Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen 2025 begrotingshoofdstukken X Defensie en K Defensiematerieelbegrotingsfonds

36 600 K Vaststelling van de begrotingsstaat van het Defensiematerieelbegrotingsfonds voor
het jaar 2025

Nr. 5
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 september 2024

Ieder jaar stuurt de Algemene Rekenkamer uw Kamer enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen
van de Ministeries ten behoeve van de begrotingsbehandeling. Deze brief gaat in op
de ontwerpbegrotingen 2025 van het Ministerie van Defensie en het Defensiematerieelbegrotingsfonds.

De ontwerpbegroting van het Ministerie van Defensie omvat € 12.244 miljoen aan uitgaven, € 13.346 miljoen aan verplichtingen en € 245 miljoen aan ontvangsten.
In het geval van het Defensiematerieelbegrotingsfonds gaat het om € 9.775 miljoen
aan uitgaven, € 10.699 miljoen aan verplichtingen en € 97 miljoen aan ontvangsten.
De totale uitgaven aan Defensie voor 2025 zijn daarmee begroot op € 22.019 miljoen.
Daarmee stijgen de begrote uitgaven aan Defensie ten opzichte van 2024 met € 721 miljoen
(begrote uitgaven ontwerpbegroting 2024 bedroegen € 21.298 miljoen).1

De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:

1. Doelen en kengetallen.

2. Stand van zaken eerdere conclusies Algemene Rekenkamer.

3. Financiële risico’s en onzekerheden.

4. Strategische Evaluatie Agenda.

5. Aankomend onderzoek Algemene Rekenkamer.

Het centrale thema in deze brief zijn de beoogde doelen van de Minister van Defensie
in relatie tot de investeringen die hij wil doen. Met het Hoofdlijnenakkoord voegt
het kabinet-Schoof structureel € 2,4 miljard aan toe aan de begroting. Eerder voegde
het kabinet-Rutte IV structureel € 5 miljard toe aan het defensiebudget en de besluitvorming
over de Voorjaarsnota 2024 voegde nog eens € 500 miljoen toe. Deze investeringen vinden
plaats tegen de achtergrond van de afspraken in NAVO-verband om de defensie-uitgaven
te laten voldoen aan de NAVO-norm van 2%. De druk op het Ministerie van Defensie om
(extra) geld uit te geven is groot, maar de afgelopen jaren bleek dit in de praktijk
niet eenvoudig. Dat vraagt om extra aandacht bij de vooruitblik op 2025, waarbij lessen
uit het verleden zorgvuldig worden meegewogen om vast te stellen of de doelen met
het uitgegeven geld tot de gewenste resultaten leiden.

1. Doelen en kengetallen

In de Staat van de rijksverantwoording 2023 (mei 2024, Kamerstuk 36 560, nr. 3) deden we de aanbeveling om bij een nieuw regeerakkoord de intensiveringen, ombuigingen
en doelstellingen zodanig vast te leggen dat het parlement de voortgang en resultaten
kan monitoren. De door de Tweede Kamer aangenomen motie Van der Lee (29 mei 2024,
Kamerstuk 36 560, nr. 5) laat zien dat de Tweede Kamer het belang van concrete doelstellingen onderschrijft.
We verwachten dat de Minister de doelen duidelijk en vindbaar in zijn begroting formuleert.

Prioriteit ligt bij eerste hoofdtaak

De ontwerpbegroting 2025 van Defensie bevat zoals voorgeschreven doelstellingen per
begrotingsartikel. Deze doelstellingen zijn gekoppeld aan de krijgsmachtonderdelen
en niet aan specifieke beleidsthema’s. De beleidsagenda in de begroting bevat de prioriteiten
en/of doelstellingen van het beleid van de Minister. De doelstellingen per begrotingsartikel
hebben betrekking op de inzetbaarheid van de krijgsmachtonderdelen ten behoeve van
de 3 hoofdtaken. In de beleidsagenda is te lezen dat de prioriteit momenteel ligt
bij de eerste hoofdtaak: de bescherming van het eigen grondgebied en dat van bondgenoten.

