Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Dijk over de bevoegdheden van de ACM en het beschermen van consumenten voor de gevolgen van marktmacht

Antwoord van Minister Beljaarts (Economische Zaken) (ontvangen 2 oktober 2024). Zie
ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2023–2024, nr. 2383.

Vraag 1

Hoe reageert u op het beeld van de Autoriteit Consument & Markt (ACM) dat reeksen
van kleine overnames tot grote (lokale) marktmacht kan leiden, waardoor prijzen stijgen
en de kwaliteit van diensten afnemen?1

Antwoord 1

Ik zie dit als een belangrijk en relevant signaal van de toezichthouder ACM. Momenteel
breng ik mede naar aanleiding van dit signaal de omvang en de oorzaken van dit probleem
(ook wel «kralen rijgen» of «buy and build» genoemd) in beeld. In dit kader ben ik
hierover ook in gesprek met de ACM, andere departementen, zoals VWS over huisartsen
en LVVN over dierenartsen, en andere stakeholders.

Daarnaast, neem ik hierbij recente ontwikkelingen mee, zoals de uitspraak van het
Hof van Justitie van de Europese Unie in de in Illumina/Grail zaak.2 Op grond van deze uitspraak is het voor lidstaten niet mogelijk om een concentratie
te verwijzen naar de Europese Commissie voor beoordeling, als de lidstaten niet op
grond van hun nationale regeling voor concentratiecontrole bevoegd zijn om die concentratie
te beoordelen. Dit is relevant in het kader van de beoordeling van zogeheten «killer
acquisitions» waarbij grotere ondernemingen kleine ondernemingen overnemen, met als
gevolg dat potentiële concurrentie uit de markt wordt weggenomen.

Op korte termijn stuur ik hierover de Kamer een brief toe. In deze Kamerbrief borduur
ik voort op de genoemde voornemens in het Regeerprogramma en licht ik dit uitgebreider
toe.3 Ik zal daarbij ook ingaan op mijn voornemens voor het concentratietoezicht.

Tot slot, merk ik op dat de Mededingingswet niet op zichzelf staat. In de markten
die u in uw voorbeeld aanhaalt, is er naast de Mededingingswet vaak ook sprake van
sectorspecifieke regulering die eisen stelt aan de kwaliteit en de continuïteit van
de dienstverlening. Op de zorgsector is bijvoorbeeld ook de Wet Marktordening gezondheidszorg
van toepassing.

Vraag 2

Deelt u de mening dat consumenten moeten worden beschermd tegen grote marktmacht van
enkele bedrijven, zeker wanneer de consument (lokaal) afhankelijk is en vanwege een
informatie achterstand de aanbieder van die dienst moet kunnen vertrouwen, zoals bij
huisartsen, dierenartsen, kinderdagverblijven?4

Antwoord 2

Ik ben ook van mening dat consumenten moeten worden beschermd tegen (negatieve effecten
van) marktmacht en tegen misbruik van een economische machtspositie door ondernemingen.
Daarvoor is er de Mededingingswet. Op grond hiervan kan de ACM optreden of ingrijpen
als zij een situatie van misbruik van een economische machtspositie vaststelt of ingrijpen
in de situatie dat als gevolg van een fusies of overname marktmacht zal ontstaan.

Vraag 3

Hoe reageert u op de concentratie van specialistische kennis en expertise, bijvoorbeeld
in de markt voor installatietechniek en -advies? Welke effecten heeft een dergelijke
concentratie voor consumenten en de overheid op het proces, tempo en kosten van verduurzaming?5

Antwoord 3

De concentratie van specialistische kennis en expertise op een markt kan leiden tot
marktmacht. Zoals hiervoor aangegeven kan de ACM handhavend optreden indien deze concentratie
leidt tot misbruik van een economische machtspositie of door eventuele fusies of overnames
te toetsen die de omzetdrempels halen.

Over wat de impact is van de concentratie van specialistische kennis en expertise
op bijvoorbeeld de markt voor installatietechniek en -advies kan ik geen uitspraken
doen. Zowel mijn ministerie als het Ministerie van Klimaat en Groene Groei hebben
hierover geen signalen ontvangen.

Er zijn wel recente krantenberichten over dalende prijzen voor bijvoorbeeld zonnepanelen
en warmtepompen. Als zich hier op het vlak van concentratie een probleem voordoet
dat ziet op het overtreden van de Mededingingswet, dan is het aan de ACM om daar handhavend
tegen op te treden.

Vraag 4

In welke sectoren speelt dit proces van reeksen van kleine overnames? Welke rol speelt
private-equity hier in en is er zicht op de omvang hiervan?

Antwoord 4

De strategie van kralen rijgen is het proces waarbij een onderneming een groeistrategie
hanteert door middel van een reeks van kleine overnames. Deze strategie wordt toegepast
door diverse type ondernemingen en eigenaren. Overigens is dit niet per se een slechte
bedrijfsstrategie. Voorbeelden van sectoren die de ACM noemt in de context van een
risico op mededingingsproblemen als gevolg van kralenrijgen zijn de kinderopvang,
dierenartsen, huisartspraktijken, autoreparatiebedrijven, software of verzekeringen,
bijzondere hobbyproducten en speciale levensmiddelen.6

Private equity is actief in diverse branches en sectoren in de economie. Private equity
participeert in goed werkende markten maar ook in de markten die de ACM heeft benoemd
als voorbeeld van markten waar zich mededingingsproblemen kunnen voordoen als gevolg
van kralenrijgen (bijv. in de zorg en kinderopvang). Het aandeel van private equity
investeringen in de Nederlandse economie laat sinds 2008 een stijgende lijn zien.
Ik heb op dit moment geen beeld van de rol die specifiek private equity speelt in
kralenrijgpraktijken in sectoren waar dit mogelijk een risico voor de mededinging
oplevert. Vanuit andere departementen is overigens al onderzoek gedaan naar de rol
van private equity in sectoren, als de zorg en kinderopvang7
8, en zijn door betrokken bewindslieden soms ook al acties in gang gezet om de risico’s
van private equity te mitigeren als een te groot financieel belang ten koste gaat
van maatschappelijke belangen9.

Vraag 5 en 6

Hoe gaat u ervoor zorgen dat de ACM kan optreden tegen problematische reeksen aan
kleine overnames?10

Waarom heeft u er nog niet voor gekozen om de Nederlandse Mededingingswet te moderniseren
met een «call-inbevoegdheid» zodat de ACM kan ingrijpen tegen problematische reeksen
van overnames, terwijl deze er op Nederlands initiatief al wel is in de Europese Unie?11

Antwoord 5 en 6

ACM heeft haar wens kenbaar gemaakt en ik bestudeer deze problematiek. Daarnaast zal
ik verder verdiepen wat de positieve en negatieve effecten zijn van kralen rijgen
en de risico’s die dit mogelijk met zich meebrengt voor de mededinging. Dit zal ik
doen door onderzoek te laten doen.

In de Kamerbrief die ik noemde bij antwoord 1 zal ik de punten die ik al aanstip in
dat antwoord uitgebreider toelichten en zo een beter beeld geven van wat ik voornemens
ben om zo de toekomstbestendigheid van het mededingingsinstrumentarium van de ACM
te borgen.

Vraag 7

Bent u bereid om de Mededingingswet uit te breiden met een «new competition tool»
zodat de ACM ook oplossingen kan aandragen om marktverstoringen tegen te gaan, zodat
consumenten niet onnodig te veel betalen voor diensten, zoals bij energie, zorgverzekering,
internetaansluiting of een te lage spaarrente ontvangen?12
13
14
15
16

Antwoord 7

ACM kan momenteel al een deel van de marktverstoringen aanpakken. Dat doet zij bijvoorbeeld
door haar handhaving op de Mededingingswet. De ACM signaleert ook dat niet iedere
verstoring met deze wet kan worden aangepakt. Na nadere bestudering van mijn ministerie
blijkt inderdaad dat er concurrentieverstoringen zijn die niet onder de Mededingingswet
vallen. In sommige gevallen kunnen die verstoringen leiden tot hogere prijzen voor
consumenten, maar ook voor MKB-ondernemers. Dat vind ik zorgelijk.

De onderzoekers van het Tilburg Law and Economics Center hebben onder andere geadviseerd
om te kijken naar het introduceren van een zogeheten New Competition Tool. Om die
reden onderzoekt mijn ministerie de mogelijkheid om de Mededingingswet uit te breiden
met een New Competition Tool, met als doel om na het doen van marktonderzoek remedies
te formuleren die specifiek gericht zijn om deze verstoringen aan te pakken. De mogelijkheid
voor een Europese New Competition Tool wordt ook door Mario Draghi benoemd in zijn
recent uitgekomen rapport.17 Ik zal hier verder op ingaan in de eerder genoemde brief die ik op korte termijn
aan uw Kamer verwacht te kunnen sturen.