Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Grinwis over het onderzoek «De keuze voor warmtenetten of andere warmteoplossingen»

Antwoord van Minister Hermans (Klimaat en Groene Groei), mede namens de Minister voor
Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (ontvangen 10 september 2024).

Vraag 1

Hoe luidt uw reactie op het onderzoek «De keuze voor warmtenetten of andere warmteoplossingen»
van Berenschot?1

Antwoord 1

In hoofdlijnen herkent het kabinet de observatie van het onderzoek dat de wijze waarop
kosten verdeeld worden tussen eindgebruikers en andere partijen verschilt bij warmtenetten
ten opzichte van andere warmteoplossingen. Het is belangrijk dat de wijze van kostenverdeling
zich vertaalt in een betaalbaar aanbod voor de eindgebruiker. Het beeld op basis van
signalen uit de praktijk is tegelijk ook dat het kostenniveau dat in de studie wordt
gehanteerd voor warmtenetten en andere kosten gedateerd is, en dus lager ligt dan
wat zich nu in de praktijk voordoet. Desalniettemin blijft bovengenoemde observatie
staan, ook als het verschil wellicht kleiner (of groter) is dan gesteld.

Vraag 2

Hoe reflecteert u op de uitkomst van het onderzoek dat de kosten van warmtenetten
(in het geval van een onderzochte casus in Den Haag) vanuit maatschappelijk perspectief
dertig procent goedkoper blijken dan individuele all-electric warmtepompen?

Antwoord 2

De Startanalyse van het Planbureau voor de Leefomgeving, die momenteel geactualiseerd
wordt, laat zien dat voor een deel van de gebouwde omgeving collectieve warmte de
optie met de laagste nationale kosten is. Het genoemde onderzoek van Berenschot onderstreept
dit, en geeft een aanvullende en verdiepende laag in de discussie over de kosten van
warmtenetten zoals die de afgelopen maanden heeft plaatsgevonden, niet in de laatste
plaats in de Kamer.

Complicerende factor hierbij is dat kosten voor netverzwaring niet enkel toe te rekenen
zijn aan de plaatsing van warmtepompen, maar tevens aan bijvoorbeeld elektrisch laden,
elektrificatie van bedrijfsprocessen en zon op dak.

Vraag 3

Hoe beoordeelt u in dat licht de conclusie van de gemeente Den Haag van eind 2023
dat collectieve warmtenetten op dat moment niet financieel haalbaar waren? Ziet u
hierin een opdracht voor het Rijk om, gezien de maatschappelijke meerkosten, het aanleggen
van warmtenetten financieel aantrekkelijker te maken?

Antwoord 3

In de conclusies die de gemeente Den Haag eind 2023 trok zitten meer elementen dan
enkel het punt van de kostenverdeling tussen de verschillende warmtestrategieën. Daar
speelden ook de timing en de omvang (tot 70.000 aansluitingen) van de concessie voor
marktpartijen in relatie tot de beoogde marktordening uit de Wet collectieve warmte
een rol. De risico’s die daar in de huidige situatie bij horen worden daarbij ook
ingeprijsd, en hebben dus effect op de financiële haalbaarheid van projecten. Het
is dus niet gezegd dat een ander – doelmatig – financieel kader tot een andere uitkomst
geleid zou hebben. Het besluit van de gemeente om de voorbereiding van de aanbesteding
te stoppen is ook geen besluit om te stoppen met de ontwikkeling van warmtenetten.
Het college onderzoekt nu hoe de warmtenetten onder de Wet collectieve warmte (Wcw)
alsnog gerealiseerd kunnen worden. Mijn beeld is dat de Wcw, maar ook de Wet gemeentelijke
instrumenten warmtetransitie (Wgiw) een positief effect op de haalbaarheid zullen
hebben. De rol van het Rijk is het op orde brengen van de randvoorwaarden en flankerend
beleid. Naast de genoemde wet- en regelgeving denkt het kabinet daarbij aan financieel
instrumentarium zoals de Warmtenetten Investeringssubsidie (WIS) en het faciliteren
van de opbouw van publieke realisatiekracht.

Vraag 4

Ziet u noodzaak om het maatschappelijk kostenvoordeel van warmtenetten meer tot uitdrukking
te laten komen in de eindverbruikerskosten? Zo ja, op welke manieren wilt u dat bereiken?

