Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2025 begrotingshoofdstuk V Buitenlandse Zaken

Nr. 4
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 september 2024

Ieder jaar stuurt de Algemene Rekenkamer uw Kamer enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen
van de ministeries ten behoeve van de begrotingsbehandeling. Deze brief gaat in op
de ontwerpbegroting 2025 (begrotingshoofdstuk V) van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken.

De ontwerpbegroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken omvat € 12.263 miljoen
aan uitgaven, € 11.956 miljoen aan verplichtingen en € 3.654 miljoen aan ontvangsten.

De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:

1. Actualiteit van onderzoeken Algemene Rekenkamer

2. Doelen en kengetallen

3. Financiële risico’s en onzekerheden

4. Strategische Evaluatie Agenda

1. Actualiteit van onderzoeken Algemene Rekenkamer

Graag brengen wij u een aantal onderzoeken van de Algemene Rekenkamer onder de aandacht.
Dit doen wij omdat de resultaten van deze onderzoeken relevant zijn binnen de huidige
ontwikkelingen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ).

Informatiebeveiliging op ambassades verdient aandacht

In ons Rapport bij het Jaarverslag van BZ 2023 (mei 2024) staan de resultaten van ons onderzoek naar de informatiebeveiliging op
Nederlandse ambassades in het buitenland. Wij concludeerden dat de voorschriften voor
informatiebeveiliging van het Ministerie van BZ op ambassades niet altijd wordt nageleefd.
Gezien de huidige geopolitieke situatie is dit zorgelijk en we hebben de informatiebeveiliging
op ambassades dan ook aangemerkt als een aandachtspunt. Op ambassades wordt gewerkt
met vertrouwelijke informatie en is het van belang dat hier op de correcte wijze mee
wordt omgegaan en dat onbevoegden geen toegang kunnen krijgen tot deze informatie.

Inzicht in bezuiniging op het ambtenarenapparaat

De bezuinigingen op ambtenarenapparaat treffen ook het Ministerie van BZ, zowel het
kerndepartement als het postennet. Van de totale apparaatskosten (artikel 7, € 989 miljoen)
van het ministerie wordt circa 66% toegerekend aan het postennet. In de ontwerpbegroting
is besloten om de bezuiniging op het postennet op 10% te stellen. Voor een gedeelte
wordt het besparingsverlies opgevangen door de ODA bijdrage aan het postennet. De
rest komt vanuit de algemene middelen op de BZ begroting.

In ons Rapport bij het Jaarverslag 2023 BZ hebben wij stilgestaan bij het extra geld dat door Rutte IV beschikbaar is gesteld
voor het postennet. Wij concludeerden dat de Minister van BZ beperkt rapporteert over
de resultaten van deze intensivering. Net zoals de verantwoording over hoe extra geld
wordt besteed en wat daarmee wordt bereikt, is het ook van belang dat de Minister
inzichtelijk rapporteert aan uw Kamer over de gevolgen van de aankomende bezuinigingen.

2. Doelen en kengetallen

In de Staat van de Rijksverantwoording 2023 (mei 2024) deden we de aanbeveling om
bij een nieuw regeerakkoord de intensiveringen, ombuigingen en doelstellingen zodanig
vast te leggen dat het parlement de voortgang en resultaten kan monitoren. De door
de Tweede Kamer aangenomen motie Van der Lee (29 mei 2024, Kamerstuk 36 560, nr. 5) laat zien dat de Tweede Kamer het belang van concrete doelstellingen onderschrijft.
We verwachten dat de Minister de doelen duidelijk en vindbaar in zijn begroting formuleert.

Slechts 1 indicator in ontwerpbegroting BZ

In de ontwerpbegroting van BZ staat op slechts 1 beleidsterrein een indicator aangegeven.
Dat betreft «Doorlooptijden visumaanvragen: percentage visumaanvragen kort verblijf dat binnen
15 dagen wordt afgehandeld». Het percentage is op 85% vastgesteld. Deze indicator dekt een klein deel van beleidsartikel 4
af, namelijk het deel consulaire dienstverlening en dan alleen «de verlening van visa
kort verblijf». De indicator is afgeleid van Europese regelgeving over visumverlening,
zoals vastgelegd in de Visumcode. De doelstelling is specifiek, meetbaar en tijdgebonden.
De streefwaarde is door de Minister van BZ vastgesteld. De Visumcode heeft een streefwaarde
van 100% tenzij de twee uitzonderingsgronden van toepassing zijn waardoor de behandeltermijn
30 dagen respectievelijk 60 dagen mag duren.