Kengetallen over inzetbaarheid krijgsmacht ontbreken

Het formuleren van meetbare doelen is essentieel om resultaten van beleid vast te
stellen, om daarvan te leren en om bij te sturen. De Minister van Defensie heeft Key
Performance Indicators (KPI’s) opgenomen in de ontwerpbegroting van Defensie. Maar
het overzicht met deze KPI’s sluit niet aan bij de thema’s uit de Defensienota 2024,
de Stand van Defensie mei 2024 en de Strategische Evaluatie Agenda (SEA). In dit overzicht
mist ook de relatie met de beoogde inzetbaarheid van de krijgsmacht. De in het overzicht
opgenomen personele gereedheid (PG) is hiervoor een belangrijke indicator, maar de
materiële gereedheid (MG)2 en de geoefendheid (GO) ook. Deze indicatoren ontbreken in het KPI-overzicht. Ook
in de rest van beide ontwerpbegrotingen wordt hier niet op ingegaan, terwijl dit in
het kader van extra uitgaven een belangrijk onderwerp is. Hoe weet uw Kamer wat de
resultaten zijn van investeringen voor de inzetbaarheid van de krijgsmacht?

2. Stand van zaken eerdere conclusies Algemene Rekenkamer

Streven naar realistisch kasritme is verstandige keuze

Het kabinet-Schoof heeft besloten om vanaf 2029 structureel € 2,4 miljard toe te voegen
aan de begrotingen van Defensie. Hier wordt vanaf 2027 naartoe gewerkt. In 2027 en
2028 worden als geleidelijke groei respectievelijk € 1,4 miljard en € 1,7 miljard
toegevoegd. Dit gebeurt niet al in 2025, omdat de Minister van Defensie streeft naar
een manier om onderuitputting van middelen te voorkomen. Het streven naar een realistisch
kasritme is een verstandige keuze. In ons Rapport bij het Jaarverslag 2023 van het
Defensiematerieelbegrotingsfonds concludeerden wij namelijk dat het extra geld van
de kabinetten-Rutte III en -Rutte IV voor Defensie moeilijk aan het rollen kwam en
dat er door kasschuiven sprake was van een zogenaamde boeggolf in de begroting. Onderstaande
figuur uit ons rapport laat zien dat de kasschuiven (rode balken) vaak groter waren
in 2023 dan het extra geld dat jaarlijks aanvankelijk aan de defensiebegroting werd
toegevoegd (groene balken).

De Minister van Defensie geeft in de Defensienota 2024 aan dat hij de komende jaren
onder meer nieuwe tanks, extra F-35 toestellen en extra munitie wil aanschaffen. Het
is belangrijk dat de Minister hierbij duidelijke doelen stelt, ook in relatie tot
de inzetbaarheid van de krijgsmacht, en over de doelen en resultaten verantwoording
aflegt aan de Tweede Kamer. In ons Rapport bij het Jaarverslag 2023 van het Defensiematerieelbegrotingsfonds
(Kamerstuk 36 560 K, nr. 2) constateerden wij dat de verplichte evaluatiefase van grote investeringsprojecten
in het Defensie Materieel Proces, de E-fase, nauwelijks werd uitgevoerd, terwijl die
wel belangrijke lessen op kan leveren voor toekomstige verwervingstrajecten voor defensiematerieel.

Gebruik uitzonderingbepalingen bij inkoop als die aan de orde zijn

Daarnaast wijzen wij erop dat adequaat inkoopbeheer bij investeringen van groot belang
is. Sinds 2016 kwalificeren we het inkoopbeheer bij het Ministerie van Defensie als
een onvolkomenheid. Hoe meer en sneller geld moet worden uitgegeven, hoe groter de
kans op fouten. De aanbestedingsregelgeving biedt de Minister van Defensie mogelijkheden
om onder voorwaarden uitzonderingsbepalingen toe te passen, waardoor Defensie sneller
kan overgaan tot inkoop. De motivering en onderbouwing hiervoor moeten worden vastgelegd
in het inkoopdossier. Om rechtmatig te zijn dient de Minister, indien uitzonderingen
aan de orde zijn, deze uitzonderingsbepalingen zorgvuldig toe te passen. Als de Minister
hierbij knelpunten ervaart, kan hij hierover in gesprek gaan met de Minister van Economische
Zaken, die verantwoordelijk is voor de aanbestedingswetgeving.

