artikel 8 EVRM behorende noodzakelijkheidsvereiste
zeer bondig getoetst, zonder aandacht voor onder meer het daaruit voortvloeiende proportionaliteitsvereiste.29

De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is hoofdstuk 3 van de memorie van toelichting
over toetsing aan hoger recht aangepast en uitgebreid. Daarbij is in het bijzonder
ingegaan op de verhouding van het wetsvoorstel tot artikel 10 van de Grondwet en (het
noodzakelijkheidsvereiste van) artikel 8 van het EVRM (paragrafen 3.2 en 3.3). Ten
eerste is ingegaan op artikel 10 van de Grondwet. Een beperking op het recht op eerbiediging
van de persoonlijke levenssfeer vereist ingevolge het eerste lid een grondslag in
een formele wet, daaraan is met dit wetsvoorstel voldaan. Vervolgens vereisen het
tweede en derde lid wettelijke regels in verband met het vastleggen en verstrekken
van persoonsgegevens en de aanspraak van personen op kennisneming van over hen vastgelegde
gegevens en het gebruik dat daarvan wordt gemaakt, alsmede op verbetering van die
gegevens. Aan dit vereiste wordt voldaan in de wetgeving die van toepassing is en
wordt in Caribisch Nederland.

Vervolgens is getoetst aan artikel 8 van het EVRM. Allereerst is er getoetst aan het
vereiste in het tweede lid dat de beperking van het recht op het privéleven bij wet
voorzien is en noodzakelijk is in een democratische samenleving in het belang van
een legitiem doel. Daarbij dient er sprake te zijn van een dringende maatschappelijke
behoefte, waarbij de te nemen maatregelen voldoen aan de vereisten van proportionaliteit
en subsidiariteit. Aan deze vereisten is met dit wetsvoorstel voldaan.

Voorts is de toetsing aan de beginselen van gegevensbescherming in de zin van artikel 5,
eerste lid, van de AVG, uitgebreid (paragraaf 3.4). Ten eerste zijn de beginselen
van rechtmatigheid en behoorlijkheid toegevoegd aan de subparagraaf over transparantie,
is het beginsel van doelbinding toegevoegd aan de subparagraaf over dataminimalisatie
en is het beginsel van opslagbeperking toegevoegd aan de subparagraaf over vertrouwelijkheid
en integriteit. Ten tweede is paragraaf 3.4.2 over de rechten van betrokkenen aangevuld.
Ten slotte zijn er paragrafen toegevoegd over doorgifte van persoonsgegevens, het
juridisch kader en de huidige praktijk, maatregelen ten behoeve van de vertrouwelijkheid
en integriteit van de gegevensverwerkingen en organisatorische maatregelen.

4. Doorgifte

a. Inleiding

Het wetsvoorstel leidt tot gegevensuitwisseling tussen de Minister, de bestuurscolleges
en andere BSN-gebruikers, noodzakelijk voor het bijhouden van de BRP en het functioneren
van het BSN-stelsel en de inlogmiddelen (DigiD). Ten aanzien van de persoonsgegevens
die in dit kader worden gedeeld van Europees Nederland naar Caribisch Nederland gaat
het om doorgifte van persoonsgegevens naar buiten de EU. Deze doorgifte moet voldoen
aan de regels van de AVG, die voor deze gevallen voorschrijven dat in het betreffende
gebied sprake moet zijn van «passende waarborgen».30

In de toelichting bij het voorstel wordt eerst uiteengezet dat de doorgifte van persoonsgegevens
is gebaseerd op de grondslag van de AVG. Op grond daarvan is doorgifte toegestaan
als sprake is van passende waarborgen, gelegen in een juridisch bindend en afdwingbaar
instrument tussen overheidsinstanties of overheidsorganen.31 Het passend beschermingsniveau zou in dit verband worden gewaarborgd door de Wbp
BES en de Wet bap BES.32

Vervolgens wordt echter – terecht – aangegeven dat bij de evaluatie naar de uitvoering
en naleving van deze wetgeving in de praktijk is gebleken dat het niveau niet zonder
meer voldoende passend is voor het verkrijgen van een adequaatheidsbeslissing of een
andere juridische grondslag voor de deling van persoonsgegevens met Caribisch Nederland.33 De regering kan in de toelichting daarom niet volstaan met een beschouwing over de
toepasselijke wettelijke regelingen.34 De toelichting bevat ook een nadere verantwoording op dit punt, maar de Afdeling
ziet aanleiding om daar de volgende kanttekeningen bij te plaatsen.