Op de overige beleidsterreinen van BZ stelt de Minister dat hij een stimulerende of
financierende rol, en soms een regisserende rol heeft. Teneinde de Tweede Kamer meer
inzicht te geven in Wij vinden dat er op meerdere beleidsterreinen van het ministerie
kengetallen geformuleerd zouden kunnen worden zodat uw Kamer beter inzicht heeft in
de doelen die de Minister stelt en vervolgens in de resultaten die de Minister wil
behalen voor het geld dat hij daaraan wil besteden. In ons Rapport bij het Jaarverslag 2018 Ministerie BZ hebben we onderzoek gedaan naar de effectiviteit van het postennet. Hierbij concludeerden
wij dat het moeilijk is om goed inzicht te krijgen in de inzet en (kosten) effectiviteit
van het postennet. Wel is het mogelijk om op een andere manier inzicht te krijgen,
dat kan door een aantal indicatoren te ontwikkelen. Tot op heden heeft de Minister
nog geen aanvullende resultaatindicatoren ontwikkeld ten behoeve van het beoordelen
van de post.

3. Financiële risico’s en onzekerheden

In de Staat van de rijksverantwoording 2023 stelden we vast dat de Tweede Kamer regelmatig
verrast wordt door berichten over uitgaven, inkomsten of resultaten die in de praktijk
substantieel anders uitpakken dan was verwacht. We deden de aanbeveling om risico’s
pro-actiever in beeld te brengen en om aandacht te vragen voor de kwaliteit van ramingen.

Risico op tegenvallers in 2024 inkomsten Herstel- en Veerkrachtfaciliteit

De raming van ontvangsten uit de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit (HVF) van de EU
is kwetsbaar. Zo waren de inkomsten voor het Ministerie van BZ in 2023 € 1,5 miljard
lager dan begroot, omdat Nederland nog geen geld heeft ontvangen uit de HVF. Dit komt
doordat de Minister van Financiën het daarvoor benodigde betaalverzoek in 2023 niet
heeft ingediend bij de Europese Commissie (EC) vanwege vertraagde uitvoering van het
Herstel- en Veerkrachtplan in Nederland. Het risico bestaat dat ook in 2024 de inkomsten
uit het HVF lager zullen uitvallen dan nu door de Minister van BZ is begroot (€ 1,2 miljard).
Onderliggend aan de vertraging is dat er voor de te declareren activiteiten nog geen
sprake is van een volgens EU-regelgeving vereist functionerend effectief en efficiënt
intern beheersingssysteem (inclusief daarop ingerichte audits). Zo bleek vorig jaar
uit in Nederland uitgevoerde audits dat de vereiste informatie over eindbegunstigden
en contractanten nog onvoldoende beschikbaar was. Ook waren er onvoldoende werkzaamheden
verricht gericht op het voorkomen van fraude, corruptie, dubbele financiering en belangenverstrengeling
verricht in Nederland op het door de EC vereiste detailniveau. Verder ontbraken onderbouwingen
van mijlpalen of waren deze onvolledig en waren controles bij de ministeries hierop
onvoldoende zichtbaar uitgevoerd.

Bijdragen internationale organisaties

De ontwerpbegroting van BZ bestaat voor ruim 90% uit bijdragen aan internationale
organisaties (voornamelijk afdrachten naar de Europese Unie (EU)), 5% personele uitgaven,
4% materiële uitgaven en 1% overige. De financiële risico’s in relatie tot de verantwoording
en rechtmatigheid zijn hierdoor beperkt. In deze begroting is de raming van de EU-afdrachten
van zeer grote invloed. Tegelijkertijd is deze raming aan verandering onderhevig doordat
deze afhankelijk is van verschillende variabelen waaronder de macro-economische ontwikkelingen
in Nederland, maar ook van ontwikkelingen in de andere EU-lidstaten. Dit betekent
dat gedurende het begrotingsjaar zich mutaties voor kunnen doen die niet goed te ramen
zijn. Het kabinet zet overigens in op een structurele besparing van € 1,6 miljard
op de EU-afdrachten vanaf 2028.

