Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Van der Hoeff over het bericht “Hoe schoolbestuurders zakendoen met bekenden en zichzelf”

Antwoord van Staatssecretaris Paul (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) (ontvangen 10 september
2024).

Vraag 1

Bent u bekend met het onderzoek van NOS en Nieuwsuur, gepubliceerd op 8 juli 2024,
waaruit blijkt dat bestuurders en toezichthouders van zeker dertig schoolbesturen
tegelijkertijd betaalde functies hebben bij private onderwijsadviesbureaus?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Hoe beoordeelt u het feit dat deze bestuurders en toezichthouders zowel publieke scholen
leiden als werken voor private onderwijsadviesbureaus, en dat dit volgens de huidige
wet- en regelgeving niet verboden is?

Antwoord 2

Vooropgesteld, als er sprake is van belangenverstrengeling, vind ik dit onwenselijk
en ontoelaatbaar. Bestuurders en intern toezichthouders moeten boven elke twijfel
verheven zijn. Het gaat immers om de ontwikkeling en toekomst van kinderen én om gemeenschapsgeld
waar zorgvuldig en doelmatig mee moet worden omgegaan.

Er zijn situaties waarin het voor kan komen dat een onderwijsbestuurder of intern
toezichthouder een nevenfunctie heeft. Een bestuurder en/of intern toezichthouder
dient zich hierbij te houden aan de geldende wet- en regelgeving. Hierbij moet de
afstand tussen deze functies voldoende geborgd zijn. In het Burgerlijk Wetboek is
geregeld dat een bestuurder of lid van de raad van toezicht niet deelneemt aan de
beraadslaging en besluitvorming indien hij/zij daar direct of indirect persoonlijk
belang bij heeft dat tegenstrijdig is met het belang van de stichting of vereniging.
In de onderwijswetgeving is neergelegd dat het intern toezicht op de naleving hiervan
ziet. Als het intern toezicht deze taak niet naar behoren uitvoert, is er sprake van
een overtreding van de wet en kan de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie)
optreden.

De onderwijswetgeving bevat ook een verplichting om een code goed bestuur te hanteren.
In deze code moet staan hoe integere bedrijfsvoering wordt vormgegeven, waaronder
de invulling van voorzieningen om belangenverstrengeling tegen te gaan. Over de samenstelling
van de leden van het interne toezicht is in de verschillende onderwijswetten bovendien
geregeld dat de samenstelling zodanig moet zijn dat het interne toezicht onafhankelijk
van het bestuur kan worden uitgeoefend.

Het is verontrustend dat deze verantwoordelijkheid mogelijk niet voor iedere bestuurder
of intern toezichthouder vanzelfsprekend is. Binnen mijn ministerie wordt onder meer
gewerkt aan een wetsvoorstel waarin nadere eisen worden gesteld aan het bestuur en
intern toezicht. Het streven is dat eind december van dit jaar de internetconsultatie
start.

Vraag 3

Kunt u toelichten waarom het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW)
en de Inspectie van het Onderwijs niet kunnen ingrijpen bij deze schijn van belangenverstrengeling,
ondanks de duidelijke risico's voor de integriteit van het onderwijsbestuur?

Antwoord 3

Het is in de eerste plaats het interne toezichtsorgaan dat moet controleren of sprake
is van daadwerkelijke belangenverstrengeling en dat zowel bestuurders als toezichthouders
zich in dergelijke gevallen onthouden van de beraadslaging en besluitvorming.

Voor zover het intern toezicht het bestuur onvoldoende controleert op dit punt, is
het de taak van de inspectie om de naleving van de onderwijswetgeving te controleren
en daar waar nodig, handhavend op te treden. Met de huidige wettelijke basis kan de
inspectie ingrijpen indien het interne toezicht het bestuur onvoldoende controleert
op de naleving van de bepalingen over tegenstrijdig persoonlijk belang in Boek 2 van
het Burgerlijk Wetboek. Zoals gezegd wordt er binnen mijn ministerie gewerkt aan een
wetsvoorstel waarin nadere eisen worden gesteld aan het bestuur en het intern toezicht.
Daarbij worden de mogelijkheden verkend om ook nadere eisen op dit vlak te stellen
in de onderwijswetgeving. Dit wetsvoorstel zal aldus meer handvatten voor toezicht
en handhaving bieden.

Vraag 4

Hoe verklaart u dat specifieke afspraken om belangenverstrengeling te voorkomen vaak
niet op papier staan, en welke maatregelen gaat u nemen om dit in de toekomst te voorkomen?

Antwoord 4

Van een professioneel handelend bestuurder en intern toezichthouder wordt verwacht
dat zij de afspraken over hoe om te gaan met eventuele nevenfuncties schriftelijk
vastleggen in de code goed bestuur. De afspraken over een integere bedrijfsvoering,
waaronder voorzieningen om belangenverstrengeling tegen te gaan, zijn daar een verplicht
onderdeel van (zie onder andere artikel 165, vijfde lid, onderdeel b van de WPO).

In de codes goed bestuur van de PO-Raad en de VO-raad staat: «Het bestuur en het intern
toezicht spreken periodiek over de (schijnbare) belangen die hun leden uit hoofde
van (neven)functies of persoonlijk hebben), maken afspraken over de omgang hiermee
en leggen dit vast». Daarnaast staat opgenomen: «Een interne toezichthouder meldt
een (potentieel en/of schijnbaar) tegenstrijdig belang aan de voorzitter van het interne
toezicht en zijn collega-leden en verschaft alle relevante informatie. Hieronder valt
in ieder geval het door een intern toezichthouder aanvaarden van een hoofd- of nevenfunctie,
al dan niet betaald.»

Het intern toezicht beslist of sprake is van een tegenstrijdig belang en hoe daarmee
wordt omgegaan en maakt melding van deze belangenafweging en de uitkomst in het jaarverslag.
Als zodanig wordt het vastleggen en transparant communiceren in het jaarverslag vanuit
de codes verwacht en ook als best practices voor onderwijsbesturen gezien. Waarom
dit niet in alle gevallen gebeurd is, is voor mij onduidelijk, maar overtuigt in ieder
geval niet van een goed normbesef op dit punt. Ik ben met de onderwijssector en de
raden in overleg over op welke wijze dit beter en nadrukkelijker onder de aandacht
kan worden gebracht.

In het wetsvoorstel waarin eisen worden gesteld aan het bestuur en intern toezicht
worden dan ook meer richtlijnen en verduidelijkingen opgenomen over wat ten aanzien
van het intern toezicht wordt verwacht. Met het wetsvoorstel «onafhankelijk intern
toezicht» wordt voor samenwerkingsverbanden passend onderwijs geborgd dat alleen onafhankelijke
leden kunnen deelnemen in het toezichtsorgaan.

Vraag 5

Wat is uw reactie op de constatering van de PO-Raad en VO-raad dat de huidige integriteitscode
«Goed Bestuur» niet voldoende is om belangenverstrengeling te voorkomen, en hoe gaat
u ervoor zorgen dat deze code daadwerkelijk effectief wordt aangepast en gehandhaafd?

Antwoord 5

Het is goed dat de raden het initiatief nemen om hun codes te actualiseren en aan
te scherpen. Hier blijf ik met de onderwijssector over in gesprek.

Ik ben van mening dat het merendeel van de onderwijsbestuurders gemotiveerd is om
zijn/haar werk op een goede en verantwoorde wijze te doen, volgens de geldende wet-
en regelgeving. Zelfregulering via de codes is daarbij een belangrijke basis, maar
kan een te beperkt bereik hebben of onvoldoende zijn om misstanden tegen te gaan.
Hetgeen minimaal verwacht wordt van bestuurders en intern toezichthouders moet daarom
wettelijk vastgelegd zijn. In het kader van een wetsvoorstel waarin eisen worden gesteld
aan het bestuur en intern toezicht wordt onderzocht of aanvullende regels op dit vlak
nodig zijn.

Vraag 6

Hoe verklaart u dat opeenvolgende kabinetten een systeem van «zelfsturing» en «marktwerking»
in het onderwijs hebben gestimuleerd, wat heeft geleid tot schaalvergroting en het
ontstaan van managementlagen die zelf bepalen hoe onderwijsgeld wordt besteed, zonder
adequate controlemechanismen?

Antwoord 6

Het IBO «Koersen op kwaliteit en kansengelijkheid»2 gaf al aan dat in de balans tussen het borgen van de vrijheid van onderwijs en de
zorg voor het onderwijs door de overheid het laatste teveel is veronachtzaamd. In
mijn ogen is het dan ook nodig dat de overheid de regie over het onderwijs weer meer
ter hand gaat nemen, zoals ook in mijn brief over de herijking van de sturing in het
funderend onderwijs staat geschreven.3

De bekostiging die onderwijsorganisaties ontvangen moet binnen de kaders van de sectorwetten
worden besteed en er zijn in het huidige systeem ook controlemechanismen op de besteding
van middelen. De medezeggenschapsraad heeft adviesrecht op de vaststelling of wijziging
van de hoofdlijnen van het meerjarig financieel beleid van de school. De schoolbesturen
verantwoorden zich elk jaar over de inzet van de middelen in het jaarverslag. Daarbij
is het aan het intern toezicht en de accountant om te controleren of de middelen rechtmatig
en doelmatig zijn ingezet. De inspectie houdt bovendien toezicht op de rechtmatigheid
van de besteding van middelen en of onderwijsmiddelen kosten- en doelbewust zijn aangewend
(doelmatigheid).

Vraag 7

Bent u het eens met de stelling dat de huidige situatie, waarin schoolbestuurders
veel autonomie hebben in het uitgeven van onderwijsgeld zonder dat de diensten van
onderwijsadviesbureaus bewezen effectief hoeven te zijn, leidt tot ongewenste prikkels
en misstanden? Zo ja, welke maatregelen gaat u nemen om dit te corrigeren?

Antwoord 7

Het is niet altijd mogelijk om iedere benodigde deskundigheid die op een school nodig
is, zelf in huis te hebben. Het kan daardoor nodig zijn die deskundigheid extern in
te huren.

De onderwijsadviesmarkt kwam aan de orde in het debat met uw Kamer van 27 maart 2024.
Naar aanleiding van de daarbij aangenomen motie Paternotte/Pijpelink4 wordt uw Kamer, zoals toegezegd, dit najaar geïnformeerd over de werking van deze
markt en opties voor eventuele regulering van de markt. De manier waarop ondersteuning
is ingericht moet uiteindelijk het publieke belang (kwaliteit, toegankelijkheid en
doelmatigheid) zo goed mogelijk dienen.

Vraag 8

Hoe beoordeelt u de situatie waarin schoolbestuurders zakelijke relaties onderhouden
met onderwijsadviesbureaus die diensten leveren aan hun eigen scholen, en welke concrete
stappen gaat u nemen om dergelijke belangenverstrengeling te voorkomen?

Antwoord 8

Dit is zeer ongewenst, zeker indien in deze situatie sprake is van een persoonlijk
belang. Zoals eerder toegelicht is in de wet al geregeld dat bestuurders en leden
van de raad van toezicht (zowel in de hoedanigheid van bestuurder of intern toezichthouders
bij de onderwijsinstelling als in de hoedanigheid van bestuurder of intern toezichthouders
bij een onderwijsadviesbureau) niet mogen deelnemen aan de beraadslaging en besluitvorming
wanneer er sprake is van een direct of indirect persoonlijk belang.

Binnen mijn ministerie wordt gewerkt aan een wetsvoorstel waarin eisen aan het bestuurders
en intern toezicht worden gesteld. Met dit wetsvoorstel wil ik de professionalisering
van onderwijsbestuurders een nadere en niet-vrijblijvende impuls geven en wordt meer
richting gegeven aan intern toezichthouders over wat van hen verwacht wordt. Ook worden
hier nadere integriteitseisen in vastgelegd.

Vraag 9

Hoe gaat u ervoor zorgen dat de Inspectie van het Onderwijs strenger gaat handhaven
op belangenverstrengeling, gezien het feit dat de inspectie momenteel alleen ingrijpt
bij aantoonbare negatieve effecten?

Antwoord 9

Het is de taak van de inspectie om de naleving van de onderwijswetgeving te controleren
en daar waar nodig, handhavend op te treden. Ik acht het verdedigbaar dat de inspectie
diens capaciteit inzet voor die zaken waar er ook daadwerkelijk negatieve effecten
zijn. Bij een mogelijke belangverstrengeling is het primair aan bestuurders en intern
toezichthouders om maatregelen te treffen.

Vraag 10

Bent u van plan om de regels voor transparantie en verantwoording in het onderwijs
aan te scherpen, vergelijkbaar met de strengere regels in andere sectoren zoals de
zorg en woningcorporaties, waar transacties waarbij tegenstrijdige belangen spelen
gepubliceerd moeten worden in het jaarverslag?

Antwoord 10

De codes van de PO-Raad en de VO-raad kennen al de best practice om in het jaarverslag
te communiceren over hoe (potentiële) tegenstrijdig belang situaties beoordeeld zijn.
Ook ten aanzien van dit punt geldt dat ik de aangekondigde actualisatie en aanscherpingen
van de PO-Raad en VO-raad volg en hier met deze partijen over in gesprek blijf. Daarnaast
wordt dit meegenomen in het genoemde wetsvoorstel waarin eisen worden gesteld aan
het bestuur en intern toezicht.

Vraag 11

Welke concrete stappen gaat u nemen om ervoor te zorgen dat schoolbesturen hun integriteitscode
aanpassen en naleven, en dat afwijkingen van deze code daadwerkelijk worden opgenomen
in het jaarverslag en gecontroleerd door de Inspectie van het Onderwijs?

Antwoord 11

Het is de verantwoordelijkheid van de raden en van hun leden, die zich committeren
aan de code, om zich hier aan te houden. Van onderwijsbestuurders wordt verwacht dat
zij dit in praktijk brengen. Dit zal ook onderwerp zijn van mijn gesprekken met de
onderwijssector. Bovendien heeft het intern toezicht de verantwoordelijkheid en taak
om toe te zien of de codes door onderwijsbestuurders worden nageleefd en uitgevoerd.
Onderwijsorganisaties die een dergelijke code niet hebben, handelen in strijd met
de wet. De inspectie kan hier tegen optreden. Ook is er een belangrijke rol weggelegd
voor signaalgevers richting de inspectie. Aan de hand van deze signalen kan een nog
betere risico inschatting plaatsvinden. Dit draagt bij aan effectief toezicht.

Vraag 12

Hoe gaat u ervoor zorgen dat er in de toekomst geen sprake meer is van bestuurders
die privé actief zijn bij onderwijsadviesbureaus in hetzelfde gebied, zoals nu door
de PO-Raad en VO-raad wordt voorgesteld?

Antwoord 12

De PO-Raad en de VO-raad onderzoeken samen met de VTOI-NVTK of zij de lidmaatschapseisen
zo kunnen aanpassen, dat de combinatie van een functie als bestuurder of intern toezichthouder
en werkzaamheden bij een onderwijsadviesbureau niet meer mogelijk is voor hun leden.
Hoewel deze combinatie mag als men zich houdt aan de wet- en regelgeving, is deze
mijns inziens niet wenselijk. Het is positief dat de raden dit initiatief hebben genomen.
Ik blijf in ieder geval hier met de partijen over in gesprek en volg wat er uit het
onderzoek naar voren komt en tot welke acties dat leidt.

Vraag 13

Bent u bereid om de Europese aanbestedingsregels aan te scherpen, zodat ook voor bedragen
onder de huidige grens van twee ton strengere regels gelden om belangenverstrengeling
te voorkomen?

Antwoord 13

De wettelijke verplichting ten aanzien van tegenstrijdig belang zoals opgenomen in
het Burgerlijk Wetboek en de onderwijswetgeving kent geen «aanbestedingsdrempel».
Zij gelden dus voor iedere transactie. Als zodanig is er geen aanscherping van de
aanbestedingsregels nodig. De aanbestedingsregels zien er op toe dat boven bepaalde
drempels er meerdere offertes aangevraagd worden en specifieke procedures gevolgd
worden alvorens een opdracht gegund wordt.

Vraag 14

Hoe beoordeelt u de gevolgen van de vrijgegeven onderwijsbegeleiding, die heeft geleid
tot de opkomst van honderden concurrerende stichtingen en commerciële partijen, en
welke maatregelen gaat u nemen om de kwaliteit en integriteit van deze begeleiding
te waarborgen?

Antwoord 14

De overheveling van de onderwijsondersteuning vanuit de overheid naar de markt was
destijds een bewuste keuze. De gedachte was dat, voortvloeiend uit hun onderwijskundige
autonomie, de scholen zelf het beste weten wat ze nodig hebben, en de ondersteuning
met een systeem van vraag en aanbod daarom beter zou aansluiten bij de behoefte van
scholen. Dat zou de kwaliteit en duurzame impact van de ondersteuning ten goede komen,
en daarmee de kwaliteit van het onderwijs. Zoals in het antwoord op vraag 7 genoemd,
wordt uw Kamer in het najaar nader geïnformeerd over de werking van deze markt en
de opties voor eventuele regulering.

Vraag 15

Hoe gaat u ervoor zorgen dat de huidige misstanden worden aangepakt en dat er geen
nieuwe gevallen van belangenverstrengeling ontstaan, zodat het vertrouwen in het onderwijsbestuur
wordt hersteld?

Antwoord 15

Binnen mijn ministerie wordt gewerkt aan een wetsvoorstel waarin eisen worden gesteld
aan het bestuur en intern toezicht. Met dit wetsvoorstel wil ik de professionalisering
van onderwijsbestuurders een nadere en niet-vrijblijvende impuls geven en wordt er
meer richting gegeven aan intern toezichthouders over wat van hen verwacht wordt.
Ook worden hier nadere integriteitseisen in vastgelegd. Zoals aangegeven is het streven
dat eind december van dit jaar de internetconsultatie start. Daarnaast zal met het
wetsvoorstel «onafhankelijk intern toezicht» wettelijk geborgd worden dat alleen onafhankelijke
leden kunnen deelnemen in het intern toezicht van samenwerkingsverbanden passend onderwijs.

Zoals aangegeven onderzoeken de PO-Raad en VO-raad samen met de VTOI-NVTK of zij de
lidmaatschapseisen zo kunnen aanpassen, dat de combinatie van een functie als bestuurder
of intern toezichthouder en werkzaamheden bij een onderwijsadviesbureau niet meer
mogelijk is voor hun leden. Ik zal hier met deze partijen over in gesprek blijven
en volgen wat er uit het onderzoek naar voren komt en tot welke acties dat leidt.