Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I ALGEMEEN DEEL

1. Inleiding

1.1 Aanleiding wetsvoorstel

Alle mensen in Nederland moeten een inkomen hebben waarmee ze kunnen rondkomen. Mensen
met lage inkomens krijgen extra steun door middel van toeslagen.1 Door een ongunstige samenloop van regelingen valt het inkomen voor sommige huishoudens
te laag uit. Het betreft een groep huishoudens voor wie de uitkering van één van beide
partners, bijvoorbeeld een werkloosheids- of arbeidsongeschiktheidsuitkering, de enige
of de belangrijkste bron van inkomen van het (echt)paar is. Doordat verschillende
regelingen op elkaar inwerken, ontvangen deze huishoudens minder toeslagen dan een
vergelijkbaar huishouden met alleen een bijstandsuitkering.2 Sommigen hebben door de samenloop ook een netto-inkomen dat lager is dan een bijstandsuitkering.
De optelsom van hun netto-inkomen en toeslagen, oftewel hun besteedbaar inkomen, is
lager dan het zou zijn als zij samen enkel een bijstandsuitkering zouden hebben. Deze
uitkomst is niet wenselijk, terwijl de uitkeringen en toeslagen wel volgens de wet
worden uitgekeerd. En dit kan binnen de huidige regelgeving moeilijk worden opgelost.
Dit wordt de «alleenverdienersproblematiek» genoemd.

Met «alleenverdiener» of «eenverdiener» wordt doorgaans ieder kostwinnershuishouden
bedoeld. De kostwinner hoeft niet al het inkomen te verdienen, maar wel het grootste
deel. En dit inkomen kan een uitkering zijn. Voor de leesbaarheid gebruikt dit wetsvoorstel
«alleenverdiener(huishouden)», maar hiermee wordt slechts het deel van alle kostwinnershuishoudens
bedoeld dat te maken heeft met de alleenverdienersproblematiek. Een alleenverdiener
is hierna een huishouden dat door de bedoelde samenloop van regelingen een besteedbaar
inkomen (dit is het netto-inkomen en toeslagen samen) heeft dat lager is dan het besteedbaar
inkomen van een vergelijkbaar huishouden met geen ander inkomen dan een bijstandsuitkering
en toeslagen.

Die samenloop werkt als volgt. Doordat bij alleenverdieners het inkomen of het grootste
deel ervan bij één van beide partners binnenkomt, betalen zij meer belasting dan er
wordt afgetrokken van het minimumloon in de berekening van de bijstandsuitkering.
Dit komt doordat ze in de inkomstenbelasting minder algemene heffingskorting kunnen
benutten dan dat de Participatiewet toepast voor de bijstand. Dit verschil in algemene
heffingskorting wordt langzaam afgebouwd. Maar voorlopig hebben alleenverdieners een
hoger bruto-inkomen nodig om hetzelfde netto-inkomen als een huishouden met een bijstandsuitkering
te halen. Dit hogere bruto-inkomen geeft minder recht op toeslagen, want het recht
op toeslagen bouwt af met het inkomen. Het besteedbaar inkomen (het netto-inkomen
plus toeslagen) van alleenverdieners wordt daardoor lager dan dat van een (echt)paar
met een bijstandsuitkering.3 Dit is een onwenselijke uitkomst, want het besteedbare inkomen op bijstandsniveau
is wat mensen zonder vermogen minimaal nodig hebben. Naar schatting 6.000 huishoudens
hebben te maken met deze samenloop.

Alleenverdieners die vroegen om een tegemoetkoming voor de misgelopen toeslagen, konden
lange tijd niet goed worden geholpen. Immers, alle betrokken organisaties moesten
zich aan de wet houden. De Dienst Toeslagen voert de Algemene wet inkomensafhankelijke
regelingen uit; die bepaalt dat het bruto-inkomen in aanmerking wordt genomen bij
de berekening van de hoogte van de toeslagen, waarbij voor alleenverdieners nu eenmaal
een lagere algemene heffingskorting bestaat dan voor (echt)paren met geen ander inkomen
dan een bijstandsuitkering. Colleges van burgermeester en wethouders (hierna: «college»)
die probeerden hun inwoners te helpen, liepen aan tegen de grenzen van de Participatiewet.
Het verstrekken van algemene bijstand als tegemoetkoming voor de misgelopen toeslagen
te past niet binnen de regels van de Participatiewet. De alleenverdieners in kwestie
hebben immers een netto-inkomen op of boven de op hen van toepassing zijnde bijstandsnorm
(sociaal minimum). Een college dat het toch zouden proberen, zou de inwoner mogelijk
in nieuwe problemen brengen. Dit komt omdat de ontvangen uitkering zou meetellen voor
de berekening van het inkomen door de Dienst Toeslagen. Een algemene bijstandsuitkering
voor alleenverdieners zou er dus toe leiden dat de alleenverdieners nog minder toeslag
ontvangen. Daarop zou het college de algemene bijstandsuitkering weer kunnen afstemmen,
maar ook het aangevulde bedrag zou weer meetellen in de tegemoetkoming. Hiermee zou
een lange lus kunnen ontstaan van berekening van de bijstand, herberekening van de
toeslagen, herberekening van de bijstand, herberekening van de toeslagen, enzovoorts.
Dit zou leiden tot buitengewoon grote aanvullingen en risico’s op grote terugvorderingen
als het inkomen verandert. De volledige verschuiving van toeslagen naar bijstand zou
voor inwoners moeilijk te volgen zijn. Afstemming van de bijstand zou voor inwoners
tot onzekerheid leiden, en voor het college tot hoge uitvoeringslasten. Een uitkering
van bijzondere bijstand lag ook niet voor de hand. Immers, deze uitkering is bedoeld
als vergoeding voor gemaakte kosten; niet als aanvulling van het inkomen. Bijzondere
bijstand verstrekken als aanvulling van het inkomen zou daarmee onrechtmatig zijn.
Tegelijkertijd zou de fiscale vrijstelling die normaal gesproken geldt voor bijzondere
bijstand op deze uitkering niet van toepassing zijn. Dit zou ertoe leiden dat alleenverdieners
nog minder toeslag zouden ontvangen. In eerste instantie was daarom het standpunt
van de regering dat bijzondere bijstand verstrekken geen geschikte oplossing zou zijn
voor de alleenverdienersproblematiek.4

Nadat de Nationale ombudsman eind 2016 de problematiek aankaartte, hebben in 20175, 20206 en 20217
,
8 opeenvolgende kabinetten mogelijke oplossingsrichtingen in beeld gebracht. De oplossingsrichtingen
zijn intensief onderzocht en gewogen, maar steeds bleek er geen oplossingsrichting
te vinden9. De opties bleken de problematiek niet afdoende op te lossen, ze leidden tot forse
negatieve inkomenseffecten voor alle ontvangers van een bijstandsuitkering of een
uitkering gerelateerd aan de bijstand, hadden zeer grote financiële consequenties
en nadelige effecten voor het arbeidsaanbod, of bleken zo complex voor de betrokken
uitvoeringsorganisaties dat ze niet uitvoerbaar waren. De wens om zo gericht en nauwkeurig
mogelijk te werk te gaan, is zowel een van de oorzaken van de ingewikkelde samenloop
waaruit de problematiek is ontstaan als een van de redenen waarom de zoektocht naar
een oplossing vastliep.

Uiteindelijk is een alleenverdiener naar de rechter gestapt om bijstand te eisen van
het college. De Centrale Raad van Beroep (hierna: de CRvB) oordeelde dat de inwoner
een inkomensaanvulling moest ontvangen vanuit de algemene bijstand. Als de inwoner
daardoor minder toeslagen zou ontvangen, moest het college dat zelf weer aanvullen.10 Zoals hierboven aangegeven, is dit in de praktijk een lastige oplossing voor inwoners
en het college. De verschuiving van toeslagen naar bijstand en de nodige herberekeningen,
leiden tot onzekerheid en zijn bovendien erg belastend.

Naar aanleiding van deze uitspraak is intensief overlegd door onder meer de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG), Divosa, de Belastingdienst, de Dienst Toeslagen,
het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) en de betrokken bewindspersonen.
Ook de Landelijke Cliëntenraad en het Landelijk overleg sociaal raadslieden zijn uitgebreid
geconsulteerd.

Om de alleenverdienersproblematiek fundamenteel op te lossen, heeft de regering gekozen
voor een aanpassing in fiscale regelgeving. Vanwege beperkte ICT-capaciteit heeft
de Belastingdienst aangegeven een dergelijke wijziging niet op de korte termijn te
kunnen doorvoeren. Op dit moment is deze fundamentele oplossing daarom voorzien in
2028.11 Gemeenten zullen in de tussentijd een oplossing bieden vanuit de Participatiewet.
Dit doen zij op dit moment op grond van individuele bijzondere bijstand. Dit wordt
vaak het «huidige handelingsperspectief» genoemd. Het instrument van de individuele
bijzondere bijstand is wellicht niet bedoeld voor deze situatie, maar in de praktijk
wel beter geschikt dan de algemene bijstand, omdat het niet leidt tot een herberekening
van toeslagen. Wel is daarvoor noodzakelijk dat het college een precieze berekening
maakt van de toeslagen die de aanvrager misloopt. Dit maakt het voor inwoners belastend
om een aanvraag in te dienen, omdat daarbij veel gegevens moeten worden aangeleverd.
Ook is het belastend voor het college, omdat veel gegevens moeten worden verwerkt,
en omdat de berekeningen complex zijn. Dit vraagt veel van het doenvermogen van de
alleenverdieners.

Daarnaast worden veel alleenverdieners op deze manier niet geholpen. Voor inwoners
is het niet gemakkelijk om te ontdekken of zij last hebben van de alleenverdienersproblematiek.
Het gaat immers om een samenloop van verschillende regelingen, waarbij veel gegevens
moeten worden verwerkt en complexe berekeningen moeten worden gemaakt. Dat maakt de
kans dat zij zich spontaan melden klein. Om het college hierbij te ondersteunen, heeft
de Belastingdienst op verzoek van de gemeenten een lijst opgesteld van alleenverdieners,
op basis van gegevens van de Belastingdienst en de Dienst Toeslagen. Deze lijst wordt
via het Inlichtingenbureau gedeeld met het college. Het college kan alleenverdieners
die op deze lijst staan benaderen, om hen erop te wijzen dat zij mogelijk een te laag
inkomen genieten vanwege de alleenverdienersproblematiek. Vervolgens kan het college
de alleenverdieners begeleiden bij het indienen van een aanvraag tot individuele bijzondere
bijstand. Door met een lijst te werken en door hen zoveel mogelijk proactief te benaderen,
wordt geprobeerd zoveel mogelijk alleenverdieners te bereiken.

Hoewel de lijst helpt bij het identificeren van alleenverdieners, blijft het voor
alleenverdieners en het college erg belastend om te werken met de individuele bijzondere
bijstand. Bovendien is de bijzondere bijstand niet bedoeld voor het aanvullen van
inkomen. Daarom wordt voorgesteld een vaste tegemoetkoming in te stellen, die ambtshalve
kan worden toegekend op basis van de lijst van de Belastingdienst. Hiermee kan het
college veel alleenverdieners direct bereiken, zonder dat een belastend aanvraagproces
hoeft te worden doorlopen. Ook is het niet meer nodig om complexe berekeningen te
maken, want alleenverdieners krijgen een vast bedrag. Om in aanmerking te komen voor
de tegemoetkoming, stelt het college van burgemeester en wethouders vast dat een huishouden
tot de doelgroep alleenverdieners behoort. Daarbij hoeft niet het precieze bedrag
aan gemiste toeslagen te worden berekend. Op deze manier kunnen alleenverdieners sneller
geholpen worden, op een manier die minder vraagt van het doenvermogen. Ook voor het
college leidt dit tot minder uitvoeringslasten.

Toelichting: hoe is de alleenverdienersproblematiek ontstaan?

De situatie waarin bepaalde (echt)paren met een uitkering minder te besteden hebben
dan een vergelijkbaar paar met een bijstandsuitkering komt door een ongelukkige en
ingewikkelde samenloop van de fiscaliteit, sociale zekerheid en toeslagen. Deze huishoudens
hebben dan last van de zogenoemde «alleenverdienersproblematiek». Het betreft zogenoemde
alleenverdienerhuishoudens waarin sprake is van een partner die het grootste deel
(of het geheel) van het huishoudinkomen verzorgt (de meestverdienende partner), en
een partner die geen of zeer beperkt inkomen heeft (de minstverdienende partner).
Bij deze huishoudens is sprake van een meestverdienende partner met een bruto-uitkering,
voor bijvoorbeeld arbeidsongeschiktheid vanuit het UWV of een private verzekeraar,
en is in het huishouden niet tot nauwelijks sprake van arbeidsinkomen of vermogen.
In alle gevallen is het inkomen van de minstverdienende partner dusdanig laag dat
hij of zij geen tot nauwelijks fiscale heffingskortingen (voornamelijk de algemene
heffingskorting) kan verzilveren.

De alleenverdienersproblematiek treedt op doordat in de berekeningswijze van de bijstand
en de fiscaliteit (voor alleenverdieners) niet met hetzelfde recht op algemene heffingskorting
(AHK) rekening wordt gehouden: in de bijstand levert eenzelfde bruto-inkomen meer
netto inkomen op. Dit recht op AHK blijft tussen 2009 en 203612 ongelijk, wat gevolgen kan hebben voor de hoogte van toeslagen die alleenverdienerhuishoudens
ontvangen.

De alleenverdienersproblematiek is ontstaan in vier stappen:

1) een wijziging in de fiscaliteit voor alleenverdieners vanaf 2009 en

2) een wijziging in de berekeningswijze van de bijstandsnorm voor paren vanaf 2012.

Dit leidt vervolgens tot alleenverdienersproblematiek doordat:

3) een bruto-uitkering ter hoogte van het wettelijk minimumloon netto lager uitkomt dan
de bijstandsnorm voor paren en

4) het recht op en de hoogte van toeslagen mede wordt bepaald aan de hand van dit bruto
inkomen.

De alleenverdienersproblematiek blijft bestaan zolang de afbouwpaden in de fiscaliteit
en berekeningswijze van de bijstand niet gelijk lopen.

De vier stappen worden hieronder toegelicht.

1)
Fiscaliteit: stapsgewijze afbouw van de overdraagbaarheid van de AHK aan de minstverdienende
partner vanaf 2009 (voltooid in 2023)

Tot en met 2008 werd bij alleenverdieners de AHK van de minstverdienende partner uitgekeerd,
voor zover de meestverdienende partner genoeg belasting betaalde. Een dergelijk huishouden
kon dus een dubbele AHK benutten. Deze overdraagbaarheid is tussen 2009 en 2023 volledig
afgebouwd13 om de arbeidsparticipatie van de minstverdienende partner te bevorderen. Een gevolg
van deze afbouw is dat alleenverdieners thans eenmaal AHK kunnen verzilveren, terwijl
dit tot en met 2008 tweemaal AHK was. Dit zou – bij ongewijzigd beleid – tot een hogere
belastingdruk hebben geleid. Maar sinds 2009 is ook inkomensbeleid doorgevoerd dat
de belastingdruk van werkende alleenverdieners heeft verlaagd, zoals het meermaals
verhogen van de arbeidskorting.

2) Bijstandsnorm voor paren: stapsgewijze afbouw van de dubbele AHK in de berekeningswijze
van de bijstand vanaf 2012 (onder huidige wet- en regelgeving voltooid per 1 januari
2036

In de berekeningswijze van de bijstandsnorm voor paren werd tot 2012 rekening gehouden
met tweemaal (200%) AHK, conform de fiscale situatie tot 2009. Door de afbouw van
de overdraagbare AHK in de fiscaliteit («fiscale afbouw van de AHK») ontstond het
vooruitzicht dat – bij ongewijzigd beleid – het minder zou gaan lonen om vanuit de
bijstand aan het werk te gaan. Door de fiscale afbouw van de AHK zou het netto-inkomen
van een minimumloonverdiener minder snel stijgen dan de bijstandsnorm voor paren.
Per 2012 wordt daarom ook de dubbele algemene heffingskorting in de berekening van
de bijstand afgebouwd naar eenmaal (100%) AHK (de «afbouw van de dubbele AHK in de
bijstand»). Daardoor wordt de netto bijstandsnorm stapsgewijs verlaagd. Deze maatregel
beoogde te voorkomen dat het, als gevolg van de afbouw van de uitbetaling van algemene
heffingskorting voor de minstverdienende partner, voor mensen niet meer zou lonen
om te gaan werken en uit de bijstand te gaan. De beoogde afbouw was 2,5 procentpunt
per halfjaar. Opeenvolgende kabinetten hebben de afbouw echter vertraagd, vanwege
de koopkrachteffecten voor bijstandsgerechtigden. Onder huidig beleid is de afbouw
naar eenmaal de algemene heffingskorting compleet op 1 januari 2036. Tegelijkertijd
liep de stapsgewijze afbouw van de overdraagbaarheid van de AHK in de fiscaliteit
wel door.

3) Zolang de afbouwpaden van de dubbele AHK in de bijstand en in de fiscaliteit niet
gelijk lopen, is het netto-inkomen van een huishouden met een uitkering op bruto-WML
lager dan de bijstandsnorm voor paren

Alleenverdieners met een bruto-uitkering (voor bijvoorbeeld arbeidsongeschiktheid)
ter hoogte van het wettelijk minimumloon, vanuit UWV of een private verzekeraar, hadden
tot 2009 hetzelfde netto-inkomen als paren in de bijstand. In zowel de fiscaliteit
als de bijstandsberekening werd immers gerekend met tweemaal AHK, en de bijstandsnorm
van paren is afgeleid van het bruto-WML. Door de twee verschillende afbouwpaden van
de AHK is echter de situatie ontstaan waarin een alleenverdienerhuishouden bij hetzelfde
bruto-inkomen als een paar met bijstand een lager netto inkomen heeft. Dit inkomen
kan dan aangevuld worden met algemene bijstand, maar dit verhoogt ook het bruto-inkomen.