b. Consensusrijkswet

In de eerste plaats wordt in de toelichting vermeld dat naar aanleiding van voornoemde
evaluatie wordt gewerkt aan een consensusrijkswet waarmee de beschermingsregimes voor
de verwerking van persoonsgegevens binnen de Caribisch delen van het Koninkrijk worden
geharmoniseerd en het beschermingsniveau wordt verhoogd.35 De afronding daarvan lijkt nog wel ver weg. Als laatste verrichting wordt in de toelichting
vermeld dat het eerste deel van de rijkswet tijdens het Justitieel Vierpartijenoverleg
(JVO) van januari 2023 is voorgelegd.

Uit de toelichting blijkt niet wat de directe relatie is tussen het wetsvoorstel en
voornoemde rijkswet. Ook is de precieze inhoud van het voorstel van rijkswet nog niet
bekend. Bovendien is het zeer onwaarschijnlijk dat de normen van de rijkswet van toepassing
zullen zijn op het moment dat dit wetsvoorstel in werking treedt, gelet op de te verwachten
voorbereidingstijd van de rijkswet.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om in de toelichting de relevantie van
de consensusrijkwet in relatie tot de noodzakelijke passende waarborgen voor de doorgifte
op grond van het onderhavige voorstel nader te motiveren.

Zoals de Afdeling constateert, besteedt de memorie van toelichting aandacht aan de
passende waarborgen die op grond van de AVG vereist zijn voor de doorgifte van persoonsgegevens
vanuit Europees aan Caribisch Nederland. Naar aanleiding van het advies van de Autoriteit
Persoonsgegevens is daarbij nader ingegaan op de evaluatie van de Wet bescherming
persoonsgegevens BES. In dat verband is volledigheidshalve ook verwezen naar de consensusrijkswet,
omdat met dat traject een aantal aanbevelingen uit die evaluatie worden opgevolgd
en om te belichten dat de privacybescherming in het Caribisch deel van het Koninkrijk
in den brede de aandacht van de regering heeft. Hiermee is echter mogelijk ten onrechte
de indruk gewekt dat de consensusrijkswet een directe relatie heeft met het wetsvoorstel.
Dat is niet het geval. In de memorie van toelichting (paragraaf 3.4.3.1) is verduidelijkt
dat de consensusrijkswet losstaat van de opsomming van de passende waarborgen voor
de doorgifte van persoonsgegevens op grond van dit wetsvoorstel.

c. Specifieke maatregelen

In de tweede plaats wordt in de toelichting beschreven dat bij dit wetsvoorstel en
de uitvoering daarvan, met het oog op het passende beschermingsniveau, specifieke
maatregelen worden voorgesteld ter bescherming van de privacy van betrokkenen. Dit
betreffen volgens de toelichting juridische, technische en organisatorische waarborgen.
Daarbij wordt verwezen naar maatregelen (introductie uniek en informatieloos nummer
van het BSN en inlogmiddelen die voldoen aan Europees Nederlandse standaarden) die
eerder in de toelichting worden gepresenteerd als instrumenten die zorgen voor een
privacy-verbetering in Caribisch Nederland.

De Afdeling merkt op dat de genoemde privacy-verbeteringen in de regeling van het
persoonsnummer en de facilitering van de digitale overheidsdienstverlening in Caribisch
Nederland wenselijk zijn. Wel vraagt zij aandacht voor de eerdergenoemde evaluatie
in dit verband. Daaruit blijkt dat het in Caribisch Nederland schort aan een zorgvuldige
uitvoering en adequaat toezicht op de regels over de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer. Onduidelijk is of in dit verband bijvoorbeeld ook wordt ingezet op organisatorische
maatregelen die eerder in relatie met de doorgifte naar Caribisch Nederland zijn genoemd,
zoals bijstand vanuit Europees Nederland gericht op opleiding en training en de uitvoering
van een bewustwordingscampagne.36

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om in de toelichting nader in te gaan
op de specifieke maatregelen die worden getroffen ten behoeve van een adequate doorgifte.