3. Financiële risico’s en onzekerheden

In de Staat van de rijksverantwoording 2023 stelden we vast dat de Tweede Kamer regelmatig
wordt verrast door berichten over uitgaven, inkomsten of resultaten die in de praktijk
substantieel anders uitpakken dan was verwacht. We deden de aanbeveling aan het kabinet
om financiële risico’s pro-actiever in beeld te brengen en om aandacht te vragen voor
de kwaliteit van ramingen.

In beide ontwerpbegrotingen benoemt de Minister van Defensie algemene risico’s zoals
personeelstekorten, maar hij gaat niet in op verwachte financiële risico’s en onzekerheden
op projectniveau. De Minister voor Defensie rapporteert wel over risico’s aan de Tweede
Kamer in de Defensie Materieel Proces-brieven, in de voortgangsrapportages van grote
projecten en in het Defensie Projectenoverzicht (DPO). Hierdoor is het parlement weliswaar
geïnformeerd over risico’s, maar dit gebeurt gefragmenteerd. Omdat de informatie op
verschillende momenten naar de Tweede Kamer wordt verstuurd, is het lastig om een
integraal beeld te krijgen van de verwachte financiële risico’s en onzekerheden in
de totale investeringsportefeuille van Defensie. Daarom is aandacht in de ontwerpbegroting
voor deze (of andere) risico’s passend, zodat de Tweede Kamer in staat wordt gesteld
hierover met de Minister in debat te gaan.

4. Strategische Evaluatie Agenda (SEA)

De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van de doelmatigheid
en doeltreffendheid van het beleid dat aan de begroting ten grondslag ligt. Zo kan
een Minister beleid op een onderbouwde manier inrichten en bijsturen en zich goed
verantwoorden over behaalde resultaten. De SEA laat zien welke evaluaties zijn geland
en uitgevoerd op de belangrijke beleidsthema’s van het departement. Eens per 4 tot
7 jaar vindt er per beleidsthema, maar niet per krijgsmachtonderdeel of per verwervingstraject,
een periodieke rapportage plaats die – als het goed is – een compleet beeld geeft
van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid per thema.

De begroting van het Ministerie van Defensie is ingedeeld op krijgsmachtonderdelen
en niet op beleidsthema’s, zoals bij veel andere Ministeries het geval is. Daarom
is de SEA van Defensie anders ingedeeld dan de begroting. De Minister van Defensie
kiest in de begroting 2025 voor de volgende (nieuwe) thematische indeling van de SEA:

1. Koers voor versterking

2. Gevechtskracht3

3. Mensen

4. Materieel

5. Randvoorwaarden (voor groei en taakuitvoering)

Wij hebben de SEA van het Ministerie van Defensie op 3 aspecten beoordeeld:

a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoek niet inzichtelijk

De SEA is er op gericht om de beleidsthema’s en de daarbij behorende uitgaven met
onderzoek af te dekken. Hoewel de thema’s de grootste geldstromen binnen het Ministerie
van Defensie betreffen, maakt de Minister niet inzichtelijk in hoeverre begrotingsmiddelen
met evaluaties zijn afgedekt. De thema’s lopen namelijk door de begrotingsartikelen
heen. Het thema «randvoorwaarden» raakt bijvoorbeeld aan alle krijgsmachtonderdelen,
maar de Minister heeft dit niet op het niveau van de begrotingsartikelen uitgewerkt.

b. Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achten

De thema’s in de SEA passen bij de opgave waar het Ministerie van Defensie voor staat.
De geplande periodieke rapportages (syntheseonderzoeken) voor deze thema’s zijn belangrijk
voor de Tweede Kamer. Gelet op de versterking van de krijgsmacht, die tegelijkertijd
kampt met personeelsuitdagingen, is periodieke rapportage «Een goede werkgever, verbonden
met de samenleving» van bijzonder belang voor de Tweede Kamer. De afronding vindt
plaats in 2025.

c. Witte vlekken in de SEA: continuïteitsrisico

De indeling van de SEA van het Ministerie van Defensie verandert in de begroting 2025
voor de derde keer in 5 jaar tijd, omdat zij steeds wordt aangepast aan de meest recente
Defensienota. Hierin zien wij een continuïteitsrisico: periodieke rapportages kunnen
nauwelijks vorm krijgen als de SEA-thema’s sneller wijzigen dan de evaluatiefrequentie
van 4 tot 7 jaar. Het onderwerp «gevechtskracht» dat door de huidige Minister is geïntroduceerd
en raakt aan de inzetbaarheid van de krijgsmacht, was de afgelopen 2 jaar bijvoorbeeld
geen beleidsthema in de SEA. Het risico is dat dit zeer relevante onderwerp weer van
de SEA verdwijnt voordat het onderzoek kan worden uitgevoerd.