Antwoord 4

Voor een succesvolle warmtetransitie is het nodig dat eindgebruikers en gebouweigenaren
voordeel zien in de keuze voor de meest kosteneffectieve warmteoplossing ten opzichte
van andere oplossingen. De som van kosten om de warmteoplossing te realiseren zijn
daarbij de basis. Hoe deze kosten verdeeld worden door middel van tarieven, belastingen
en subsidies, leidt vervolgens tot eindgebruikerskosten. Daarbij spelen twee zaken:
allereerst het vraagstuk om de eindgebruikerskosten zo op te bouwen dat de maatschappelijk
gezien beste optie ook het meest aantrekkelijk is voor zowel de gebouweigenaar als
de gebruiker van het gebouw. En ten tweede, dat het kostenniveau zodanig acceptabel
is dat het aantrekkelijk wordt om te kiezen voor de overstap naar een warmtenet in
plaats van een andere warmteoplossing. Zo kan op iedere plek de meest doelmatige warmtestrategie
worden gevolgd. Dit uitgangspunt is leidend bij de vormgeving van bijvoorbeeld de
WIS maar ook eventueel nieuw beleid op dit vlak. Het kabinet bereid een Kamerbrief
voor waarin flankerende beleidsopties (in aanvulling op de Wcw) worden verkend om
de betaalbaarheid van collectieve warmte te borgen.

Vraag 5

Leidt volgens u de in het ontwerpWet collectieve warmte verankerde kostprijsplusmethode
in de praktijk tot een hogere of lagere prijs voor eindgebruikers? Klopt het dat lange
tijd gedacht is dat deze methode tot lagere prijzen voor eindgebruikers zou leiden
dan nu, maar dat inmiddels bij warmtebedrijven de verwachting is dat de prijzen voor
eindgebruikers zullen stijgen?

Antwoord 5

De overgang van de huidige Niet-Meer-Dan-Anders (NMDA)-methodiek naar kostprijsplusmethode
zal bij verschillende eindgebruikers anders uitvallen. Voor veel eindgebruikers zullen
de tarieven lager zijn, en voor een substantiële groep eindgebruikers ook niet.

Het doel van kostengebaseerde warmtetarieven is dat de prijs voor de eindgebruiker
overeenkomt met de daadwerkelijke efficiënte kosten van de geleverde warmte (inclusief
een redelijk rendement) en dat de totstandkoming van de prijs transparant is. De tariefreguleringssystematiek
in het wetsontwerp bevat daarnaast efficiëntieprikkels, zodat bedrijven gestimuleerd
worden kosten zo laag mogelijk te houden. Inherent aan kostengebaseerde tariefregulering
is dat de tarieven per warmtekavel verschillen en dit zal niet voor alle warmteverbruikers
tot lagere tarieven leiden. Dit zou namelijk alleen het geval zijn als warmtebedrijven
met de huidige NMDA-tarieven overrendementen realiseren op alle warmtenetten.

Uit de rendementsmonitor van de Autoriteit Consument & Markt (ACM) blijkt echter consequent
dat er gemiddeld geen sprake is van structurele overrendementen. De verwachting was
daarom niet dat prijzen door de invoering van kostengebaseerde tarieven over de hele
linie zouden dalen. Mijn voorlopige inschatting is dat de kosten voor 45% à 64% van
de eindgebruikers zullen dalen. Deze inschatting is nog zeer indicatief (enkel op
basis van data uit 2019, 2020 en 2021 die door de ACM voor andere doeleinden is verzameld).

Om de laatstgenoemde groep te beschermen tegen prijsschokken en (onverwacht) hogere
kosten, wordt de kostengebaseerde tariefsystematiek gefaseerd ingevoerd. Dit geeft
de ACM meer tijd om tot een nauwkeurige inschatting te komen van effecten van kostengebaseerde
tarieven. Om dit te ondersteunen geeft de Wcw de ACM meer bevoegdheden om gegevens
van warmtebedrijven te verzamelen. In de eerste fase van de tariefregulering gelden
nog de NMDA-tarieven, zodat – op basis van nieuwe data – maatregelen kunnen worden
uitgewerkt om eindgebruikers te beschermen tegen excessief hoge kosten (zie tevens
het antwoord op vraag 6).

Vraag 6

Wat betekent uw antwoord op vraag 5 concreet voor burgers die sinds kort vastzitten
aan een warmtenetproject, zoals in Schiedam Groenoord? Op welke wijze kunt u (kwetsbare)
eindgebruikers die bewust hebben gekozen om van aardgas los te komen met de verwachting
dat de warmteprijs niet hoger zou worden, tegemoetkomen dan wel voorkomen dat zij
in de toekomst worden geconfronteerd met een onverwacht flink hogere energierekening?

Antwoord 6

Op korte termijn zullen de NDMA-tarieven blijven gelden. Met het wetsvoorstel wet
gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw) zijn er wijzigingen voorgesteld
in de Warmtewet waarmee al enkele stappen worden gezet om de warmtetarieven meer gelijk
te trekken met de kosten van een gasaansluiting. Hierdoor zal de warmterekening voor
bewoners lager uitkomen.

Zoals aangekondigd in het Nader rapport naar aanleiding van het Raad van State-advies
over de Wcw, onderzoekt het kabinet tevens of de mogelijkheid kan worden opgenomen
om eindgebruikers te beschermen tegen excessief hoge kosten door een tarieflimiet
in te voeren in de Wcw middels een nota van wijziging. Met deze tarieflimiet kunnen
eindgebruikers indien nodig ook binnen de Wet – en dus zonder flankerende maatregelen –
worden beschermd als excessief hoge tarieven zich voordoen na de inwerkingtreding
van kostengebaseerde tarieven (fase 2 van de tariefregulering in de Wcw).2 Op verzoek van uw Kamer wordt daarnaast een Kamerbrief voorbereid waarin flankerende
beleidsopties (in aanvulling op de Wcw) worden verkend om betaalbaarheid van collectieve
warmte te borgen. Hierbij dient ook gekeken te worden naar maatvoering en financiële
dekking. Het voornemen is u deze voorafgaand aan de technische briefing voor de WCW
toe te sturen.

Vraag 7

Wat verwacht u dat de bijdrage is van de Warmtenet-Investeringssubsidie (WIS) aan
een oplossing voor de geschetste problematiek? Op welke wijze zet u deze subsidie
in om zoveel mogelijk nieuwe warmtenetaansluitingen te realiseren?

Antwoord 7

In algemene zin heeft de eerste openstelling laten zien dat de WIS voor warmteprojecten
een belangrijke impuls kan geven en realisatie mogelijk kan maken. Het eerder genoemde
onderzoek van Berenschot laat dit ook zien. Daarbij is gekozen om bij de eerste openstelling
een methode te hanteren die leidt tot een conservatief berekende subsidiehoogte, om
het «wie het eerst komt, het eerst maalt»-karakter van de regeling gestand te kunnen
doen. Op basis van de eerste openstelling van de WIS zijn er lessen getrokken uit
de aanvragen en aanpassingen doorgevoerd, omdat er projecten waren die niet voldoende
geholpen werden door de WIS maar evenwel wenselijk zijn om te realiseren. De WIS die
per 1 juli 2024 opengesteld is, accommodeert deze kosteneffectieve projecten naar
verwachting aanzienlijk beter. Ook is het budget opgehoogd van € 150 miljoen naar
€ 400 miljoen.

Hiermee is niet gezegd dat elk warmteproject voldoende subsidie kan krijgen om tot
een sluitende businesscase te komen: het doel van de WIS is warmtenetten te stimuleren
die kosteneffectief zijn, en aangelegd worden op plekken waar dat duidelijk de beste
keuze is.

Vraag 8

Bent u bereid om te bezien of u de middelen van de WIS in kunt zetten via een maatwerkaanpak,
zoals bij de industrie, door minder vanuit generieke regels te kijken (scherp begrensd
per woning en project), maar door te kijken naar wat nodig is om de grote vastgelopen
projecten, zoals in Amsterdam, Den Haag en Utrecht, vlot te trekken?

Antwoord 8

Warmtenetten zijn van belang voor de verduurzaming van stedelijk gebied in heel Nederland.
Het heeft mijn sterke voorkeur om via een regeling, zoals de WIS, alle projecten die
kosteneffectief zijn te stimuleren. Binnen de WIS was al ruimte voor maatwerk, en
met de wijzigingen in 2024 is deze verder vergroot. Dit beperken tot de genoemde gemeenten
is onwenselijk, omdat ook in andere steden zoals Arnhem, Groningen, Gorinchem, Den
Helder en regio’s als Twente en Drechtsteden collectieve warmteoplossingen de wenselijke
warmtestrategie zijn. Die steden en regio’s moeten ook kunnen worden ondersteund.
Daarbij is de inschatting dat de aangepaste WIS voor lopende projecten in bijvoorbeeld
Amsterdam voldoende is om tot een betaalbare propositie voor eindgebruikers te kunnen
komen.

Vraag 9

Bent u bereid om de WIS nog dit jaar te evalueren om te bezien of de regeling inderdaad
op de juiste manier in elkaar zit om de warmtetransitie zoveel mogelijk te versnellen?

Antwoord 9

Lessen leren uit voorgaande openstellingen is altijd een belangrijk uitgangspunt.
Op basis van ervaringen van de eerste openstelling zijn daarom ook wijzigingen doorgevoerd
voor de nieuwe openstelling van de WIS op 1 juli 2024. De verwachting is dat de doorgevoerde
wijzigingen in grote mate tegemoetkomen aan wat het genoemde rapport van Berenschot
adresseert.

Ook de komende jaren zullen de signalen vanuit warmtebedrijven, medeoverheden en RVO
of veranderende marktomstandigheden kunnen leiden tot wijzigingen. In 2027 wordt de
regeling in zijn geheel geëvalueerd.

