Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Bontenbal en Inge van Dijk over het bericht «Bureaucratie binnen de Rijksoverheid uitgegroeid tot zeldzame proporties»

Antwoord van Minister Uitermark (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (ontvangen
3 oktober 2024).

Vraag 1

Wat is uw reactie op de constatering dat inmiddels meer dan 50 procent van het personeel
bij de ministeries een baan heeft in de overhead?1

Antwoord 1

De overhead wordt momenteel geschat op een percentage tussen de 45–50 procent. Voorlopige
berekeningen – mede op basis van inmiddels beschikbare cijfers ultimo 2023 – laten
zien dat het percentage de laatste jaren iets is gedaald (ultimo 2018 was het nog
52,6%,). Belangrijkste verklaring voor die daling is de verhoudingsgewijs snellere
groei van het aantal medewerkers in het primair proces (beleidsadviseurs, beleidsmedewerkers
e.d.). Het gegeven dat shared services sinds kort meer diensten aanbieden buiten de
departementen, maakt de toerekening van hun capaciteit aan de departementen lastiger.
Vandaar dat tussen de hiervoor genoemde 45 en 50 procent geen preciezer percentage
kan worden bepaald.

Vraag 2

Zijn er ook cijfers beschikbaar per ministerie en zo ja, wilt u deze delen?

Antwoord 2

Over betrouwbare cijfers per ministerie beschik ik niet. Een belangrijk deel van de
overhead bestaat uit activiteiten van shared services die in meer of mindere mate
voor de verschillende ministeries werken. Een betrouwbare toedeling naar ministeries
van die activiteiten is op dit moment niet mogelijk. Dat maakt een beeld per ministerie
zo arbitrair dat het zijn betekenis zou verliezen.

Vraag 3

Kunt u aangeven om welke functies het precies gaat en waar de grootste groei zit?

Antwoord 3

De overhead omvat alle sturing op en ondersteuning van het primaire proces. Meer precies:
(1) lijnmanagement, (2) medewerkers werkzaam in de shared services die activiteiten
uitvoeren voor de kerndepartementen en (3) medewerkers binnen de kerndepartementen
belast met bedrijfsvoeringactiviteiten (nader geoperationaliseerd als medewerkers
werkend binnen het kerndepartement met een functie binnen de «functiefamilie» bedrijfsvoering).

De grootste groei is de afgelopen jaren doorgemaakt bij de shared services maar ook
het aantal medewerkers in bedrijfsvoeringsfuncties binnen de afzonderlijke kerndepartementen
is gegroeid.

Vraag 4

Wat zijn volgens u de oorzaken dat het percentage banen in de overhead zo hoog is
en zo gegroeid is in de afgelopen jaren?

Antwoord 4

Daar liggen deels duidelijk aanwijsbare oorzaken aan ten grondslag. Voorbeelden zijn:
het in 2016 onderbrengen van alle schoonmaakactiviteiten binnen het rijk, de inspanningen
om mensen uit de doelgroep van de banenafspraak in dienst te nemen (deze werken vaak
in ondersteunende functies zoals de zgn. Binnenwerkbanen), de recente toename van
Woo-verzoeken (hoewel een ongekend deel van die activiteiten ook door medewerkers
uit het primaire proces wordt afgehandeld) en de inspanningen om de kans op privacy-schendingen
en fouten bij aanbestedingen te minimaliseren.

Mogelijk spelen ook minder duidelijke redenen een rol. Door experts wordt vaak gewezen
op een aantal wetmatigheden die impact hebben op de omvang en inrichting van (bureaucratische)
overheidsorganisaties. In het rapport over de Staat van de Uitvoering 2022 werd daarnaast
gewezen op de gesignaleerde reflex om problemen op te lossen door meer mensen en middelen
in te zetten. Die wetmatigheden en reflexen hebben impact op de groei van de Rijksoverheid,
en ook specifiek op de omvang en groei van de overhead.

Vraag 5

Hoe komt het dat dit probleem vooral bij de departementen speelt en minder bij andere
overheidslagen?

Antwoord 5

Mij is niet bekend waarom dit probleem minder speelt bij andere overheidslagen. Wat
ik wel weet is dat veel grote gemeenten, waterschappen en rijksuitvoeringsorganisaties
(verzameld in de RBB-groep) bij het ontbreken van een marktprikkel actief participeren
in benchmarkcommunities om van elkaar te leren. Op het platform «Venster voor Bedrijfsvoering»
spiegelen zij hun bedrijfsvoeringsprestaties (waaronder de omvang van de overhead)
aan die van vergelijkbare overheidsorganisaties.

Vraag 6

In hoeverre speelt het functioneren van de Tweede Kamer hierin volgens u een rol,
doordat de Kamer via vragen, moties en onderzoeken steeds meer vraagt van de departementen?

Antwoord 6

Mogelijk heeft de toename van vragen, moties en amendementen een effect gehad op de
groei van de ministeries. In welke mate het naast de beleidsafdelingen ook de overhead
raakt, is niet aan te geven.

Ik ben voornemens onderzoek te doen naar de mogelijkheden om de druk in kaart te brengen
die op de Haagse kerndepartementen staat en welke capaciteit grosso modo nodig is
om die druk te kunnen verwerken. Daarbij wordt uiteraard ook gekeken naar de «interactie»
met de politiek (waaronder vragen vanuit de Kamer).

Vraag 7

Welk aandeel heeft de uitvoeringslast van de Wet open overheid in deze toegenomen
bureaucratisering?

Antwoord 7

Allereerst vind ik het in het kader van deze vragen van belang om te benadrukken dat
openheid en de uitvoering van de Woo een primaire en belangrijke taak van bestuursorganen
betreft. Momenteel is er geen volledig zicht op de personele capaciteit die zich bezighoudt
met de afhandeling van Woo-verzoeken.2 Het is ook uitdagend om hier volledig zicht op te krijgen, gelet op de vele verschillende
medewerkers die – al dan niet tijdelijk – direct of indirect betrokken zijn bij de
afhandeling van Woo-verzoeken, en de grote diversiteit in aanpak bij de departementen.
Wel is het beeld dat de capaciteit hiervoor de afgelopen jaren fors is uitgebreid.
Ik zal dit najaar starten met een onderzoek naar de concrete uitvoeringslasten, kosten
en (benodigde) capaciteit voor de afhandeling van Woo-verzoeken. Met dit onderzoek
wil ik hier beter zicht op krijgen. Dit onderzoek zal waarschijnlijk in het eerste
kwartaal van 2025 worden opgeleverd en vervolgens met uw Kamer worden gedeeld.

Vraag 8

Welke visie heeft u op het terugdringen van de toegenomen bureaucratisering en het
aandeel overhead banen? Hoe gaat u dit probleem oplossen?

Antwoord 8

Een overheid kan alleen effectief en dienstbaar zijn als we ons voortdurend de vraag
stellen waar we ambtenaren het beste kunnen inzetten. Waar ze het hardst nodig zijn.
En als we ervoor zorgen dat de overheid zo klein is als mogelijk en zo groot als noodzakelijk.

Dit betekent ook dat we het aantal ambtenaren fors terug moeten gaan brengen en kritisch
zijn op de inzet van consultants bij ministeries.

Het terugdringen van bureaucratie vraagt uiteraard als eerste om vermindering van
administratieve lasten voor burgers en ondernemers. Het kabinet zet daarnaast in op
reductie van interne bureaucratie. Dat vraagt om een aanpak waarbij interne procedures
sterk worden vereenvoudigd of afgeschaft en voor overmatige overhead wordt gecorrigeerd.

Het kabinet zal bovendien een agenda opstellen om de rijksbrede bedrijfsvoering door
te ontwikkelen. In deze agenda zullen voorstellen worden gedaan om meer rijksbrede
voorzieningen aan te bieden, bekostigingswijzen te stroomlijnen en rijksbrede dienstverleners
beter samen te laten werken.

Het gehele kabinet is hierop aanspreekbaar.

Vraag 9

Welke doelen stelt het kabinet zichzelf ten aanzien van het percentage overhead banen
en het verminderen van de bureaucratisering?

Antwoord 9

De doelen die onder het antwoord op vraag 8 zijn geformuleerd worden per ministerie
nader uitgewerkt. De Tweede Kamer zal hierover worden geïnformeerd.

Vraag 10

Hoe beziet u het probleem van toegenomen bureaucratisering ten opzichte van uw doelstelling
om één miljard op het ambtenarenapparaat te bezuinigen?

Antwoord 10

De genoemde besparing op de apparaatsuitgaven van structureel 1 miljard euro vanaf
2029 is ondersteunend aan het terugdringen van de bureaucratie zoals vermeld in het
Hoofdlijnenakkoord. Deze kabinetsbrede opgave vergt een zeer stevige inspanning van
alle beleidsdepartementen die uiteraard verder gaat dan het terugdringen van de overhead
en het schrappen van overbodige interne procedures.

Vraag 11

Deelt u de conclusie van het Centraal Planbureau (CPB) dat een bezuiniging van maximaal
400 miljoen euro realistisch is, zonder de uitvoering van beleid te raken?

Antwoord 11

Het CPB baseert zich op een in een eerdere periode 2012–2015 door hen berekende/geschatte
productiviteitstijging van de Rijksoverheid in brede zin (dit omvat dus ook een flink
deel van de rijksuitvoeringsorganisaties). En projecteert de daaruit afgeleide productiviteitsstijging
op de voorgenomen bezuinigingstaakstelling van het Kabinet.

Het Instituut voor Publieke Sector Efficiency-studies is in haar onderzoek «Kosten
en prestaties Kerndepartementen in kaart» van oktober 2021, waarbij zij zich specifiek
focust op de kerndepartementen en een langere periode 2012–2019 beschouwt, aanmerkelijk
optimistischer over de mogelijkheden. In een latere publicatie3 (begin 2022) becijfert zij op basis van die studie de mogelijkheid ruim een half miljard
aan apparaatskosten bij alleen de kerndepartementen te reduceren. Daar kan 2,5 jaar
later bij worden aangetekend dat gegeven de personele groei en loonsverhogingen in
de laatste jaren dat bedrag aanmerkelijk hoger zou kunnen uitpakken.

Vraag 12

Is het gezien de conclusie van het CPB niet verstandiger om ervoor te zorgen dat ondersteunende
functies waar mogelijk worden vervangen door beleidsinhoudelijke en/of uitvoerende
functies, zodat er ruimte blijft voor de aanpak van grote maatschappelijke opgaven?

Antwoord 12

Gegeven de steeds verder toenemende arbeidskrapte en verdringingseffecten in de hele
economie is het zoals gezegd verstandig als Rijksoverheid in brede zin niet meer mensen
in te zetten dan strikt noodzakelijk.