5. Aankomend onderzoek Algemene Rekenkamer

Cybersecurity krijgsmachtnetwerk NAFIN

Momenteel voeren wij een onderzoek uit naar het Netherlands Armed Forces Integrated Network (NAFIN). De verwachte publicatiedatum is 7 november 2024. Het NAFIN is een essentiële
digitale infrastructuur is voor zowel het Ministerie van Defensie als voor de Rijksoverheid.
Tijdens een grote verstoring van het NAFIN op 28 augustus 2024 bleek hoeveel overheidspartijen
afhankelijk zijn van dit netwerk. In Europa hebben vitale infrastructuren op zee en
op het land steeds vaker te maken met sabotage en spionage. We onderzoeken daarom
hoe de Minister van Defensie ervoor zorgt dat het NAFIN weerbaar is tegen zowel fysieke
als digitale cyberaanvallen. Daarvoor doen wij onder andere fysieke en digitale praktijktesten
op het netwerk om te onderzoeken waar directe kwetsbaarheden liggen.

Beveiliging militaire objecten

De afgelopen 2 jaar onderzochten we, naast het beheer van cryptografische middelen,
de beveiliging van militaire objecten door Defensie. Hieruit bleek dat het beveiliging
van militaire objecten ondermaats was en we beoordeelden dit als een onvolkomenheid.
In 2023 zagen we geen verbetering want het door de Minister toegezegde plan voor het
oplossen van de onvolkomenheid was ontoereikend; er was in 2023 een gebrek aan urgentie.
In het Verantwoordingsonderzoek bij Defensie over 2024 doen we hier wederom onderzoek
naar en we rapporteren hierover in mei 2025.

Bijstand van de krijgsmacht: het ondersteunen van civiele autoriteiten

Verder publiceren wij naar verwachting in januari 2025 een onderzoek naar de derde
hoofdtaak van de krijgsmacht: het ondersteunen van civiele autoriteiten en leveren
van bijstand bij rampen en crises. Er wordt steeds vaker een beroep gedaan op de krijgsmacht
in dit kader en dat vraagt veel van de defensieorganisatie. Wij onderzoeken of de
Minister van Defensie civiele autoriteiten doeltreffend ondersteunt en of het beleid
hiervoor op orde is. Dit doen wij mede in het licht van de prioritering van de Minister
van Defensie ten aanzien van de eerste hoofdtaak; het verdedigen van het Nederlands
en bondgenootschappelijk grondgebied.

Focus op schadevergoedingen voor veteranen

Militairen zetten zich in voor de nationale en internationale vrede en veiligheid.
Zij riskeren hiermee hun gezondheid en hun leven. De inzet van militairen bij oorlogsomstandigheden
en tijdens vredesmissies is bijzonder. Tijdens hun inzet kunnen ze geconfronteerd
worden met gevaarlijke en/of levensbedreigende situaties, waardoor ze risico lopen
op lichamelijk en/of geestelijk letsel. Het is belangrijk dat de zorg voor veteranen
goed is geregeld. De Algemene Rekenkamer onderzoekt de Regeling Volledige Schadevergoeding
(RVS) van het Ministerie van Defensie vanuit het perspectief van de veteraan. We brengen
de doorlooptijden van aanvragen in kaart en we kijken welke factoren een rol spelen
bij de snelheid van de afhandeling. De Veteranenombudsman voert gelijktijdig en in
samenwerking met ons een onderzoek uit waarin hij bekijkt hoe de aanbevelingen uit
zijn onderzoek uit 2021 zijn opgevolgd. Ons onderzoek publiceren we tegelijk met het
onderzoek van de Veteranenombudsman in februari 2025.

Meer informatie over bovenstaande onderzoeken is te vinden op onze website, www.rekenkamer.nl.

Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling in uw
Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. P.J. (Pieter) Duisenberg, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris