Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
36 527 Wijziging van de Wet op het financieel toezicht en de Wet op de economische delicten ter uitvoering van Verordening (EU) 2023/1114 betreffende cryptoactivamarkten (Uitvoeringswet verordening cryptoactiva)
Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 10 september 2024
Inleiding
Het kabinet is de vaste commissie voor Financiën erkentelijk voor de aandacht die
zij aan het onderhavige wetsvoorstel heeft geschonken en voor de door haar daarover
gestelde vragen. De vragen worden zoveel mogelijk beantwoord in de volgorde van het
door de commissie uitgebrachte verslag. Voor zover vragen, vanwege overeenkomst in
onderwerp, gezamenlijk beantwoord zijn, is dit vermeld.
Algemeen
1. Inleiding
De leden van de NSC-fractie vragen wat het verschil is tussen vaststelling (30 september
2023), inwerkingtreding (30 december 2024) en het van toepassing zijn (30 december
2024). Deze leden vragen of er bij deze verordening, net als bij de andere verordening
over cryptoactiva (de verordening bij geldovermakingen en overdrachten van cryptoactiva
te voegen informatie), een verschil is tussen inwerkingtreding en van toepassing verklaring.
In Nederlandse wetgeving is het tijdstip van inwerkingtreding van een regeling vaak
ook het moment waarop de in die regeling opgenomen materiële normen gaan gelden. In
EU-wetgeving vallen die momenten meestal niet samen. Standaard treedt een verordening
al op de twintigste dag na publicatie in werking. De verordening maakt dan in algemene
zin al wel deel uit van het EU-recht, maar hoeft dan meestal nog niet inhoudelijk
te worden nageleefd. Het moment waarop een verordening ook inhoudelijk moet worden
nageleefd, is het moment waarop de verordening «van toepassing» wordt. Door de verordening
pas op een later tijdstip van toepassing te laten worden, wordt aan de lidstaten en
aan burgers, bedrijven en instellingen voor wie de verordening gaat gelden een termijn
geboden waarbinnen zij zich op de nieuwe regels kunnen voorbereiden. In Nederlandse
wetgeving is het gebruikelijk om een regeling ook dan pas in werking te laten treden,
waardoor inwerkingtreding en toepassing in tijd samenvallen. De vaststelling wordt
gevolgd door bekendmaking van de verordening in het Publicatieblad van de EU. Die
publicatie is vervolgens weer bepalend voor het moment van inwerkingtreding.
Omdat MiCA en de parallel lopende verordening betreffende bij geldovermakingen en
overdrachten van bepaalde cryptoactiva te voegen informatie (Transfer of Funds Regulation, ofwel TFR) beide nieuwe kaders voor cryptoactivadiensten introduceren, was er meer
tijd nodig voor lidstaten om deze twee verordeningen te implementeren. Wanneer de
verordening van toepassing is, moeten alle adressanten ook aan de vereisten uit de
verordening voldoen. Op deze manier hebben lidstaten en degenen die uiteindelijk aan
de regels moeten voldoen de gelegenheid om zich op juiste wijze voor te bereiden op
het nieuwe raamwerk. In dit concrete geval kloppen overigens de door de leden aan
het woord genoemde data niet helemaal. Verordening (EU) 2023/1114 is vastgesteld op
31 mei 2023 en in werking getreden op 29 juni 2023. De verordening wordt inderdaad
van toepassing met ingang van 30 december 2024 en de vereisten voor uitgevers van
stablecoins worden al op 30 juni 2024 van toepassing. Voor de beschrijving van stablecoins
wordt verwezen naar het antwoord op de vraag van de leden van de NSC-fractie onder
paragraaf 2.1. «Reikwijdte en definities».
De leden van de NSC-fractie vragen welke keuzemogelijkheden lidstaten nog hebben op
nationaal niveau bij de implementatie.
Verordeningen bieden naar hun aard doorgaans weinig ruimte voor nationaal beleid.
Dit volgt al uit de keuze van de Europese wetgever om zelf rechtstreeks werkende voorschriften
vast te stellen en dat niet, door vaststelling van een richtlijn, aan de lidstaten
over te laten. Voor verordeningen geldt bovendien dat zij in beginsel uitputtend bedoeld
zijn en de lidstaten geen ruimte meer bieden voor nationaal beleid, tenzij een verordening
daar uitdrukkelijk in voorziet. MiCA voorziet echter in een vijftal lidstaatopties
die hieronder worden toegelicht.
Een van de lidstaatopties biedt de mogelijkheid om tot 12 maanden na inwerkingtreding
van de verordening niet te voorzien in bestuursrechtelijke sancties voor specifieke
inbreuken, als er reeds uit hoofde van het nationale recht strafrechtelijke sancties
op die inbreuken staan (artikel 111, eerste lid, MiCA). Van deze lidstaatoptie wordt
geen gebruik gemaakt, nu pas met dit wetsvoorstel strafrechtelijke sancties op inbreuken
komen te staan.
Tevens kunnen lidstaten de toezichthouders aanvullende bestuursrechtelijke sanctiemogelijkheden
geven (artikel 111, zesde lid, MiCA). Ook van deze lidstaatoptie wordt geen gebruik
gemaakt, omdat het bestaande instrumentarium uit de Wet op het financieel toezicht
(Wft) inclusief de aanvullingen uit dit wetsvoorstel voldoende wordt geacht voor een
effectieve en adequate handhaving.
Daarnaast is er een lidstaatoptie ten aanzien van het openbaar maken van een schriftelijke
verklaring over voorwetenschap aan het publiek. Lidstaten mogen bepalen dat een afschrift
van een dergelijke verklaring enkel op verzoek van de bevoegde autoriteit hoeft te
worden overlegd (artikel 88, derde lid, MiCA). Van deze lidstaatoptie wordt geen gebruik
gemaakt, omdat de bevoegde autoriteit zonder gebruik te maken van deze lidstaatoptie
hiervan onmiddellijk in kennis moeten worden gesteld.
Ook mogen lidstaten een vereenvoudigde procedure toepassen voor vergunningsaanvragen
die tot 18 maanden na het van toepassing worden van MiCA worden ingediend door partijen
die voor MiCA al over een vergunning beschikten om cryptoactivadiensten aan te bieden
(artikel 143, zesde lid, MiCA). Ook van deze lidstaatoptie wordt geen gebruik gemaakt,
nu Nederland op dit moment enkel een registratieplicht kent en geen vergunningstelsel.
De laatste lidstaatoptie heeft betrekking op de overgangstermijn voor aanbieders van
cryptoactivadiensten die hun diensten al voor MiCA aanboden (artikel 143, derde lid).
Voor deze aanbieders geldt een overgangstermijn van 18 maanden. Dit betekent dat aanbieders
die voor 30 december 2024 hun diensten overeenkomstig het toepasselijke recht aanboden,
dit kunnen blijven doen tot 1 juli 2026. Lidstaten kunnen ervoor kiezen om deze periode
in te korten. Vanwege het belang van een adequate bescherming van consumenten is van
deze lidstaatoptie gebruik gemaakt en is de overgangstermijn in Nederland ingekort
naar zes maanden. Dit betekent dat deze aanbieders hun diensten overeenkomstig het
oude recht mogen aanbieden tot 1 juli 2025 en vanaf die datum moeten voldoen aan het
nieuwe wettelijke kader.
2. Inhoud MiCA
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie merken op dat MiCA wereldwijd gezien het eerste
(substantiële) regelgevend kader voor crypto-activa is. Zij vragen enerzijds in welke
mate er naar verwachting een zogenaamd «Brussels-effect» kan optreden (het overnemen
van EU-standaarden door andere jurisdicties, waardoor internationaal een opwaartse
convergentie van regels ontstaat), en anderzijds in welke mate het uitblijven van
MiCA-achtige regels in andere jurisdicties de effectiviteit van MiCA kan ondermijnen.
Immers is de cryptomarkt een zeer internationaal georganiseerd speelveld.
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie merken terecht op dat MiCA een van de eerste
substantiële regelgevende kaders is voor cryptoactiva wereldwijd. MiCA is een belangrijke
stap in de goede richting als het gaat om het reguleren van crypto en daarmee het
beschermen van consumenten en de financiële stabiliteit. Andere jurisdicties werken
ook aan regelgevende kaders omtrent cryptoactiva. Deze regelgevende kaders verschillen
van elkaar en variëren tussen het volledig verbieden van enige cryptoactiva activiteiten
of het volledig vrijlaten hiervan. Andere (westerse) jurisdicties werken aan vergelijkbare
crypto-raamwerken. Er is veel aandacht vanuit de rest van wereld voor cryptoactiva
en hoe om te gaan met de risico’s die hieruit voortvloeien. Hieruit volgt dan ook
vaker dat dit soort hoogwaardige Europese standaarden overgenomen worden in andere
jurisdicties.
Het omgaan met cryptoactiva gerelateerde risico’s word bijvoorbeeld ook besproken
in verschillende internationale gremia zoals de Financial Stability Board (FSB), de
International Monetary Fund (IMF) en de G20. Ook hier kijkt men met interesse en aandacht
naar wat Europa doet. Het Europese raamwerk is ook een voortvloeisel van internationale
afspraken uit de Financial Action Task Force (FATF). De aanbevelingen van deze intergouvernementele
organisatie, die gericht is op het bestrijden van witwassen en terrorisme financiering,
hebben zijn weerklank gevonden in bijvoorbeeld TFR. Door actieve deelname in deze
internationale groepen probeert Nederland te werken aan een zoveel mogelijk internationaal
kader voor cryptoactiva, juist omdat de cryptoactivamarkt zo internationaal georiënteerd
is. Dat gezegd hebbende blijven er jurisdicties die cryptomarkten niet reguleren of
slechts heel minimaal reguleren. Dit blijft een aandachtsgebied binnen deze internationale
overlegorganen.
Het is belangrijk om hierbij te benoemen dat wanneer een aanbieder die buiten de EU
is gevestigd een cryptoactivum aanbiedt aan het publiek of cryptoactivadiensten aanbiedt
in de Unie, die aanbieder in beginsel aan de MiCA-verplichtingen dient te voldoen.
Dit betekent dat cryptoactivadienstverleners een vergunning nodig hebben. Wanneer
een consument die in de Unie is gevestigd op eigen initiatief diensten afneemt van
een cryptoactivadienstverlener van buiten de Unie, is het MiCA-raamwerk niet van toepassing.
Dit mag dus enkel wanneer een consument zelf actief cryptoactivadienstverleners uit
derde landen benadertd. Cryptoactivadienstverleners uit derde landen mogen niet actief
Europese consumenten benaderen.
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen of de regering kan toelichten of, en
zo ja op welke wijze, MiCA (dan wel andere regelgeving) bijvoorbeeld had bijgedragen
aan het voorkomen van een fenomeen als het FTX-falen (mocht een FTX of soortgelijke
onder EU-regels vallen). Met andere woorden vragen deze leden in welke mate en op
welke wijze deze regels er aan bijdragen dat dergelijk falen in de toekomst (in ieder
geval binnen de EU) voorkomen wordt.
Deze leden verwijzen terecht naar de gebeurtenissen rondom FTX en vragen of MiCA had
bijgedragen aan het voorkomen van dergelijke fenomenen. Door deze verordening komt
er nu meer toezicht op een groter aantal partijen. In beginsel biedt toezicht meer
bescherming voor consumenten en de financiële stabiliteit. Daarbij is belangrijk te
vermelden dat toezicht nooit volledige garantie biedt. Daarnaast brengt o.a. de hoge
volatiliteit van sommige cryptoactiva met zich mee dat er aan die producten inherent
meer risico’s zitten dan aan bepaalde andere financiële producten. Daar doet de komst
van MiCA niets aan af. Hoewel mijn ministerie geen uitspraken kan doen over specifieke
casussen, hebben wij de ontwikkelingen bij FTX aandachtig gevolgd. FTX was een grote
internationale crypto exchange of wel handelsplatform dat in 2022 failliet is gegaan.
De problematiek rondom FTX was ten dele gerelateerd aan onvoldoende reserves en problemen
rondom de liquiditeit van het platform, daarnaast bleek de betrouwbaarheid van bestuur
twijfelachtig. Ook was FTX gevestigd in de Bahama’s. Dit betekent dat (als MiCA destijds
al zou werken) MiCA niet van toepassing was geweest op FTX. MiCA zou wel van toepassing
worden op FTX wanneer zij hun diensten actief zouden aanbieden aan Europese consumenten
(en dus ook een vestiging in de EU zouden moeten hebben). Hoewel er dus niet met zekerheid
kan worden gezegd of MiCA deze problemen had kunnen voorkomen, introduceert MiCA wel
regels die deze problematiek aanpakken. Zo vereist MiCA van aanbieders van cryptodienstverlening
dat bestuurders worden getoetst op integriteit en vakbekwaamheid en komen er regels
ten aanzien van de bedrijfsvoering en zorgplicht.
Een andere belangrijke verandering die met MiCA wordt ingevoerd, zijn de prudentiële
vereisten die aan cryptoactivadienstverleners waaronder crypto-handelsplatformen gesteld
worden. Zo moeten deze dienstverleners het vermogen dat zij aanhouden voor klanten
afscheiden van hun eigen vermogen. Zij moeten te allen tijde over eigen vermogen beschikken.
Dit kapitaal moet gescheiden worden gehouden van de activa van beleggers en moet bestaan
uit zogenaamd tier 1-kernkapitaal. Dit type kapitaal is permanent ter beschikking
gesteld aan de instelling en is daarmee altijd beschikbaar om eventuele verliezen
mee op te vangen. Tevens wordt bij het uitgeven van een MiCA-vergunning een personentoets
op het bestuur uitgevoerd waarbij bekeken wordt of het bestuur kundig en betrouwbaar
is.
Ter aanvulling, MiCAvereist ook dat uitgevers van stablecoins voldoende eigen vermogen
en reserveactiva aanhouden die een veerkrachtig liquiditeitspofiel hebben. Dit soort
stablecoins kunnen wel verhandeld worden op crypto-handelsplatformen. De kapitaalvereisten
zijn strenger voor significante e-moneytokens of significante asset-referenced tokens
omdat deze grotere risico’s voor de financiële stabiliteit kunnen inhouden. In het
cryptoactivawitboek dat uitgevers van cryptoactiva waaronder stablecoins moeten opstellen,
moet ook informatie opgenomen worden over de mate van liquiditeit. Voor uitgevers
van stablecoins vereist MiCA dat bij het aanhouden van activareserve, de liquiditeitsrisico’s
die aan het permanente recht op terugbetaling van de houders verbonden zijn, wordt
meegenomen in de verplichting om voldoende reserves aan te houden.
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie merken op dat MiCA het principe van technologieneutraliteit
hanteert (één van haar doelen is een level playing field tussen de cryptosector en
de conventionele financiële sector). Deze leden vragen of dergelijke technologieneutraliteit
wel gerechtvaardigd is gegeven de maatschappelijke schaduwkanten van crypto, zoals
het faciliteren van criminele geldstromen, het aanlokkelijk maken van gokgedrag en
de grote milieuafdruk van het mijnen. Deze leden vragen of in de beleidsaanpak niet
veel meer nadruk moet komen te liggen op het zoveel mogelijk proberen in te perken
van crypto-activa.
Tot op heden kent de Europese Unie geen alomvattend regelgevend- en toezichtkader
voor crypoactivadiensten. Omdat dit inderdaad een risicovolle markt betreft is het
belangrijk dat deze partijen aan een stevige set vereisten worden onderworpen. Hier
zet MiCA een belangrijke eerste stap in. Bij het ontwerpen van MiCA is gekeken naar
bestaande regelgeving voor de financiële sector. Specifiek is er gekeken naar regelgeving
voor beleggingsproducten namelijk de Richtlijn betreffende markten voor financiële
instrumenten II (MiFID II), een Europese richtlijn voor de regulering van beleggingsdiensten
en gereglementeerde markten. Wetgevingshandelingen van de Unie inzake financiële diensten
moeten gebaseerd zijn op het beginsel «dezelfde activiteiten, dezelfde risico’s, dezelfde
regels» en een technologisch neutrale aanpak volgen. MiFID II reguleert ook risicovolle
beleggingsproducten en is daarmee een passend kader om als voorbeeld te nemen. Wanneer
deze lijn gevolgd wordt, is het ook passend dat financiële diensten die eerder al
onder bestaande regelgevingskaders vielen, hieronder blijven vallen ongeacht de technologie
die voor de uitgifte of de overdracht ervan wordt gebruikt. Dit geldt bijvoorbeeld
voor getokeniseerde securitisaties. Op deze manier wordt invulling gegeven aan technologieneutraliteit.
Cryptoactivamarkten zijn risicovol en kennen een schaduwzijde zoals deze geschetst
wordt door de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie. Daarom blijft de inzet om de risico’s
op juiste wijze te ondervangen. Dit gebeurt door een tijdige implementatie van MiCA
en TFR waarmee cryptoactivadienstverleners ook onder de reikwijdte van de Wwft (Wet
ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme) blijven, dan wel komen
te vallen, door in te zetten op stevig toezicht, de markt te blijven monitoren, door
actieve deelname aan internationale overlegorganen die aanbevelingen doen voor de
cryptosector, en door onderzoek te doen naar de risico’s die gepaard gaan met het
handelen in cryptoactiva en de beïnvloeding van consumenten daaromtrent. Dit onderzoek
is aangekondigd in de Kamerbrief van 25 april jl. over ongewenste online beïnvloeding
consumenten bij financiële keuzes.1 Ten aanzien van de milieueffecten van (het minen van) bepaalde cryptovaluta moet
worden aangemerkt dat MiCA eisen stelt aan transparantie over de belangrijkste negatieve
effecten op het milieu en klimaat van de onderliggende consensusmechanismen van cryptovaluta.
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie merken op dat het wetsvoorstel geen evaluatiebepaling
bevat. Zij vragen of de regering kan schetsen op welke manier geëvalueerd zal worden
of de wet- en regelgeving met betrekking tot crypto voldoet. Des te meer omdat we
hier te maken hebben met een relatief jong en nog volop bewegend veld, dat reeds bewezen
heeft aanzienlijke maatschappelijke schade aan te kunnen brengen.
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie constateren terecht dat het uitvoeringswetsvoorstel
geen evaluatiebepaling bevat. Omdat de verordening rechtstreeks doorwerkt in de Nederlandse
rechtsorde bevat het wetsvoorstel hoofdzakelijk artikelen die zien op de handhaving
van de verordening.
MiCA bevat zelf wel een uitgebreide evaluatiebepaling (artikel 140, eerste lid, MiCA).
Uiterlijk op 30 juni 2027 dient de Commissie, na raadpleging van de Europese Banken
Autoriteit (EBA) en Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA), een verslag
in bij het Europees Parlement en de Raad over de toepassing van de verordening, eventueel
ook vergezeld van een wetgevingsvoorstel. Daarnaast dient de Europese Commissie op
30 juni 2025 een tussentijds verslag in te dienen, ook eventueel voorzien van een
wetgevingsvoorstel.
De verslagen moeten onder meer aandacht besteden aan de uitgifte van het aantal cryptoactiva,
de witboeken en het goedkeuringsmechanisme hiervoor, een inschatting van het aantal
personen in de Europese Unie dat gebruik maakt of belegt in cryptoactiva die in de
Europese Unie zijn uitgegeven, het aantal en de waarde van gevallen fraude, oplichting
en hacks, het aantal uitgevers van activagerelateerde tokens en een analyse van de
reserveactiva, het aantal uitgevers van e-moneytokens, een behoordeling van het beschermingsniveau,
een beoordeling van frauduleuze reclame uitingen en oplichting met cryptoactiva en
de toepassing van administratieve sancties.
Vanwege het grensoverschrijdende karakter van cryptoactivamarkten gaat de voorkeur
uit naar eventuele aanpassingen of aanvullingen van wetgeving op Europees niveau.
De leden van de NSC-fractie vragen of de MiCA-verordening ook leidt tot een wijziging
van de Sanctiewet en zo ja tot welke wijzigingen.
In het uitvoeringswetsvoorstel voor MiCA is geen wijziging van de Sanctiewet 1977
opgenomen. Wel worden de aanbieders van cryptoactadiensten die op basis van MiCA gereguleerd
worden met het uitvoeringswetsvoorstel voor TFR onder de reikwijdte van de Wet ter
voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering (Wwft) en de Sanctiewet 1977 gebracht.
Dit betekent dat deze aanbieders van cryptoactivadiensten ertoe gehouden zijn hun
bedrijfsvoering op een dusdanige wijze in te richten waarmee zij kunnen voldoen aan
afdeling 5 van de Sanctiewet 1977. Op dit moment vallen – overeenkomstig de Wwft –
de aanbieders van walletdiensten en wisseldiensten onder de reikwijdte van de Sanctiewet
1977. Met het uitvoeringswetsvoorstel TFR wordt dit uitgebreid met de volgende diensten:
– bewaring en beheer van cryptoactiva namens cliënten;
– exploitatie van een cryptoactivahandelsplatform;
– uitvoering van cryptoactivaorders namens cliënten;
– plaatsing van cryptoactiva;
– ontvangst en doorgifte van cryptoactivaorders namens cliënt;
– verlening van advies over cryptoactiva; en
– verlening van cryptoactivaoverdrachtdiensten namens cliënten.
De leden van de D66-fractie vragen de regering een nadere toelichting te geven op
de gevolgen van het wetsvoorstel voor de toezichtcapaciteit van De Nederlandsche Bank
(DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM). Deze leden vragen waarop is gebaseerd
dat de AFM geen extra toezichtcapaciteit nodig zou hebben voor de uitvoering van deze
wet.
Het onder toezicht brengen van een geheel nieuwe populatie aan instellingen, die veelal
geen ervaring hebben met (financieel) toezicht, heeft invloed op de toezichtcapaciteit
van de AFM. Hoewel de precieze uitbreiding van het budget van de AFM afhangt van het
aantal cryptopartijen dat daadwerkelijk een vergunning aanvraagt en van de verdeling
van de taken en bevoegdheden tussen AFM en DNB die volgen uit MiCA, heeft AFM op dit
moment de inschatting gemaakt structureel 33 fte nodig te hebben voor het MiCA en
TFR toezicht. Dit is tevens na te lezen in het uitvoeringsbesluit cryptoverordening
dat de toezichtstaken tussen AFM en DNB verdeelt en het wijzigingsbesluit bekostiging
2025 dat de bekostigingssystematiek verder uitwerkt. Het huidige kostenkader 2021–2024
van de AFM is voor 2024 aangepast om zo de AFM in staat te stellen, om in redelijk
voorzienbare scenario’s, het toezicht goed voor te bereiden en uit te voeren. In het
nieuwe kostenkader 2025–2028 zijn voor deze wet extra middelen opgenomen om deze taak
uit te voeren. Daarnaast is met de AFM afgesproken om in 2025 het kader voor deze
doelgroep te evalueren en te bespreken of de toezichtcapaciteit nog passend is dan
wel aangepast moet worden.
DNB heeft aangegeven geen aanvullende toezichtcapaciteit nodig te hebben voor het
uitvoeren van het toezicht uit hoofde van MiCA. Voor DNB geldt dat MiCA nieuwe toezichttaken
met zich brengt. Tegelijkertijd heeft de inwerkingtreding van MiCA ook tot gevolg
dat het huidige crypto-registratieregime komt te vervallen. Daarmee gaan er ook taken
weg bij DNB. Op dit moment is het heel lastig een inschatting te maken van de benodigde
capaciteit voor toezicht. Op basis van een zeer grove schatting lijkt het erop dat
de capaciteit die DNB inzette voor het crypto-registratieregime overeen komt met de
benodigde capaciteit voor de nieuwe MiCA taken.
§ 2.1. Reikwijdte en definities
De leden van de NSC-fractie vragen welke cryptovaluta onder «andere Europese regels»
vallen. Deze leden vragen hoeveel soorten cryptovaluta er in totaal zijn en hoeveel
daarvan worden aangeboden door officiële aanbieders van cryptoactiva. Daarnaast vragen
deze leden hoeveel cryptovaluta worden aangeboden buiten de officiële aanbieders om.
Ook vragen deze leden wat het wezenlijke verschil is tussen EMT’s en ART’s Zij vragen
welke andere soorten dekking er zijn, behalve valuta.
Deze verordening classificeert de cryptoactiva in drie typen, die aan verschillende
vereisten worden onderworpen, afhankelijk van de risico’s die zij inhouden. De classificatie
is gebaseerd op de vraag of de cryptoactiva hun waarde trachten te stabiliseren door
te verwijzen naar andere activa. Het eerste type bestaat uit cryptoactiva die beogen
hun waarde te stabiliseren door te verwijzen naar slechts één officiële valuta. De
functie van dergelijke cryptoactiva lijkt sterkt op de functie van elektronisch geld.
Net zoals elektronisch geld zijn dergelijke cryptoactiva een elektronisch vervangmiddel
voor munten en bankbiljetten en worden zij waarschijnlijk gebruikt om betalingen te
doen. Die cryptoactiva worden in deze verordening gedefinieerd als e-moneytokens of
EMT’s. Het tweede type cryptoactiva betreft activagerelateerde tokens of ART’s, die
beogen hun waarde te stabiliseren door te verwijzen naar een andere waarde of recht,
of een combinatie daarvan, waaronder een of meer officiële valuta’s of ook andere
cactiva. Deze activagerelateerde tokens omvatten alle andere cryptoactiva dan e-moneytokens,
waarvan de waarde door activa wordt gedekt. EMT’s en ART’s worden gezamenlijk ook
wel stablecoins genoemd omdat ze trachten een stabiele waarde te behouden. Tot slot
betreft het derde type andere cryptoactiva dan activagerelateerde tokens of e-moneytokens,
waar een grote verscheidenheid aan cryptoactiva onder valt, waaronder gebruikstokens,
maar ook andere cryptoactiva zoals Bitcoin. Deze categorie cryptoactiva is niet door
onderliggende waarde gedekt.
De leden van de NSC-fractie merken tevens op dat cryptoactiva die geen stablecoin
zijn zoals Bitcoin geen dekking hebben en het klopt dat geen enkele partij de waarde
hiervan garandeert. Deze cryptoactiva zijn digitale weergaven van waarden of van rechten
die elektronisch kan worden overgedragen en opgeslagen, met gebruikmaking van distributed-ledger-technologie
of vergelijkbare technologie. Deze waarden zijn vaak niet-intrinsiek, dat wil zeggen
niet gebaseerd op een onderliggend activum, product of dienst, zoals dat wel het geval
is bij financiële instrumenten.
Producten en diensten die elders gereguleerd zijn, vallen niet onder MiCA. Dit geldt
bijvoorbeeld voor financiële instrumenten zoals getokeniseerde securitisaties, deze
vallen onder de richtlijn betreffende markten voor financiële instrumenten (MiFID
II). Sommige cryptovaluta vallen op dit moment onder geen enkele regelgeving, Non-Fungible
Tokens (NFT’s) zijn hier een voorbeeld van, ook niet onder MiCA. In MiCA is wel een
evaluatieclausule opgenomen voor NFT’s waarbij de Europese Commissie de ontwikkeling
van de NFT-markten zal beoordelen en zal kijken of aanvullende regelgeving noodzakelijk
is.
Ook vragen de leden van de NSC-fractie naar de hoeveelheid verschillende soorten cryptovaluta
en in hoeverre deze aangeboden worden door officiële aanbieders. Op dit moment bestaan
er vele soorten cryptovaluta. Het is dus niet precies bekend om hoeveel verschillende
valuta het gaat omdat bij wijze van spreken iedereen en op ieder moment een cryptomunt
kan creëren. De geruime meerderheid van de markt bestaat uit Bitcoin en Ether, namelijk
zo’n 80%. MiCA zorgt ervoor dat partijen die cryptoactivadiensten aanbieden en bijvoorbeeld
een crypto-handelsplatform exploiteren waarop klanten/beleggers kunnen handelen, een
vergunning moeten hebben en zich aan een flinke set regels moeten houden ten aanzien
van activareserve en andere prudentiële vereisten, consumenten bescherming en het
voorkomen van marktmisbruik.
Met uitzondering van de registratieplicht voor cryptobewaarportemonnees en cryptowisseldiensten,
gelden er op dit moment geen specifieke voorschriften voor cryptoactivadienstverleners
en aanbieders van cryptoactiva. Dit betekent dat het moeilijk te zeggen is wanneer
een partij officieel is of is of niet. Met de komst van MiCA wordt door middel van
onder meer een vergunningsstelsel, verplichte notificaties en toezicht op informatiedocumenten
waaronder cryptoactivawitboeken duidelijk welke aanbieders «officieel» zijn en welke
niet.
Het verlenen van cryptoactivadiensten zonder vergunning is niet toegestaan wanneer
MiCA van toepassing is geworden.
De leden van de NSC-fractie vragen verder waarom er niet voor gekozen is om de twee
verordeningen om te zetten in één wetsvoorstel.
Er is in de eerste plaats gekozen voor twee wetsvoorstellen omdat MiCA en TFR gedeeltelijk
verschillende implementatietermijnen kennen. Zo wordt het gedeelte van MiCA dat over
stablecoins gaat al op 30 juni 2024 van toepassing terwijl TFR pas op 30 december
2024 van toepassing wordt. In de tweede plaats geldt voor beide verordeningen dat
er sprake is van een zeer strakke implementatietermijn. Het zou ongewenst zijn als
de implementatie van de ene verordening vertraging oploopt door de andere.
Daarnaast is er geen afhankelijkheid tussen MiCA en TFR. Beide uitvoeringswetten kunnen
afzonderlijk van elkaar in werking treden.
Gelet op de onderlinge samenhang heb ik getracht de beide uitvoeringswetsvoorstellen
zoveel als mogelijk parallel de stappen in het wetgevingsproces te laten doorlopen.
§ 2.2.1. Eisen voor de uitgifte en toelating tot de handel
De leden van de NSC-fractie vragen op welke manier de reputatie van de aanbieders
getoetst wordt. Deze leden vragen of de Verklaring omtrent het gedrag (VOG) hierin
nog een rol speelt en welke andere factoren hierbij een rol spelen. Ook vragen zij
welke eisen worden gesteld aan de stabiliteit van cryptoactiva. Deze leden vragen
of cryptoactiva toch per definitie niet erg stabiel zijn, net zoals aandelen.
Bij een beoordeling van reputatie stelt de toezichthouder onder andere vast of de
natuurlijk te toetsen persoon betrouwbaar en vakbekwaam is. Een van de documenten
die daarbij kan worden opgevraagd d is een verklaring omtrent gedrag. Bij de beoordeling
van de toezichthouder wordt een onderscheid gemaakt tussen bestuursbekwaamheid en
technische bekwaamheid.
Bestuursbekwaamheid wordt in hoge mate bepaald door ervaring met het verwerven en
besturen van deelnemingen, en de mate van zorgvuldigheid bij de uitvoering hiervan.
Technische bekwaamheid uit zich vooral in ervaring met het aansturen van een financiële
onderneming als meerderheidsaandeelhouder of als persoon die effectief leiding geeft
aan een financiële onderneming. Ook hierbij moet ervaring blijk geven van de nodige
zorgvuldigheid. Anders dan bij betrouwbaarheid zal bij de beoordeling van de vakbekwaamheid
rekening worden gehouden met de mate van invloed van de aanvrager van de betreffende
persoon in de financiële onderneming.
Daarnaast stellen de leden van de NSC-fractie vragen over de stabiliteit van cryptoactiva.
Voor wat betreft de stabiliteit van cryptoactiva is het belangrijk om onderscheid
te maken tussen cryptoactiva die gedekt wordt door reële activa en cryptoactiva die
ongedekt is. Bij cryptoactiva die gedekt wordt door reële activa (de ARTs en EMTs)
moet altijd sprake zijn van een één op één dekking.
Voor de betekenis van ART en EMT verwijs ik u graag naar de vraag van de leden van
de NSC-fractie onder paragraaf 2.1 aangaande Reikwijdte en definities. Deze ART’s
en EMT’s moeten gedekt zijn door zogenaamde high quality liquid assets (HQLA). Een belangrijke verandering die met MiCA wordt ingevoerd, zijn de prudentiële
vereisten die aan cryptoactivadienstverleners gesteld worden. Voor deze vereisten
verwijs ik u graag door naar de toelichting op de vraag van de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie
onder paragraaf 2. DNB houdt risico gebaseerd toezicht op de prudentiële vereisten
van aanbieders van ARTs, EMTs en cryptoactivadiensten.
§ 2.2.3. Reclame-uitingen en herroepingsrecht
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen naar consumentenbescherming, specifiek
reclame en klantbenadering. Zij vragen op welke manier inhoudelijk getoetst gaat worden
of crypto-aanbieders gebalanceerd communiceren richting klanten over de risico’s en
kansen die de crypto-diensten bieden. Deze leden vragen hoe, met andere woorden, voorkomen
gaat worden dat de risico’s in de kleine lettertjes belanden. Zij vragen of de verordening
hier substantiële eisen aan stelt of dat dit een open norm betreft die de toezichthouder
moet gaan invullen.
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen terecht naar consumentenbescherming
en specifiek naar reclame-uitingen. MiCA zet wezenlijke stappen in het beter beschermen
van de consument. Hier zijn duidelijke communicatie over risico’s en niet-misleidende
reclame een belangrijk onderdeel van. MiCA bevat normen ten aanzien van informatieverstrekking
voor zowel aanbieders van cryptoactiva als voor cryptoactivadienstverleners. Zowel
wettelijk vereiste informatie-verschaffingsdocumenten als reclame-uitingen en marketingmaterialen moeten correct, duidelijk en
niet-misleidend zijn. Die criteria zijn vergelijkbaar met criteria in de Wet op het
financieel toezicht (Wft) die voor reguliere financiële instellingen en producten
gelden. Ook moeten aanbieders van cryptoactivadiensten hun klanten waarschuwen voor
de risico’s die aan transacties in cryptoactiva zijn verbonden en moeten aanbieders
van cryptoactivadiensten «eerlijk, billijk en professioneel in overeenstemming met
de belangen van hun cliënten en potentiële cliënten» handelen.
Een aanbieder van een cryptoactivum moet een cryptoactivawitboek (een informatiedocument)
opstellen en ter beschikking stellen voorafgaand aan de aanbieding. Het cryptoactivawitboek
moet informatie bevatten over, onder andere, de risico’s verbonden aan het cryptoactivum.
Het cryptoactivawitboek bevat een samenvatting die in beknopte en niet-technische
bewoordingen essentiële informatie over de aanbieding van het cryptoactivum aan het
publiek of de voorgenomen toelating tot de handel geeft. De samenvatting van het cryptoactivawitboek
biedt passende informatie over de kenmerken van het betrokken cryptoactivum, om aspirant-houders
van het cryptoactivum te helpen een weloverwogen beslissing te nemen.
In reclame-uitingen moet aangegeven worden dat een cryptoactivawitboek is gepubliceerd
en de reclame-uiting moet overeenkomen met de inhoud van het witboek. Ook de reclame-uiting
moet correct, duidelijk en niet misleidend zijn. Reclame-uitingen moeten als dusdanig
herkenbaar zijn.
De AFM houdt risicogebaseerd toezicht, wat betekent dat zij haar toezichtscapaciteiten
bij de grootste risico’s op schade aan het klantbelang inzet. Op basis van MiCA kan
de AFM reclame-uitingen niet vooraf toetsen. Wel zal de AFM bij de vergunningverlening
van cryptoactivadienstverleners toetsen bij partijen of zij maatregelen en procedures
hebben ingericht om te waarborgen dat hun informatieverstrekking voldoet aan de vereisten
van MiCA en zal zij risicogebaseerd toezichthouden op reclame-uitingen. Ook krijgt
de toezichthouder een aantal handhavingsbevoegdheden voor het geval de reclame-uitingen
niet aan de vereisten voldoen. Zo kunnen zij bijvoorbeeld eisen dat de reclame gewijzigd
wordt, of deze helemaal verbieden.
Ik vind het belangrijk dat consumenten goed beschermd worden bij het handelen in cryptoactiva
en dat de bijbehorende risico’s duidelijk zijn. Mede daarom is het belangrijk om te
bekijken welke rol reclame speelt in de beïnvloeding van de consumenten in het handelen
in cryptoactiva. Daarom ga ik onderzoek doen naar de risico’s die gepaard gaan met
het handelen in cryptoactiva en de beïnvloeding van consumenten daaromtrent.