Vraag 10

Bent u bereid om opties in kaart te brengen hoe de totale maatschappelijke kosten
beter kunnen meegewogen in de keuze voor een warmte-oplossing, bijvoorbeeld door advisering
door de netbeheerders bij het opstellen van de energieplanologie verplicht te stellen?

Antwoord 10

De basis onder de lokale warmtetransitie is dat gemeenten in hun Warmteprogramma keuzes
maken op basis van de laagste kosten. Daarbij wegen ze eindgebruikerskosten ook mee,
en worden netbeheerders betrokken om tot systeemkeuzes te komen. Op grond van deze
exercitie wordt steeds duidelijker dat op het vlak van de koppeling tussen de som
van de kosten van een warmteoplossing en eindgebruikerskosten verbetering mogelijk
is.

Vraag 11

Hoe verhoudt het subsidiebeleid voor individuele warmtepompen zich tot plannen voor
de aanleg van warmtenetten? Acht u het noodzakelijk om in het beleid rekening te houden
met situaties waarin er al concrete plannen zijn om een wijk op het warmtenet aan
te sluiten?

Antwoord 11

Op dit moment is het primair van belang dat de aanleg van warmtenetten versneld wordt
ten opzichte van het huidige tempo. Daartoe moet de propositie in termen van eindgebruikerskosten
verbeterd worden. De mate waarin particulieren die een warmtepomp plaatsen de aanleg
van een warmtenet belemmeren is nog niet dusdanig dat hiervoor nadere maatregelen
nodig zijn. Het is evenwel denkbaar dat dit in de toekomst wel relevant wordt.

Vraag 12

Bent u bereid om te onderzoeken of en zo ja, hoe de kosten van het energiesysteem
eerlijker verdeeld zouden kunnen worden, bijvoorbeeld door de infrakosten van warmtenetten
(voor een groter deel) te socialiseren of door eindgebruikers van warmtenetten een
lager vastrecht te laten betalen voor stroom dan gebruikers met een warmtepomp?

Antwoord 12

Een eerlijke verdeling van deze kosten is belangrijk voor het draagvlak van de warmtetransitie
en heeft daarom zeker de aandacht van het kabinet. Hier wordt via de WIS reeds een
belangrijke aanzet toe gegeven: door de infrastructuur met een nationale subsidie
te ondersteunen (socialisatie via de rijksbegroting) dalen de vastrechtkosten van
gebruikers.

Daarnaast zijn er verschillende onderzoeken opgestart die ingaan op de vragen die
hier gesteld worden. Er wordt nu een verkenning uitgevoerd naar beleidsopties om de
betaalbaarheid van warmtenetten te verbeteren. Het voornemen is om voor behandeling
van de Wcw de Kamer te informeren over de uitkomsten.

De verdeling van de infrakosten komt aan bod in het bij Voorjaarsnota aangekondigde
Interdepartmentaal Beleidsonderzoek (IBO) naar de bekostiging van de elektriciteitsinfrastructuur.
Het doel van dit onderzoek is om meer inzicht in en grip te krijgen op de omvang van
de investeringen in de elektriciteitsinfrastructuur tussen nu en 2040, en de bekostiging
en financiering ervan. De oplevering van het IBO wordt in februari 2025 verwacht.

De mogelijkheid van prijsprikkels gebaseerd op netbelasting (onder andere door warmtepompen)
maakt onderdeel uit van een breder onderzoek van de netbeheerders naar alternatieve
nettarieven voor kleinverbruikers. Dit onderzoek wordt dit najaar verwacht.

Vraag 13

Bent u bereid om te verkennen op welke manier de bereidheid tot investeren in warmtenetten
kan worden vergroot en te onderzoeken of de aanpak, zoals die bij wind op zee is toegepast,
ook toepasbaar is bij de investeringen in warmtenetten, bijvoorbeeld door als Rijk
garanties te bieden en de risico’s voor marktpartijen te verkleinen of door middel
van een investeringsfonds het aantrekkelijker te maken voor grote investeerders als
pensioenfondsen te investeren in warmtenetten?

Antwoord 13

Het voorziene wettelijke kader voor warmtenetten beoogt precies dat te brengen. Met
de Wcw wordt een kavelsystematiek geïntroduceerd en tariefregulering die zekerheid
biedt dat efficiënte kosten terugverdiend kunnen worden. Met de Wgiw kunnen gemeenten
het vollooprisico ondervangen, zolang de betaalbaarheid geborgd wordt. Daarnaast werkt
het kabinet aan de oprichting van een Waarborgfonds Warmtenetten om risico's op geaggregeerd
niveau te delen en zo zekerheden te bieden aan financiers en de kosten voor warmtebedrijven
te laten dalen. Tot slot wordt via de WIS bijgedragen aan investeringen in de infrastructuur.