In paragraaf 3.4.3 van de memorie van toelichting wordt ingegaan op de doorgifte van
persoonsgegevens vanuit Europees Nederland aan Caribisch Nederland en de in dat kader
getroffen passende waarborgen. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat niet bij alle
verwerkingen op grond van dit wetsvoorstel sprake is van doorgifte vanuit Europees
aan Caribisch Nederland. Zo geschiedt de toekenning en registratie van het BSN binnen
Caribisch Nederland, door een Caribisch Nederlands bestuursorgaan (bestuurscollege).
Van doorgifte is bijvoorbeeld sprake wanneer er vanuit centrale systemen in Europees
Nederland, zoals de beheervoorziening BSN, persoonsgegevens worden gedeeld met organisaties
in Caribisch Nederland.

Met betrekking tot een adequate doorgifte worden in de memorie van toelichting juridische,
technische en organisatorische maatregelen genoemd, zoals de invoering van de verplichte
zelfevaluatie en de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO). Naar aanleiding
van het advies van de Afdeling is paragraaf 3.4.3 van de toelichting aangevuld op
het punt van de organisatorische maatregelen. Daarbij is aangegeven dat rondom de
inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, in samenwerking met de CBP BES, publieksvoorlichting
wordt georganiseerd, gericht op een zorgvuldige omgang met het BSN door de burger
zelf en het verhogen van bewustzijn over en kennis van de privacyregelgeving door
middel van voorlichting en trainingen voor organisaties in Caribisch Nederland door
de CBP BES. In aanloop naar de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zal worden bezien
in hoeverre intensivering van die werkzaamheden gewenst is.

5. Inwerkingtreding

Het wetsvoorstel bevat een bepaling voor een gedifferentieerde inwerkingtreding. Uit
de toelichting volgt dat hiervoor ten aanzien van de Wdo is gekozen vanwege het absorptievermogen
van de openbare lichamen en de onderlinge verschillen tussen de eilanden.37 Een nadere toelichting op dit punt ten aanzien van de overige delen van het wetsvoorstel
ontbreekt. Ook vermeldt de toelichting niet een beoogde inwerkingtredingsdatum voor
(onderdelen van) het wetsvoorstel.

De Afdeling merkt op dat het wenselijk is om dit waar mogelijk te vermelden – of anders
de onmogelijkheid daarvan toe lichten – mede omdat het voorstel een reactie beoogt
te zijn op een brede oproep tot spoedige invoering van het BSN en DigiD in Caribisch
Nederland.

De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in de memorie van toelichting een
nieuw hoofdstuk (6) opgenomen waarin wordt stilgestaan bij de beoogde gefaseerde inwerkingtreding.
Daarbij is verwezen naar de brief van de Staatssecretaris van BZK van 22 december
2023 waarin als doel is gesteld dat de burgers in Caribisch Nederland in 2025 over
een BSN beschikken.38 Het streven is daarom om in 2025 artikel I (Wet algemene bepalingen burgerservicenummer),
artikel II (Wet basisadministraties persoonsgegevens BES, behoudens het voorgestelde
artikel 30a, eerste tot en met derde lid, Wet bap BES39), artikel III (Wet basisregistratie personen) en artikel IV van dit wetsvoorstel
in werking te laten treden. Deze artikelen zien primair op de toekenning en registratie
van het BSN. Daarnaast bevatten deze artikelen een aantal verbeteringen in de Wet
bap BES en Wet BRP, zoals het schrappen van de verschijningsplicht bij aangifte van
verhuizing (artikel II, onderdeel D) en de mogelijkheid om een zogenaamd RNI-loket
voor de inschrijving van niet-ingezetenen te vestigen in Caribisch Nederland (artikel III,
onderdeel F). Waar het gaat om de toepasselijkheid van de Wabb in Caribisch Nederland,
is voorzien dat artikel 13 van de Wabb op een nader te bepalen moment van toepassing
wordt.40

Artikel IV betreft een technische wijziging van artikel 24 van de Wet bescherming
persoonsgegevens BES en kan gelijktijdig met de invoering van het BSN (in 2025) in
werking treden.

Met betrekking tot de inwerkingtreding van artikel V (wijziging Wet Digitale Overheid)
was reeds vermeld dat een gefaseerde inwerkingtreding is voorzien. De juridische vormgeving
van die fasering is aangepast, in die zin dat na inwerkingtreding van artikel V van
het wetsvoorstel de toepasselijkheid van de Wdo in Caribisch Nederland in artikel 22a
van die wet met ingang van een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip wordt geregeld,
dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden
vastgesteld.