§ 2.3.1. Vergunningen
De leden van de NSC-fractie hebben nog de volgende vragen over vergunningen. De «partijen
die al een vergunning hebben» en de «huidige aanbieders van cryptoactiva diensten»
worden genoemd in het kader van de overgangstermijn. Deze leden vragen of dit dezelfde
groep bedrijven of zijn of dat dit twee verschillende soorten bedrijven zijn. Deze
leden vragen waarom voor de ene groep wel een overgangstermijn van zes maanden wordt
gehanteerd en voor de andere niet.
Met deze twee aanduidingen wordt niet gedoeld op dezelfde groep bedrijven. Lidstaten
mogen op basis van artikel 143, zesde lid, MiCA een vereenvoudigde procedure toepassen
voor aanbieders van cryptoactivadiensten die al over een vergunning beschikten om
diensten om cryptoactivadiensten aan te bieden. Op dit moment kent Nederland enkel
een registratieplicht bij DNB uit hoofde van de Wwft voor twee typen cryptoactivadienstverleners,
namelijk de aanbieders van bewaarportemonnees en de aanbieders van wisseldiensten
tussen virtuele valuta en fiduciaire valuta. Nederland kent op dit moment geen vergunningstelsel,
waardoor er ook geen partijen zijn die al over een vergunning beschikken. Dit betekent
dat Nederland geen gebruik kan maken van deze lidstaatoptie.
Met de groep huidige aanbieders van cryptoactivadiensten, wordt verwezen naar de groep
aanbieders die valt onder de overgangsregeling van artikel 143, derde lid. In deze
bepaling is opgenomen dat voor aanbieders van cryptoactivadiensten die hun diensten
al voor de van toepassing wordingsdatum van MiCA aanboden, een overgangstermijn van
maximaal 18 maanden kan worden gehanteerd na het van toepassing worden van de verordening.
In Nederland betreft dit uitsluitend aanbieders van diensten voor het wisselen tussen
virtuele valuta en fiduciaire valuta en van bewaarportemonnees die op het moment van
inwerkingtreding van deze wet geregistreerd stonden in het register van DNB. Met deze
registratieverplichting staan deze diensten onder toezicht van DNB in het kader van
de Wwft. Er gelden echter nog geen specifieke eisen op he gebied van consumentenbescherming,
prudentieel toezicht en het tegengaan van marktmisbruik. Vanwege dit gebrek aan toezicht
en het belang van een adequate bescherming van consumenten wordt de duur van de overgangsbepaling
voor uitsluitend deze twee typen dienstenaanbieders en tevens registratiehouders in
Nederland ingekort naar een periode van zes maanden. Voor overige aanbieders van cryptoactivadiensten
gelden de nieuwe MiCA-regels met ingang van 30 december 2024.
§ 2.3.2. Eisen voor kredietinstellingen
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen naar crypto-leenproducten. Zij merken
op dat de Commissie binnen 18 maanden na ingang van de verordening een rapport zal
opstellen met mogelijk voorstellen op dit gebied. Deze leden vragen hoe de regering
dit punt beziet, specifiek of en zo ja waarom zij voorstander is van regels op dit
punt.
Crypto-leenproducten zijn producten waarbij cryptoactiva uitgeleend worden in ruil
voor een compensatie (rente). Dit proces is in feite vergelijkbaar met traditionele
leningen die vaak uitgegeven worden door banken. In het geval van cryptoleningen worden
deze producten gefaciliteerd door een cryptoplatform. Een van de belangrijkste risico’s
van dit soort activiteiten is de volatiliteit van de cryptoactivamarkt. De waarde
van activa kan aanzienlijk dalen, het kan voorkomen dat de lener dan meer moet bijstorten
of meer onderpand moet verstrekken. Het uitlenen van cryptoactiva wordt op dit moment
niet door MiCA gereguleerd. MiCA is een eerste Europees raamwerk dat cryptoactivadienstverlening
en het uitgeven van cryptoactiva reguleert. Het was destijds, tijdens de Europese
onderhandelingen, belangrijk om vooral eerst de basis goed te regelen en hier prioriteit
aan te geven. Mede daarom zijn er een aantal evaluatieclausules in de verordening
opgenomen die de ruimte bieden om te bekijken of het huidige kader nog steeds passend
is, of op bepaalde onderwerpen uitgebreid moet worden. Toen MiCA onderhandeld werd
waren cryptoleenproducten nog niet heel wijdverspreid en minder een onderwerp van
zorg. Daarom is het goed dat dit onderwerp wel meegenomen wordt in de evaluatie. Op
30 december zal de Europese Commissie, na het consulteren van ESMA en EBA, een rapport
presenteren over de laatste ontwikkelingen op het gebied van cryptoactiva. Hier worden
crypto-leenproducten ook in meegenomen. Het is belangrijk dat de Europese Commissie
solide onderzoek doet naar de risico’s van deze producten. Op basis daarvan zal moeten
worden bezien of het nodig is aanvullende maatregelen te nemen.
§ 2.3.3. Prudentiële eisen
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen naar mogelijke systemische risico’s
voor de financiële stabiliteit als gevolg van volatiliteit op crypto-markten. Dergelijke
systemische risico’s hebben zich tot nu toe gelukkig nog niet gematerialiseerd. Desalniettemin
vragen deze leden of geschetst kan worden op welke manier MiCA dan wel andere regelgeving
(zoals CRR), alsmede de toezichtspraktijk, systemische risico’s voortkomend uit de
crypto-wereld aanpakt en beheerst.
Systemische stabiliteitsrisico’s zijn een belangrijk onderwerp dat met name in internationale
overlegstructuren zoals onder het IMF en de Financial Stability Board (FSB) onderzocht
en bediscussieerd wordt. DNB is ook actief lid van deze overlegstructuren. Systemische
stabiliteitsrisico’s zijn met name een aandachtsgebied bij zogenaamde «stablecoins»
(ART’s en EMT’s), omdat deze verbonden zijn met soevereine valuta zoals de euro of
de dollar. Deze risico’s worden groter wanneer deze stablecoins op grote, mondiale
schaal worden toegepast. IMF en FSB hebben aanbevelingen gedaan om deze risico’s te
mitigeren doormiddel van regelgeving en toezicht. Ook deze overlegstructuren geven
aan dat de risico's voor de financiële stabiliteit van cryptoactiva momenteel beperkt
zijn en waarschijnlijk blijven. Wel wordt de noodzaak benadrukt om de onderlinge verbanden
met het financiële systeem te blijven monitoren, onder meer door de groei van verschillende
beleggingsproducten voor cryptoactiva te blijven volgen. Nederland draagt actief bij
aan deze discussies. Daarnaast kent MiCA een aantal vereisten voor aanbieders van
zogenaamde significante ART’s en EMT’s en cryptoactivadiensten om dit soort risico’s
verder in te perken. Daarnaast introduceert MiCA voor uitgevers van ARTs, als reactie
op de zorgen van de Europese Centrale Bank over eventueel grootschalig gebruik van
ARTs voor transacties, restricties op het aantal houders, de waarde of de marktkapitalisatie
en de geaggregeerde waarde van de transacties per dag in deze activa van dit soort
(significante) stablecoins. DNB gaat hier toezicht op houden. Zodra een uitgever van
een stablecoin bepaalde drempelwaardes qua grootte heeft bereikt en als significant
wordt bestempeld zal de Europese Banken Autoriteit (EBA) verantwoordelijk worden voor
het toezicht. EBA richt voor de uitvoering van dit toezicht een toezichtcollege op
waar alle relevante nationale toezichthouders in zetelen. Een belangrijke verandering
die met MiCA wordt ingevoerd, zijn de prudentiële vereisten die aan cryptoactivadienstverleners
gesteld worden. Zo moeten ze het vermogen dat zij aanhouden voor klanten afscheiden
van hun eigen vermogen. Daarnaast moeten deze dienstverleners te allen tijde over
eigen vermogen beschikken waarmee ze verliezen kunnen opvangen. moet bestaan uit zogenaamd
tier 1-kernkapitaal. Dit type kapitaal is permanent ter beschikking gesteld aan de
instelling en is daarmee altijd beschikbaar om eventuele verliezen mee op te vangen.
§ 2.3.4. Overige voorschriften
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen naar de milieueffecten van crypto-activa
(met name het mijnen en goedkeuren van transacties). Deze leden vragen allereerst
of de regering het betreurt dat er niet nu al minimumvereisten komen aan de milieuafdruk
van cryptodienstverleners.
Deze leden constateren daarnaast dat de Commissie binnen twee jaar na inwerkingtreding
van de verordening met minimumstandaarden voor duurzaamheid van de consensus-mechanismes
zal moeten komen. Deze leden vragen of de regering van mening is dat het belangrijk
is dat deze minimumstandaarden er komen. Zij vragen of de regering zich ervoor gaat
inzetten dat die minimumstandaarden ambitieus zijn en of dit toegelicht kan worden.
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen voorts
of de classificatie van ESMA van de milieuprestaties van verschillende consensus-mechanismes
zal gaan dienen als basis voor de minimumduurzaamheidsstandaarden waar de Commissie
mee zal komen en zo nee, wat anders het doel is van deze classificatie.
MiCA is een eerste stap in het introduceren van een stevig regelgevend kader voor
cryptoactivadiensten waarbij in eerste instantie de prioriteit heeft gelegen bij het
beschermen van de consument, het introduceren van prudentiële vereisten en het tegengaan
van marktmisbruik. Hoewel de aandacht eerst heeft gelegen op het reguleren van deze
bovengenoemde elementen, besteedt MiCA wel degelijk aandacht aan de negatieve milieueffecten
van sommige cryptovaluta. Een voorbeeld hiervan is de informatie over negatieve milieueffecten
die in de witboeken moet worden opgenomen. Ook was er tijdens de Europese onderhandeling
nog onvoldoende wetenschappelijk onderzoek beschikbaar over de milieueffecten van
cryptoactiva. Het kabinet vindt het belangrijk dat de milieueffecten onderdeel zijn
van de evaluatie die de Europese Commissie op 30 juni 2027 dient op te leveren. Hierin
moet een beschrijving van ontwikkelingen in bedrijfsmodellen en technologieën op de
cryptoactivamarkten staan, met bijzondere aandacht voor de milieu en klimaatgerelateerde
effecten van nieuwe technologieën, alsook een beoordeling van de beleidsopties en
indien nodig aanvullende maatregelen die gerechtvaardigd kunnen zijn ter beperking
van de negatieve gevolgen voor het klimaat en andere milieu gerelateerde negatieve
effecten. Ik zal moeten bezien wat uit deze evaluatie volgt.
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen ook naar de classificatie van de milieuprestaties
van verschillende consensus-mechanismes door ESMA. MiCA verplicht aanbieders van cryptoactivadiensten
informatie over de belangrijkste negatieve effecten op het klimaat en andere milieugerelateerde
effecten van het consensusmechanisme van ieder cyprotactivum in relatie waartoe zij
diensten aanbieden publiek te maken. Deze informatie staat ook in de witboeken die
uitgevers van cryptoactiva moeten opstellen. Deze informatie dient allereerst consumenten.
Zij moeten op basis van deze informatie een beslissing kunnen maken al dan niet geld
te stoppen in een bepaald cryptoactivum. Daarbij kunnen zij de negatieve effecten
op milieu en klimaat van cryptoactiva met elkaar vergelijken en mee laten wegen in
hun beslissing. Het ligt voor de hand dat de Europese Commissie haar beleid op gebied
van duurzaamheidsstandaarden voor aanbieders van cryptoactivadiensten zo veel als
mogelijk zal willen baseren op beschikbare data, zoals de data die aanbieders moeten
rapporteren.
§ 2.5. Voorkomen en verbieden van marktmisbruik met cryptoactiva
De leden van de NSC-fractie vragen in hoeverre cryptovaluta nu ook al wel of niet
traceerbaar zijn. Deze leden vragen of het klopt wat bijvoorbeeld over Bitcoins wordt
gezegd, namelijk dat deze door criminelen en fraudeurs worden gebruikt omdat Bitcoins
niet traceerbaar zouden zijn, terwijl tegelijkertijd ook wordt gezegd dat Bitcoins
in de blockchain juist wél traceerbaar zijn.
Over het algemeen zijn transacties in cryptoactiva openbaar te vinden op de blockchain
en zijn deze dus traceerbaar. Echter wordt cryptoactiva ingezet in het criminele circuit
omdat het gebruik hiervan in relatieve anonimiteit kan plaatsvinden en het traditionele
financiële stelsel kan ontlopen.
Het is niet altijd goed te achterhalen wie de eigenaar is van een bepaald adres waaraan
cryptoactiva worden overgedragen. Ook kennen cryptoactiva specifieke praktijken zoals
het gebruik van cryptografie, «mixers» (het mixen van verschillende activa zodat deze
niet langer traceerbaar zijn) en «privacy coins» die bijdragen aan de anonimiteit
van cryptoactivagebruikers.
Op dit moment vallen twee type cryptoactivadienstverleners (dienstverleners van bewaarportemonees
en wisseldiensten) reeds onder de Wwft. Uit hoofde hiervan moeten deze partijen transactiemonitoring
en cliëntenonderzoek uitvoeren ten behoeve van het tegengaan van witwassen en Terrorisme
fienaciering. Andere Europese wetgeving draagt verder bij aan het bestrijden van de
anonimiteit van cryptoactiva-overmakingen. Zo bevatten MiCA en de nieuwe Europese
anti witwas verordening (AMLR) bepalingen die het gebruik van mixers tegengaan en
bevat MiCA en verbod op het verhandelen van dergelijke privacy coins. Daarnaast verplicht TFR cryptoactivadienstverleners om bij elke cryptotransactie
informatie mee te sturen over de initiator en de begunstigde van de transactie. Dit
gaat onder andere om persoonsgegeven en rekeningnummers en dergelijke. Hierdoor wordt
de traceerbaarheid van cryptoactiva aanzienlijk verbeterd ten gunste van het tegengaan
van witwassen en terrorisme financiering. Tot slot, komen alle cryptoactivadienstverleners
met de introductie van TFR onder de reikwijdte van de Wwft. Dit betekent onder andere
dat deze instellingen cliëntenonderzoek moeten doen. In een cliëntenonderzoek kijkt
een instelling of er risico’s zijn dat een klant geld witwast of helpt om terrorisme
te financieren.
§ 2.6. Toezicht en handhaving
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen naar het toezicht. Zij vragen allereerst
of de regering het met hen eens is dat het wenselijk is om uiteindelijk één Europese
toezichthouder voor alle cryptodiensten te creëren (bijvoorbeeld ESMA). Zij vragen
ook in welke mate de regering inschat dat de «achtervang» die ESMA nu in bepaalde
gevallen kan zijn voor nationaal toezicht, een opmaat kan zijn naar harmonisatie van
toezicht in de toekomst, en in welke mate dergelijke harmonisatie inzet van de regering
is.
De cryptosector is, gelet op haar digitale aard, bij uitstek een sector die niet ophoudt
bij de landsgrenzen. Hierdoor is een rol weggelegd voor internationaal toezicht. MiCA
kent al een aantal bepalingen waarin taken worden overgegeven aan een Europese toezichthouder.
In sommige gevallen moet de nationale toezichthouder de Europese Autoriteit voor effecten
en markten (ESMA), de Europese Banken Autoriteit (EBA) en de Europese Centrale Bank
(ECB) raadplegen voordat zij een vergunning mag toekennen of weigeren. ESMA moet tevens
voorzien in een register van cryptoactivawitboeken, uitgevers van activagerelateerde
tokens, uitgevers van EMT’s en aanbieders van cryptoactivadiensten. Bepaalde bevoegdheden
die de Europese toezichthoudende autoriteiten hebben, dragen ook bij aan consumentenbescherming
daar waar nationale bevoegde autoriteiten tekortschieten, met name in grensoverschrijdende
gevallen.
Daarnaast draagt een eenduidige interpretatie en uitvoering van Europese wet- en regelgeving
bij aan een interne markt waarop instellingen concurreren op een manier die leidt
tot de beste prijzen en dienstverlening voor Europese consumenten. Ook leidt een gelijk
speelveld tot een hoger niveau van consumentenbescherming. Er wordt in beginsel niet
afgeweken van Europese regels. Wel streef ik naast een gelijk speelveld, naar een
zo hoog mogelijk niveau van financiële stabiliteit, consumentenbescherming en marktintegriteit.
De verordening legt het toezicht bij de nationale bevoegde autoriteiten, zijnde AFM
en DNB in Nederland. Hoewel het vanuit het oogpunt van een gelijk speelveld wenselijk
kan zijn meer bevoegdheden bij Europese toezichthouders neer te leggen, zou dat een
gradueel proces zijn dat zich de komende jaren verder zal moeten ontwikkelen. Volledig
centraal georganiseerd, Europees toezicht door enkel ESMA en EBA is op korte termijn
niet haalbaar mede doordat dergelijke beslissingen in samenspraak met alle EU-lidstaten
genomen moet worden. Ik ben van mening dat effectief internationaal toezicht door
ESMA en EBA belangrijk is voor een geharmoniseerde toepassing van wet- en regelgeving
en een gelijke mate van consumentenbescherming in de Unie.
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen daarnaast of de regering kan toelichten
in welke mate een aanbieder van cryptodiensten die in lidstaat A toestemming krijgt
te opereren, daarmee in de gehele EU kan opereren, en in welke mate er dus een risico
is dat crypto-aanbieders op zoek gaan naar die toezichthouders die het meest laks
met de Verordening omgaan.
Deze leden vragen naar het passporting regime ofwel het Europese paspoort voor cryptodiensten onder MiCA. MiCA introduceert een
vergunningstelsel met een zogenaamd passporting regime. Dit betekent dat instellingen
met een MiCA-vergunning deze diensten door de gehele EU mogen aanbieden. Hiervoor
moeten ze bij de toezichthouder notificeren. De regels voor cryptoactiva-dienstverleners
gelden dan ook voor alle EU-landen op dezelfde wijze. Er bestaat altijd een kans dat
dienstverleners opzoek gaan naar het minst strenge toezichtsregime, echter probeert
een verordening met rechtstreekse werking en maximum harmonisatie dit zo goed mogelijk
te ondervangen. De Nederlandse toezichthouders zullen ook activiteiten van buitenlandse
partijen die actief zijn op Nederlandse markt monitoren en informatie uitwisselen
met andere Europese toezichthouders.
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen voorts of het klopt dat non-financial
tokens buiten de reikwijdte van MiCA vallen en op basis waarvan toezichthouders alsnog
kunnen interveniëren op het moment dat bij NFT’s sprake is van oneerlijke handelspraktijken
dan wel stabiliteitsrisico’s voor het bredere financiële systeem. De leden van de
GroenLinks-PvdA-fractie vragen ook of het klopt dat non-financial tokens buiten de
reikwijdte van MiCA vallen.
Het is inderdaad zo dat deze verordening niet van toepassing is op unieke cryptoactiva
die niet fungibel met andere cryptoactiva zijn (non-fungible tokens ofwel NFT’s).
De waarde van dergelijke NFT’s is toe te schrijven aan de unieke kenmerken van elk
cryptoactivum en het nut ervan voor de houder van de token. Deze verordening is evenmin
van toepassing op cryptoactiva die diensten of fysieke activa vertegenwoordigen die
uniek en niet fungibel zijn. Wel is het een onderwerp waar meer discussie over nodig
is. Op 30 december 2024 de Europese Commissie verslag doen van de ontwikkelingen in
cryptoactivamarkten. Hierbij zal zij ook kijken naar NFT’s. Er zal op basis van dit
onderzoek bekeken worden of aanvullende regels voor NFT’s nodig zijn.
De Wet handhaving consumentenbescherming biedt de Autoriteit Consument en Markt wel
mogelijkheden om op te treden tegen oneerlijke handelspraktijken in relatie tot NFTs.
De AFM kan uitsluitend optreden op basis van de Whc indien het gaat om een financiële
dienst of product zoals gedefinieerd in de Wft.
Deze leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen daarnaast of de regering heeft overwogen
om ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens een advies te vragen aan de
Autoriteit Persoonsgegevens.
Onder het regime van de verordening zullen persoonsgegevens worden verwerkt, zowel
door onder toezicht gestelde partijen, als door de bevoegde autoriteiten. Zo kan de
uitgifte, aanbieding of een aanvraag voor het in de handel brengen van cryptoactiva
gepaard gaan met de verwerking van persoonsgegevens, bijvoorbeeld door het doen van
personentoetsingen die vereist worden om te kunnen controleren of het bestuur van
een cryptoactivadienstverlener voldoende betrouwbaar en bekwaam is. De verwerking
van persoonsgegevens in het kader van deze verordening dient altijd in lijn te zijn
met de Algemene Verordening Gegevensbescherming. Het ligt in de rede dat de genoemde
verwerkers voor deze verwerkingen in het geval van een hoog privacy risico een DPIA
opstellen.
De afweging is gemaakt om geen advies te vragen over het uitvoeringswetsvoorstel aan
de Autoriteit persoonsgegevens (AP) omdat de bepalingen uit de verordening die grondslagen
bevatten voor het verwerken van persoonsgegevens rechtstreeks doorwerken in de Nederlandse
rechtsorde. De bepalingen uit het uitvoeringswetsvoorstel – waar de adviesaanvraag
betrekking op zou hebben – zien met name op de handhaving van de verordening.
De verordening bij geldovermakingen en overdrachten van cryptoactiva te voegen informatie
(TFR) die parallel aan MiCA geïmplementeerd wordt, is wel ter toetsing voorgelegd
aan de AP. TFR gaat specifiek over het meesturen van persoonlijke informatie van de
initiator en begunstigde van een (crypto)transactie ten behoeve van het tegengaan
van witwassen en terrorisme financiering. De AP heeft een blanco advies gegeven. Dit
betekent de AP geen opmerkingen heeft over het wetsvoorstel.
De leden van de NSC-fractie hebben met betrekking tot toezicht en handhaving nog enkele
vragen. Zo vragen zij hoe de handhaving en naleving van de MiCA-verordening geregeld
zal worden.
De handhaving en naleving wordt in hoofdzaak geregeld in het Besluit EU-verordeningen
Wft, waarin met gebruikmaking van het algemene handhavingsinstrumentarium uit de wet
voor zo’n 35 verordeningen op het terrein van de financiële markten precies is geregeld
welke toezichthouder (AFM of DNB) bevoegd is, en waarin ook is geregeld welke sancties
de toezichthouder bij niet-naleving van de verschillende artikelen van de verordening
kan opleggen.
De verordening heeft voor het overgrote deel rechtstreekse werking. Wel bevat het
wetsvoorstel een aantal bepalingen over handhaving die implementatie behoeven. In
het uitvoeringswetsvoorstel MiCA wordt daarom een artikel aan de Wft toegevoegd (artikel
1:77n). Met dit artikel worden bijzondere aanvullende bevoegdheden toegekend voor
de bevoegde autoriteiten in het kader van de verordening die gelden in aanvulling
op de algemene handhavingsbevoegdheden van het Besluit EU-verordeningen Wft. Zo krijgen
bevoegde autoriteiten de bevoegdheid om reclames te verbieden, kunnen zij personen
verzoeken om maatregelen te nemen om de omvang van hun positie of blootstelling aan
cryptoactiva te verkleinen en krijgen zij de bevoegdheid om een domeinnaam te laten
schrappen.
Verder wordt een aantal artikelen uit de verordening onder de Wet op de economische
delicten gebracht, waardoor overtreding van die artikelen ook tot strafrechtelijke
vervolging kan leiden.
Ook worden via het Besluit EU-verordeningen Wft zowel AFM als DNB aangewezen als toezichthouder.
Grosso modo geldt de verdeling dat DNB wordt aangewezen als toezichthouder voor de
stablecoins en toeziet op prudentiële vereisten en dat AFM wordt aangewezen als toezichthouder
voor de overig onderdelen van de verordening, te weten de uitgifte van (ongedekte)
cryptoactiva en het verlenen van cryptoactivadiensten. Ook wordt in dit besluit bepaald
op welke bepalingen uit MiCA een bestuurlijke boete wordt gesteld met ook de bijbehorende
maximale boetehoogte. Naast de gebruikelijke handhavingsinstrumenten en methodes introduceert
MiCA ook nieuwe boete categorieën. Zo wordt het onder MiCA mogelijk voor de toezichthouders
om een boete op te leggen ter hoogte van 12,5% van de jaaromzet van de onderneming.
Ook vragen de leden van de NSC-fractie of het klopt dat de Wet ter voorkoming van
witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) en de Sanctiewet leiden tot zeer veel
meldingen van ongebruikelijke transacties. Deze leden vragen of het klopt dat met
deze meldingen relatief weinig wordt gedaan. Zij vragen of het klopt dat van de relevante
informatie 90% al bekend was bij de Financial Intelligence Unit Nederland (FIU-Nederland).
Het beleid en de regelgeving ter voorkoming van witwassen en het financieren van terrorisme
heeft tot doel de integriteit van het financieel en economisch stelsel te beschermen.
Poortwachters hebben als rol criminelen de toegang tot het financiële systeem te ontzeggen
en ongebruikelijkheden te melden. Zo blijft het financiële systeem integer en wordt
het niet misbruikt voor criminele doeleinden. Meldingsplichtige instellingen dragen
daaraan bij door het verrichten van cliëntenonderzoek. Als daaruit, of uit transactiemonitoring,
ongebruikelijkheden naar voren komen, dan melden zij deze bij de Financial Intelligence
Unit Nederland (FIU-Nederland).
In de openbare jaaroverzichten van de FIU-Nederland zijn overzichten opgenomen met
cijfers en voorbeelden die, onder andere, zien op het aantal meldingen van ongebruikelijke
transacties die de FIU-Nederland heeft ontvangen van meldingsplichtige instellingen.
Ook is het aantal door de FIU-Nederland verdacht verklaarde transacties in deze jaaroverzichten
opgenomen.2 Uit het jaaroverzicht van 2022 blijkt dat er in totaal bijna twee miljoen ongebruikelijke
transacties zijn gemeld bij de FIU-Nederland. Deze transacties zijn gemeld door verschillende
meldingsplichtige instellingen, zoals banken, advocaten en notarissen. In 2022 zijn
er 91.893 transacties verdacht verklaard door de FIU-Nederland. Deze verdacht verklaring
kan betrekking hebben op de transacties die zijn gemeld in 2022, maar ook op transacties
die in de daaraan voorafgegane jaren zijn gemeld. De verdacht verklaarde transacties
zijn door de FIU-Nederland ter beschikking gesteld aan de (bijzondere) opsporingsdiensten
en de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Het is van belang om daarbij te benadrukken
dat een verdachte transactie niet per definitie gelijk staat aan een verdenking van
een strafbaar feit, maar deze kan er wel aan bijdragen. Door de (bijzondere) opsporingsdiensten
wordt op uiteenlopende wijzen gebruik gemaakt van de verdachte transacties; onder
meer als sturingsinformatie, als (onderdeel van) startinformatie voor een strafrechtelijk
onderzoek of als onderdeel van het bewijs in een strafzaak. Ook kan het Openbaar Ministerie
(OM) de transacties ter beschikking stellen aan andere overheidsdiensten als een strafrechtelijke
interventie niet opportuun wordt geacht. In dat geval kunnen de transacties een bijdrage
leveren aan een ander type interventie, bijvoorbeeld bestuursrechtelijk of fiscaal.
Daarnaast kan in bepaalde gevallen niet slechts één, maar een reeks van samenhangende
verdachte transacties een dossier opleveren dat wordt overgedragen aan deze instanties.
De FIU-Nederland en het OM herkennen zich desgevraagd niet in de stelling «dat van
de relevante informatie 90% al bekend was bij de FIU-Nederland». Het is hen niet bekend
hoe dit verband is gelegd. In het proces tot verdacht verklaring matcht de FIU-Nederland
de betrokkenen met opsporingsgegevens die in relatie staan tot de transacties, bijvoorbeeld
met subjecten in een opsporingsonderzoek. De transacties in de database van de FIU-Nederland
die gelinkt kunnen worden aan deze subjecten zijn nog niet bekend bij de opsporing en worden daarom door de FIU-Nederland verdacht verklaard.
Dit kunnen waardevolle puzzelstukjes voor opsporingsdiensten zijn, bijvoorbeeld als
relevante sturingsinformatie en/of nuttige aanvullende informatie in lopende opsporingsonderzoeken.
Dat de meldingen mogelijk kunnen raken aan reeds bekende subjecten is daarmee dus
niet problematisch. Deze meldingen versterken de opsporingsonderzoeken juist en zij
dragen daarmee bij aan het voorkomen en opsporen van misdrijven.
Uit onderzoeken blijkt dat financiële informatie, waaronder verdachte transacties,
goed wordt gebruikt door opsporingsdiensten en het OM voor de aanpak van witwassen.
Op basis van een analyse uit 2021 van het Anti Money Laundering Centre (AMLC) is gebleken
dat in de daaraan voorafgaande vijf jaren in gemiddeld 60% van de FIOD-onderzoeken
een verband is met door de FIU-Nederland verdacht verklaarde transacties. Het OM geeft
daarnaast aan dat van alle signalen die zijn aangebracht in het signalenoverleg witwassen3 in 2022 69% van deze signalen mede naar voren zijn gekomen door één of meerdere verdachte
verklaarde transacties van de FIU-Nederland. Hieruit blijkt dat verdachte transacties
een bijdrage leveren aan het opsporen en vervolgen van verdachten van misdrijven,
waaronder witwassen. Ook door andere opsporingsdiensten worden verdachte transacties
veelvuldig gebruikt, maar momenteel is er nog geen cijfermatig inzicht in de effectiviteit
van dit gebruik. Het verbeteren van het inzicht in het gebruik van verdachte transacties
is opgenomen als één van de prioriteiten in de beleidsagenda aanpak witwassen.
De leden van de NSC-fractie vragen of het klopt dat de MiCA-verordening leidt tot
een flinke uitbreiding van het Wwft-toezicht op crypto-activa transacties (van 2 naar
9 categorieën).
Met MiCA worden verschillende aanbieders van cryptoactivadiensten onderworpen aan
een vergunningsplicht. Deze aanbieders worden met TFR door een wijziging van de AMLD5
onder de reikwijdte van heet Wwft-toezicht gebracht. Het klopt dat hiermee het Wwft-toezicht
wordt uitgebreid van twee naar negen categorieën cryptoactivadienstverleners.
De leden van de NSC-fractie vragen welke gevolgen de uitbreiding van het Wwft-toezicht
heeft voor de toezichtskosten, regeldruk en administratieve lasten. Zij vragen welke
gevolgen dit heeft voor het toezicht door AFM en DNB, in termen van extra fte’s.
Het introduceren van een nieuw en uitgebreid regelgevend kader en het onder toezicht
brengen van een geheel nieuwe populatie aan instellingen, die veelal geen ervaring
hebben met (financieel) toezicht, heeft invloed op de toezichtcapaciteit van de AFM
en DNB. Voor deze instellingen zullen de administratieve lasten en de regeldruk toenemen.
Voor de gevolgen voor de toezichtkosten verwijs ik u graag naar het antwoord op de
vraag van de leden van de D66-fractie in paragraaf 2 Inhoud MiCA, waarin zij vragen
om een nadere toelichting op de gevolgen van MiCA op de toezichtcapaciteit van AFM
en DNB. Omdat cryptoactivamarkten risicovolle markten betreffen, heeft Nederland ingezet
op stevig, maar risicogedreven en hoogstaand toezicht.
De leden van de NSC-fractie vragen waarom de ATR dit wetsvoorstel niet heeft geselecteerd
voor een formeel advies.
In dit kader is het goed om te benoemen dat ATR zelf geen gevolgen van wetgeving (eventueel
afkomstig uit de Europese Unie) schetst, maar slechts toetst of beleid, waaronder
wetgeving, de gevolgen van het te nemen beleid goed in kaart brengt. Omdat een verordening
direct doorwerkt in de Nederlandse rechtsorde en in beginsel geen nationale beleidsruimte
kent, valt dit buiten de adviestaak van ATR. Tevens bepaalt de ATR zelf welke wetsvoorstellen
getoetst worden op de regeldruk.
De leden van de NSC-fractie vragen of het klopt dat in de financiële sector circa
20% van de medewerkers functioneert als interne (integriteits)toezichthouder. Deze
leden vragen of met deze en de gelijktijdig ingediende Verordening worden toch weer
extra toezichtsregels worden toegevoegd en dat dit dan toch ook tot substantieel hogere
toezichtslasten kunnen leiden. Deze leden vragen of de ATR alsnog om een advies gevraagd
worden.
Het ministerie heeft geen beschikking over het personeelsbestand van de banken. Ik
kan dus niet aangeven in hoeverre deze cijfers kloppen. Ik ben wel bekend met dit
cijfer in relatie tot de bankensector, niet in relatie tot de gehele financiële sector.
In een rapport van de Nederlandse Vereniging voor Banken (NVB) uit september 2022
staat dat in Nederland circa 13.000 bankmedewerkers «betrokken» zijn bij poortwachtersactiviteiten
en dat dit 15 tot 20% van het totale aantal bankmedewerkers betreft.
Ik wil twee kanttekeningen maken bij deze cijfers in relatie tot de vraag. Om te beginnen
een kanttekening die ook in het rapport zelf wordt gemaakt, namelijk dat deze cijfers
met inbegrip van de herstelprogramma’s die banken uitvoeren om hun beheersmaatregelen
te verbeteren gezien moeten worden. Deze herstelprogramma’s zijn afspraken die de
banken hebben gemaakt met DNB om overtredingen te beëindigen en te komen tot een betere
vervulling van de poortwachtersfunctie. In 2021 gaf DNB aan met 28 (van de in totaal
circa 90 banken onder Wwft-toezicht) afspraken dergelijke afspraken te hebben. Dit
betekent dus dat waarschijnlijk een flink deel van de medewerkers die zijn meegeteld
in deze cijfers bezig zijn met het herstellen van tekortkomingen uit het verleden.
Een tweede kanttekening is dat er waarschijnlijk licht zit tussen de termen «interne
(integriteitstoezicht) toezichthouder» uit uw vraag en de omschrijven «bankmedewerkers
betrokken bij poortwachtersactiviteiten» uit het rapport van de NVB. De interne organisatie
ten aanzien van het voorkomen van witwassen, en de bijbehorende functies, verschillen
per bank. Vaak hebben medewerkers, naast specifieke verantwoordelijkheden ten aanzien
van het voorkomen van witwassen, ook verantwoordelijkheden ten aanzien van andere
thema’s. Het is zodoende nog de vraag op welke manier de 15 tot 20% bankmedewerkers precies betrokken is bij poortwachtersactiviteiten,
welk deel van hun werkzaamheden ziet op het voorkomen van witwassen en of ook tijdelijk
ingehuurde medewerkers ook zijn meegeteld hierin.
Voorts vragen de leden van de NSC-fractie naar de toezichtlasten. Het klopt inderdaad
dat met de implementatie van MiCA en TFR extra toezichtregels worden toegevoegd die
ook leiden tot hogere toezichtlasten. Voor een uiteenzetting van de toezichtkosten
verwijs ik graag door naar de vraag van de leden van de D66-fractie onder paragraaf
2 «Inhoud MiCA» die hierop toeziet. Het wetsvoorstel is voor advies voorgelegd aan
de ATR, maar door de ATR niet geselecteerd voor een formeel advies.
De leden van de NSC-fractie vragen verder op welke manier betalingen binnen het criminele
circuit hiermee blootgelegd kunnen worden. Zij vragen hoe waarschijnlijk het is dat
criminelen hun (echte) persoonsgegevens gaan opgeven bij een cryptotransactie.
Met de introductie van TFR komen cryptoactivadienstverleners onder de reikwijdte van
de Wwft. Dit betekent onder andere dat deze instellingen cliëntenonderzoek moeten
doen. In een cliëntenonderzoek kijkt een instelling of er risico’s zijn dat een klant
geld witwast of helpt om terrorisme te financieren. Criminelen misbruiken helaas het
financiële stelsel voor financiële criminaliteit. Hoewel er strenge regelgeving gaat
gelden is dit helaas niet helemaal te voorkomen en bestaat de kans dat criminelen
niet hun echte persoonsgegevens opgeven bij een transactie of bij hun cryptoactivadienstverlener.
Wanneer de cryptoactivadienstverlener die een crypto-transactie faciliteert niet alle
benodigde informatie heeft en de risico’s niet goed kan beoordelen, of deze te hoog
vindt, zou de transactie opgeschort kunnen worden of helemaal niet plaatsvinden.
3. Inhoud voorstel
De leden van de PVV-fractie begrijpen dat er een overgangsperiode van maximaal zes
maanden zal zijn voor bestaande aanbieders van cryptoactivadiensten om te voldoen
aan de nieuwe MiCA-vereisten, in plaats van de inmiddels twaalf maanden die MiCA biedt.
Het «grandfathering» regime dat MiCA biedt, verwijst naar een overgangsperiode die
is ingesteld om bestaande entiteiten die vóór 30 december 2024 cryptoactivadiensten
aanbieden volgens de nationale wetgeving, in staat te stellen dit gedurende de overgangsperiode
te blijven doen waarna ze een MiCAR-autorisatie krijgen of daarvoor worden geweigerd.
Dit betekent dat deze entiteiten tijd hebben om zich aan te passen aan de nieuwe regelgeving
en om de nodige stappen te ondernemen om een MiCAR-autorisatie te verkrijgen. Het
doel van deze regeling is om verstoringen in de markt te minimaliseren, terwijl de
nieuwe regelgeving wordt geïmplementeerd.
Enkele regelgevende technische standaarden zullen pas tegen 30 december 2024 verder
worden verduidelijkt door ESMA. Crypto-asset serviceproviders hebben evenwel een beperkt
tijdsbestek. Het is mogelijk dat de «grandfathering»-regimes in andere landen flexibeler
zijn, waardoor zij hun activiteiten over de grenzen kunnen voortzetten. De implicatie
hiervan voor Nederland ten opzichte van andere landen is dat Nederland strenger kan
zijn in het verlenen van vergunningen voor crypto-activiteiten dan sommige andere
Europese landen die mogelijk de vereenvoudigde procedure toepassen. Dit kan betekenen
dat Nederlandse crypto-entiteiten meer administratieve lasten en tijd nodig hebben
om een vergunning te verkrijgen, wat de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven
in de cryptosector zou kunnen beïnvloeden.
De leden van de PVV-fractie zouden graag van de regering willen weten wat haar visie
is op dit punt.
Ten aanzien van aanbieders van cryptoactivadiensten die hun diensten al voor MiCA
aanboden en onder nationale regels vielen (in Nederland gaat het daarbij enkel om
aanbieders van bewaarportemonnees (wallets) en aanbieders van diensten om crypto’s
en fiat-geld te wisselen), geldt een overgangstermijn van 18 maanden na het van toepassing
worden van de verordening. Dit betekent dat aanbieders die voor 30 december 2024 hun
diensten overeenkomstig het toepasselijke recht aanboden, dit kunnen blijven doen
tot 1 juli 2026. Lidstaten kunnen ervoor kiezen om geen gebruik te maken van deze
overgangsbepaling of om de duur van 18 maanden te verkorten. Er is gekozen wel van
deze lidstaatoptie gebruik te maken. Deze twee type dienstverleners vallen op het
moment enkel onder toezicht van DNB in het kader van het tegengaan van witwassen en
terrorisme financiering. Er geldt voor deze partijen dan nog geen raamwerk ten aanzien
van consumentenbescherming en prudentiële vereisten. Vanwege dit gebrek aan toezicht
en het belang van een adequate bescherming van consumenten wordt de duur van de overgangsbepaling
ingekort naar een periode van zes maanden. Deze keuze is in nauw overleg met de toezichthouders
gemaakt. Het verkorten van deze overgangsperiode brengt ook uitvoeringsuitdagingen
met zich mee. Een overgangsperiode van 6 maanden geeft toezichthouders en cryptoactivadienstverleners
voldoende tijd om de benodigde aanpassingen uit te voeren.
Europese lidstaten hebben verschillende benaderingen ten aanzien van deze overgangstermijn.
Er zijn lidstaten die kiezen voor een zeer korte overgangstermijn en lidstaten die
kiezen voor 18 maanden. De implicatie hiervan voor Nederland ten opzichte van sommige
andere landen is dat Nederland MiCA voor deze twee specifieke aanbieders al volledig
toepast vanaf 1 juli 2025, terwijl in andere landen partijen actief kunnen zijn die
binnen hun eigen landsgrenzen langer actief blijven onder hun nationale regime en
daarmee nog niet aan MiCA voldoen. Het gaat hierbij alleen om een tijdelijk verschil.
§ 3.2. Lidstaatopties
De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen of de regering kan aangeven of het
geschetste voornemen om voor bestaande aanbieders van crypto-activa een overgangstermijn
van zes maanden te scheppen, daadwerkelijk wordt gerealiseerd en wat daarvan de gevolgen
zijn. Deze leden vragen daarnaast waarom niet overwogen wordt om überhaupt geen overgangstermijn
in te stellen.
De overgangstermijn van zes maanden voor bestaande aanbieders van cryptoactivadiensten
wordt inderdaad gerealiseerd. Dit wordt geregeld in het implementatiebesluit MiCA
en TFR. De keuze voor 6 maanden is voortgekomen uit overleg met de toezichthouders
en reflecteert de praktische uitvoerbaarheid met de wens om deze partijen zo snel
mogelijk aan de MiCA regels te laten voldoen. Voor een verdere toelichting wordt verwezen
naar de vraag van de leden van de PVV-fractie onder paragraaf 3.
4. Bescherming persoonsgegevens
De leden van de NSC-fractie vragen of de regering heeft overwogen om een advies te
vragen aan de Autoriteit Persoonsgegevens, ten aanzien van de verwerking van de persoonsgegevens
en zoo nee, waarom niet. Indien het antwoord hiervoor zoja was, vragen zij waarom
er uiteindelijk geen advies gevraagd.
De leden van de D66-fractie vragen de regering eveneens of is overwogen om ten aanzien
van de verwerking van persoonsgegevens een advies te vragen aan de Autoriteit Persoonsgegevens.
Zij vragen of de regering kan aangeven hoe de bescherming van persoonsgegevens goed
is geborgd in deze wet?
Onder het regime van de verordening zullen persoonsgegevens worden verwerkt, zowel
door onder toezicht gestelde partijen, als door de bevoegde autoriteiten. De verwerking
van persoonsgegevens in het kader van deze verordening dient altijd in lijn te zijn
met de Algemene Verordening Gegevensbescherming. Voor verdere toelichting van de verwerking
van persoonsgegevens en de bescherming hiervan verwijs ik naar de vraag van de leden
van de GroenLinks-PvdA-fractie onder paragraaf 2.6.
5. Regeldrukkosten
De leden van de D66-fractie vragen of de regering kan aangeven of het geschetste voornemen
om voor bestaande aanbieders van cryptoactiva een overgangstermijn van zes maanden
te scheppen, daadwerkelijk wordt gerealiseerd en wat daarvan de gevolgen zijn.
De overgangstermijn is inderdaad opgenomen en op 6 maanden gesteld. Voor meer informatie
over de overgangstermijn en de gevolgen verwijs ik naar de vragen van de leden van
de GroenLinks-PvdA-fractie en van de PVV-fractie onder paragraaf 3 «Inhoud voorstel»
en 3.2 «Lidstaatopties».
6. Financiële gevolgen
De leden van de PVV-fractie constateren dat toezichthouders een aanzienlijke toename
van de benodigde toezichtcapaciteit verwachten, met schattingen van 36 fte in 2025
voor doorlopend toezicht op de cryptosector. Dit toezicht omvat toezicht op de uitgifte
van (ongedekte) crypto-activa en de verlening van cryptoactivadiensten, evenals AML/CFT-toezicht.
De Nederlandsche Bank heeft 14 fte (€ 4,1 miljoen) begroot voor AML/CFT-toezicht op
cryptoactivadienstverleners in 2023–2024, wat zal worden gehandhaafd voor toekomstig
toezicht op MiCA en TFR.
De leden van de PVV-fractie vragen in hoeverre een aanzienlijke uitbreiding van de
capaciteit leidt tot aanzienlijk hogere kosten voor cryptoactivadienstverleners en
-afnemers. Zij zouden graag van de regering willen weten of de kosten naar verwachting
sterk zullen afwijken van de kosten in bijvoorbeeld Duitsland, waar onder toezicht
van de BaFin gemiddeld 20.000 euro wordt gevraagd. Fors hogere kosten kunnen ervoor
zorgen dat bedrijven naar het buitenland uitwijken waardoor het effect van het toezicht
in Nederland afneemt. Deze leden vragen hoe de regering tegen een dergelijk emigratie
van bedrijven aan kijkt en of er een mogelijkheid is om grip te houden op de extra
te maken kosten bij DNB en AFM.
MiCA leidt tot een aanzienlijk aantal nieuwe regels voor een geheel nieuwe populatie
aan instellingen. De kosten daarvoor worden over een meerjarige periode vastgesteld
en aan de sector doorberekend. Deze bekostigingssystematiek geldt ook voor andere
financiële instellingen die onder toezicht van AFM en DNB staan. Andere Europese lidstaten
kennen een andere bekostigingssystematiek, waarbij de kosten voor het toezicht bijvoorbeeld
uit de algemene middelen (c.q., door de belastingbetaler) worden betaald. Een andere
reden die vergelijking met andere landen en toezichthouders bemoeilijkt is dat de
kosten voor doorlopend toezicht en de vergunningaanvraag in veel gevallen nog niet
bekend zijn. Ook moet niet onvermeld blijven dat toezichtkosten bestaan uit eenmalige
kosten voor de vergunningaanvraag of notificatie en uit doorlopende kosten.
Bij de totstandkoming van de kosten wordt gekeken naar een afweging tussen enerzijds
de mate van toezicht die nodig is om hoogwaardig toezicht op de bepalingen die volgen
uit de verordening, het beschermen van consumenten en de integriteit van de markt
en anderzijds een proportionele administratieve druk voor de onder toezicht staande
instellingen. AFM en DNB houden risicogestuurd toezicht, wat betekent dat de beperkte
toezichtcapaciteit wordt ingezet om de grootste risico’s te mitigeren en daarmee zo
veel mogelijk resultaat te boeken voor de ingezette capaciteit. Mocht blijken dat
het aantal instellingen dat in Nederland onder toezicht komt te staan afwijkt van
het verwachte scenario zal mogelijk de bekostigingssystematiek hierop worden aangepast.
De leden van de PVV-fractie vragen ook naar de effecten van de hoge toezichtkosten
en de mogelijkheden om grip te houden op deze toezichtkosten. Het is mogelijk dat
cryptoactivadienstverleners ervoor kiezen om elders in Europa hun vergunningsaanvraag
op te starten. Tegelijkertijd merken we dat het hoogwaardige Nederlandse toezicht
ook gezien wordt als een bewijs van kwaliteit. Instellingen hebben ook profijt van
de goede reputatie van het Nederlandse toezicht dat internationaal als hoogwaardig
wordt gezien. Tot slot is het belangrijk om te vermelden dat ik goed vinger aan de
pols houd als het gaat om de toezichtkosten. Deze worden uitvoerig besproken voordat
ze in het kostenkader vastgezet worden. Met de AFM is tevens afgesproken om in 2025
opnieuw te kijken naar de toezichtkosten en de hoeveelheid partijen die een vergunning
hebben aangevraagd. Op basis van dit weegmoment kunnen de kosten bijgesteld worden.
7. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
De leden van de PVV-fractie hebben kennisgenomen van het feit dat er een conceptwetsvoorstel
is ingediend bij de AFM en DNB voor een beoordeling van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.
De AFM geeft aan dat de keuzes met betrekking tot de implementatie van het wetsvoorstel
in nauw overleg zijn gemaakt tussen vertegenwoordigers van het Ministerie van Financiën,
DNB en AFM. De AFM vindt het uitvoerbaar, maar wijst erop dat de beoordeling van de
uitvoerbaarheid van de nieuwe taken pas zal plaatsvinden bij het implementatiebesluit.
De AFM benadrukt dat toezicht op naleving van verplichtingen onder MiCA aanzienlijke
capaciteit zal vereisen. DNB geeft aan dat de verwachting is dat de regelgeving zal
leiden tot extra inspanningen en een verandering in de inzet van bestaande capaciteit.
Ze zullen de gevolgen van de regelgeving verder analyseren. Het document benadrukt
de nauwe samenwerking tussen het Ministerie van Financiën, AFM en DNB bij het ontwikkelen
van het wetsvoorstel. Het benadrukt ook de noodzaak voor toezichthoudende autoriteiten
om de capaciteit en resourcevereisten te beoordelen voor een effectieve implementatie
en handhaving van de nieuwe MiCA-regelgeving.
De leden van de PVV-fractie constateren tegelijkertijd dat van enkele tientallen Nederlandse
aanbieders van crypto-activa, een aanzienlijk deel van de Nederlandse markt, de bankrekening
op korte termijn zal worden opgeheven. Als reden wordt aangegeven dat dat een gevolg
is van veranderende regelgeving. DNB beschouwt crypto als een hoog risico, wat banken
ontmoedigt om diensten te verlenen aan aanbieders van crypto. Het is voor bedrijven
niet mogelijk om zonder bankrekening te functioneren in het maatschappelijk verkeer.
De leden van de PVV-fractie hebben in het licht daarvan de volgende vragen aan de
regering. Zij vragen of de regering op de hoogte is van deze ontwikkeling. Deze leden
vragen of zij gesprekken heeft gevoerd of heeft laten voeren met bijvoorbeeld de belangenorganisatie
Verenigde Bitcoinbedrijven Nederland of met grote aanbieders om zo tot een betere
inpasbaarheid te komen. Deze leden vagen in hoeverre er sturing wordt gegeven aan
de wijze waarop DNB en banken met de sector omgaan.
Ik ben op de hoogte van de door de PVV-fractie genoemde ontwikkeling. Er is contact
geweest tussen mijn ministerie en de belangenorganisatie Verenigde Bitcoinbedrijven
Nederland (VBNL) over deze problematiek. Ik ben niet volledig op de hoogte van de
individuele casussen, omdat dit mede toezichtvertrouwelijke informatie betreft, bovendien
wil ik niet ingaan op individuele gevallen. Het uitgangspunt bij banken is contractsvrijheid,
zij bepalen zelf met wie zij een klantrelatie aangaan. Die contractsvrijheid is echter
niet onbegrensd. Banken hebben een zorgplicht en mogen de bankrekening van een klant
niet zomaar opheffen, als dit bijvoorbeeld betekent dat deze klant nergens anders
kan bankieren. Mij is niet duidelijk wat de specifieke opzeggingsreden van de bank
bij de cryptoactivadienstverleners is. De leden van de PVV-fractie benoemen dat crypto
hoog risico zou zijn volgens DNB. In dat kader wil ik graag het volgende hierover
zeggen. Banken en andere poortwachters van het financieel stelsel dienen ingevolge
de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) cliëntenonderzoek
te doen. Dat dienen zij middels een individuele risicogebaseerde benadering te doen.
Indien zij een hoger witwasrisico constateren, dienen zij mitigerende maatregelen
te treffen. Indien het risico niet te mitigeren is, kan het zo zijn dat de bank de
klantrelatie moet opzeggen. Dit dient altijd op individuele basis plaats te vinden.
Het is hierbij belangrijk om te vermelden dat het categoraal uitsluiten van klanten
op basis van een sector breed hoog risico niet uit de Wwft volgt. Dit blijkt ook uit
de algemene leidraad Wwft van het Ministerie van Financiën en Justitie en Veiligheid
en tevens uit de Q&A en Goodpractices van DNB. Nogmaals, ik weet de achterliggende
reden van de opzegging door de bank niet, in ieder geval hebben wij deze ontwikkeling
ook aangekaart bij DNB als toezichthouder.
In algemene zin ben ik op de hoogte dat een onbedoeld neveneffect van de Wwft kan
zijn dat een bonafide groep klanten met een hoog risicoprofiel minder gemakkelijk
toegang heeft tot een (zakelijke betaalrekening) en daarmee tot het betalingsverkeer.
Dit heeft mijn aandacht, ik heb uw Kamer recentelijk geïnformeerd over de voortgang
hiervan.4
Verder zouden de leden van de PVV-fractie graag van de regering willen weten hoe wordt
omgegaan met een situatie waarin een Nederlandse aanbieder van cryptoactivadiensten
cryptovaluta wil verwerven van een aanbieder uit landen buiten de Europese Unie die
geen MiCA-vergunning heeft of niet voldoet aan de MiCA-wetgeving. Deze leden vragen
of een aanbieder van cryptoactivadiensten alleen zaken mag doen met geregistreerde
Europese partijen.
Wanneer een aanbieder die buiten de EU is gevestigd een cryptoactivum aanbiedt aan
het publiek of cryptoactivadiensten aanbiedt in de Unie, dient die aanbieder in beginsel
aan de MiCA-verplichtingen te voldoen. Dit betekent dat cryptoactivadienstverleners
een vergunning nodig hebben. Wanneer een consument die in de Unie is gevestigd op
eigen initiatief diensten afneemt van een cryptoactivadienstverlener van buiten de
Unie, is het MiCA-raamwerk niet van toepassing. Dit mag dus enkel wanneer een consument
zelf actief cryptoactivadienstverleners uit derde landen benadert. Cryptoactivadienstverleners
uit derde landen mogen niet actief Europese consumenten benaderen.
Er is geen uitdrukkelijke regel in de MiCA-verordening opgenomen dat een cryptoactivadienstverlener
geen zaken mag doen met cryptoactivadienstverleners of aanbieders van cryptoactiva
uit derde landen die niet voldoen aan de vereisten van de MiCA-Verordening. Wel kan
er sprake zijn van constructies die niet voldoen aan de specifieke vereisten van MiCA
en dat daardoor de dienstverlening anders vormgegeven dient te worden. Cryptoactiva
die hun oorsprong vinden in een derde land kunnen ook binnen de Unie worden aangeboden
of worden toegelaten tot de handel zolang de aanbieder dan wel persoon die verzoekt
om toelating tot de handel in de Unie of de exploitant van een cryptohandelsplatform
in de Unie een cryptoactivawitboek ter beschikking stelt dat voldoet aan de eisen
in MiCA.
De leden van de NSC-fractie vragen of de regering voornemens is om de ervaringen met
het nieuwe regime en mogelijke veranderingen in toezichtskosten te monitoren en zo
ja, op welke manier.
MiCA bevat een aantal evaluatieclausules waarbij de Europese Commissie onder andere
zal kijken naar de ontwikkelingen in cryptoactivamarkten. Hierin worden ervaringen
met het toezicht ook meegenomen. Daarnaast zal mijn ministerie zelf ook de ontwikkelingen
op de cryptoactivamarkten blijven volgen. De toezichtkosten zijn voor een belangrijk
deel afhankelijk van de toezichtinspanningen die gemoeid zijn met illegale partijen,
bestrijden van marktmisbruik, aantal aanbieders van stablecoins en overige crypto-activa
en daarbij behorend toezicht op onder meer informatiedocumenten (denk aan cryptoactivawitboeken
en reclame-uitingen) en de hoeveelheid instellingen die een vergunningsaanvraag doen.
Wanneer die laatste categorie er bijvoorbeeld veel meer of minder zijn dan in eerste
instantie voorzien, zullen we kijken of het kostenkader hierop aangepast moet worden.
Omdat er voor de AFM veel nieuwe taken bijkomen, hebben we met hen een eerste evaluatiemoment
ingebouwd voor de kosten medio 2025.
Daarnaast lichten DNB en de AFM de toezichtkosten toe in hun jaarlijkse begrotingen
en verantwoordingen. Ik let bij de beoordeling van deze stukken ook op de toezichtinzet
voor MiCA, mede in het licht van ontwikkelingen op de cryptomarkten en in het toezicht
daarop.
De leden van de NSC-fractie vragen ook of de regering kan aangeven of het geschetste
voornemen om voor bestaande aanbieders van cryptoactiva een overgangstermijn van zes
maanden te scheppen, daadwerkelijk wordt gerealiseerd en wat daarvan de gevolgen zijn.
Er is inderdaad gekozen om een overgangstermijn van zes maanden te introduceren voor
bestaande aanbieders van cryptoactivadiensten. Dit wordt geregeld in het implementatiebesluit
MiCA en TFR. Voor een nadere toelichting van het overgangstermijn wordt verwezen naar
de antwoorden op de vragen van de leden van de PVV-fractie en van de GroenLinks-PvdA-fractie onder paragraaf 3 en 3.2.
De leden van de D66-fractie vragen de regering waarom er geen evaluatiebepaling is
opgenomen in het wetsvoorstel en of de regering voornemens is om dit op termijn nog
wel toe te voegen.
Hiervoor wordt verwezen naar de beantwoording van de vraag van de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie
onder paragraaf 2 «Inhoud MiCA» over de evaluatiebepaling.
8. Consultatie
De leden van de PVV-fractie hebben bemerkt dat het wetsvoorstel en de toelichting
van 14 juli tot 11 augustus 2023 openbaar werden geconsulteerd op www.internetconsultatie.nl. Zeven reacties werden ontvangen, waarvan drie van burgers, drie van de cryptosector
en één van een advocatenkantoor. Vier van de reacties gingen over de overgangsperiode
beschreven in Artikel 143(3) van MiCA, met zorgen over haalbaarheid en gelijk speelveld
als gevolg van de optie voor lidstaten om de overgangsperiode te verkorten. MiCA schrijft
een overgangsperiode van 18 maanden voor, maar lidstaten kunnen deze verkorten als
hun nationale regelgevingskader minder streng is. Dit geldt ook voor Nederland, waar
momenteel geen specifieke eisen gelden voor veel partijen die onder MiCA vallen. Deze
leden van de PVV-fractie zijn van mening dat de internetconsultatie tot maar weinig
respons heeft geleid. Zij vragen zich af in hoeverre een internetconsultatie in de
huidige opzet bijdraagt aan een voldoende representatief beeld. Deze leden vragen
de regering gelet op het bovenstaande te reflecteren op de volgende vragen. Deze leden
vragen of de periode, ook nog gelegen in een tijd waarin veel mensen vakantie hebben,
niet erg kort is. Zij vragen of de regering beargumenteerd kan aangeven waarom deze
tijd en periode werden gehanteerd. Deze leden vragen of het middel internetconsultatie
naar de mening van de regering wel voldoende bekend en hoe is deze consultatie onder
de aandacht van belanghebbenden gebracht.
Sinds 2011 is het kabinetsbeleid dat voorstellen voor wet- en regelgeving openbaar
geconsulteerd worden via het internet. Door internetconsultatie krijgen meer mensen,
bedrijven en instellingen informatie over wetgeving die in voorbereiding is en zo
kunnen zij suggesties doen om de kwaliteit en uitvoerbaarheid van wetgeving te verbeteren.
In het onderzoeksrapport bij de Kamerbrief van 17 maart 20235 wordt het gebruik van het instrument internetconsultatie sinds 2009 beschreven. Daaruit
blijkt dat het gebruik de laatste jaren behoorlijk is gegroeid, net als het gemiddeld
aantal reacties per consultatie. In het kabinetsstandpunt van 17 juni 20116 het kabinet aangegeven dat de consultatietermijn minimaal vier weken bedraagt. De
verordening kent een zeer strakke implementatietermijn van respectievelijk, 12 dan
wel 18 maanden. Ondanks deze strakke implementatietermijn achtte ik het van belang
om het wetsvoorstel openbaar de consulteren. Mede ook vanwege het technische en complexe
onderwerp, is input vanuit de sector zeer welkom.
Vanwege de zeer strakke implementatietermijn is er voor gekozen de internetconsultatie
van het uitvoeringswetsvoorstel zo snel mogelijk na de publicatie van de verordening
te laten plaatsvinden voor een periode van vier weken. Hierbij is getracht een balans
te vinden dus enerzijds het belang van een openbare consultatie en anderzijds het
belang van een tijdige implementatie.7
Door brancheverenigingen te informeren en een persbericht te publiceren, heb ik zoveel
mogelijk partijen geprobeerd te wijzen op de consultatie. Ook de toezichthouders,
AFM en DNB, hebben via een persbericht zoveel mogelijk partijen gewezen op de openbare
consultatie.
De Minister van Financiën, E. Heinen
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
E. Heinen, minister van Financiën
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.