4) De manier waarop wordt bepaald hoeveel toeslag een huishouden hoort te ontvangen

Onder 3) is het netto-inkomen van de alleenverdiener met de bruto arbeidsongeschiktheidsuitkering
ter hoogte van het wettelijk minimumloon gelijk aan het netto-inkomen van een paar
met een bijstandsuitkering. Dit geldt echter niet voor het toetsingsinkomen14 waarmee bepaald wordt hoeveel toeslag een huishouden hoort te ontvangen. De bijstandsuitkering
is immers het enige inkomen van een paar in de bijstand. Voor het alleenverdienerhuishouden
in dit voorbeeld is het inkomen de arbeidsongeschiktheidsuitkering plus de inkomensaanvulling
uit de bijstand. Hierdoor ontstaat bij huishoudens met alleenverdienersproblematiek
de situatie dat hun netto-inkomen hetzelfde is als de bijstandsnorm voor paren, maar
hun toetsingsinkomen voor de toeslagen hoger is. Dit leidt ertoe dat het alleenverdienerhuishouden
minder toeslag ontvangt dan als het een paar met een bijstandsuitkering (en dus hetzelfde
netto-inkomen) was geweest. Daardoor heeft het alleenverdienerhuishouden dus minder
te besteden dan het huishouden dat alleen een bijstandsuitkering heeft met maximale
toeslagen.

1.2 Gefaseerde aanpak

De aanpak van de alleenverdienersproblematiek bestaat uit drie fasen. Over de jaren
2023 en 2024 kunnen alleenverdieners voor gemiste toeslagen een beroep op individuele
bijzondere bijstand doen. Dit is een noodoplossing die binnen de kaders van de geldende
wetgeving snel kon worden uitgevoerd, maar belastend is voor zowel huishoudens als
het college. Voor de jaren 2025, 2026 en 2027 wordt daarom onderhavige wijziging van
de Participatiewet voorgesteld dat het college de alleenverdieners een vaste tegemoetkoming
toekent. Dit betreft een overbruggingsregeling in afwachting van de fundamentele oplossing
in de inkomstenbelasting. Naar verwachting vanaf 2028 wordt een gerichte uitbetaling
van de algemene heffingskorting aan de minstverdienende partner geherintroduceerd.15 De voorgestelde vormgeving sluit aan bij de huidige vormgeving van de uitbetaling
van de algemene heffingskorting (AHK), zoals die al bestaat voor belastingplichtigen
geboren voor 1 januari 1963 en ook in de IV-systemen van de Belastingdienst staat.
Belastingplichtigen die vóór 2023 uitbetaling van de AHK ontvingen, zijn al bekend
met de systematiek. Om de maatregel te richten op de doelgroep van de eenverdienersproblematiek,
zijn twee nieuwe voorwaarden aan de bestaande systematiek toegevoegd: het bedrag aan
uit te betalen algemene heffingskorting wordt lineair afgebouwd met het inkomen en
wordt verder afgebouwd met het recht op arbeidskorting. Daarnaast is het bedrag van
de uitbetaling van de AHK voor deze groep gemaximeerd, om zo aan te sluiten bij de
afbouw van de dubbele AHK in de bijstand. Op deze manier worden de alleenverdieners,
wat betreft algemene heffingskorting, gelijkgetrokken met bijstandsgerechtigden. Het
fiscale bruto-netto probleem, dat met dit wetsvoorstel op gemeentelijk niveau wordt
opgelost, zal dan verdwijnen. Daarmee zal de alleenverdienersproblematiek worden opgelost
bij de bron, totdat de dubbele algemene heffingskorting voor alle doelgroepen volledig
is afgebouwd. Dit wordt meegenomen in het Belastingplan 2025.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

2.1 Vaste tegemoetkoming

Met dit wetsvoorstel wordt de Participatiewet gewijzigd. Met deze wijziging wordt
het college van burgemeesters en wethouders bevoegd tot het toekennen van een vaste
tegemoetkoming voor alleenverdieners. Deze zal voor alle alleenverdieners gelijk zijn.

2.1.1 Afbakening doelgroep

Wie precies een alleenverdiener is volgens deze wet, wordt getoetst volgens drie criteria.
Het gaat om inwoners die:

a) een loongerelateerde uitkering16 of Wajong-uitkering17 ontvangen, die niet een bijstandsuitkering is. Eventueel wordt die uitkering aangevuld
met een bijstandsuitkering, maar de bijstandsuitkering kan niet de enige bron van
inkomsten zijn.18

b) samen met hun partner minder toeslagen ontvangen, dan ze zouden kunnen ontvangen als
zij geen andere inkomsten zouden hebben dan de bijstandsuitkering; en

c) in totaal minder netto-inkomen en toeslagen ontvangen dan inwoners die geen andere
inkomsten ontvangen dan de bijstandsuitkering en de toeslagen die bij hun situatie
passen.

Aan al deze voorwaarden moet zijn voldaan, anders is geen sprake van alleenverdieners
zoals bedoeld in deze wet.

2.1.2 Hoogte bedrag

Alleenverdieners ontvangen een vast bedrag per jaar dat voor alle alleenverdieners
gelijk is. De hoogte van de tegemoetkoming wordt vastgesteld op basis van statistieken
met betrekking tot de hoogte van de gemiste toeslagen. Uit een van de Belastingdienst
volgt dat alleenverdienende huishoudens in 2021–2023 gemiddeld € 560 per jaar meer
huur- en/of zorgtoeslag zouden ontvangen als zij alleen een bijstandsuitkering en
de maximale huur- en/of zorgtoeslag hadden gehad. Het effect verschilt per huishouden.
Ongeveer een vijfde van de betrokken huishoudens liep in totaal tot € 200,– huur-
en/of zorgtoeslag per jaar mis, maar bij minder dan 15% van de huishoudens was het
verschil groter dan € 1.000,– per jaar en bij circa 2,5% groter dan € 1.400,– per
jaar. Hierbij moet worden opgemerkt dat de cijfers voor 2023 gebaseerd zijn op voorlopige
gegevens over inkomens en toeslagen.

De regering beoogt een bedrag vast te stellen dat voor het overgrote deel van de alleenverdieners
toereikend zal zijn. Het beperkte aandeel alleenverdieners voor wie de vaste tegemoetkoming
niet toereikend blijkt te zijn, kan zich wenden tot het college voor mogelijke aanvullende
hulp. In deze uitzonderlijke omstandigheid kan bijvoorbeeld toch een inkomensaanvulling
worden gedaan in de vorm van individuele bijzondere bijstand.

De regering zal het bedrag aan tegemoetkoming dat over een jaar wordt verstrekt, voorafgaand
aan het betreffende jaar vaststellen op basis van de gemiste toeslagen in vergelijking
met een paar in de bijstand. Verschillende factoren hebben invloed op dit bedrag,
waaronder de afbouw van de dubbele algemene heffingskorting en de hoogte van de toeslagen.
De hoogte van de tegemoetkoming over2025 zal eind 2024 worden vastgesteld.

2.1.3 Ambtshalve toekenning

Om inwoners zoveel mogelijk te ontlasten, kan de tegemoetkoming ambtshalve worden
toegekend. Het college van burgemeesters en wethouders ontvangt van de Belastingdienst
een lijst met alleenverdieners die in aanmerking komen voor een tegemoetkoming. Vanuit
de gemeente kunnen alleen geautoriseerde medewerkers de gegevens ontsluiten. Het college
kan tot slot een lichte toets uitvoeren op dit bestand, bijvoorbeeld om op basis van
het burgerservicenummer vast te stellen dat degenen die onderdeel zijn van het huishouden
nog in de gemeente wonen.

Werken op basis van deze lijst brengt een aantal voordelen met zich mee, zoals het
vergroten van het bereik van de doelgroep en het bevorderen van een uniforme uitvoering.
Tegelijkertijd is op voorhand bekend dat de lijst niet volledig is in de actualiteit,
omdat de Belastingdienst zich baseert op inkomensgegevens van twee jaar eerder dan
het jaar waarvoor de tegemoetkoming wordt uitgekeerd (t-2). Op basis van een analyse
door de Belastingdienst over de jaren 2021–2023 is de verwachting dat dit jaarlijks
40 tot 50 procent van de alleenverdieners zal betreffen – naar huidig inzicht 2.000
tot 3.000 huishoudens. Een deel van deze huishoudens zal al wel bekend zijn bij hun
gemeente. Het is niet mogelijk een volledig actuele lijst samen te stellen van rechthebbende
huishoudens. Er zijn dus huishoudens die in de actualiteit wel tot de doelgroep behoren,
maar niet op de lijst staan. Huishoudens die na het peilmoment tot de doelgroep gaan
behoren, worden gemist bij de totstandkoming van de lijst alleenverdieners. Daarom
is het mogelijk voor deze huishoudens om zelf een aanvraag in te dienen voor de vaste
tegemoetkoming. Het college beoordeelt of deze huishoudens ook in aanmerking komen
voor deze tegemoetkoming. Als voor deze huishoudens is vastgesteld dat zij tot de
doelgroep behoren, zal de vaste tegemoetkoming worden verstrekt.

2.1.4 Peildatum

Het recht op een vaste tegemoetkoming zal door het college van burgemeester en wethouders
zelf worden vastgesteld. De lijst van de Belastingdienst is gebaseerd op definitieve
inkomensgegevens over het meest recente jaarinkomen waarvan deze gegevens beschikbaar
zijn. Dit zal het jaar voor het voorafgaande jaar zijn (jaar t-2). Op de lijst staan
huishoudens die voor jaar t-2 over het hele jaar gezien te maken hebben met de alleenverdienersproblematiek.
Echter, voor een deel van de huishoudens op deze lijst is sinds het peilmoment de
situatie veranderd. Huishoudens die voor jaar t-2 nog golden als alleenverdiener hebben
sindsdien mogelijk hun inkomen verhoogd, of wellicht is de samenstelling van het huishouden
veranderd. Voor hen is de tegemoetkoming niet nodig, maar zij kunnen de tegemoetkoming
toch ontvangen als deze ambtshalve wordt verstrekt. Op basis van een analyse door
de Belastingdienst over de jaren 2021–2023, betreft dit 40 tot 50 procent van de huishoudens
op de lijst. Naar huidig inzicht zullen dit 2.000 tot 3.000 huishoudens per jaar zijn.
De regering acht het in dit geval verdedigbaar dat deze huishoudens toch een tegemoetkoming
ontvangen. Vaststellen welke huishoudens op de lijst in de actualiteit nog gelden
als alleenverdiener zou weer leiden tot een te grote uitvoeringslast voor de betrokken
organisaties.

Zoals eerder benoemd is het onvermijdelijk dat er huishoudens zijn die zich melden
bij het college en tot de doelgroep behoren maar niet op de lijst staan, bijvoorbeeld
omdat zij na het peilmoment van de lijst tot de doelgroep van alleenverdieners zijn
gaan behoren. Bij huishoudens die een aanvraag doen, moet het college vaststellen
of zij tot de doelgroep behoren. Dat gebeurt door een (inkomens)toets die het college
zelf uitvoert, met een referteperiode. Het recht op toeslag wordt over een geheel
kalenderjaar bepaald. In lijn hiermee wordt aan de hand van het jaarinkomen het gemis
aan toeslagen bepaald. Een beperking hierbij is dat toekomstige inkomstenveranderingen
binnen het lopende jaar niet ondervangen worden. Aan het college wordt geadviseerd
om op basis van beschikbare inkomensgegevens het inkomen over het hele betreffende
kalenderjaar te schatten (respectievelijk 2025, of 2026 of 2027). Daarbij kan het
College rekening houden met alle individuele omstandigheden van het geval. Dit is
een afweging tussen nauwkeurigheid in het vaststellen van het inkomen, de mate waarin
huishoudens worden belast met het aandragen van (extra) (inkomens)documenten en de
uitvoeringslast voor het college bij het toetsen van deze gegevens. In de handreiking
voor gemeenten zullen hiertoe adviezen worden opgenomen.

2.1.5 Fiscaliteit

De verschuldigde belasting van de tegemoetkoming draagt de gemeente via een eindheffing
af. Een eindheffing is een manier om belasting te heffen. Bij een eindheffing wordt
de gemeente belastingplichtig voor de loonbelasting, in tegenstelling tot de reguliere
route waarbij heffing bij de ontvanger plaatsvindt. De regering vindt het wenselijk
om dit zo in te richten, omdat de alleenverdiener op deze manier een netto tegemoetkoming
ontvangt die niet meetelt voor de toeslagen. Dankzij toepassing van de eindheffing
heeft de tegemoetkoming dus geen invloed op het verzamelinkomen en daarmee samenhangend
de hoogte van de toeslagen die alleenverdieners kunnen ontvangen. De introductie van
de eindheffing wordt geregeld via de Eindejaarsregeling 2024 van de Staatssecretaris
van Financiën.

2.1.6 Vermogenstoets

De regeling voorziet in een tegemoetkoming voor misgelopen toeslagen. Daarom is het
passend om bij een aanvraag de vermogensgrenzen van de toeslagen te hanteren. De vermogensgrenzen
van de toeslagen zijn ruimer dan de draagkrachttoets voor bijstandsuitkeringen.19 Dit acht de regering verdedigbaar. Hoewel de tegemoetkoming het bestaansminimum moet
helpen borgen, is het geen bijstandsuitkering. De Participatiewet is in dit licht
een tijdelijk instrument, een overbrugging tot de fiscale oplossing, om huishoudens
een tegemoetkoming te geven voor gemiste toeslagen. Daarbij kan het vermogensbegrip
voor de toeslagen worden gehanteerd. Het hebben van een koopwoning met overwaarde,
maakt daarin bijvoorbeeld geen onderdeel uit van dit vermogensbegrip. De peildatum
van het vermogen is 1 januari van het betreffende jaar. In het kader van gelijke behandeling
wordt verwacht dat het college de vermogensgrenzen van de betreffende misgelopen toeslagen
zal hanteren bij het beoordelen van een aanvraag voor de tegemoetkoming.

2.1.7 Rechtsbescherming

Indien een aanvraag tot uitkering van een tegemoetkoming in verband met de alleenverdienersproblematiek
wordt afgewezen, kan een inwoner bezwaar aantekenen tegen dat besluit bij het college.
Als dit bezwaarschrift niet leidt tot herziening van het besluit, kan de inwoner hiertegen
in beroep bij de rechtbank, en eventueel in hoger beroep bij de Centrale Raad voor
Beroep. Bezwaar maken tegen een ambtshalve verstrekking is in principe mogelijk, maar
het besluit kan niet ten nadele van de betrokkene worden herzien, zoals volgt uit
artikel 78gg, zesde lid. Inwoners kunnen het bedrag van de tegemoetkoming wel uit
eigen beweging terugstorten aan het college. Indien zij dit wensen, kunnen zij hierover
contact opnemen met de gemeente.

2.2 Gegevensverwerking

Voor het ambtshalve toekennen van de tegemoetkoming zal het college gegevens nodig
hebben van de Belastingdienst en van de Dienst Toeslagen. De bevoegdheid tot gegevensdeling
kan worden gebaseerd op artikel 64 van de Participatiewet, zolang gemeenten een verzoek
om informatie indienen bij de Belastingdienst en de Dienst Toeslagen.20 Omdat dit artikel echter vrij algemeen is gesteld, is het wenselijk om voor deze
specifieke gegevensdeling een specifieke bepaling op te nemen. Daarom wordt in dit
wetsvoorstel geregeld dat de Belastingdienst, door tussenkomst van het Inlichtingenbureau,
gegevens deelt van alleenverdieners met het college. Hiervoor is geen verzoek nodig.
De Belastingdienst deelt met het Inlichtingenbureau de burgerservicenummers en de
gemeentelijke code van inwoners die in aanmerking komen voor een tegemoetkoming van
alleenverdieners Om tot deze lijst te komen, verwerkt de Belastingdienst gegevens
van de Belastingdienst zelf en de Dienst Toeslagen. Met behulp van de gemeentelijke
code kan het Inlichtingenbureau de burgerservicenummers verdelen over de colleges
van de gemeenten waarin de betrokken inwoners wonen. Ieder college ontvangt dus uitsluitend
de burgerservicenummers van de alleenverdieners die in hun eigen gemeente wonen. De
betrokkenheid van het Inlichtingenbureau kent een wettelijke grondslag in artikel
64, derde lid van de Participatiewet. Voor een nadere afweging van de belangen die
ten grondslag ligt aan het toekennen van de specifieke bevoegdheid tot gegevensverwerking,
zie hoofdstuk 3, paragraaf 3.

2.3 Overwogen alternatieven

De regering heeft alternatieve opties overwogen om alleenverdienerhuishoudens te ondersteunen
totdat de fundamentele fiscale oplossing is gerealiseerd. Hieronder wordt uiteengezet
waarom enkele ogenschijnlijk voor de hand liggende oplossingen niet zijn gekozen.

2.3.1 Algemene bijstand

De CRvB oordeelde dat de aanvullende inkomensondersteuning voor de gemiste toeslagen
in de casus waarin zij oordeelde, zou moeten plaatsvinden in de vorm van algemene
bijstand, door middel van afstemming op grond van artikel 18 van de Participatiewet.
Volgens de CRvB is dit het geëigende instrument, omdat algemene bijstand is bedoeld
om te voorzien in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. Daarin kan de
regering de CRvB goed volgen. Voor bredere toepassing blijkt de algemene bijstand
echter minder geschikt. Het is niet zonder meer mogelijk om algemene bijstand te verstrekken
zonder dat dit fiscale gevolgen heeft voor huishoudens. Dit zou kunnen leiden tot
opnieuw een verlaging van het bedrag aan toeslagen, tenzij een eindheffing over de
algemene bijstand wordt toegepast. Maar om eindheffing toe te passen op het specifieke
gedeelte van de algemene bijstand dat is bedoeld voor alleenverdieners, zou het voor
het college en de Belastingdienst noodzakelijk zijn om een dubbele administratie bij
te houden voor wat betreft de verstrekte algemene bijstand. Hier zijn de ICT-systemen
van gemeenten en de Belastingdienst niet op ingericht. Aanpassing van deze ICT-systemen
zou leiden tot onacceptabele uitvoeringslast voor het college en voor de Belastingdienst.
Dit verhoudt zich bovendien slecht tot het principe van de algemene bijstand: één
uitkering, om te voorzien in de kosten van het levensonderhoud. Daarnaast is het verstrekken
van algemene bijstand, ook met eindheffing voor het specifieke deel voor alleenverdieners,
geen oplossing voor het deel van de doelgroep met een netto-inkomen op of boven het
netto sociaal minimum (de bijstandsnorm), dat dus geen aanspraak kan doen op deze
bijstand. Zij zouden uitgesloten zijn van deze oplossing en een inkomen onder het
bestaansminimum houden. Het oprekken van de bijstandsnorm specifiek voor alleenverdieners
zou leiden tot hoge uitvoeringslasten en bovendien ten koste gaan van de uitlegbaarheid
van de algemene bijstand.

2.3.2 Bijzondere bijstand

Naast de algemene bijstand, kent de Participatiewet ook de bijzondere bijstand. De
bijzondere bijstand geldt als vergoeding van bijzondere, onvoorziene kosten die noodzakelijk
zijn voor het levensonderhoud. Om deze reden telt de bijzondere bijstand niet mee
voor het toetsingsinkomen van de ontvanger en heeft dit geen verdere gevolgen voor
de hoogte van ontvangen toeslagen in dat jaar. De bijzondere bijstand is niet bedoeld
voor algemene kosten die noodzakelijk zijn voor levensonderhoud, en daarmee dus in
principe niet bedoeld voor een aanvulling van het inkomen dat vrij besteedbaar is.
Desondanks ziet de regering het voor de korte termijn als een betere oplossing dan
de algemene bijstand, vanwege het feit dat het niet wordt meegerekend in het toetsingsinkomen,
mits het onbelast is door er exacte kosten tegenover te stellen. Van de bijzondere
bijstand zijn twee subtypen: de individuele bijzondere bijstand en de categoriale
bijzondere bijstand. Hieronder wordt per type bijzondere bijstand uiteengezet welke
afwegingen zijn gemaakt.

De individuele bijzondere bijstand kan alleen worden verstrekt op aanvraag. Daarbij
moet in de regel precies worden verantwoord welke kosten zijn gemaakt, zodat die tot
op de euro nauwkeurig kunnen worden vergoed. Zoals eerder uiteengezet, is de individuele
bijzondere bijstand het instrument dat gekozen is voor het «huidig handelingsperspectief»
21, in afwachting van onderhavige wetswijziging. Het college kent alleenverdieners een
individuele bijzondere bijstand toe om het inkomen aan te vullen. Deze werkwijze is
erg tijdrovend voor het college, omdat hierbij precies moet worden uitgerekend welk
bedrag aan toeslagen de alleenverdiener mist. Hiervoor zijn complexe berekeningen
nodig. Ook is het proces weinig inzichtelijk voor inwoners: aan de voorkant is moeilijk
in te schatten hoeveel zij zullen ontvangen. Ten slotte is het in de praktijk moeilijk
gebleken om met deze methode veel alleenverdieners te bereiken. Zoals eerder aangegeven
zijn niet veel inwoners in staat om in te schatten of zij last hebben van de alleenverdienersproblematiek.

Met het toevoegen van een bevoegdheid van het college om alleenverdieners categoriale
bijzondere bijstand toe te kennen, zouden twee van de hierboven beschreven problemen
van de individuele bijzondere bijstand kunnen worden geadresseerd. Een categoriale
bijzondere bijstand kan ambtshalve worden toegekend, hetgeen een groot deel van de
alleenverdieners een aanvraagprocedure kan besparen. Ook zou kunnen worden gewerkt
met een vast bedrag, waardoor niet nauwkeurig hoeft worden berekend welk bedrag aan
toeslagen een alleenverdiener precies mist. Dit zou ook als gevolg hebben, dat de
aanvraagprocedure sterk vereenvoudigd zou kunnen worden, en dat de behandeling van
de aanvraag minder tijdrovend zou zijn. Aanvragers hoeven immers alleen aan te tonen
dat zij geraakt worden door de alleenverdienersproblematiek, en dat zij minder inkomen
ontvangen dan een vergelijkbaar huishouden dat geen ander inkomen heeft dan de bijstand
en bijbehorende toeslagen. Om deze reden was de regering in eerste instantie voornemens
om een dergelijke wetswijziging voor te stellen. Echter, naar aanleiding van ontvangen
reacties op de internetconsultatie, uitvoeringstoetsen en adviezen is besloten om
hiervan af te zien. Daarbij is het volgende overwogen. Alleenverdieners zouden niet
een vergoeding ontvangen voor onvoorziene kosten die noodzakelijk zijn voor het bestaan,
waarover zij verantwoording moeten afleggen zoals gebruikelijk in de bijzondere bijstand.
In plaats daarvan is het de bedoeling dat zij een aanvulling krijgen op het inkomen
waarover geen verantwoording verschuldigd is en die zij naar eigen inzicht mogen besteden
aan hun levensonderhoud. Daarbij komt de overweging dat het kader van de bijstand
niet geschikt lijkt voor de specifieke doelgroep van de alleenverdieners. Zo zou het
in de praktijk moeilijk zijn om de inlichtingenplicht te handhaven op een doelgroep
die nu juist te maken heeft met zeer complexe samenloop van regels met betrekking
tot sociale zekerheid, inkomen en fiscaliteit.

2.3.3 Fiscale oplossing

Verschillende fiscale oplossingen zijn overwogen. Onderzocht is de mogelijkheid om
de groep bij hetzelfde bruto-inkomen een hoger netto-inkomen te laten overhouden.
Verder zijn mogelijkheden onderzocht in de sfeer van de heffingskortingen, zoals de
mogelijkheid van een gerichte herinvoering van de overdraagbaarheid van de algemene
heffingskorting voor de betreffende doelgroep. Deze mogelijkheden zijn op het moment
onuitvoerbaar, omdat de Belastingdienst niet beschikt over de ICT-capaciteit die nodig
is om veranderingen aan te brengen in het belastingstelsel. Om deze reden is gekozen
voor een tijdelijke regeling in de Participatiewet, in afwachting van een fundamentele
oplossing in de fiscaliteit.

Ook andere oplossingen zijn verkend. Hierover is de Tweede Kamer geïnformeerd.22 Maar omdat die niet zien op een wijziging van de Participatiewet, en bij nadere weging
niet uitvoerbaar, niet wenselijk of niet uitlegbaar zijn gebleken, worden ze hier
niet nader toegelicht.

3. Verhouding tot hoger recht

3.1 Grondwet

Artikel 20, tweede lid, van de Grondwet bepaalt dat bij wet regels worden gesteld
omtrent de aanspraken op sociale zekerheid. Deze formulering biedt geen concrete rechten
waarop mensen zich kunnen beroepen; artikel 20 geeft uitsluitend de opdracht tot wetgeving
en geeft geen aanduidingen over bijvoorbeeld de omvang van het stelsel of de hoogte
van de bij wet te regelen zekerheid.

Het derde lid van artikel 20 geeft de wetgever de opdracht het recht op bijstand te
regelen als een sluitstuk van de sociale verzekeringen voor de Nederlanders die hier
te lande niet kunnen voorzien in het bestaan. De wetgever heeft hieraan gehoor gegeven
door in de Participatiewet te bepalen dat het college van en wethouders bijstand moet
verlenen aan personen die niet beschikken over de middelen om in de noodzakelijke
kosten van het bestaan te voorzien.

Hoewel de voorgestelde tegemoetkoming geen bijstand is in de zin van artikel 19, of
in de zin van artikel 35 van de Participatiewet, is het doel van deze wet wel om het
college in staat te stellen inwoners te ondersteunen die niet kunnen voorzien in het
bestaan vanwege de alleenverdienersproblematiek.

3.2 Europees Handvest

Artikel 34, derde lid, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
erkent het recht op sociale bijstand, teneinde eenieder die niet over voldoende middelen
beschikt een waardig bestaan te verzekeren, onder de door de Unie en de nationale
regelgeving gestelde eisen. Dit wetsvoorstel draagt bij aan de verwezenlijking van
dit recht.

3.3 Algemene verordening gegevensverwerking

Dit wetsvoorstel voegt een specifieke bevoegdheidsgrondslag voor gegevensdeling toe
aan de Participatiewet. Omdat daarmee inbreuk wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer,
moet worden afgewogen of de bevoegdheid in de wet een rechtvaardig doel dient en of
de gegevensdeling noodzakelijk is voor het bereiken van dit doel. Daarbij wordt ook
getoetst aan de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit.

Het doel van dit wetsvoorstel is dat een tegemoetkoming kan worden uitgekeerd aan
alleenverdieners. Hiermee worden twee belangen gediend. Ten eerste, het algemene belang
van een tegemoetkoming voor zoveel mogelijk alleenverdieners. Ten tweede, het individuele
belang van inwoners om de tegemoetkoming te ontvangen. Het college heeft een wettelijke
taak om het inkomen van hun inwoners aan te vullen tot aan het bestaansminimum.23 Het ondersteunen van alleenverdieners kent echter verschillende uitdagingen, die
het moeilijk maken om deze wettelijke taak uit te voeren. Zo is het beoordelen of
een inwoner een alleenverdiener is, een complexe en arbeidsintensieve opgave. Dit
geldt zowel voor de inwoner zelf, als voor het college. Zowel het indienen van een
aanvraag tot bijstand, als het behandelen ervan, doet daarmee een onevenredig beroep
op het doenvermogen van inwoners en het uitvoeringsapparaat van gemeenten. Om hierbij
te assisteren, stelt de Belastingdienst op basis van gegevens van de Belastingdienst
zelf en de Dienst Toeslagen een lijst samen van inwoners die in aanmerking komen voor
een tegemoetkoming voor alleenverdieners. Het college kan, door tussenkomst van het
Inlichtingenbureau, een lijst ontvangen van de eigen inwoners die in het jaar van
de laatst bekende fiscale gegevens gelden als alleenverdieners. Met behulp van deze
lijst kan aan een groot aantal alleenverdieners ambtshalve een tegemoetkoming worden
uitgekeerd. Hoewel deze lijst niet volledig dekkend is, en daarmee dus niet álle alleenverdieners
zullen worden bereikt, is deze handelwijze de beste manier om een groot deel van de
groep alleenverdienende huishoudens te bereiken. Het plan voor een tegemoetkoming
die ambtshalve kan worden toegekend met behulp van een lijst van de Belastingdienst
is ten tijde van de augustusbesluitvorming in 2023 bedacht op basis van een afweging
tussen uitvoerbaarheid en doeltreffendheid. Alternatieven zijn verkend24, maar die leiden niet tot voldoende resultaat.

Wat betreft proportionaliteit is de gemaakte afweging als volgt. De inmenging in de
persoonlijke levenssfeer bestaat uit 1) het ongevraagd verwerken van de gegevens,
en 2) het ongevraagd benaderen van inwoners. De ernst van de inmenging in de persoonlijke
levenssfeer moet worden afgewogen tegen het belang van het doel om aan alleenverdieners
een tegemoetkoming uit te keren. Dit belang, om alleenverdieners financieel te ondersteunen
om te voorkomen dat ze onder het bestaansminimum leven, is zwaarwegend. Om de inmenging
in de persoonlijke levenssfeer af te wegen tegen het algemeen belang en het belang
van inwoners, moet onderscheid worden gemaakt tussen verschillende groepen.25De eerste groep betreft de inwoners die, na vergelijking van de gegevens die zijn
aangeleverd uit verschillende bronnen binnen de Belastingdienst, niet in aanmerking
komen voor een tegemoetkoming voor alleenverdieners. Hun gegevens worden niet opgenomen
in de uiteindelijke lijst. De tweede groep betreft de inwoners die na vergelijking
van de gegevens wél in aanmerking komen voor een tegemoetkoming voor alleenverdieners.
Van deze laatste groep inwoners zullen gegevens worden toegevoegd aan de lijst.

De proportionaliteit van de inmenging in de persoonlijke levenssfeer wordt voor deze
groepen verschillend gewogen. Voor de eerste groep inwoners blijft de inmenging in
de persoonlijke levenssfeer beperkt. Hun gegevens worden wel verwerkt door de Belastingdienst,
maar niet toegevoegd aan de lijst, niet gedeeld met het college en ook niet op andere
manieren verder verwerkt. Deze inwoners hebben geen individueel belang bij gegevensuitwisseling
ten behoeve van de tegemoetkoming voor alleenverdieners, want deze gegevensuitwisseling
zal niet resulteren in een tegemoetkoming aan henzelf. De inmenging in de persoonlijke
levenssfeer, die beperkt is, moet dus worden afgewogen tegen het algemene belang van
een tegemoetkoming voor alleenverdieners. Met de kanttekening dat de verwerking van
deze gegevens minimaal blijft, kan worden gesteld dat de inmenging in de persoonlijke
levenssfeer voor wat betreft deze groep proportioneel is aan het doel. Voor de tweede
groep inwoners is de inmenging in de persoonlijke levenssfeer meer uitgebreid. Hun
gegevens worden verwerkt door de Belastingdienst. Het burgerservicenummer en de gemeentecode
van deze tweede groep inwoners wordt vervolgens door de Belastingdienst – via het
Inlichtingenbureau – verstrekt aan het college van de gemeente waarvan zij inwoner
zijn. Het college gebruikt hun gegevens om ambtshalve een tegemoetkoming aan alleenverdieners
uit te keren. De inmenging in de persoonlijke levenssfeer is voor deze groep inwoners
groter, dan voor de eerste groep inwoners. Daar staat tegenover dat hun belang ook
groter is; zij ontvangen immers een tegemoetkoming voor alleenverdieners, naar aanleiding
van de verwerking van hun gegevens. Zolang de gegevensverwerking dus zorgvuldig plaatsvindt,
mag worden gesteld dat de uitoefening van de bevoegdheid tot gegevensverwerking voor
wat betreft de tweede groep ook proportioneel is aan het doel.

Op basis van deze afwegingen stelt de regering ten eerste voor om een wettelijke bevoegdheid
tot gegevensverwerking te verlenen aan de Belastingdienst die de Belastingdienst in
staat stelt aan de hand van hun gegevens een lijst samen te stellen met het BSN (met
bijhorende gemeentecode) van de alleenverdieners, en deze – via het Inlichtingenbureau
– te verstrekken aan de gemeente waar betrokken alleenverdieners inwoner van zijn.
Ten tweede stelt de regering voor om een wettelijke bevoegdheid tot gegevensverwerking
te verlenen aan het Inlichtingenbureau opdat de van de Belastingdienst ontvangen lijst
aan de hand van de gemeentecode via het Inlichtingenbureau aan de gemeente beschikbaar
kan worden gemaakt waar de betrokken alleenverdieners inwoner van zijn. Ten derde
stelt de regering voor om een wettelijke bevoegdheid tot gegevensverwerking te verlenen
aan de colleges van de betrokken gemeenten die hen in staat stellen om met gebruikmaking
van de door de Belastingdienst verstrekte lijst de alleenverdieners ambtshalve een
tegemoetkoming te verstrekken.

3.4 Coördinatieverordening

Ter bevordering van het vrij verkeer van werknemers coördineert Verordening (EG) 883/2004
de socialezekerheidsstelsels van de lidstaten.26 Verordening 883/2004 wijst bijvoorbeeld de lidstaat aan die uitkeringen moet betalen
bij grensoverschrijdende werkzaamheden en regelt de export van uitkeringen. Er is
getoetst of de tegemoetkoming onder deze Verordening valt. Dat is niet het geval.

Om onder Verordening 883/2004 te vallen moet een regeling aan twee voorwaarden voldoen.
In de eerste plaats moet er sprake zijn van een wettelijk afdwingbaar recht. Daarnaast
moet de regeling verband houden met een van de in de Verordening genoemde sociale
zekerheidsrisico’s (bijvoorbeeld werkloosheid, ziekte of arbeidsongeschiktheid). Sociale
bijstandsuitkeringen zijn van de werkingssfeer van deze Verordening uitgesloten. Het
Europese Hof van Justitie heeft dit laatste als volgt gepreciseerd: uitkeringen die
op algemene wijze een bestaansminimum waarborgen en niet kunnen worden ingedeeld in
een van de takken van sociale zekerheid waarop Verordening 883/2004 van toepassing
is vallen niet onder de Verordening.27

Het doel van de tegemoetkoming is om extra inkomenssteun te geven aan huishoudens
die door een ongunstige samenloop van sociale en fiscale regelingen onder het bestaansminimum
komen. De tegemoetkoming heeft dus een algemeen karakter en houdt geen verband met
een van de in de Verordening genoemde socialezekerheidsrisico’s. Daarom is de tegemoetkoming
die met dit wetsvoorstel geregeld wordt een maatregel van sociale bijstand die niet
onder Verordening 883/2004 valt.

