Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Sneller over het rapport ACM naar aanleiding van de lage spaarrentes bij banken

Antwoord van Minister Heinen (Financiën), mede namens de Minister van Economische
Zaken (ontvangen 1 oktober 2024). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2023–2024,
nr. 2038.

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van het rapport van de Autoriteit Consument en Markt (ACM) over
de achterblijvende spaarrentes van Nederlandse banken, dat door uw voorganger, Minister
Kaag, is gevraagd?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2, 3 en 4

Deelt u de conclusies uit het ACM-rapport dat er sprake is van onvoldoende concurrentiedruk
tussen banken in Nederland? Hoe duidt u de appreciatie die ACM eraan geeft, namelijk
dat er sprake zou zijn van een «stilzwijgende afstemming» tussen banken? Kunt u daar
een analyse van geven?

Kunt u aangeven wat de analyse van het Ministerie van Financiën is waarom de spaarrentes
van Nederlandse banken achterblijven ten opzichte van banken in andere Europese landen,
bijvoorbeeld in Duitsland, Italië, Frankrijk en Spanje?

In hoeverre speelt marktwerking hierin een rol, dus de inrichting van het bankenlandschap
in deze landen versus hoe het in Nederland is ingericht met een paar grote systeembanken
en een paar kleinere banken?

Antwoord 2, 3 en 4

De ACM concludeert in haar onderzoek dat de Nederlandse spaarmarkt niet goed functioneert
en dat er ruimte is voor verbetering. De markt is volgens de ACM oligopolistisch en
sterk geconcentreerd met een beperkt aantal grote spelers. De ACM stelt bovendien
dat het aannemelijk is dat er sprake is van stilzwijgende afstemming tussen de grootbanken.
Grote aanbieders voelen beperkte concurrentiedruk omdat maar weinig consumenten (dreigen
met) overstappen. De grote aanbieders kunnen daardoor volgens de ACM een relatief
passieve prijsstrategie hanteren, waarbij zij renteverhogingen vertraagd of onvolledig
doorgeven aan spaarklanten.2 Dit leidt volgens de ACM tot een marktuitkomst die – in economische zin – niet optimaal
is voor consumenten en de maatschappij als geheel.

De ACM benadrukt dat er geen aanwijzing is van verboden gedragingen van banken onder
de Mededingingswet. Verder schrijft de ACM in een verklaring dat er in het geval van
stilzwijgende afstemming geen sprake is van daadwerkelijke afstemming of onderling
contact, noch een intentie om af te stemmen.3 Tot slot merkt de ACM in deze verklaring op dat stilzwijgende afstemming kan worden
gezien als een marktuitkomst van een concurrentie-evenwicht. Ik zie stilzwijgende
afstemming niet als een oorzaak, maar als een uitkomst van de huidige marktstructuur.
Hier kunnen verschillende factoren een rol spelen; de ACM noemt in haar rapport bijvoorbeeld
consumentengedrag en ook macroeconomische en bedrijfseconomische factoren.

Uit cijfers blijkt niet dat Nederlandse banken met hun rentes achterlopen op banken
uit andere Europese lidstaten en de ECB-beleidsrente. Zo constateerde de ECB vorig
najaar dat de doorwerking van gestegen beleidsrentes naar spaarrentes relatief sterk
is in Nederland.4 Verder ligt op dit moment de doorwerking van de ECB-rente naar spaarrente in Nederland
rond het gemiddelde van de Eurozone.5 De ACM schrijft in het rapport dat de conclusies over de snelheid en mate van doorwerking
van hogere beleidsrentes afhankelijk zijn van het meetmoment.

Een grotere concurrentiedruk op de grote aanbieders kan volgens de ACM leiden tot
uitkomsten die gunstiger zijn voor spaarders en de maatschappij als geheel. Als voldoende
consumenten «actief» worden en een deel van hun spaargeld bij andere banken onderbrengen
of gaan beleggen, worden (groot)banken meer aangemoedigd om op rentetarieven te concurreren.
Hier profiteren ook «inactieve» consumenten (niet-overstappers) van.

Ik ben het daarom met de ACM eens dat het goed is als meer consumenten «actief» worden
op de spaarmarkt, om zo de concurrentiedruk te verhogen. Dit gewenste consumentengedrag
kan gefaciliteerd worden door actieve keuzes en overstapgedrag van consumenten te
stimuleren en te vergemakkelijken. Hiervoor is een combinatie van maatregelen nodig.
Ik ga onder meer onderzoek laten doen naar de impact van een verplichting voor banken
om een zelfstandige volwaardige spaarrekening aan te bieden aan klanten die bij hen
geen betaalrekening hebben, aangezien dit direct ingrijpt op het bedrijfsmodel van
commerciële instellingen. In dit onderzoek moet in ieder geval aandacht zijn voor
de verwachte gevolgen voor het (overstap)gedrag van consumenten, de mogelijke gevolgen
voor de kosten van betaaldienstverlening, eventuele risico’s voor de stabiliteit van
deposito’s, en ook de eventuele implicaties voor de kosten van kredietfinanciering.
Ook ga ik de banken vragen aan de slag te gaan met de aanbevelingen van de ACM over
transparantie. Als zij dat onvoldoende doen, dan zal ik invoering van de door de ACM
genoemde wettelijke verplichtingen verkennen om de transparantie op de spaarmarkt
verder te verbeteren. Ik beoordeel dat over een jaar. Voor een compleet overzicht
van de vervolgstappen die ik voor ogen heb, verwijs ik naar de gelijktijdig met deze
beantwoording verstuurde brief met mijn reactie op het rapport van de ACM.

Vraag 5

In hoeverre heeft het ontbreken van concurrentiedruk volgens u te maken met het aantal
(spaar)banken dat actief is in Nederland?

Antwoord 5

Het is positief dat de ACM in haar onderzoek signaleert dat er een divers aanbod van
spelers op de spaarmarkt is, en dat de toetredingsdrempels om actief te worden op
de Nederlandse spaarmarkt lijken mee te vallen. Uit het aantal binnen- en buitenlandse
aanbieders dat momenteel op de Nederlandse spaarmarkt actief is, maak ik op dat de
Nederlandse spaarmarkt een markt is waar de Nederlandse consument veel keuze heeft.6 Dit neemt niet weg dat in de praktijk verreweg het grootste deel van de spaartegoeden
wordt aangehouden bij de vier grootste banken, waardoor de ACM concludeert dat de
markt oligopolistisch is.

Uit marktdata blijkt dat er een groeiende groep consumenten is – hoewel nog relatief
klein – die al actief keuzes maakt binnen het aanbod. Zo blijkt uit gegevens van de
ECB dat Nederlandse huishoudens recent meer geld op bankrekeningen in het buitenland
zetten, vooral in landen waar de spaarrente onlangs steeg. Het percentage van het
spaargeld dat op een buitenlandse rekening staat, steeg van 0,8% in het begin van
2020 naar 2,3% in het eerste kwartaal van 2024.7 Ook laat marktonderzoek zien dat in het eerste kwartaal van 2024 ongeveer 63% van
de nieuwe spaarrekeningen werd geopend bij een kleinere of buitenlandse bank.8 Van de klanten die niet overstappen, geeft driekwart van de ondervraagde consumenten
aan dat zij een overstap of het openen van een extra spaarrekening niet hebben overwogen
omdat zij tevreden zijn met hun huidige bank.

Een grotere concurrentiedruk op de grote aanbieders kan leiden tot uitkomsten die
gunstiger zijn voor spaarders en de maatschappij als geheel. Voor de stappen die ik
ga nemen, verwijs ik naar de gelijktijdig met deze beantwoording verstuurde brief
met mijn reactie op het rapport van de ACM.

Vraag 6

Deelt u de mening dat een sterkere Europese kapitaalmarkt ervoor zou zorgen dat Europese
(spaar)banken beter concurreren? Deelt u de mening dat spaarders en consumenten hier
veel baat bij hebben, omdat door betere concurrentie de rentes omlaag gaan?

Antwoord 6

Consumenten zijn beter in staat vermogen op te bouwen als zij betere toegang hebben
tot de kapitaalmarkt en hen een divers aanbod van financiële producten wordt aangeboden.
Als zij eenvoudiger een deel van hun (spaar)vermogen voor de lange termijn gediversifieerd
kunnen beleggen, zouden zij meer rendement kunnen halen en daarmee vermogen voor later
kunnen opbouwen. Deze beleggingen kunnen bovendien productief worden ingezet voor
investeringen ter versterking van het concurrentievermogen van de EU.

De impact van diepe en geïntegreerde kapitaalmarkt op de rente is minder eenduidig.
Met een sterkere kapitaalmarkt neemt de concurrentie toe voor zowel de spaarder (als
kapitaalverstrekker van banken) als voor banken (als aanbieder van producten waarmee
rendement kan worden verkregen). Als huishoudens beter in staat worden gesteld om
te beleggen, kan de toegenomen concurrentiedruk door (dreiging) van onttrekking van
spaartegoeden bij banken ertoe leiden dat (groot)banken hogere spaarrentes aanbieden.
Tegelijkertijd kan een sterkere kapitaalmarkt er ook voor zorgen dat banken, net als
andere bedrijven, meer en betere financieringsopties krijgen tegen lagere financieringskosten.
Daarmee kan de behoefte om additioneel spaargeld aan te trekken afnemen, waardoor
zij zich minder genoodzaakt zien om een hoge(re) spaarrente te bieden. Kortom, de
uiteindelijke impact op de spaarrente hangt af van het gedrag van de marktspelers
(banken en consumenten) en welk van de twee effecten in de praktijk domineert.

Vraag 7

Hoe kijkt u aan tegen de conclusie van de ACM om hun toezichtstaak wettelijk te verstevigen,
zodat de ACM beter in kan grijpen in dit soort situaties?

Antwoord 7

De ACM speelt een belangrijke rol in het toezicht op de concurrentie tussen ondernemingen
op basis van de Mededingingswet9, die instrumenten bevat om de concurrentie op (onder andere) de spaarmarkt te beschermen.10 De ACM kan optreden tegen concurrentiebeperkende handelingen van ondernemingen in
twee specifieke situaties: ten eerste als er sprake is van expliciete kartelafspraken
of feitelijke afgestemde gedragingen, en ten tweede als een onderneming een economische
machtspositie11 misbruikt.

Het Ministerie van Economische Zaken (EZ) onderzoekt samen met de ACM mogelijke extra
bevoegdheden, die zich richten op marktbrede concurrentieverstoringen die niet met
het huidige instrumentarium kunnen worden aangepakt. EZ en de ACM onderzoeken samen
of en op welke manier deze bevoegdheden vorm kunnen krijgen, hoe de verhouding tussen
wetgever en toezichthouder zal zijn en op welke manier sectorpartijen betrokken worden
bij besluitvorming en toezicht. Het is belangrijk te vermelden dat dit onderzoek door
EZ en ACM naar extra bevoegdheden voor de ACM in alle markten, losstaat van het recent afgeronde onderzoek van de ACM naar de Nederlandse spaarmarkt.
De Minister van Economische zaken zal uw Kamer separaat over dit traject informeren.

Vraag 8

Deelt u de analyse dat de transparantie van banken kan worden verbeterd? Kunt u aangeven
wat het Ministerie van Financiën kan doen om dit te bevorderen?

Antwoord 8

Ik ben het met de ACM eens dat banken hun klanten proactiever kunnen informeren over
hun spaarproductaanbod, actuele spaarrentes en mogelijk ook andere manieren om meer
rendement met hun spaargeld te behalen. Ik begrijp dan ook de aanbevelingen van de
ACM om de spaarmarkt transparanter te maken door banken hun klanten meer proactief
te laten informeren over verschillende spaarproducten en de verschillen in spaarrente
en tevens onafhankelijke vergelijkingsplatforms beter te faciliteren. Deze verbeterde
informatiepositie van de consument zou diens zoekkosten kunnen verlagen, waardoor
die lagere overstapdrempels zou kunnen ervaren. Ik ga de banken vragen hiermee aan
de slag te gaan. Als zij dat onvoldoende doen, dan zal ik invoering van de door de
ACM genoemde wettelijke verplichtingen verkennen om de transparantie op de spaarmarkt
verder te verbeteren. Ik zal dat over een jaar beoordelen. Een aandachtspunt is dat
verplichtingen op dit vlak mogelijk leiden tot hogere kosten, die de consumenten terugzien
in hogere tarieven voor (spaar)rekeningen, of indirect in lagere spaarrentes. Deze
kosten dienen dan te worden afgewogen tegen de verwachte gedrachtsimpact op de consument.

Banken publiceren hun aanbod van spaarproducten, spaarrente en wijzigingen daarvan
actief op hun websites. Ook zijn er reeds meerdere aanbieders van vergelijkingswebsites
actief en uit de consultatiereacties op het ACM-rapport blijkt dat banken reeds hun
actuele spaarrentes met deze partijen delen. Ik ga met consumentenorganisaties en
andere betrokkenen in gesprek en hoor graag hoe het aanbod van onafhankelijke vergelijkingswebsites
verder kan worden verbeterd. Daarbij is relevant dat niet alleen de hoogte van de
rente (het te behalen financiële voordeel) maar ook andere factoren en kenmerken belangrijk
kunnen zijn voor een keuze van de consument. Bijvoorbeeld de voorwaarden van een product,
dienst, of het andere productaanbod van de bank. Daarnaast speelt ook mee dat consumenten
een bank waar ze al een langere relatie mee hebben meer vertrouwen dan andere banken.
Een rekenvoorbeeld op een vergelijkingswebsite geeft slechts aan bij welke bank de
hoogste rente kan worden behaald, maar houdt niet per se rekening met andere subjectieve
factoren die individuele consumenten kunnen meewegen bij hun keuze. Ik informeer uw
Kamer in de eerste helft van volgend jaar wat de gesprekken hebben opgeleverd en welke
conclusies ik daaruit trek.

Vraag 9

Sinds 2011 zijn er al meerdere moties ingediend, onder andere door het lid Koolmees12, over nummerportabiliteit, waarbij uit onderzoek blijkt dat de overstapkans significant
toeneemt13. Deelt u de analyse dat het makkelijker zou moeten worden voor spaarders en consumenten
om hun IBAN-nummer mee te nemen naar een nieuwe bank en dat het overstappen hierdoor
wordt vergemakkelijkt? Kunt u in beeld brengen welke stappen er tot nu toe zijn genomen,
door dit en vorige kabinetten, om nummerportabiliteit verder te brengen?

Antwoord 9

Ik vind het belangrijk dat consumenten makkelijker kunnen overstappen en zet mij daarom
in op het verbeteren van overstapmogelijkheden op nationaal en Europees niveau. Wanneer
consumenten en zakelijke partijen eenvoudiger van betaalrekening kunnen overstappen,
kan dit de concurrentie op de markt voor betaalrekeningen vergroten. Dit kan voordelen
bieden voor consumenten en bedrijven, zoals meer keuzemogelijkheden, lagere kosten
en efficiëntere vormen van betalen. De afgelopen jaren heeft Nederland dit onder andere
gedaan door op Europees niveau te pleiten voor nummerportabiliteit14 en het verbeteren van de Overstapservice15.

De Betaalvereniging Nederland voert op dit moment een onderzoek uit onder gebruikers
van de Overstapservice om de waardering van de service en het effect van de doorgevoerde
verbeteringen te onderzoeken. Ook wordt onderzocht of – en zo ja, hoe – de dienst
verder kan worden geoptimaliseerd. De onderzoeksresultaten worden in het Maatschappelijke
Overleg Betalingsverkeer (MOB) besproken. Ik informeer uw Kamer bij de aanbieding
van de MOB-jaarrapportage voor de zomer over de uitkomsten van dit onderzoek en de
mogelijke vervolgstappen.

In de afgelopen jaren zijn er verschillende stappen gezet en diverse onderzoeken gedaan
naar het vergemakkelijken en vereenvoudigen van overstappen, waaronder nummerportabiliteit
voor betaalrekeningen. De Minister van Financiën heeft in 2016 een vijftal onderzoeken
aangeboden aan uw Kamer16 en concludeerde op basis van deze rapporten dat IBAN-portabiliteit zeer complex is
en ingrijpende technische en operationele aanpassingen vergt van zowel banken als
bedrijven en instellingen die betalingstransacties verrichten, zowel in Nederland
als daarbuiten. Om die reden werd er gekozen om in te zetten op andere vormen van
nummerportabiliteit, zoals alias-portabiliteit, en op Europees niveau te pleiten voor
een kosten-batenanalyse van nummerportabiliteit op Europees niveau.

In 2020 heeft DNB, op verzoek van de Minister van Financiën, onderzoek laten doen
naar de mogelijkheden van aliasgebruik voor betaalrekeningnummers in Nederland17. DNB concludeerde dat de huidige bestaande aliassen, zoals het telefoonnummer of
BSN, niet geschikt zijn om te gebruiken als alias in het betalingsverkeer, dat de
maatschappelijke kosten van aliasgebruik hoger zouden zijn dan de baten en dat zowel
nationale als Europese regelgeving aangepast zou moeten worden. Ook noemde zij twee
alternatieven om overstappen te vereenvoudigen, namelijk het verbeteren van de Overstapservice
en het invoeren van aliasgebruik op Europees niveau, waarbij het alias mogelijk ook
buiten het betalingsverkeer gebruikt zou kunnen worden. Hiertoe heeft het Ministerie
van Financiën in 2020 een non-paper geschreven over EU-brede nummerportabiliteit en
aliasportabiliteit en deze aangeboden aan de Europese Commissie in de reactie op de
consultatie van de Digital Finance Strategy18. Tot slot heeft de Europese Commissie in het kader van de evaluatie van de richtlijn
betaalrekeningen19 (Payment Account Directive, PAD) en mede op aandringen van Nederland, een aantal
onderzoeken laten uitvoeren naar nummerportabiliteit20.

Op 12 mei 2023 publiceerde de Europese Commissie haar evaluatieverslag van de richtlijn
betaalrekeningen. In dit evaluatieverslag geeft de Europese Commissie een beoordeling
van drie mogelijke verdere maatregelen om overstappen te vergemakkelijken, namelijk
uitbreiden van de overstapdiensten, automatisch doorzenden van betalingen en invoering
van EU-brede nummerportabiliteit. In het verslag noemt de Europese Commissie drie
verschillende opties om «meeneembaarheid» van het betaalrekeningnummer te organiseren,
namelijk 1) IBAN-portabiliteit (koppelen van bestaand IBAN aan een nieuw IBAN), 2)
alias-portabiliteit (koppelen van een alias, zoals bijvoorbeeld een telefoonnummer,
aan een IBAN), 3) invoeren van nieuwe EU-IBAN’s. De Europese Commissie concludeert
echter voor al deze opties dat de kosten de te verwachten baten ruimschoots overtreffen21. De Europese Commissie geeft in haar verslag aan geen voorstel in te dienen om de
richtlijn betaalrekeningen op dit punt aan te passen en dat in een later stadium moet
worden bezien of de richtlijn in de toekomst gewijzigd zou moeten worden.

Vraag 10

Kunt u aangeven wat u als Minister van Financiën doet om dit mogelijk te maken? Welke
afspraken kunt u hier Europees niveau over maken? Welke vervolgstappen zou u een volgend
Kabinet mee geven?

Antwoord 10

De afgelopen jaren heeft Nederland herhaaldelijk op Europees niveau gepleit voor maatregelen
die het overstappen vergemakkelijken, zoals de invoering van nummerportabiliteit voor
betaalrekeningen. Ik zal dit blijven doen en zal ook aandacht vragen voor IBAN-nummerportabiliteit
voor spaarrekeningen. De afgelopen jaren zijn verschillende onderzoeken gedaan naar
nummerportabiliteit voor betaalrekeningen, waaruit bleek dat het technisch en juridisch
ingewikkeld is om dit in te voeren en dat de kosten niet opwegen tegen de baten, zoals
aangegeven in het antwoord op vraag 9. De invoering van nummerportabiliteit voor spaarrekeningen
brengt naar verwachting dezelfde complexiteit met zich mee.

Vraag 11

Deelt u de analyse dat het loskoppelen van de betaal- en spaarrekening het overstappen
voor spaarders en consumenten zou vergemakkelijken? Kunt u aangeven wat u als Minister
van Financiën doet om dit mogelijk te maken? Welke afspraken kunt u hier Europees
niveau over maken?

Antwoord 11

Op dit moment vereisen met name de grootbanken voor het openen van een spaarrekening,
dat een consument ook een betaalrekening bij dezelfde bank heeft of opent (zogeheten
koppelverkoop). Aan die betaalrekening zijn – anders dan vaak aan de spaarrekening
– jaarlijkse kosten verbonden. Dit kan door potentiële overstappers als een drempel
worden ervaren.

Ik ga onderzoek laten doen naar de impact van een verplichting voor banken om een
zelfstandige volwaardige spaarrekening aan te bieden aan klanten die bij hen geen
betaalrekening hebben, aangezien deze direct ingrijpt op het bedrijfsmodel van commerciële
instellingen. In dit onderzoek moet in ieder geval aandacht zijn voor de verwachte
gevolgen voor het (overstap)gedrag van consumenten, de mogelijke gevolgen voor de
kosten van betaaldienstverlening, eventuele risico’s voor de stabiliteit van deposito’s,
en ook de eventuele implicaties voor de kosten van kredietfinanciering. De huidige
mogelijkheden tot kruissubsidiëring tussen producten en diensten kan in het belang
zijn van de consument: het is mogelijk dat een verbod op koppelverkoop ertoe leidt
dat het aanbod van gratis spaarrekeningen van (groot)banken afneemt, of dat de rente
op spaarproducten lager wordt dan nu het geval is. Daarnaast zou het ertoe kunnen
leiden dat de kosten voor betaalrekeningen omhooggaan. Ook is het belangrijk te kijken
naar de mogelijke gevolgen van een verbod op de stabiliteit van deposito’s als financieringsbron
en de eventuele implicaties voor de kosten van kredietverlening. Ik zal uw Kamer in
de eerste helft van volgend jaar informeren over de uitkomsten van dit onderzoek.