6. Burgerperspectief

De toelichting verduidelijkt dat de papieren route voor burgers beschikbaar blijft.
Het wetsvoorstel is geen verplichting tot het gebruiken van bijvoorbeeld DigiD. De
Afdeling onderstreept het belang van het nog steeds aanbieden van deze papieren route.

Tegelijkertijd wijst zij erop dat als een digitaal alternatief wordt aangeboden voor
deze papieren route,41 dit ook gefaciliteerd moet worden voor burgers door bijvoorbeeld voorlichting of
training.42 Op deze manier wordt de digitale route ook daadwerkelijk benut en bevorderd, en de
burger meegenomen. De toelichting besteedt onvoldoende aandacht aan dit burgerperspectief.

De Afdeling adviseert in de toelichting hierop in te gaan.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in het algemeen deel van de memorie
van toelichting een hoofdstuk (7) opgenomen waarin wordt stilgestaan bij de voorlichting
en communicatie over de invoering van het BSN en de voorzieningen van de digitale
overheid in Caribisch Nederland. Daarbij wordt onder andere ingegaan op het vergroten
van digitale vaardigheden en het beter beschikbaar maken van internet.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

7. Overige wijzigingen

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om nog enkele andere wijzigingen in het wetsvoorstel
en de memorie van toelichting door te voeren.

De belangrijkste inhoudelijke wijziging is dat de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijkrelaties (BZK) en niet het bestuurscollege verantwoordelijk wordt voor
de registratie van ingezetenen van een openbaar lichaam in de BRP. De verantwoordelijkheid
voor de toekenning van het BSN en de registratie daarvan in de Bap BES blijft bij
het bestuurscollege. Bij nader inzien sluit de bijhoudingsverantwoordelijkheid van
de Minister beter aan bij de technische (ICT) implementatie, waarbij is voorzien dat
de registratie van ingezetenen van een openbaar lichaam wordt uitgevoerd met behulp
van de centrale verstrekkingenvoorzieningen (de BRP-V en PIVA-V).43

De bijhoudingsverantwoordelijkheid van de Minister komt in de Wet BRP tot uitdrukking
in het gewijzigde artikel 1.4 van die wet en leidt ook tot een aantal andere wijzigingen
in het wetsvoorstel. Zo is het niet langer nodig om de bestuurscolleges onderdeel
te maken van het Gebruikersoverleg BRP, de voorgestelde wijziging van artikel 1.15
van de Wet BRP is daarom komen te vervallen. Het voorgestelde artikel 2.86 van de
Wet BRP is gewijzigd zodat de betrokkene inzage en correctieverzoeken over zijn BRP-gegevens
bij de Minister van BZK kan indienen. De beslissingen die de Minister op deze verzoeken
neemt, zijn gelijkgesteld met een besluit in de zin van de Awb. In de Wet bap BES
is in artikel 27b, vierde lid, een expliciete grondslag toegevoegd voor het verstrekken
van de noodzakelijke gegevens uit de Bap BES voor de bijhouding van de BRP.

Verder is ervoor gekozen om de Wet BRP niet meer expliciet gedeeltelijk van toepassing
te verklaren in Caribisch Nederland, mede omdat het bestuurscollege geen rol meer
krijgt in de bijhouding van de BRP. Dit betekent dat het voorgestelde hoofdstuk 3a
is komen te vervallen en dat met betrekking tot de registratie van niet-ingezetenen
een wijziging van artikel 2.65 Wet BRP wordt voorgesteld. Daarmee wordt in het betreffende
artikel zelf bewerkstelligd dat een aanwijzing als bestuursorgaan dat kan verzoeken
om inschrijving van personen als niet-ingezetene, ook betrekking kan hebben op bestuursorganen
als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet administratieve rechtspraak BES.
Dat is in lijn met andere in het wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen in bestaande
artikelen van de Wet BRP die leiden tot een bepaalde toepasselijkheid in Caribisch
Nederland. Voor alle duidelijkheid is in de memorie van toelichting paragraaf 2.8.8
toegevoegd, waarin de mate van toepasselijkheid van de Wet BRP in Caribisch Nederland
kort en overzichtelijk wordt samengevat.

Daarnaast zijn de volgende technische wijzigingen doorgevoerd in het wetsvoorstel
en de memorie van toelichting.

Ten eerste is in artikel I van het wetsvoorstel (de wijziging van de Wet algemene
bepalingen burgerservicenummer) de wijze aangepast waarop de van toepassingverklaring
in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba wordt geregeld: in plaats
van een apart hoofdstuk daarover, wordt de toepasselijkheid zelf geregeld in een nieuw
artikel 1a en de benodigde specifieke bepalingen voor de openbare lichamen in de betreffende
artikelen zelf te regelen.

Ten tweede is artikel II, onderdeel E, van het wetsvoorstel (nieuw artikel 17b van
de Wet basisadministraties persoonsgegevens BES) op twee punten verbeterd.

In het eerste en tweede lid wordt nu gesproken over «verstrekking» van de persoonslijst
in plaats van «verzending». Het verstrekken van de persoonslijst kan ook geschieden
door uitreiking aan het loket.

In het nieuwe, derde lid, dat is ontleend aan artikel 2.54 van de Wet BRP, is aangesloten
bij de tekst van artikel 2.54, derde lid, van de Wet BRP zoals dat luidde voor de
totstandkoming van de AVG, omdat de AVG geen toepassing heeft in de openbare lichamen.

Ten derde is in artikel II, onderdeel G, een expliciete grondslag gecreëerd (artikelen 30a
en 30b Wet bap BES) voor de periodieke onderzoeken naar de consistentie en integriteit
van de in de verstrekkingenvoorziening opgeslagen gegevens. Hiermee wordt in ieder
geval onderzocht of personen met meerdere actuele persoonslijsten in de centrale Bap
BES-voorziening voorkomen (zogenaamde dubbelinschrijvingen).

Ten vierde is in artikel 2.64 van de Wet BRP is verduidelijkt dat een inschrijfvoorziening
voor niet-ingezetenen behalve in Europees Nederland ook in een openbaar lichaam gevestigd
kan worden.

Ten vijfde is in artikel 2.85 van de Wet BRP verduidelijkt dat naast de algemene gegevens,
ook de administratieve gegevens in de BRP worden ontleend aan de persoonslijst van
de betrokkene in de Bap BES. Deze wijziging hangt samen met het schrappen van het
tweede lid van het voorgestelde artikel 2.86. Op grond van dit lid zou een zelfstandige
verstrekkingsbeperking (administratief gegeven) in de BRP opgenomen kunnen worden44 en zou daartegen bezwaar en beroep openstaan.45 Voorzien is echter dat ook de administratieve gegevens via synchronisatie worden
overgenomen uit de Bap BES. Daardoor is een zelfstandige regeling voor een verstrekkingsbeperking
in de BRP voor deze categorie ingeschrevenen (ingezetenen van Caribisch Nederland)
niet nodig.

Ten zesde is in plaats van de wijziging van artikel 4.3 van de Wet BRP bij nader inzien
gekozen voor een nieuw artikel 4.3a van de Wet BRP om te regelen dat de Minister van
BZK periodiek onderzoek kan verrichten naar de consistentie tussen en integriteit
van de in de centrale voorzieningen van de BRP en de verstrekkingenvoorziening van
de Bap Bes opgeslagen gegevens. Dit artikel is aangevuld met een verplichting voor
de Minister van BZK om inlichtingen uit die onderzoeken te verstrekken aan een college
van burgemeester en wethouders of een bestuurscollege.

Ten zevende zijn in artikel V van het wetsvoorstel (wijziging van de Wet digitale
overheid) aan artikel 22b van de Wdo een vierde en vijfde lid toegevoegd. Hiermee
wordt bereikt dat het toepassingsbereik van artikel 3, eerste lid, onderdelen a en
b, wordt uitgebreid tot equivalenten van de hierin genoemde organisaties in de openbare
lichamen.

In de memorie van toelichting is nog een enkele verbetering doorgevoerd, bijvoorbeeld
een korte toelichting over het recht op inzage in de verstrekkingen (paragraaf 3.4.2).

Ten slotte zijn enkele redactionele verbeteringen aangebracht in het wetsvoorstel
en de memorie van toelichting.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
F.Z. Szabó