4. Verhouding tot nationaal recht

4.1 Bijzondere bijstand

In paragraaf 1 van deze toelichting is uitgelegd dat het college alleenverdieners
op dit moment een oplossing biedt via de individuele bijzondere bijstand. Individuele
bijzondere bijstand wordt verstrekt op aanvraag. Om dat te kunnen doen moeten inwoners
allereerst weten of vermoeden dat zij tot de doelgroep behoren. De ervaring is dat
een aanzienlijk deel van de doelgroep dat niet weet. Dit onderzoek en het indienen
van een aanvraag vergt veel van het doenvermogen en is belastend voor alleenverdieners.
Tegelijk is het behandelen van aanvragen ook belastend voor het college, omdat er
veel gegevens verwerkt moeten worden en berekeningen complex zijn. Daarom stelt dit
wetsvoorstel voor om alleenverdieners te ondersteunen door het college ambtshalve
de bevoegdheid te geven om hen een vaste tegemoetkoming te verstrekken, op basis van
door de Belastingdienst verstrekte gegevens.

4.2 Wetsvoorstel proactieve dienstverlening

Om mensen in de sociale zekerheid zo goed mogelijk van dienst te zijn, is het belangrijk
dat overheidsorganisaties helder, vlot en persoonlijk communiceren en dat zij goed
samenwerken in hun dienstverlening. De regering bereidt een wetsvoorstel proactieve
dienstverlening SZW voor, waarmee het college, het UWV en de Sociale verzekeringsbank
(SVB) de bevoegdheid tot proactieve dienstverlening krijgen bij de uitvoering van
hun wettelijke taken.28 Dat betekent bijvoorbeeld dat zij in contact mogen treden met mensen die mogelijk
recht hebben op een uitkering of voorziening, nog voordat deze mensen een aanvraag
hebben gedaan.

Naast het wetsvoorstel proactieve dienstverlening SZW, is dit wetsvoorstel nodig om
drie redenen. De eerste reden is, dat met dit wetsvoorstel wordt voorgesteld de tegemoetkoming
vorm te geven als aparte tegemoetkoming in plaats van individuele bijzondere bijstand.
Daarvoor is een wettelijke grondslag nodig, waarin dit wetsvoorstel voorziet. De tweede
reden is, dat met dit wetsvoorstel ambtshalve verstrekking mogelijk wordt gemaakt.
Op deze manier kan aan zowel inwoners als gemeenten veel moeite worden bespaard. Het
wetsvoorstel proactieve dienstverlening SZW regelt dit niet. De derde reden is dat
met dit wetsvoorstel een specifieke bevoegdheidsgrondslag wordt toegevoegd voor de
gegevensdeling. Het college kan op basis van de gegevens waarover het beschikt niet
beoordelen welke inwoners tot de doelgroep behoren. Daarvoor heeft het jaarlijks gegevens
nodig van de Belastingdienst.

5. Gevolgen

5.1 Bestuurlijke lasten

Het college kan het recht op de tegemoetkoming vaststellen op basis van een schriftelijke
aanvraag, maar ook ambtshalve. Aan de ambtshalve toekenning van de tegemoetkoming
zijn voor de ontvanger geen of weinig regeldruk aan verbonden. In het geval dat het
college niet beschikt over het bankrekeningnummer van ontvanger, dient ontvanger dit
rekeningnummer bij de gemeente kenbaar te maken. Het college zal ontvanger hierover
benaderen. Indien het rekeningnummer al bekend is bij het college, is er geen regeldruk
voor ontvanger.

Het ligt in de lijn der verwachting dat het college daar waar mogelijk overgaat tot
ambtshalve verstrekking van de tegemoetkoming, niet alleen omdat deze wijze van verstrekking
klantvriendelijk is, maar ook omdat ambtshalve verstrekking gepaard gaat met de minste
uitvoeringskosten voor het college. Ambtshalve verstrekking van de tegemoetkoming
is in ieder geval mogelijk aan de huishoudens die op de lijst alleenverdienende huishoudens
staan.

De overige alleenverdienerhuishoudens kunnen de tegemoetkoming aanvragen bij het college.
Met deze aanvraag van de tegemoetkoming is voor deze rechthebbenden sprake van regeldruk.
Benodigd zijn onder meer recente loonstroken en uitkeringsspecificaties van de aanvrager,
partner en eventueel informatie over het inkomen van inwonende kinderen en medebewoners.
Informatie over de woonsituatie (kinderen, overige medebewoners en de leeftijd van
allen). Documenten waaruit het vermogen uit op te maken valt, zoals bij- en afschrift
van de spaarrekening.

Op voorhand is niet exact aan te geven hoeveel huishoudens een handmatige aanvraag
doen. Doordat er verloop is binnen de groep alleenverdieners, valt aan het begin van
het (kalender)jaar niet goed in te schatten wie later in dat jaar tot de doelgroep
kan gaan behoren. Er wordt rekening gehouden met een groep van 2.000 tot 3.000 alleenverdieners
per jaar die niet op de lijst staan en een tegemoetkoming kunnen aanvragen. Voor een
huishouden kost een aanvraag doen naar schatting 1,5 uur. Dit is equivalent aan circa
30 euro aan regeldrukkosten.

Het wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de regeldruk van bedrijven.

5.1.1 Gevolgen voor de rechtspraak en de rechtsbijstand

De gevolgen voor de rechtspraak, en daarmee ook voor gefinancierde rechtsbijstand,
zijn naar verwachting beperkt. Deze verwachting is gebaseerd op de beperkte omvang
van de doelgroep.

Daarbij speelt een rol dat het college een groot deel van de tegemoetkomingen ambtshalve
kan toekennen. Voor wat betreft de aanvraagprocedure kan het college met een persoonlijke
benadering zorgen dat inwoners aan de voorkant goed kunnen inschatten of een (voorgenomen)
aanvraag zinvol is. Daarnaast is het college in staat om maatwerk te bieden aan inwoners
die een aanvraag indienen, maar aan wie geen tegemoetkoming wordt toegekend. Indien
blijkt dat de aanvrager weliswaar geen alleenverdiener is, maar toch hulp nodig heeft,
kan het college andere vormen van ondersteuning aanbieden. Om deze redenen verwacht
de regering dat weinig inwoners een bezwaar- en beroepsprocedure zullen doorlopen
met betrekking tot de tegemoetkoming voor alleenverdieners.

5.2 Gevolgen voor inwoners

5.2.1 Doenvermogen

«Doenvermogen» is een begrip dat de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
(WRR) heeft geïntroduceerd in het rapport «Weten is nog geen doen». Hierin beschrijft
de WRR dat veel mensen over onvoldoende vermogens beschikken om goed gebruik te maken
van alle dienstverlening van overheden of aan alle bijbehorende plichten te voldoen,
zelfs wanneer ze voldoende intelligent zijn en voldoende informatie hebben. Specifiek
gaat het over het vermogen om een plan te kunnen maken, in actie te komen, acties
vol te houden en met tegenslag om te gaan. Deze vermogens noemt de WRR gezamenlijk
het «doenvermogen». De WRR heeft aanbevolen om bij voorgenomen beleid en regelgeving
vooraf te toetsen of de regeling «doenlijk» is voor burgers. Met het oog op de kwetsbare
doelgroep op wie de maatregelen in dit wetsvoorstel betrekking hebben, is het van
belang dat ook het perspectief van de burgers wordt betrokken. Zij moeten de wet immers
niet alleen kennen maar ook «kunnen».

De doelgroep: alleenverdieners

Alleenverdieners zijn een kwetsbare groep. Bij een groot deel van de mensen speelt
meervoudige problematiek. Zeker als men ook elders een beroep doet op de overheid,
bijvoorbeeld ten aanzien van de Dienst Toeslagen, UWV, schuldenproblematiek, de Wet
maatschappelijke ondersteuning of minima voorzieningen bij de gemeente, kan de (mentale
en administratieve) belasting voor alleenverdieners oplopen. Bovendien is het zeer
ingewikkeld te herkennen dat deze situatie van toepassing is.

Wetsvoorstel in relatie tot doenvermogen van de doelgroep

Een realistisch perspectief op zowel denk- als doenvermogen is een essentieel onderdeel
bij het opstellen van dit wetsvoorstel. Hierbij is aandacht voor:

• De mentale belasting bij stapeling van regelingen

• De gevolgen van fouten

• Hulp en vroegsignalering

Samen met gemeenten, de Landelijke Cliëntenraad (LCR) en de landelijke organisatie
sociaal raadslieden (LOSR) is gezocht hoe de alleenverdieners te kunnen helpen.

Om te bevorderen dat mensen die niet op de lijst van de Belastingdienst staan bereikt
worden, is onderzocht is of het mogelijk is om inwoners die potentieel tot de doelgroep
behoren gerichte voorlichting te bieden. Dit is zeer ingewikkeld gezien de complexiteit
van de alleenverdienersproblematiek. Voor de alleenverdiener zelf, maar ook voor mensen
die de alleenverdiener ondersteunen, blijft het moeilijk te herkennen dat deze problematiek
van toepassing is. Vervolgens vraagt het van de potentiële alleenverdiener de nodige
tijd en moeite om een aanvraag in te dienen en van het college om deze te beoordelen
en te berekenen waar iemand recht op heeft.

Een risico bij ongerichte voorlichting, is dat het juist kan bewerkstelligen dat veel
inwoners menen tot de doelgroep te behoren en een aanvraag indienen die het college
dan vervolgens af moet wijzen. Dit brengt ten minste twee ongewenste effecten met
zich mee. Enerzijds kost het inwoners tijd en moeite als zij besluiten een aanvraag
in te dienen. Als het college deze afwijst leidt dit tot een teleurstelling. Wanneer
een groot deel wordt afgewezen, kan dit het vertrouwen in de overheid ondermijnen.
Anderzijds leidt een groot aantal aanvragen tot overvraging van de uitvoeringscapaciteit
bij gemeenten. Zeker als zij vervolgens veel aanvragen moeten afwijzen, is dit ongewenst.

5.2.2 Doenvermogen en subgroepen

Binnen de groep alleenverdieners zijn in het kader van dit wetsvoorstel vier subgroepen
te onderkennen:

1. Mensen die in het huidig handelingsperspectief een uitkering ontvangen op grond van
de individuele bijzondere bijstand en na inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel
een vast bedrag krijgen omdat ze op de lijst van de Belastingdienst staan;

2. Mensen die tot en met 2024 geen uitkering hebben ontvangen op grond van de individuele
bijzondere bijstand, in de actualiteit nog alleenverdiener zijn en op de lijst van
de Belastingdienst staan;

3. Mensen die tot en met 2024 een uitkering hebben ontvangen op grond van de individuele
bijzondere bijstand en in de actualiteit geen alleenverdiener meer zijn, maar wel
op de lijst van de Belastingdienst staan;

4. Mensen die tot en met 2024 geen uitkering hebben ontvangen op grond van de individuele
bijzondere bijstand en in de actualiteit nog alleenverdiener zijn, maar niet op de
lijst van de Belastingdienst staan.

Ad 1: Deze mensen weten dat hun besteedbaar inkomen lager is dan het bestaansmiminum
en ontvangen in de huidige situatie van het college een exact berekende tegemoetkoming
op basis van de bijzondere bijstand. Het doen van deze aanvraag en de berekening is
complex. Dit voorstel is voor hen een verbetering, omdat zij geen aanvraag meer hoeven
indienen, maar alleen hun rekeningnummer door hoeven geven aan het college als dit
hen benadert.

Ad 2: Deze mensen weten niet dat hun gegevens zijn verwerkt en krijgen voor hen onverwacht
van het college het bericht dat zij een vast bedrag gaan ontvangen, met het verzoek
hun rekeningnummer door te geven. Zij hoeven geen aanvraag te doen of andere gegevens
te verstrekken om de tegemoetkoming te ontvangen.

Ad 3: Deze mensen weten niet dat hun gegevens zijn verwerkt en krijgen voor hen onverwacht
van het college het bericht dat zij een vast bedrag gaan ontvangen, met het verzoek
hun rekeningnummer door te geven. De omstandigheden van deze mensen zijn inmiddels
gewijzigd, waardoor hun netto-besteedbaar inkomen in de huidige situatie niet meer
onder het bestaansmimimum ligt. Toch ontvangen zij het vaste bedrag als tegemoetkoming.
Dit kan verwarrend zijn voor mensen. Een besluit tot toekenning van de tegemoetkoming
wordt echter niet ten nadele van de ontvanger herzien, ook als blijkt dat de tegemoetkoming
onterecht is toegekend. Deze groep mensen hoeft dus niet te vrezen dat de tegemoetkoming
moet worden terugbetaald.

Ad 4: Deze mensen krijgen op basis van de lijst van de Belastingdienst geen signaal
dat hun besteedbaar inkomen in de actualiteit lager is dan het bestaansminimum. Wanneer
zij daarop worden geattendeerd, kunnen zij de tegemoetkoming aanvragen bij het college.
Het college toetst of zij in aanmerking komen voor de tegemoetkoming, maar hoeft niet
exact het te betalen bedrag te berekenen. Dit maakt het aanvraagproces minder belastend
dan onder de individuele bijzondere bijstand.

Echter, dit veronderstelt dat deze mensen kennis hebben van het bestaan van deze regeling,
dat zij een inschatting kunnen maken of zij mogelijk tot de doelgroep van de regeling
behoren en dat zij de vaardigheden hebben een aanvraag te doen en de benodigde bewijsstukken
te overhandigen aan het college. Dit vraagt van deze inwoners kennis over waar deze
stukken (online) te vinden zijn (bijvoorbeeld een uitkeringsspecificatie van het UWV).
Leesvaardigheid speelt hierbij ook een belangrijke rol, of een netwerk dat hierbij
kan ondersteunen.

Voor alle subgroepen geldt:

• Deze mensen hebben wel een aanvraag gedaan voor toeslagen, maar zijn zich er niet
van bewust dat zij door de samenloop van regelingen een netto-inkomen onder het bestaansminimum
ontvangen.

• Het is mogelijk dat het ontvangen van een bedrag van de overheid stress en onzekerheid
oproept, door gebrek aan vertrouwen in de overheid en angst voor terugvorderingen.
Het vaste bedrag zal in de meeste gevallen namelijk hoger zijn dan het exacte bedrag
dat zij tekortkomen (zoals het college dat berekent in het huidig handelingsperspectief).
Dat zou ertoe kunnen leiden dat zij deze tegemoetkoming van de overheid niet op prijs
stellen. Om deze onzekerheid weg te nemen, is in het wetsvoorstel opgenomen dat niet
wordt herzien ten nadele van de burger.

• Als zij de tegemoetkoming desondanks toch niet willen ontvangen, kunnen mensen van
wie het college geen rekeningnummer heeft, ervoor kiezen niet aan het college door
te geven op welk rekeningnummer zij dit bedrag willen ontvangen.

5.2.3 Conclusie en vervolg

Dit wetsvoorstel houdt rekening met het doenvermogen van inwoners.

Mentale belasting

De mentale belasting wordt zoveel mogelijk beperkt doordat een groot deel van de alleenverdieners
bereikt wordt via ambtshalve verstrekking op basis van de lijst van alleenverdienende
huishoudens. Zij hoeven geen aanvraag meer in te dienen, maar slechts aan het college
door te geven op welk rekeningnummer de tegemoetkoming gestort kan worden. Daarnaast
ontvangen alleenverdieners een vaste tegemoetkoming en hoeven zij geen veelheid aan
aanvullende gegevens te verstrekken om het exacte bedrag te berekenen waarop zij recht
hebben.

Dit laat onverlet dat alleenverdieners die niet op de lijst staan, maar wel in de
actualiteit met deze problematiek te maken hebben, zelf een aanvraag moeten indienen
om de tegemoetkoming te kunnen ontvangen. Deze is zo eenvoudig mogelijk gemaakt. Het
instellen van een vaste tegemoetkoming maakt mogelijk dat huishoudens die een aanvraag
indienen, minder bewijsstukken hoeven te overhandigen in vergelijking met een aanvraag
voor individuele bijzondere bijstand. Het college kan volstaan met een lichtere toets
om vast te stellen of een huishouden tot de doelgroep behoort. De regering erkent
het nodige te vragen van inwoners die zelf een aanvraag moeten indienen. Dit is helaas
niet te voorkomen.

Cumulatie van lasten

Met dit wetsvoorstel wordt juist beoogd mensen die door een onbedoelde samenloop van
regelingen onder het bestaansminimum zijn gekomen een tegemoetkoming te geven zonder
dat zij een aanvraag in moeten dienen. Daarmee worden ook inwoners bereikt die zich
er zelf niet van bewust zijn dat hun netto-besteedbaar inkomen onder het bestaansminimum
ligt.

Gevolgen van inertie of fouten

In het wetsvoorstel is opgenomen dat er niet wordt herzien ten nadele van de burger.

Hulp en vroegsignalering

Dit voorstel beoogt mensen die zich niet bewust zijn dat zij door een complexe samenloop
van regelingen onder het bestaansminimum leven tegemoet te komen, zonder dat zij een
aanvraag moeten indienen.

Mensen kunnen bij het college, sociaal raadslieden en andere hulplijnen terecht voor
meer informatie.

5.2.3 Klantreis

Voor huishoudens die jarenlang met alleenverdienersproblematiek kampen, geldt dat
zij door de jaren heen met opeenvolgende regelingen te maken krijgen. Eerst wordt
door het college individuele bijzondere bijstand uitgekeerd («huidig handelingsperspectief»),
vervolgens kan een tegemoetkoming worden toegekend op grond van een wettelijke regeling,
en ten slotte volgt een fiscale oplossing voor de alleenverdienersproblematiek. Om
zowel de alleenverdieners als de professionals werkzaam bij gemeenten of hulplijnen
hier goed over te informeren, wordt een «klantreis» ontwikkeld. Hiermee wordt in kaart
gebracht hoe alleenverdieners de processen rondom de verschillende regelingen ervaren.
Met processen wordt bijvoorbeeld bedoeld: communicatie, aanvraagprocedure, contact
tussen alleenverdieners en professionals en eventuele nazorg. Ook wordt onderzocht
hoe professionals deze processen ervaren. Naar aanleiding van de resultaten van dit
onderzoek, kunnen deze processen worden aangepast om ze beter te laten aansluiten
bij de behoeften van de alleenverdieners.

5.2.4 Gevolgen voor grensregio's

Het college van burgemeester en wethouders krijgt met dit wetsvoorstel de bevoegdheid
om de tegemoetkoming uit te keren aan alleenverdieners. De tegemoetkoming is daarmee
een voorziening waarop alleen in Europees Nederland woonachtige Nederlanders (en daaraan
gelijkgestelden) aanspraak kunnen maken. In het buitenland wonende Nederlanders hebben
daarmee geen recht op de tegemoetkoming.

5.2.5 Caribisch Nederland

Dit wetsvoorstel betreft een wijziging van de Participatiewet, die niet van toepassing
is op Caribisch Nederland. In Caribisch Nederland geldt namelijk een ander fiscaal
stelsel dat geen toeslagen kent als bedoeld in de Algemene wet inkomensafhankelijke
regelingen.

6. Uitvoering

6.1 Het college

Op grond van het wetsvoorstel krijgt het college de bevoegdheid tot het verstrekken
van een tegemoetkoming aan alleenverdieners. De verstrekking van de tegemoetkoming
vindt plaats door middel van een afzonderlijk uitkeringsproces, met afzonderlijke
beschikkingen. Ambtshalve verstrekking is mogelijk. Daarnaast richten gemeenten een
aanvraagprocedure in.

6.2 Belastingdienst en Dienst Toeslagen

De Belastingdienst vervaardigt in samenwerking met de Dienst Toeslagen periodiek een
lijst met alleenverdienende huishoudens. De eerste lijst is naar verwachting rond
december 2024 beschikbaar voor toepassing in het jaar 2025. Vervolgens zal jaarlijks
een nieuwe lijst opgeleverd worden waarbij distributie van gegevens via het Inlichtingenbureau
richting het college verloopt.

6.3 Inlichtingenbureau

Het college krijgt van de Belastingdienst een lijst van alleenverdienende huishoudens.
Deze informatie ontvangt het college via het Inlichtingenbureau. Het Inlichtingenbureau
zal de beschikbaarstelling van de lijst van alleenverdienende huishoudens aan het
college een plaats geven in de diensten die het Inlichtingenbureau reeds verleent
aan gemeenten ter ondersteuning van de Participatiewet.

7. Toezicht en handhaving

Nadat deze tegemoetkoming is toegekend, wordt deze niet meer herzien in het nadeel
van de ontvanger. Mocht het inkomen van de alleenverdiener of de partner veranderen
in de loop van het jaar, dan heeft dit geen invloed op de reeds verstrekte tegemoetkoming.

Op deze manier kan de ontvanger van de tegemoetkoming er zeker van zijn, dat deze
de tegemoetkoming mag houden. Dit wordt gedaan om te zorgen dat de tegemoetkoming
daadwerkelijk kan worden besteed aan noodzakelijke kosten voor het levensonderhoud.

Om misbruik van deze regeling te voorkomen, zal aan de voorkant aandacht worden besteed
aan zorgvuldige beoordeling en controle van verstrekte gegevens. In het geval van
ambtshalve toekenning wordt verondersteld dat de informatie die de Belastingdienst
verstrekt klopt. In het geval van toekenning op aanvraag, kan het college zorgen voor
goede controle van de door inwoners verstrekte informatie. Zo kan bijvoorbeeld een
vergelijking worden gemaakt van de aangeleverde gegevens met andere beschikbare gegevens
in Suwinet en andere informatiebronnen. Op deze manier wordt eventueel risico op misbruik
beperkt.

8. Financiële gevolgen

8.1 Financiële gevolgen voor alleenverdienerhuishoudens (inkomenseffecten)

Alleenverdieners ontvangen een vaste tegemoetkoming, ambtshalve op basis van de lijst
of na een beoordeling van een aanvraag. Voor de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming
is het uitgangspunt dat deze voor veruit de meeste alleenverdieners toereikend moet
zijn. Het bedrag aan misgelopen toeslagen over het betreffende jaar wordt hiermee
aangevuld. Dit garandeert dat het besteedbare inkomen van deze huishoudens ten minste
op het voor hen geldende bestaansminimum terechtkomt. Naar verwachting neemt het besteedbaar
inkomen met gemiddeld 4 procent toe. Voor de huishoudens die, als gevolg van de alleenverdienersproblematiek,
een lager bedrag aan toeslagen mislopen dan de tegemoetkoming betekent dit een zekere
mate van overcompensatie.

Een tweede vorm van overcompensatie vindt plaats doordat een groep huishoudens op
basis van de lijst ambtshalve een tegemoetkoming ontvangt, maar in het lopende jaar
niet tot de doelgroep behoort. Dit is het gevolg van ambtshalve uitkeren aan de hand
van een lijst die gebaseerd is op inkomensgegevens van twee jaar eerder. Omdat binnen
de groep van alleenverdieners van jaar op jaar aanzienlijk verloop plaatsvindt, zijn
er huishoudens die twee jaar geleden voldeden aan de criteria van alleenverdiener,
maar nu niet meer. Op basis van een analyse door de Belastingdienst over de jaren
2021–2023, betreft dit 40 tot 50 procent van de huishoudens op de lijst. Naar huidig
inzicht zullen dit 2.000 tot 3.000 huishoudens per jaar zijn. Zij lopen in het lopende
jaar geen toeslagen mis als gevolg van de alleenverdienersproblematiek; hun besteedbaar
inkomen komt ook zonder de tegemoetkoming op of boven het voor hen geldende bestaansminimum.
Voor deze groep huishoudens betreft het hele bedrag aan tegemoetkoming overcompensatie.

De regering accepteert deze vormen van overcompensatie, omdat een gerichtere aanpak
onuitvoerbaar is voor gemeenten. De uitvoeringstoets van de VNG beschrijft als één
van de randvoorwaarden waaronder gemeenten een regeling kunnen uitvoeren, dat de uitvoeringslast
beperkt dient te zijn. Dit betekent in de praktijk dat zoveel mogelijk betrokken huishoudens
ambtshalve de tegemoetkoming ontvangen. Een regeling waarbij de het college het exacte
bedrag per huishouden uitrekent is voor gemeenten te ingewikkeld en arbeidsintensief.
Dit blijkt ook uit de rapportage op basis van de uitvoeringstoets voor het huidige
handelingsperspectief. Met betrekking tot de groep huishoudens die in het lopende
jaar een tegemoetkoming ontvangen zonder tot de doelgroep te behoren, weegt de regering
mee dat zij in het peiljaar van de lijst mogelijk geen tegemoetkoming hebben ontvangen.
De regering neemt ook in ogenschouw dat er sprake is van een tijdelijke regeling,
ter overbrugging naar een gerichtere regeling via de fiscaliteit.

Het is mogelijk dat voor een beperkt aantal huishoudens de vaste tegemoetkoming lager
is dan het totaalbedrag aan toeslagen dat is misgelopen. Het besteedbaar inkomen van
deze huishoudens zou dan ondanks de tegemoetkoming nog onder het van toepassing zijnde
bestaansminimum uitkomen. Zij kunnen bij het college individuele bijzondere bijstand
aanvragen voor het bedrag dat zij nog missen na de tegemoetkoming.

8.2 Financiële gevolgen voor gemeenten

Gemeenten ontvangen van het Rijk financiering voor de uitkerings- en uitvoeringskosten
van de regeling via een decentralisatie-uitkering binnen het gemeentefonds. De financiering
is één van de randvoorwaarden die gemeenten hebben gesteld om deze overbruggingsregeling
uit te voeren.29

Met de VNG is afgesproken dat het Rijk de middelen uitkeert aan gemeenten via een
decentralisatie-uitkering binnen het gemeentefonds. Jaarlijks zal een bedrag bedoeld
voor zowel de te verstrekken tegemoetkomingen (inclusief eindheffing) als de daaraan
verbonden uitvoeringskosten van gemeenten, door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
worden toegevoegd aan het gemeentefonds. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
zal deze middelen jaarlijks via de circulaires van het gemeentefonds uitkeren aan
de colleges. Voor deze uitkeringsvorm is gekozen omdat door gemeenten geen aparte
financiële verantwoording aan het Rijk hoeft te worden afgelegd en er geen verrekening
van de uitgaven plaatsvindt. Dit sluit aan op de beleidsvrijheid van gemeenten en
het uitgangspunt van het Rijk om gemeenten zo min mogelijk te belasting met de regeling.

Het budget per gemeente wordt per jaar vastgesteld. Daarbij wordt uitgegaan van de
door de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid jaarlijks vastgestelde
hoogte van de tegemoetkoming, het aantal huishoudens per gemeente dat volgens een
gegevensanalyse van de Belastingdienst door de alleenverdienersproblematiek onder
het bestaansminimum uitkomt, en uitvoeringskosten van ambtshalve toekenning. Voor
de uitvoeringskosten van ambtshalve toekenning wordt gerekend met gemiddeld 1,5 uur
uitvoeringslast per alleenverdienerhuishouden. Dit is de inschatting op basis van
de uitvoeringstoets van de VNG. Deze uitvoeringslast betreft het verzamelen van de
benodigde adres- en bankgegevens – voor zover de inwoner nog niet bekend is bij het
college, communicatie en de uitbetaling.

Het Rijk en de VNG werken nog aan een aanpak om de alleenverdieners die niet in het
lopende jaar op de lijst staan de tegemoetkoming te verstrekken. Het streven is om
zoveel mogelijk van deze alleenverdieners in de actualiteit te bereiken zonder dat
dit tot uitvoeringslasten voor gemeenten leidt die verder gaan dan de benadering,
innemen van een aanvraag en uitbetaling. Mocht een eventuele aanpak in overleg met
de VNG tot extra uitvoeringslasten voor gemeenten leiden, dan zal dit worden meegewogen
bij de bepaling van de vergoeding van de uitvoeringskosten.

Omdat er geen verrekening van uitgaven plaatsvindt, bestaat het risico dat gemeenten
achteraf budget tekortkomen. Om dit risico te beperken, neemt het Rijk aanvullende
maatregelen. Ten eerste zal de uitkering in twee fasen plaatsvinden: budgettering
op basis van de lijst waarop in het lopende jaar ambtshalve wordt uitgekeerd en daarna
indien nodig aanvulling voor individuele gemeenten aan de hand van de lijst met het
betreffende jaar als peiljaar. De unieke burgerservicenummers op beide lijsten worden
hiervoor bij elkaar opgeteld. Hiermee wordt het financiële risico voor gemeenten weggenomen
dat de lijst in het lopende jaar niet volledig actueel is. Ten tweede wordt gekeken
naar een opslagpercentage, omdat de lijst van de Belastingdienst niet alle huishoudens
bevat die met de alleenverdienersproblematiek te maken hebben. Dit opslagpercentage
houdt rekening met de uitzonderlijke gevallen waarin een huishouden zich meldt dat
niet op één van beide lijsten staat of extra individuele bijstand moet worden geboden,
in aanvulling op de tegemoetkoming. De definitieve hoogte wordt later op basis van
een raming vastgesteld.

8.3 Budgettaire gevolgen voor het Rijk

De budgettaire gevolgen van de regeling voor het Rijk bestaan uit de financiering
voor gemeenten en eventuele uitvoeringskosten bij landelijke uitvoeringsinstanties.
De daadwerkelijk kosten zijn afhankelijk van de hoogte van de vaste tegemoetkoming,
het aantal huishoudens op de lijst, het nog te bepalen opslagpercentage en ontwikkelingen
die invloed hebben op de uitvoeringskosten voor gemeenten. Op de Begroting voor 2024
van het Ministerie van SZW zijn middelen gereserveerd voor de jaren 2025–2027.30Zie hiervoor onderstaande Tabel 1. De huidige verwachting is dat de kosten kunnen
worden opgevangen binnen deze reservering.31

Tabel 1. Reservering op SZW-begroting

Jaar

2024

2025

2026

2027

2028

2029

Reservering (x € mln.)

–

23,5

19,5

16

–

–

9. Evaluatie

De regering is voornemens om medio 2025 een invoeringstoets uit te voeren. Een invoeringstoets
is een nieuw evaluatie-instrument ten behoeve van kwaliteitsverbetering rondom nieuwe
regelgeving. De invoeringstoets bestudeert de werking van nieuwe regelgeving in de
praktijk, met bijzondere aandacht voor de gevolgen voor de doelgroep en de uitvoering.
Het betreft een ex durante evaluatie; een evaluatievorm die zich richt op wat er moet
gebeuren op het moment dat bijstelling nog mogelijk is om de betreffende regelgeving
goed te laten werken. Eventuele uitkomsten kunnen leiden tot verbeteringen van de
regeling, verbetering van de omgang met alleenverdieners en verbetering van de ondersteuning
aan gemeenten. De handreiking voor gemeenten wordt aangevuld met inzichten uit de
invoeringstoets.

Het aantal uitbetalingen van de tegemoetkoming zal worden gemonitord. Het Centraal
Bureau voor de Statistiek (CBS) zal het aantal uitbetaling registreren als onderdeel
van de Bijstandsuitkeringenstatistiek (BUS) die in opdracht van het Ministerie van
SZW wordt samengesteld.

10. Advies en consultatie32

Het wetsvoorstel inclusief memorie van toelichting is voorgelegd aan de VNG, Belastingdienst,
het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR), LCR, LOSR met Sociaal Werk Nederland en
de Autoriteit Persoonsgegevens. Het wetsvoorstel is voor internetconsultatie uitgezet
in de periode van 22 maart 2024 tot en met 19 april 2024. De regering gaat hieronder
in op de uitgebrachte commentaren.

10.1 Adviezen

10.1.1 Autoriteit Persoonsgegevens

De Autoriteit Persoonsgegevens is geconsulteerd over dit wetsvoorstel. Per e-mail
is op 18 april 2024 ambtelijk een aanvulling op de paragraaf persoonsgegevens bij Wetsvoorstel alleenverdieners met de Autoriteit Persoonsgegevens gedeeld. De Autoriteit Persoonsgegevens heeft
laten weten geen aanmerkingen te hebben op dit wetsvoorstel. De regering dankt de
Autoriteit Persoonsgegevens voor deze reactie op dit wetsvoorstel.

10.1.2 Adviescollege Toetsing Regeldruk

De ATR heeft drie adviespunten meegegeven en kent een dictum 2 toe aan dit wetsvoorstel.
Dat betekent dat dit wetsvoorstel, in de optiek van de ATR, voor advies kan worden
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State, nadat er rekening is
gehouden met de adviespunten.

Het adviescollege adviseert de benodigde informatie die bekend is bij de overheid
voor het ambtshalve verstrekken van de tegemoetkoming te benutten en indien nodig
hiervoor een grondslag te creëren.

De regering begrijpt de behoefte van gemeenten om het bankrekeningnummer gekoppeld
aan het burgerservicenummer te willen ontvangen. Het college beschikt niet over de
rekeningnummers van alle inwoners. Dit vraagt om aanvullende actie vanuit gemeenten.
Bij huishoudens waar geen rekeningnummer van bekend is, dient dit alsnog opgevraagd
te worden. Vanuit de optiek van gegevensdeling zou lastig te motiveren zijn om rekeningnummers
die bekend zijn bij de Belastingdienst te delen met het college. Als de persoonsgegevens
(rekeningnummer) voor een ander doel wordt verwerkt dan waarvoor zij oorspronkelijk
verzameld zijn, moet beoordeeld worden of deze verdere verwerking verenigbaar is met
het doel waarvoor de persoonsgegevens oorspronkelijk zijn verzameld. Het delen van
bankrekeningnummers via de Belastingdienst is niet wenselijk. Reden hiervoor is dat
iemand niet expliciet heeft aangegeven op een bepaald rekeningnummer de tegemoetkoming
te willen ontvangen. Bij instanties zoals de Belastingdienst en gemeenten, wordt aan
een persoon gevraagd om op te geven dan wel te bevestigen op welk rekeningnummer een
bedrag kan worden overgemaakt, zelfs als een nummer bekend is. Dat betekent voor het
college dat het probleemloos bedragen naar een bekende rekening kan overmaken als
de persoon van die rekening ooit heeft aangegeven daarop bijstand of inkomenstoeslagen
van het college te willen ontvangen en ook nog steeds daarop een vorm van bijstand
of inkomenstoeslagen ontvangt. Een andere werkwijze zou kunnen leiden tot onwenselijke
uitkomsten.

Het adviescollege adviseert om de lijst voortdurend te actualiseren met aanvragen
die nog niet op de lijst stonden, om onnodige aanvragen in de toekomst te voorkomen.

De regering doet er alles aan de uitvoeringslast voor gemeenten te beperken. In dat
kader wordt de suggestie van het adviescollege goed begrepen. De Belastingdienst maakt
elk jaar een nieuwe lijst. Dit is van belang omdat de groep van alleenverdieners niet
stabiel is. Het is niet te voorspellen of een alleenverdiener een jaar later nog in
dezelfde situatie zit. Dit moet in ieder geval opnieuw getoetst worden zolang de alleenverdiener
niet op de lijst van de Belastingdienst voorkomt.

Het voorstel geeft een kwalitatieve duiding van de regeldrukgevolgen. Het bevat echter
geen berekening voor de groep die zelf een aanvraag moet doen. Deze moet nog worden
toegevoegd. Bovendien staat in het voorstel dat de regeldruk voor uitvoeringsorganisaties
beperkt is. De handelingen die uitvoeringsorganisaties moeten verrichten, vallen echter
niet onder de definitie van regeldruk.
Het adviescollege adviseert de regeldrukparagraaf op bovenstaande punten te wijzigen,
conform Rijksbrede systematiek.

De regering heeft de betreffende paragraaf aangepast, door de passage over bedrijven
te verwijderen en een toelichting over inwoners die een aanvraag moeten doen, toe
te voegen. Dit betreft een inschatting, omdat niet met zekerheid te zeggen is hoeveel
huishoudens een handmatige aanvraag moeten doen. Tot slot dankt de regering de ATR
voor het uitgebrachte advies op dit wetsvoorstel.

10.1.3 Landelijke Cliëntenraad

De LCR is positief over dit wetsvoorstel en staat achter de uitgangspunten om met
proactieve dienstverlening alleenverdieners tegemoet te komen die door een samenloop
van fiscale regelingen toeslagen zijn misgelopen. De LCR voorziet wel uitvoeringsproblemen
vanwege de complexiteit van het algehele stelsel. Hierbij ziet de LCR een rol voor
zichzelf als juridische dienstverlener om met toegankelijke informatie bij te dragen
aan de oplossing voor inwoners, ook via (eigen) mediakanalen.

De regering dankt de LCR voor de uitgebrachte reactie op dit voorstel. Ook is de regering
de LCR erkentelijk voor het leveren van een bijdrage aan toegankelijke informatie
voor alleenverdieners die zelf een aanvraag moeten doen. Het bereiken van deze groep
huishoudens vraagt van alle partijen maximale inspanning. De regering blijft hierover
graag in gesprek met de LCR.

10.1.4 Landelijke Organisatie Sociaal Raadslieden en Sociaal Werk Nederland

De LOSR en Sociaal Werk Nederland zijn positief over een tegemoetkoming voor de groep
alleenverdieners die door het mislopen van toeslagen onder het bestaansminimum komen.

Echter maken zij zich zorgen over het feit dat de tegemoetkoming eventueel geen vast
bedrag zou betreffen, waardoor verschillen kunnen verstaan tussen gemeenten. Zij adviseren
daarom een vaste tegemoetkoming ten behoeve van een gelijke behandeling van mensen.
Verder vragen zij aandacht voor de groep alleenverdieners die niet op de lijst staat,
maar wel behoort tot de doelgroep. Deze groep zou zich zelf moeten melden bij het
college om aanspraak te maken op de tegemoetkoming. Ervaring leert dat «zelfmelders»
zich slechts incidenteel melden. De LOSR en Sociaal Werk Nederland adviseren daarom
een proactieve aanpak voor de groep die niet automatisch bereikt wordt via de lijst.

De regering is de LOSR en Sociaal Werk Nederland erkentelijk voor de reactie op dit
wetsvoorstel. De regering beoogt een zoveel mogelijk uniforme uitvoering, waar het
onder meer de hoogte van de vaste tegemoetkoming betreft. De Staatssecretaris zal
het bedrag aan tegemoetkoming dat over een jaar wordt verstrekt, voorafgaand aan het
jaar vaststellen. Dit biedt duidelijkheid richting huishoudens en gemeenten. Daarnaast
onderschrijft de regering het belang van het bereiken van alleenverdieners die niet
op de lijst staan en zelf een aanvraag moeten doen. Een complicerende factor daarbij
is dat alleenverdieners vaak niet weten dat zij tot deze groep behoren. De regering
verkent op dit moment verdere mogelijkheden, samen met andere partijen, om het bereik
onder zelfmelders te vergroten.

10.1.5 Vereniging van Nederlandse Gemeenten

De VNG heeft een uitvoeringstoets op het wetsvoorstel uitgebracht. Hieruit volgt dat
gemeenten positief zijn over en het belang zien van een tegemoetkoming voor alleenverdieners.
De uitvoeringstoets brengt een aantal aandachtspunten naar voren. Ook zijn er een
aantal voorwaarden beschreven, waardoor gemeenten het wetsvoorstel goed ten uitvoer
kunnen brengen. Hoofdpunten die naar voren komen:

1. Een risico rond het bereiken van alleenverdieners is dat een deel van de groep niet
bekend is bij gemeenten. Huishoudens die niet bij het college bekend zijn en niet
op de lijst staan, zijn lastig te bereiken. Veelal weten deze huishoudens niet dat
zij tot de doelgroep behoren. Dit vraagt om doordachte, zorgvuldige communicatie over
de regeling. Voor de proactieve benadering bij de doelgroep die nog niet bekend is
bij de gemeente voorziet de VNG een arbeidsintensief proces.

2. Een lijst met alleen burgerservicenummers is voor het college onvoldoende om direct
over te gaan tot het uitbetalen van de vaste tegemoetkoming. Het college heeft NAW-gegevens
en een IBAN nodig om de vaste tegemoetkoming over te maken.

3. Gemeenten wijzen erop dat het bedrag bij de vaste tegemoetkoming toereikend moet zijn
voor huishoudens. Ook om extra uitvoeringslast bij gemeenten te beperken.

4. Gemeenten vragen aandacht voor overgang tussen de verschillende regelingen.

5. Voor een goede uitvoering van het wetsvoorstel, is er behoefte aan implementatieondersteuning.
In de vorm van een handreiking, webinar, spreekuren en/of helpdesk.

De regering dankt de Verenging van Nederlandse Gemeenten voor de uitgebrachte uitvoeringstoets
op het wetsvoorstel alleenverdieners. Een reactie op de genummerde punten:

1. De regering herkent het punt van zorg rond het bereiken van alleenverdieners die niet
via de lijst of gemeentelijke system en in beeld zijn. Dat het bereiken van deze groep
zorgvuldige communicatie vraagt, in samenwerking met relevante partijen, wordt onderschreven.
Hierover blijft de regering ook in gesprek met de VNG, Divosa en andere partijen zoals
LOSR en LCR. Met alle partijen samen spannen we ons maximaal in om deze groep te bereiken.

2. De lijst met alleenverdieners omvat voor het college alleen het burgerservicenummer
van alleenverdieners. De regering begrijpt dat het college in veel gevallen het juiste
IBAN nog dient op te vragen, wat een extra handeling voor zowel het college als het
betreffende huishouden betekent. Vanuit de optiek van gegevensdeling zou lastig te
motiveren zijn om rekeningnummers die bekend zijn bij de Belastingdienst te delen
met het college. Als persoonsgegevens (rekeningnummer) voor een ander doel worden
verwerkt dan waarvoor zij oorspronkelijk verzameld zijn, moet beoordeeld worden of
deze verdere verwerking verenigbaar is met het doel waarvoor de persoonsgegevens oorspronkelijk
zijn verzameld. Het delen van bankrekeningnummers via de Belastingdienst lijkt niet
wenselijk. Reden hiervoor is dat iemand niet expliciet heeft aangegeven op een bepaald
rekeningnummer de tegemoetkoming te willen ontvangen. Bij instanties als de Belastingdienst
en het college, wordt aan een persoon gevraagd op te geven/te willen bevestigen op
welk rekeningnummer een bedrag kan worden overgemaakt, zelfs als een nummer bekend
is. Dat betekent voor het college dat het probleemloos bedragen naar een bekende rekening
kan overmaken als de persoon van die rekening ooit heeft aangegeven daarop bijstand
of inkomenstoeslagen van het college te willen ontvangen en ook nog steeds daarop
een vorm van bijstand of inkomenstoeslagen ontvangt. Een andere werkwijze zou kunnen
leiden tot onwenselijke uitkomsten.

3. Bij het vaststellen van de hoogte van de vaste tegemoetkoming, streeft de regering
naar een toereikeng bedrag voor vrijwel de hele groep alleenverdieners. Zoals in hoofdstuk
2 te lezen valt, zal het bedrag voor vrijwel de hele doelgroep volstaan. Het verder
verhogen van de tegemoetkoming weegt niet op tegen een nog hogere hoge mate van overcompensatie.
Dit is een veronderstelling op basis van analyses van de jaren 2021–2023. Daaruit
blijkt dat voor minder dan 15% van de huishoudens het verschil in besteedbaar inkomen
ten opzichte van een vergelijkbaar bijstandspaar groter was dan € 1.000,– per jaar
en bij circa 2,5% van de huishoudens groter dan € 1.400,– per jaar. Daarbij geldt
dat het gaat om een grote spreiding, waarbij onzeker is hoe waarheidsgetrouw deze
cijfers zijn. Bij deze huishoudens valt niet uit te sluiten dat het resultaat het
gevolg is van onvolledige gegevens of keuzes in de analysemethode.

4. Gemeenten benoemen terecht het belang van het inzichtelijk maken van de consequenties
van de overgangen tussen de regelingen. In hoofdstuk 5 is toegelicht, dat er een klantreis
wordt ontwikkeld voor zowel huishoudens als ook professionals.

5. Het is de regering er alles aan gelegen gemeenten zo goed mogelijk te faciliteren
bij de uitvoering van het voorgenomen wetsvoorstel. In dat licht heeft de regering
reeds een subsidie toegekend aan de VNG, om te kunnen voorzien in de gevraagde ondersteuningsstructuur
voor gemeenten. Ook Divosa zal hierbij een rol spelen.

10.1.6 Belastingdienst & Dienst Toeslagen

De Belastingdienst is in samenwerking met Dienst Toeslagen gevraagd een reactie uit
te brengen op dit wetsvoorstel. De conclusie van deze toets is dat gegevenslevering
door de Belastingdienst aan gemeenten technisch uitvoerbaar is, waarbij moet worden
geaccepteerd dat voor het lopende jaar met de te maken selectie 50 tot 60% van de
doelgroep in beeld kan worden gebracht. Als spiegel betekent dit dat 40% tot 50% van
de geselecteerde huishoudens in het lopende jaar juist niet (meer) tot de doelgroep
behoren. De uitvoeringstoets moet worden herijkt indien de wijze van implementatie
van het wetsvoorstel hiertoe aanleiding geeft.

De regering is de Belastingdienst en Dienst Toeslagen erkentelijk voor de uitgebrachte
uitvoeringstoets. De gegevenslevering om tot de lijst alleenverdieners te komen, is
een zeer belangrijk instrument binnen het wetsvoorstel. De regering erkent en accepteert
dat met de lijst alleenverdieners circa 50% tot 60% van de doelgroep in de actualiteit
bereikt wordt. Dit laat onverlet dat de lijst als hulpmiddel belangrijk is om een
groot deel van de doelgroep te bereiken, zonder handmatige aanvraag.

10.2 Internetconsultatie

Het wetsvoorstel heeft vier weken opengestaan voor internetconsultatie. De internetconsultatie
heeft 19 unieke openbare reacties en twee niet-openbare reacties opgeleverd. Deze
reacties worden hieronder per thema van het wetsvoorstel beantwoord.

Algemeen

Er zijn vier reacties gegeven die meer algemeen van aard zijn. Zo is er waardering
uitgesproken voor het voorgenomen wetsvoorstel en de inzet om de groep alleenverdieners
te ondersteunen. Wel is hierbij benoemd, dat het van belang is aandacht te hebben
voor de overgang tussen de verschillende fasen van de aanpak voor alleenverdieners.
Dit komt verderop in de reacties ook terug. In hoofdstuk 5 is beschreven hoe het proces
door de jaren heen vanuit het perspectief van huishoudens en professionals via een
«klantreis» in kaart wordt gebracht.

Uit één van de reacties maakt de regering op, dat men opgevat heeft dat het wetsvoorstel
voor alle alleenverdieners geldt. Dit is niet het geval, het wetsvoorstel richt zich
op alleenverdieners die in vergelijking met een vergelijkbaar paar in de bijstand
toeslagen missen. En hierdoor onder het bestaansminimum terecht komen. Dit is een
subgroep van de totale groep alleenverdieners.

Aanvraag

Er zijn zeven reacties ontvangen over het aanvragen van een tegemoetkoming in het
geval een alleenverdienerhuishouden niet op de lijst staat. In vier reacties verzoeken
gemeenten om nader te omschrijven hoe deze aanvraag moet worden beoordeeld, onder
meer met betrekking tot de peildatum, de benodigde gegevensdeling en benodigde bewijsstukken.
De regering neemt hierover geen voorschriften op in dit wetsvoorstel, zodat hier de
beoordelingsvrijheid van gemeenten geldt. Gemeenten hebben bij deze beoordeling de
gebruikelijke bevoegdheden om gegevens te raadplegen. Daarnaast wordt in drie reacties
gevraagd hoe alleenverdieners die niet op de lijst staan zullen worden geïnformeerd
over de mogelijkheid om een tegemoetkoming aan te vragen. De regering werkt dit in
samenspraak met gemeenten nader uit. Tot slot wordt in een reactie verzocht om uitleg
waarom een aanvraag wordt beoordeeld op de actuele inkomenssituatie, terwijl de lijst
is gebaseerd op inkomensgegevens over twee jaar eerder (t-2). Een aanvraag zou dan
ook op basis van inkomensgegevens uit dit jaar beoordeeld moeten worden. De regering
begrijpt deze gedachte. De regering heeft echter als doel om alleenverdieners in het
lopende jaar een tegemoetkoming te bieden. Een beoordeling op basis van t-2 zou huishoudens
die in dat jaar niet maar in het huidige jaar wel alleenverdiener zijn, uitsluiten
van de tegemoetkoming. De mogelijkheid tot aanvraag is juist bedoeld om huishoudens
die niet op de lijst staan vanwege de achterlopende inkomensgegevens door een aanvraag
toch een tegemoetkoming kunnen krijgen.

Bevoegdheid

Elf reacties gaan over de bevoegdheid die het college krijgt bij de voorgenomen wetswijziging
van de Participatiewet. Er zijn vragen gesteld over waarom gekozen is voor een kan-bepaling
en geen bepaling met een meer dwingend karakter. Tevens is er zorg geuit over het
mogelijk optreden van verschillen tussen gemeenten, als gevolg van beleidsruimte voor
gemeenten.

De regering hecht er veel waarde aan dat de regeling, voor zover als mogelijk, uniform
is. Mede naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State, is de kan-bepaling in het wetsvoorstel aangepast tot een gebonden bevoegdheid.
Er bestaat aldus een recht op de tegemoetkoming indien aan de wettelijke voorwaarden
wordt voldaan. Daarbij zullen gemeenten enige beoordelingsruimte hebben bij de uitvoering
van de regeling. Om de uniformiteit in de uitvoering te bevorderen en gemeenten te
ondersteunen, komt er een handreiking voor gemeenten met daarin advies omtrent de
doelgroep en uitvoering van de regeling. Ook biedt het Rijk passende financiering,
waarmee colleges in staat worden gesteld de vaste tegemoetkoming te kunnen verstrekken
aan alleenverdieners.

Een gemeente benoemt dat het advies ten aanzien van de hoogte van het richtbedrag
voor de vaste tegemoetkoming tot lokale verschillen kan leiden. De regering heeft
op dit punt na de consultatie het wetsvoorstel aangepast. De Staatssecretaris van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid stelt het bedrag aan tegemoetkoming dat over een
jaar wordt verstrekt, voorafgaand aan het betreffende jaar vast bij ministeriële regeling.

Er is verzocht via een dwingend recht de vermogensgrenzen van deze regeling (wettelijk)
vast te leggen. Hoewel de regering de achterliggende behoefte van een duidelijke/uniforme
regeling begrijpt, acht de regering het ook van belang dat gemeenten bij de beoordeling
van aanvragen kan aansluiten bij de eigen uitvoeringspraktijk. Om uniformiteit in
de uitvoering te bevorderen, heeft de regering in subparagraaf 2.1.6 een richtlijn
opgenomen.

Omtrent het vermogen, is gevraagd in hoeverre overwaarde van een koopwoning onderdeel
uitmaakt van het vermogen. Binnen de vermogenstoetsen van huur- en zorgtoeslag, telt
overwaarde op een koopwoning niet mee voor het vermogen. Binnen de Participatiewet,
bij de algemene en bijzondere bijstand, ligt dit anders en kan overwaarde deel uitmaken
van het vermogen. In hoofdstuk 2 is dit geëxpliciteerd.

Tegemoetkoming voor 2022 en daarvoor

In drie reacties vragen gemeenten of de regering voornemens is om voor de jaren 2022
en daarvoor een tegemoetkoming te bieden aan alleenverdienerhuishoudens die in deze
jaren toeslagen zijn misgelopen. Eerst wil de regering nu het mogelijke doen om de
alleenverdienersproblematiek op te lossen in het nu en voor de toekomst. Voorkomen
moet worden dat er huishoudens onder het voor hen geldende bestaansminimum leven door
deze samenloop van regelingen.

Doelgroep

Een zevental reacties bevatten vragen over wie er geraakt kunnen worden door de alleenverdienersproblematiek
en dientengevolge tot de doelgroep van de regeling behoren. Dit heeft betrekking op
de betrokken vormen van toeslag en uitkering.

Twee reacties vragen of alleenverdienerhuishoudens ook een bedrag aan kindgebonden
budget kunnen missen als gevolg van de betreffende samenloop van regelingen. Zij wijzen
hiervoor naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep uit 2022.33 In deze uitspraak droeg de CRvB het college op de algemene bijstandsuitkering af
te stemmen op het niet-ontvangen toeslagenbedrag. Dit betrof ook het kindgebonden
budget. Het ging hier echter om gemiste bedragen over 2015 en 2016. In 2020 werd het
beginpunt van de inkomensafhankelijke afbouw van het kindgebonden budget verlegd naar
een hoger toetsingsinkomen dan tot 2019. Sindsdien viel het toetsingsinkomen van huishoudens
in de alleenverdienersproblematiek niet meer in het afbouwtraject en kon er geen gemis
aan kindgebonden budget optreden. Per 2024 is het afbouwpunt weer verlaagd, terwijl
de uitkeringen sterk gestegen zijn. In een volgende gegevensanalyse door de Belastingdienst
wordt dit meegenomen om te zien of hierdoor huishoudens onder het bestaansminimum
terechtkomen.

Daarnaast wordt in een reactie gevraagd om aandacht te besteden aan de relevantie
van de kinderopvangtoeslag voor de alleenverdienersproblematiek. In uitzonderlijke
gevallen kan het voorkomen dat de alleenverdienersproblematiek ook misgelopen kinderopvangtoeslag
betreft. Hierbij moet gekeken worden of een vergelijkbaar huishouden met een volledige
bijstandsuitkering ook recht op kinderopvangtoeslag zou hebben. Het komt niet vaak
voor dat een (echt)paar met een volledige bijstandsuitkering – en dus zonder inkomen
uit werk – ook kinderopvangtoeslag ontvangt. Dit volgt uit de voorwaarde dat beide
toeslagpartners inkomen uit werk ontvangen of in één van de uitzonderingssituaties
verkeren.34 Uit de gegevensanalyses is tot nu toe geen huishouden naar voren gekomen in deze
situatie. Ook is er geen geval bekend uit de praktijk dat een huishouden minder kinderopvangtoeslag
ontvangt dan een vergelijkbaar (echt)paar in de bijstand. Ongeacht de vraag of alleenverdieners
kinderopvangtoeslag mislopen, komen zij in aanmerking voor de tegemoetkoming. Zij
lopen ook mee in de gegevensanalyse van de Belastingdienst, omdat zij bij het mislopen
van kinderopvangtoeslag ook zorgtoeslag mislopen – tenzij zij gewetensbezwaard zijn.
De zorgtoeslag begint bij een lager toetsingsinkomen te dalen. Alleenverdieners voor
wie de vaste tegemoetkoming onvoldoende is om op het bestaansminimum te komen, kunnen
bij het college extra individuele bijstand aanvragen. De toelichting is op dit punt
aangevuld.

In een reactie wordt erop gewezen dat ook mensen met een uitkering op grond van de
IOAW of de IOAZ tot de alleenverdieners kunnen behoren. De IOAW en IOAZ zijn net als
de bijstand uitkeringen die aanvullen tot het sociaal minimum. De IOAW- of IOAZ-uitkering
is relevant voor zover het een aanvulling betreft op een loondervingsuitkering of
Wajong-uitkering. Dit is verduidelijkt in hoofdstuk 2.

In een reactie wordt gevraagd of de overbruggingsregeling ook van toepassing is op
post-actieve grenswerkers, zijnde mensen die een buitenlandse uitkering ontvangen
(bijvoorbeeld Belgisch of Duits). Dit is het geval. Het kan voorkomen dat een (echt)paar
met een buitenlandse uitkering op of onder het sociaal minimum te maken heeft met
de alleenverdienersproblematiek. De toelichting is hierop aangevuld.

Een reactie wijst erop dat in een alleenverdienerhuishouden één of beide partners
inkomen uit werk kan hebben. Dit is correct. Wel zal het om beperkte inkomsten uit
werk gaan, omdat de arbeidskorting het verschil in besteedbaar inkomen met een vergelijkbaar
paar in de bijstand verkleint. De toelichting is hier waar nodig op aangevuld.

In een reactie wordt gesteld dat (echt)paren waarvan één partner de pensioengerechtigde
leeftijd heeft bereikt ook onderdeel van de doelgroep kunnen zijn. Het gaat dan om
een (echt)paar waarbij de minstverdienende partner pensioengerechtigd is en de niet-pensioengerechtigde
partner een loondervingsuitkering of Wajong-uitkering heeft, eventueel in combinatie
met een klein inkomen uit werk. Voorts wordt voorgesteld deze huishoudens via de SVB
in beeld te brengen voor proactieve benadering. De regering heeft op basis van proefberekeningen
geen inkomenssituatie gevonden waarbij dit in 2024 het geval is, maar blijft alert
op signalen uit de praktijk.

Doenvermogen

Twee reacties hebben betrekking op het doenvermogen van alleenverdieners in relatie
tot het wetsvoorstel. Benoemd is dat het een financieel kwetsbare groep huishoudens
betreft, die niet het gemis aan toeslagen kan voorschieten. Ook is aandacht gevraagd
voor wat het voor huishoudens betekent, om met de Participatiewet te maken te krijgen
en de bijbehorende consequenties daarvan. Paragraaf 5 is aangevuld omtrent het «doenvermogen»
en de «klantreis» waarin dit nader uitgewerkt is.

Financiële gevolgen

Meerdere reacties hebben betrekking op de financiering van gemeenten vanuit het Rijk
voor de uitvoering van deze regeling. Een enkele gemeente geeft aan meer zekerheid
over de financiering te willen en vraagt daarom om meer informatie over de verdeling
en de financiering. De regering begrijpt dat gemeenten geen financieel nadeel willen
ondervinden van het uitvoeren van de overbruggingsregeling. Over de vormgeving van
de financiering en de verdeling zijn afspraken gemaakt tussen het Rijk en de VNG.
Deze afspraken zijn opgenomen in hoofdstuk 8. In aanvulling daarop wijzen drie gemeenten
op het verschil in uitvoeringskosten tussen een ambtshalve verstrekking en het toetsen
van een aanvraag. Een toetsing is beduidend arbeidsintensiever. Zij vragen om hier
rekening mee te houden in de financiering van gemeenten. De regering erkent dat een
aanvraag meer uitvoeringkosten met zich meebrengt dan ambtshalve toekenning. Het Rijk
en de VNG werken nog aan een aanpak om de alleenverdieners die niet in het lopende
jaar op de lijst staan de tegemoetkoming te verstrekken. Het uitgangspunt hierbij
is om zoveel mogelijk van deze alleenverdieners in de actualiteit te bereiken zonder
dat dit tot uitvoeringslasten voor gemeenten leidt die verder gaan dan de benadering,
innemen van een aanvraag en uitbetaling. Mocht een eventuele aanpak in overleg met
de VNG tot extra uitvoeringskosten voor gemeenten leiden, dan zal dit worden meegenomen
bij het bepalen van de vergoeding van de uitvoeringskosten.

Een reactie wijst erop dat ook bij ambtshalve tegemoetkoming er sprake is van administratieve
lasten voor gemeenten: zij zullen de huishoudens op de lijst met alleenverdienerhuishoudens
controleren tegen de Basisregistratie Personen en Suwinet. De regering heeft geconcludeerd
dat het onvermijdelijk is dat het college zelf het adres en bankrekeningnummer controleert,
zodat er voldoende zekerheid is dat de alleenverdiener wordt bereikt. In lijn met
de uitvoeringstoets van de VNG houdt de regering rekening met deze uitvoeringskosten.
Dit is opgenomen in hoofdstuk 8.

In een reactie wordt gevraagd of gemeenten ook vergoeding ontvangen voor tegemoetkomingen
en uitvoeringskosten als de tegemoetkoming na het betreffende jaar wordt uitbetaald
aan een alleenverdienerhuishouden. In de financieringsvorm die het Rijk met de VNG
heeft afgesproken, ontvangen gemeenten budget op basis van het aantal huishoudens
dat naar verwachting een tegemoetkoming kan ontvangen, met een opslagpercentage. Zie
voor meer informatie hoofdstuk 8. Het moment waarop de tegemoetkoming wordt uitbetaald
aan een huishouden heeft daarom geen gevolgen voor de financiering die gemeenten ontvangen.

In een enkele reactie merkt een gemeente op dat de tegemoetkoming die gedupeerden
vanuit de bijzondere bijstand kunnen ontvangen, valt onder de controle van de accountant.
Voor de verantwoording zou het daarom van belang zijn dat er goed gemotiveerd wordt
waarom vanuit de overbruggingsregeling de gebruikelijke lijn van de bijzondere bijstand
wordt losgelaten. De regering heeft op basis van de ontvangen adviezen en in overleg
met de VNG besloten de tegemoetkoming als zodanig vorm te geven in de Participatiewet
en niet als bijzondere bijstand. Zie voor meer informatie hoofdstuk 2. Vanwege deze
nieuwe grondslag voor de tegemoetkoming is verantwoording door de gemeenten aan de
accountant over waarom zij afwijkt van de regels voor de bijzondere bijstand niet
van toepassing.

Fundamentele oplossing in de fiscaliteit

In de reacties benoemen twee gemeenten dat zij erop rekenen dat het Rijk verder werkt
aan de fundamentele oplossing in de fiscaliteit, zodat gemeenten de overbruggingsregeling
niet langer dan noodzakelijk hoeven uit te voeren. De regering begrijpt dat de overbruggingsregeling
een beroep doet op de uitvoeringscapaciteit van gemeenten en is gemeenten daarom erkentelijk
voor hun bereidheid de betrokken huishoudens financieel te ondersteunen totdat de
fundamentele oplossing kan worden ingevoerd. In 2023 heeft het kabinet toegezegd de
fundamentele oplossing in de fiscaliteit in te voeren per 2028.35 Dit was één van de randvoorwaarden die door de VNG wordt gesteld om de overbruggingsregeling
uit te kunnen voeren. Inwerkingtreding van de fundamentele oplossing is nog steeds
voorzien voor 2028. De benodigde wetswijziging zal dit najaar worden aangeboden aan
de Tweede Kamer en loopt mee met het pakket Belastingplan 2025.36

In de reacties benoemt een gemeente dat de twee additionele voorwaarden die bij de
verruiming (herintroductie) van de uitbetaling AHK voor belastingplichtigen geboren op of na 1-1-1963 worden toegevoegd aan de bestaande
methodiek van de uitbetaling van de AHK ervoor zorgen dat deze voorgestelde fiscale
oplossing niet werkt en de problematiek voor alleenverdieners in stand blijft. Het
gaat dan om de afbouw van het bedrag van verhoging van de gecombineerde heffingskorting.
Dat beeld klopt niet. De doelgroep betreft huishoudens die geen of weinig arbeidsinkomen
ontvangen. Huishoudens waarvan de kostwinnaar arbeidsinkomen verdient, komen als gevolg
van de arbeidskorting netto niet onder het netto-inkomen van een bijstandspaar. Door
het bedrag van de uitbetaling AHK te verminderen met de arbeidskorting van de kostwinnaar
wordt de maatregel gericht op alleen die huishoudens die als gevolg van de versobering
van de uitbetaling AHK netto (verder) onder het netto-inkomen van een bijstandspaar
uitkomen. De afbouw naar het verzamelinkomen zorgt ervoor dat de huishoudens met lagere
inkomens de volledige uitbetaling ontvangen, en naarmate het inkomen stijgt de uitbetaling
geleidelijk afbouwt en een te hoge marginale druk wordt voorkomen. Door deze twee
voorwaarden wordt een verruiming van de uitbetaling AHK voor de doelgroep bereikt
en blijft het huidige kabinetsbeleid voor huishoudens met hogere inkomens ongewijzigd.
Zij ervaren uiteraard de hogere belastingdruk als gevolg van de versobering van de
uitbetaling AHK en dat is conform de daarmee beoogde doelstellingen.

Een reactie bevat een alternatief voorstel dat ook een fundamentele oplossing voor
de alleenverdienersproblematiek biedt. De voorgestelde oplossing gaat uit van geïndividualiseerde
bruto-uitkeringen in de sociale zekerheid en is structureel. Dit wijzigt fundamentele
uitgangspunten in de sociale zekerheid. De regering heeft daarom gekozen voor de fundamentele
oplossing in de fiscaliteit. Deze oplossing lost de problematiek op bij de oorzaak
en is slechts tijdelijk nodig. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in een tijdelijke
overbrugging naar deze fiscale oplossing.

Handhaving

Twee gemeenten brengen in de internetconsultatie naar voren behoefte te hebben aan
duidelijkheid omtrent terugvordering van de tegemoetkoming. In hoofdstuk 7 is hier
een toelichting over opgenomen.

Lijst

Zeven reacties behandelen de lijst met alleenverdieners die opgesteld wordt door de
Belastingdienst. Het college ontvangt deze lijst via het Inlichtingenbureau en kan
deze gebruiken om de tegemoetkoming ambtshalve toe te kennen.

Twee reacties dringen erop aan dat de lijst zo accuraat mogelijk is en daarom op basis
van de meest recente inkomensgegevens moet worden opgesteld. De regering streeft hiernaar,
zodat de tegemoetkoming zoveel als mogelijk de juiste huishoudens bereikt en gemeenten
zo min mogelijk belast. Gegevens met een acceptabele accuratesse (inkomensaangiftegegevens)
zijn echter pas in het najaar van het volgende jaar beschikbaar. Tegelijkertijd heeft
de regering als doel om alleenverdieners zoveel mogelijk in de actualiteit op het
voor hen geldende bestaansminimum te brengen. In hoofdstuk 2 wordt toegelicht in welke
mate dit mogelijk is en welke afweging de regering in samenspraak met gemeenten hierbij
heeft gemaakt.

Een reactie wijst erop dat, wanneer de lijst wordt opgesteld op basis van inkomensgegevens
over een eerder jaar (t-2), er straks sprake is van een dubbele vergoeding over de
jaren 2023 en 2024 omdat de lijsten voor 2025 en 2026 worden gebaseerd op inkomensgegevens
uit deze jaren. De tegemoetkoming zou dan onrechtmatig worden verstrekt. Dit is niet
het geval. De regering heeft als doel om alleenverdieners in de actualiteit een tegemoetkoming
te bieden, zodat zij in het lopende jaar ten minste op het voor hen van toepassing
zijnde bestaansminimum leven. Het is niet de bedoeling om huishoudens een tegemoetkoming
te bieden voor het jaar waarover de inkomensgegevens zijn verzameld. Dit is verduidelijkt
in hoofdstuk 2.

In drie reacties verzoeken gemeenten om een definitie van de lichte toets die zij
uitvoeren op de huishoudens die op de lijst staan, voordat wordt overgegaan tot ambtshalve
toekenning. Een eenduidige definitie zou verschillen tussen gemeenten voorkomen. De
regering erkent dat zonder dwingende voorschriften lokale verschillen kunnen verstaan,
maar dient de beleidsruimte van gemeenten te respecteren om de uitvoering zelf vorm
te geven.

Een reactie stelt voor om het college ook gegevens terug te laten leveren aan het
Inlichtingenbureau over de huishoudens die zij een tegemoetkoming verstrekken, met
name de huishoudens die zelf een aanvraag doen. Zij kunnen dan aan de lijst worden
toegevoegd om volgend jaar ambtshalve een tegemoetkoming te ontvangen. Dit veronderstelt
echter dat de groep alleenverdieners over de jaren stabiel is, terwijl dit niet het
geval is. De lijst wordt daarom door de Belastingdienst elk jaar opnieuw opgesteld
op basis van een analyse van de meeste recente definitieve inkomensgegevens. Dit betreffen
gegevens over twee jaar geleden. Het strekt daarom tot de aanbeveling dat het college
voor huishoudens die zij een tegemoetkoming uitkeren maar die in het volgende jaar
niet op de lijst staan, nagaat of deze huishoudens in het nieuwe jaar opnieuw door
de problematiek worden geraakt.

In een reactie wordt gevraagd hoe het college bij het ambtshalve verstrekken van de
tegemoetkoming moet omgaan met inwoners die verhuizen nadat de lijst is opgesteld
of de tegemoetkoming is verstrekt. Dit zal met gemeenten worden uitgewerkt in een
handelingswijze. Deze handelingswijze zal worden opgenomen in een handreiking voor
gemeenten.

In twee reacties wordt gevraagd of adres- en bankgegevens worden meegeleverd op de
lijst en of deze dan mogen worden gecontroleerd via Suwinet. De regering heeft geconcludeerd
dat het onvermijdelijk is dat het college zelf het adres en bankrekeningnummer controleert,
zodat er voldoende zekerheid is dat de alleenverdiener wordt bereikt. Deze gegevens
worden daarom niet geleverd op de lijst. Het college mag voor deze gegevens de Basisregistratie
Personen en Suwinet raadplegen. Voor het deel van de alleenverdieners dat al bekend
is bij de gemeente, beschikt het college al over deze gegevens. Voor het overige deel
erkent de regering dat dit de voordelen van ambtshalve toekenning beperkt. Dit is
aangevuld in hoofdstukken 2 en 8.

Overgang

In de internetconsultatie is als zorgpunt de overgang tussen de verschillende regelingen
van de alleenverdienersproblematiek benoemd. In de inleiding van de memorie van toelichting
zijn de drie fasen van de aanpak alleenverdieners geschetst. Voor zowel alleenverdieners
als ook professionals van gemeenten, wordt een klantreis ontwikkeld. Hierin komt aan
bod hoe de regelingen zich tot elkaar verhouden en wat dit betekent voor huishoudens
c.q. professionals. Dit is toegelicht in hoofdstuk 5.

Tegemoetkoming

Er zijn acht reacties ontvangen over de tegemoetkoming. Onder meer zien deze op de
te hanteren vermogensgrenzen bij de tegemoetkoming en de toelichting bij het de hoogte
van de tegemoetkoming en vragen over een richtlijn, mocht de tegemoetkoming ontoereikend
zijn. In hoofdstuk 2 zijn verduidelijkende teksten opgenomen.

Indien de tegemoetkoming ontoereikend is en huishoudens aanvullend een beroep op het
college doen, vraagt dit extra handelingen van huishoudens. Terwijl dit huishoudens
zijn, die het ergst getroffen zijn. De regering begrijpt deze zorg. Gezien de onzekerheid
van deze resultaten weegt het verhogen van de tegemoetkoming echter niet op tegen
een nog hogere hoge mate van overcompensatie. Dit is een veronderstelling op basis
van analyses van de jaren 2021–2023. Daarbij geldt dat het gaat om een grote spreiding,
waarbij onzeker is hoe waarheidsgetrouw deze cijfers zijn. Bij deze huishoudens valt
niet uit te sluiten dat het resultaat het gevolg is van onvolledige gegevens of keuzes
in de analysemethode.

Driemaal is benoemd dat de tegemoetkoming geen nadelige invloed op het toetsingsinkomen
van huishoudens moet hebben. Een hoger toetsingsinkomen zou tot gevolg kunnen hebben
dat een huishouden lagere toeslagen ontvangt. Bij de vaste tegemoetkoming is hiervan
geen sprake. In hoofdstuk 2 is verder verduidelijkt hoe dit ongewenste effect bij
de tegemoetkoming voorkomen wordt via een eindheffing. Er is een aanvullende toelichting
bij het begrip «eindheffing» gegeven.

Uitvoering

Zeven reacties gaan over de uitvoering van het wetsvoorstel alleenverdieners. Onder
meer het belang dat gemeenten tijdig op de hoogte van de nieuwe regeling moeten zijn
om zich te kunnen voorbereiden. Ook bijvoorbeeld op het vlak van het inregelen van
software. In gesprekken met de VNG en Divosa neemt de regering dit aspect mee. De
regering realiseert zich dat gemeenten tijd nodig hebben beleidsregels op te stellen
en hun uitvoeringscapaciteit in te richten op de voorgenomen wetswijziging.

Er is verzocht om een uniforme, landelijke beschikking op te stellen voor gemeenten.
De handreiking voor gemeenten zal weliswaar modelbeschikkingen tonen, maar het is
aan gemeenten of zij hier gebruik van maken.

Ook zijn capaciteitsproblemen bij gemeenten benoemd, in relatie tot andere wetswijzigingen
die ook per 2025 zijn voorzien: Participatiewet in Balans en Handhaving sociale zekerheid.
De regering is zich er van bewust dat deze wetsvoorstellen veel van de gemeentelijke
uitvoering vragen. Hierover blijft de regering in gesprek met de VNG en Divosa, om
vinger aan de pols te houden.

11. Inwerkingtreding

Het wetsvoorstel treedt in werking op 1 januari 2025. Daarmee wordt voldaan aan het
kabinetsbeleid van vaste verandermomenten voor regelgeving, zoals neergelegd in aanwijzing
4.17 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar). Dat beleid houdt in dat wetten
in werking treden op 1 januari of 1 juli. De minimuminvoeringstermijn van drie maanden
wordt waarschijnlijk niet gehaald. De uitzonderingsgrond van het vijfde lid van aanwijzing
4.17 Ar, onder a, is van toepassing, want voor de alleenverdieners is het van belang
om zo snel mogelijk een tegemoetkoming te ontvangen. Ook wordt op deze manier samenloop
voorkomen tussen uitkeringen op grond van de individuele bijzondere bijstand, zoals
de praktijk is onder het huidig handelingsperspectief, en een jaarlijkse tegemoetkoming
op grond van dit wetsvoorstel. Bovendien maakt de bevoegdheid om een tegemoetkoming
te verstrekken het voor de betrokken instanties juist eenvoudiger om de al bestaande
problematiek aan te pakken. De korte invoeringstermijn betekent naar verwachting dat
de uitkering van tegemoetkomingen niet direct na inwerkingtreding van start kan gaan.
Inwerkingtreding per 1 januari 2025 is evengoed noodzakelijk om de lijsten met burgerservicenummers
te kunnen delen met gemeenten, want het wetsvoorstel biedt hiervoor de grondslag.
Gemeenten kunnen een deel van de implementatie pas starten na ontvangst van de lijst.
De uitvoering wordt zo goed als mogelijk eerder voorbereid.

Deze tijdelijke regeling is beoogd voor de jaren 2025, 2026 en 2027. Gemeenten kunnen
in en over 2024 het inkomen van alleenverdieners aanvullen tot het bestaansminimum
door middel van individuele bijzondere bijstand. Vanaf 2028 beoogt de regering de
problematiek op te lossen via de fiscaliteit.

De bepalingen die betrekking hebben op de tegemoetkoming vervallen op een bij koninklijk
besluit te bepalen tijdstip. Op deze manier kan goed worden aangesloten bij het precieze
moment van inwerkingtreding van de fundamentele oplossing, bezien in samenhang met
de uitvoeringspraktijk van gemeenten.

II ARTIKELSGEWIJS DEEL

Artikel I, onderdeel A

Met dit artikel wordt een onderdeel ingevoegd in artikel 31, tweede lid, van de Participatiewet.
Dat onderdeel komt in de plaats van het vervallen onderdeel w. Met dit onderdeel wordt
voorgesteld dat de tegemoetkoming voor alleenverdieners niet wordt gerekend tot het
inkomen of vermogen van de alleenverdiener, wanneer het college onderzoekt of die
in aanmerking komt voor bijstand, of bij een (her)berekening van de hoogte van de
bijstand.

Artikel I, onderdeel B

Met dit onderdeel wordt voorgesteld een nieuw hoofdstuk toe te voegen aan de Participatiewet:
Hoofdstuk 7c. Tegemoetkoming in verband met alleenverdienersproblematiek. Dit hoofdstuk
heeft als enig artikel 78gg. Het eerste lid van dit artikel voorziet in een gebonden
bevoegdheid voor het college om een tegemoetkoming te verstrekken om het inkomen van
alleenverdieners aan te vullen tot het bestaansminimum. In het eerste lid wordt ook
bepaald dat de tegemoetkoming ambtshalve of op aanvraag mag worden toegekend. Ambtshalve
verstrekking betekent dat het college na een algemene beoordeling van kenmerken van
inwoners, zonder aanvraagprocedure mag overgaan tot toekenning en uitkering van de
tegemoetkoming. Inwoners die als alleenverdieners bekend zijn bij het college, hoeven
dus geen aanvraag in te dienen om deze tegemoetkoming te ontvangen. Inwoners die niet
bekend zijn bij het college en inwoners die menen ten onrechte geen uitkering te hebben
ontvangen, kunnen een aanvraag indienen bij het college.

Het begrip «alleenverdiener» wordt in het wetsvoorstel als volgt afgebakend:

– In onderdeel a wordt bepaald dat het moet gaan om inwoners die een uitkering ontvangen
anders dan een uitkering op grond van Participatiewet. Voorbeelden daarvan zijn een
uitkering op grond van de WW, de Wajong of de WIA. Ook inwoners die zo’n uitkering
ontvangen en daarnaast bijvoorbeeld een aanvullende bijstandsuitkering op grond van
de Participatiewet, kunnen onder deze regeling vallen. Dat is geëxpliciteerd met de
toevoeging «eventueel aangevuld met een uitkering op grond van artikel 19».

– In onderdeel b wordt bepaald dat het gaat om inwoners die minder toeslagen ontvangen
dan zij zouden ontvangen als zij een volledige bijstandsuitkering zouden ontvangen
vanwege de verschillende afbouwpaden van de dubbele algemene heffingskorting in de
Participatiewet en de Wet inkomstenbelasting 2001. «Toeslagen» is in de wet omschreven
als: «tegemoetkomingen met toepassing van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen».
Hieronder vallen de huurtoeslag, de kinderopvangtoeslag, de zorgtoeslag en het kindgebonden
budget. Daarbij worden zij vergeleken met een gezin dat in alle voor de Participatiewet
en toeslagen relevante kenmerken gelijk is. Relevante kenmerken zijn onder meer de
gezinssamenstelling en de woonsituatie. Onderzocht wordt of het huishouden inderdaad
minder toeslagen ontvangt, simpelweg op grond van het feit dat zij geen volledige
bijstandsuitkering ontvangen, maar een andere uitkering niet op grond van deze wet,
met eventueel daarnaast ander inkomen zoals een aanvullende bijstandsuitkering. De
dubbele algemene heffingskorting wordt afgebouwd in artikel 37, tweede lid, van de
Participatiewet. In artikel 8.9 van de Wet inkomstenbelasting 2001 is de dubbele algemene
heffingskorting reeds volledig afgebouwd voor gehuwden waarvan de minstverdienende
partner geboren is na 1962. Als de minstverdienende partner geboren is vóór 1963 komt
het paar nog altijd in aanmerking voor de maximale dubbele algemene heffingskorting.

– In onderdeel c wordt bepaald dat het, binnen de groep die is afgebakend in onderdelen
a en b, gaat om de inwoners die door het ontvangen van minder toeslagen, een lager
inkomen ontvangen dan bijstandsgerechtigden. Daarbij gaat het om het totaal van netto-inkomen
op grond van uitkeringen, inkomen uit werk, en ontvangen toeslagen.

De voorwaarden waaraan een inwoner moet voldoen om in aanmerking te komen voor een
tegemoetkoming voor alleenverdieners, zijn cumulatief opgesomd. De tegemoetkoming
voor alleenverdieners kan dus alleen worden toegekend wanneer een aanvrager voldoet
aan alle drie de voorwaarden die zijn opgesomd in het artikel.

Bij het eerste lid, onder a, zij opgemerkt dat dit mensen met inkomen uit werk niet
uitsluit. Het is goed mogelijk dat een of beide partners inkomen uit werk heeft. Onderdeel
a van het eerste lid bevat niet een uitputtende omschrijving. Daarnaast is inkomen
uit werk niet doorslaggevend voor de vraag of een huishouden al dan niet in aanmerking
komt. Uit de voorwaarden in het eerste lid en de aard van de problematiek volgt wel
dat voor een huishouden dat in aanmerking komt dit inkomen uit werk beperkt zal zijn.
Immers, naarmate het inkomen uit werk toeneemt, kunnen de partners andere heffingskortingen
benutten (met name de arbeidskorting) die het gebrek aan algemene heffingskorting
voor de minstverdienende partner compenseren. Naarmate inkomen uit werk een groter
aandeel van het bruto inkomen vormt, neemt het risico af dat het huishouden door de
alleenverdienersproblematiek wordt geraakt.

Bij het eerste lid, onder b, zij opgemerkt dat de vermogensgrenzen die gehanteerd
worden voor de toeslagen hoger zijn, dan de vermogensgrenzen die gehanteerd worden
voor de algemene bijstandsuitkering. In de vergelijking met een vergelijkbaar huishouden
dat geen andere inkomsten uit een uitkering heeft dan uit de algemene bijstand, kan
de vermogenstoets achterwege blijven. In deze fase van de beoordeling gaat het om
een vergelijking van de woonsituatie en van de samenstelling van het huishouden. Als
het betreffende huishouden een vermogen heeft dat hoger ligt dan de vermogensgrens
zoals bedoeld in artikel 34 Participatiewet, en daardoor niet in aanmerking zou komen
voor een bijstandsuitkering, staat dat de vergelijking niet in de weg.37 Wanneer vervolgens wordt getoetst of de inwoner toeslagen heeft misgelopen vanwege
de alleenverdienersproblematiek, wordt wél rekening gehouden met de vermogensgrenzen
die gelden voor de desbetreffende toeslagen.38 Wie een te groot vermogen heeft om toeslagen te ontvangen, heeft geen toeslagen misgelopen
vanwege de alleenverdienersproblematiek, maar vanwege de gehanteerde vermogensgrenzen.
Deze inwoner heeft ook geen recht op de tegemoetkoming voor alleenverdieners. Daarbij
worden de vermogensbegrippen van de Dienst Toeslagen gehanteerd.

In hoofdstuk 2 van het algemeen deel van deze toelichting is de afbakening van de
doelgroep nader toegelicht.

In het tweede lid wordt bepaald dat de tegemoetkoming niet geldt als een vorm van
(algemene of bijzondere) bijstand op grond van deze wet. Eerder oordeelde de CRvB
dat de algemene bijstandsuitkering voor alleenverdieners moest worden afgestemd op
de situatie, en daarmee naar boven moest worden bijgesteld om het inkomen aan te vullen
tot het bestaansminimum.39 Dit leidt echter tot een ongewenste situatie, omdat de algemene bijstandsuitkering
door de Belastingdienst en de Dienst Toeslagen wordt gerekend tot het inkomen. Dit
heeft een nadelig effect op de hoogte van de toeslagen. Het regelen van een uitzondering
voor de afstemming van de algemene bijstand op de tegemoetkoming voor alleenverdieners
zou leiden tot hoge uitvoeringslasten en onduidelijkheid. Om deze reden is niet gekozen
voor een algemene bijstandsuitkering. De reden dat de tegemoetkoming niet geldt als
een vorm van bijzondere bijstand, is dat de bijzondere bijstand bedoeld is voor vergoeding
van bijzondere kosten die zijn gemaakt voor het levensonderhoud. De tegemoetkoming
is echter bedoeld om te voorzien in de gebruikelijke kosten van het levensonderhoud.
Omdat geen van deze vormen van bijstand goed passen bij de tegemoetkoming, wordt de
tegemoetkoming niet onder één van deze twee vormen van bijstand geschaard. Door de
eindheffing toe te passen op deze tegemoetkoming, wordt voorkomen dat de tegemoetkoming
een effect heeft op de hoogte van de toeslagen. Dit zal worden geregeld in de Eindejaarsregeling
2024.

In het derde lid wordt bepaald dat geen beslag kan worden gelegd op de tegemoetkoming
voor alleenverdieners. Dit wordt gedaan om te zorgen dat de tegemoetkoming daadwerkelijk
kan worden besteed aan noodzakelijke kosten voor het levensonderhoud.

In het vierde lid wordt bepaald dat de Dienst Toeslagen de gegevens aanlevert die
de Belastingdienst nodig heeft om de alleenverdieners te identificeren, zodat de Belastingdienst
burgerservicenummers en gemeentecodes van alleenverdieners kan delen aan gemeenten,
met tussenkomst van het Inlichtingenbureau.

In het vijfde lid wordt bepaald dat de Belastingdienst de burgerservicenummers en
gemeentecodes van vermoedelijke alleenverdieners deelt met het college. Hiermee wordt
invulling gegeven aan artikel 67, tweede lid, onder a, van de Algemene wet inzake
rijksbelastingen en artikel 67, tweede lid, onder a, van de Invorderingswet 1990,
waardoor de geheimhoudingsplicht van de Belastingdienst niet geldt. Een gemeentecode
is de code die aangeeft in welke gemeente een inwoner woont. De Belastingdienst levert
burgerservicenummers aan van inwoners die volgens een toets van de Belastingdienst
voldoen aan de drie voorwaarden in het eerste lid. Het inlichtingenbureau zorgt ervoor
dat gegevens van alleenverdieners alleen worden gedeeld met het college van de gemeente
waarin zij wonen. Zo ondersteunt het Inlichtingenbureau gemeenten en Belastingdienst
bij de gegevensuitwisseling, om te zorgen dat niet méér gegevens worden gedeeld dan
noodzakelijk voor het doel.

In het zesde lid wordt bepaald dat een besluit tot toekenning van de tegemoetkoming
niet ten nadele van het huishouden wordt herzien. Op deze manier kan de ontvanger
van de tegemoetkoming er zeker van zijn, dat deze de tegemoetkoming mag houden. Dit
wordt gedaan om te zorgen dat de tegemoetkoming daadwerkelijk kan worden besteed aan
noodzakelijke kosten voor het levensonderhoud. In het geval van ambtshalve toekenning
wordt verondersteld dat de informatie die de Belastingdienst verstrekt klopt. In het
geval van toekenning op aanvraag, kan het college zorgen voor goede controle van de
door inwoners verstrekte informatie. Zo kan bijvoorbeeld een vergelijking worden gemaakt
van de aangeleverde gegevens met andere beschikbare gegevens in Suwinet en andere
informatiebronnen. Op deze manier wordt eventueel risico op misbruik beperkt.

In het zevende lid wordt bepaald dat de Minister het bedrag van de tegemoetkoming
jaarlijks vaststelt.

In het achtste lid wordt bepaald dat de Minister zo nodig nadere regels kan stellen,
als dat nodig is om de goede uitvoering van deze wet te bevorderen.

Artikel II

In het eerste lid van dit artikel wordt geregeld dat het wetsvoorstel in werking treedt
op 1 januari 2025.

In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de bepalingen die aan de Participatiewet
worden toegevoegd met deze wetswijziging weer vervallen op een moment dat bepaald
wordt bij koninklijk besluit. Omdat deze regeling bedoeld is als tijdelijk, moet een
vervaldatum voor deze bepalingen worden vastgesteld. Om goed te kunnen aansluiten
bij de uitvoeringspraktijk, wordt de vervaldatum bepaald per koninklijk besluit.

Artikel III

In het derde en laatste artikel van dit wetsvoorstel wordt een citeertitel vastgesteld.
De citeertitel luidt: Wet tijdelijke regeling alleenverdienersproblematiek.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J.N.J. Nobel