Voorschottenbeheer niet adequaat

In het jaarverslag van BZ over 2023 heeft de Minister een wijziging aangekondigd voor
het verwerken van de voorschotten in de administratie en financiële verantwoording.
Voorschotten worden verstrekt om subsidies/activiteiten voor te financieren. Deze
voorschotten worden verstrekt aan internationale organisaties, niet-gouvernementele
organisaties (NGO’s), stichtingen en andere partijen die bij kunnen dragen aan de
doelstellingen van het ministerie. In 2023 bedroegen deze voorschotten € 1,4 miljard.
In ons Rapport bij het Jaarverslag 2023 van BZ hebben wij geconstateerd dat het ministerie echter nog niet beschikt over een adequate
administratieve organisatie en interne beheersing voor het beheer van de voorschotten.
Hierdoor bestaat het risico dat de stand van de openstaande voorschotten in de financiële
verantwoording 2024 niet juist en volledig wordt weergegeven. Het niet goed beheren
van de openstaande voorschotten kan leiden tot onrechtmatigheden in de uitgaven en
ten onrechte niet teruggevorderde subsidiegelden.

4. Strategische Evaluatie Agenda (SEA)

De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van de doelmatigheid
en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn begroting ten grondslag ligt. Zo kan
een Minister beleid op een onderbouwde manier inrichten en bijsturen en zich goed
verantwoorden over behaalde resultaten. De SEA laat zien welke evaluaties zijn uitgevoerd
en gepland op de belangrijke beleidsthema’s van het departement. Eens per 4 tot 7 jaar
vindt er per beleidsthema een periodieke rapportage plaats die – als het goed is –
een compleet beeld geeft van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid per
thema. Alle (terugkerende) uitgaven van de Minister worden zo op deze wijze afgedekt
met evaluaties. De Algemene Rekenkamer heeft de SEA van het Ministerie van BZ op 3
aspecten beoordeeld:

a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoek

De SEA is er op gericht om de beleidsthema’s en de daarbij behorende uitgaven met
onderzoek af te dekken. Uit de SEA blijkt dat voor alle begrotingsartikelen de komende
jaren evaluaties uitgevoerd gaan worden. De Minister maakt inzichtelijk in hoeverre
begrotingsmiddelen met evaluaties worden afgedekt. Daartoe is er geen formele verplichting,
maar zo heeft de Tweede Kamer een duidelijk beeld van de afdekking van de financiële
middelen met evaluaties en welke evaluatieopgave er voor de komende periode nog ligt.
In het geval BZ wordt 66,7% van de uitgaven afgedekt met evaluaties. Voor de sub-artikelen
4.4 (uitdragen Nederlandse waarden en belangen), 3.5 (Europese Vredesfaciliteit) en
3.6 (afdracht van invoerrechten aan de EU) staan geen evaluaties gepland door het
ministerie.

b. Geplande evaluatie in de SEA die wij van bijzonder belang achten

Gelet op de geopolitieke ontwikkelingen vinden we de beleidsevaluatie die voor 2025
gepland staat naar de «goede internationale samenwerking ter bevordering van de eigen en bondgenootschappelijk
veiligheid» uit de SEA van bijzonder belang. Hieraan wil de Minister in 2025 € 61,2 miljoen uitgegeven.

c. Evidente witte vlekken in de SEA

Het onderwerp «uitdragen van Nederlandse waarden en belangen» (sub-artikel 4.4) is niet geagendeerd in de SEA voor evaluatieonderzoek. Hieraan
wil de Minister in 2025 € 19,8 miljoen uitgeven. We achten een evaluatie over dit
onderwerp relevant voor de oordeelsvorming van uw Kamer over de resultaten die de
Minister behaalt.

Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling in uw
Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. P.J. (Pieter) Duisenberg, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris