Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Van der Lee over cryptotoezicht door AFM

Antwoord van Minister Heinen (Financiën) (ontvangen 2 september 2024).

Vraag 1

Kent u het artikel: «Ministerie van Financiën zet rem op cryptotoezicht AFM»?1

Antwoord 1

Ja, het ministerie heeft voorafgaand aan de publicatie van het artikel antwoord gegeven
op vragen van het FD. Ik herken mij echter niet in het geschetste beeld in het artikel.
Mijn ministerie is in goed overleg met de AFM tot deze toezichtcapaciteit en onderliggende
afspraken gekomen. Ook de AFM verwacht dat deze capaciteit vooralsnog voldoende is
om adequaat en risicogestuurd toezicht te kunnen houden. Daarbij is gezocht naar een
evenwicht tussen adequaat toezicht op de risicovolle cryptosector enerzijds en proportionaliteit
van de toezichtkosten en het Nederlandse vestigingsklimaat anderzijds.

Vraag 2

Is het juist dat u drie cryptotoezichtscenario’s heeft overwogen, te weten «basis,
aangescherpt en minimaal» en dat u ervoor gekozen heeft om de AFM slechts «minimaal
toezicht» op crypto’s te laten houden?

Antwoord 2

De AFM is, als zelfstandig bestuursorgaan, onafhankelijk in het bepalen van haar toezichtstrategie
en -prioriteiten. De AFM maakt haar eigen keuzes in de inrichting van de begroting.
Het kostenkader, dat kort gezegd de maximale hoogte van de begroting bepaalt, wordt
vastgesteld door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en mijzelf, in goed
overleg met de AFM.

Bij het vaststellen van het kostenkader heb ik een tweeledige rol en taak. Enerzijds
moet de AFM in staat worden gesteld om adequaat toezicht te houden, zodat de sector
de regels naleeft, de risico’s worden beperkt en de financiële markten eerlijk en
stabiel blijven. Anderzijds heb ik oog voor de doeltreffendheid en doelmatigheid van
het financieel toezicht. Ook moeten de toezichtkosten voor financiële ondernemingen
blijven aansluiten bij de toezichtinspanningen op de deelsectoren en de draagkracht
van individuele instellingen. Ook uw Kamer heeft eerder, onder andere in de met algemene
stemmen aangenomen motie Alkaya-Van der Linde2, aandacht gevraagd voor de gevolgen van anti-witwasregelgeving voor kleine ondernemingen,
waaronder ondernemingen die zich bezighouden met cryptovaluta en de hoogte van de
administratieve lasten voor cryptopartijen.3

Het toezicht op de cryptosector op basis van de verordening cryptoactiva (MiCA) is
een nieuwe taak voor de AFM. Adequaat en risicogestuurd toezicht is noodzakelijk om
naleving van deze normen door de inherent risicovolle cryptosector te controleren.
In dat kader heeft mijn ministerie met de AFM gesproken over een navenante ophoging
van het kostenkader. Het ministerie heeft de aannames en verwachtingen van de AFM
kritisch bevraagd en de doelmatigheid van de voorstellen van de AFM getoetst. In dat
kader heeft de AFM meerdere toezichtscenario’s opgesteld. De AFM heeft het scenario
dat zij als essentieel voor adequaat, risicogestuurd toezicht beschouwt, de naam «minimaal
toezicht» gegeven. In dit scenario hanteert de AFM een hogere risicobereidheid dan
in het zogenoemde basisscenario. Dat vergt meer risicosturing en prioritering, maar
blijft recht doen aan de risico’s die de AFM op de cryptomarkten ziet.

Het ministerie vindt de te verwachten toezichtrisico’s van dit toezichtscenario acceptabel.
Dat is mede ingegeven door de onzekerheid over de verwachte toezichtpopulatie. Omdat
cryptopartijen onder MiCA met een vergunning in één lidstaat in de hele Europese Unie
kunnen opereren, is het niet zeker hoeveel cryptopartijen zich in Nederland zullen
vestigen. Op dit moment zijn er 37 crypto-instellingen actief op de Nederlandse markt
waarvan er 31 echt hun hoofdkantoor in Nederland hebben. Ook leert de ervaring dat
de cryptomarkten zich volatiel tonen en dat hun dynamiek snel kan veranderen. Daarom
kijk ik in de loop van 2025 met de AFM opnieuw of de inzet in het cryptotoezicht adequaat
is. Indien dat nodig blijkt, bijvoorbeeld omdat er veel partijen onder Nederlands
toezicht zijn komen te staan, kan de inzet worden opgehoogd.

Vraag 3

Hoe verhoudt dit zich tot de grote risico’s en maatschappelijke schade die zich regelmatig
voordoen bij het gebruik van en het beleggen in crypto’s en tot de breed in de Tweede
Kamer én in Europa levende wens om het toezicht op crypto’s flink te versterken (bijvoorbeeld
via de Markets in Crypto Assets Regulation (MiCa))?

Antwoord 3

Lange tijd kende de Europese Unie geen specifiek regelgevend kader voor crypto’s.
Zowel op Europees als nationaal niveau is de wens groot om een regelgevend kader op
te stellen dat specifiek ziet op aanbieders van cryptoactiva en cryptoactivadienstverleners.
Met MiCA wordt een belangrijke eerste stap gezet om dit te realiseren en wordt de
consument beter beschermd. Zo moeten cryptoactivadienstverleners duidelijk communiceren
over risico’s richting hun klanten en mag reclame niet misleidend zijn. Daarnaast
moeten aanbieders van cryptoactivadiensten eerlijk, billijk en professioneel handelen
in overeenstemming met de belangen van hun (potentiële) cliënten. Ook zijn aanbieders
van cryptoactiva verplicht om een cryptoactivawitboek op te stellen. Dit witboek moet
informatie bevatten over onder andere de risico’s die verbonden zijn aan het cryptoactivum
en de kenmerken van dit cryptoactivum. Dit helpt geïnteresseerden om een weloverwogen
beslissing te nemen. Hoewel MiCA op enkele onderdelen een lichter regime bevat dan
dat voor traditionele beleggingsondernemingen (MiFID II), zijn deze criteria vergelijkbaar
met criteria die voor reguliere financiële instellingen en producten gelden.

Daarnaast bevat MiCA een uitgebreide evaluatiebepaling die stelt dat de Europese Commissie
op uiterlijk 30 juni 2027 een verslag indient over de toepassing van de verordening,
eventueel ook vergezeld van een wetgevingsvoorstel. Daarnaast dient de Europese Commissie
op 30 juni 2025 een tussentijds verslag in waarin onder andere aandacht moet worden
besteed aan de witboeken, reclame-uitingen en een beoordeling moet worden gegeven
geven van het beschermingsniveau van de verordening.

Ik hecht er echter aan te vermelden dat de cryptosector en cryptovaluta inherent risicovol
zijn. Cryptoactiva hebben geen onderliggende kasstroom zoals traditionele financiële
instrumenten en zijn daarom puur speculatief. Financieel toezicht op naleving van
gedragsnormen kan deze risico’s in beperkte mate verkleinen, maar niet wegnemen. Ten
slotte is de cryptosector bij uitstek een internationaal opererende sector, aangezien
de producten en diensten die zij aanbieden volledig digitaal zijn. Met een vergunning
in één EU-lidstaat kunnen aanbieders van cryptoactivadiensten in de rest van de EU
actief zijn. Dat maakt toezicht vanuit Nederland complex en beperkter als een aanbieder
een vergunning uit een andere lidstaat heeft.

Vraag 4

Veel jongeren, zo bleek uit eerdere onderzoeken, beleggen dikwijls in crypto’s en
zijn extra kwetsbaar voor fraude, pyramidespelen en grote verliezen, hoe rechtvaardigt
u dan dat u hierop slechts minimaal toezicht wil laten plaatsvinden?

Antwoord 4

Op dit moment is er nog onvoldoende onderzoek gedaan naar de risico’s van het handelen
in cryptoactiva onder jongeren. We weten dat er een groep jongere consumenten is die
handelt in cryptoactiva en dat sommigen hierbij meer risico nemen dan anderen. Dit
geldt ook voor meer traditionele financiële producten. Ook horen wij de zorgen in
de samenleving over het handelen in cryptoactiva. Het ministerie neemt dit soort zorgen
serieus. Tegelijkertijd weten we op dit moment nog niet of deze risico’s ook tot schade
leiden, hoe groot de eventuele schade is en welke groep consumenten dit precies raakt.
Daarom is het belangrijk eerst onderzoek te doen alvorens over te gaan op aanvullende
beleidsmaatregelen. Mijn voorganger heeft op 25 april middels de Kamerbrief ongewenste
online beïnvloeding consumenten bij financiële keuzes4 aangekondigd hier onderzoek naar te gaan doen. Hierbij wordt specifiek gekeken naar
het effect op jongere consumenten. Ik zal uw Kamer in het voorjaar van 2025 over de
uitkomsten van dit onderzoek informeren. Dit onderzoek wordt uitgevoerd om te bezien
of maatregelen in aanvulling op MiCA nodig en mogelijk zijn. Hoewel MiCA belangrijke
stappen zet op het gebied van consumentenbescherming, biedt het nog beperkte mogelijkheden
om toezicht en handhaving specifiek te richten op de bescherming van kwetsbare groepen,
zoals jongeren. In de Nederlandse wet is al wel geregeld dat minderjarigen toestemming
van een ouder, voogd of ander wettelijk vertegenwoordiger dienen te hebben om een
overeenkomst aan te gaan. Je bent volgens de wet pas vanaf 18 jaar handelingsbekwaam,
ook op financieel gebied. Dit geldt ook voor cryptodiensten.

De AFM stelt dat de toezichtcapaciteit die op dit moment afgesproken is, voldoende
is om adequaat en risicogestuurd toezicht te houden op de verplichtingen uit MiCA.
Circa € 7 mln. begrotingsruimte is een stevige inzet. Hierbij zal ook aandacht zijn
voor hoe aanbieders van cryptoactivadiensten (kwetsbare) consumenten informeren en
waarschuwen voor de risico’s van cryptovaluta.

Vraag 5

Waarop baseert u de claim: «Met deze [toegekende] capaciteit kan de AFM goed toezicht
houden, op een risicogestuurde manier» en kunt u dat uitgebreid onderbouwen?

Antwoord 5

Ik baseer dit op het nauwe overleg dat mijn ministerie met de AFM heeft gehad over
de risico’s en benodigde capaciteit in het cryptotoezicht. De AFM heeft inzicht gegeven
in het aantal fte dat zij in de verschillende scenario’s zou inzetten, de werkzaamheden
die deze personen zouden uitvoeren, en de consequenties van een hogere of lagere inzet.
De AFM is genoodzaakt keuzes te maken ten aanzien van waar zij de beschikbare toezichtcapaciteit
inzet. Risicogestuurd houdt hier in dat de AFM in haar toezicht continu kijkt wat
de grootste risico’s zijn binnen financiële markten en haar capaciteit zo efficiënt
mogelijk binnen de kaders van de begroting besteedt. Zoals gezegd vereist het «minimaal
scenario» meer risicosturing en prioritering. Ik ben er echter van overtuigd dat deze
inzet een goede balans biedt tussen het zoveel mogelijk mitigeren van de risico’s
op de cryptomarkten en de doelmatigheid van het toezicht.

Tegelijkertijd erken ik dat het cryptotoezicht met onzekerheden en risico’s omgeven
is. Het gedragstoezicht van de AFM kan dit niet geheel wegnemen. De omvang en aard
van de toezichtpopulatie en de ontwikkeling van de marktdynamiek laten zich nauwelijks
voorspellen. Ik blijf de situatie daarom monitoren. Met de AFM is afgesproken om eind
2025 te bezien of de begroting voor het cryptotoezicht aangepast dient te worden.

Vraag 6

Is het niet onlogisch en onjuist om aan een «minimaal scenario» de kwalificatie «goed
toezicht» te verbinden?

Antwoord 6

Nee. Ik heb in antwoorden op voorgaande vragen aangegeven wat het toezicht in het
«minimaal scenario» inhoudt. In het gekozen «minimaal scenario» krijgt de AFM in 2025
ca. € 7 mln. begrotingsruimte om het toezicht op de cryptomarkten te kunnen vormgeven.
Dat is volgens de AFM voldoende om toezicht te kunnen houden dat, ondanks de onzekerheden
in de cryptomarkt, recht doet aan de bestaande risico’s in deze markt. Ik sluit mij
daarbij aan.

Vraag 7

Is het niet zo dat de AFM ook in de scenario’s «basis en aangescherpt» gebruik zou
hebben gemaakt van «risicogestuurd toezicht»?

Antwoord 7

Ja. Het (financieel) toezicht is altijd risicogebaseerd. De toezichthouder houdt de
risico’s in de financiële markten in het oog en zet haar beschikbare capaciteit in
waar de risico’s het grootst zijn.

Vraag 8

De extra kosten die de AFM voor toezicht maakt, dienen zoals gebruikelijk door de
onder toezicht staande sectoren betaald te worden. Waarom meent u de cryptosector
de hand boven het hoofd te moeten houden, door zowel het toezicht als de kosten daarvoor
tot een minimaal niveau te beperken?

Antwoord 8

Ik weerspreek dat toezicht of kosten worden beperkt tot een minimaal niveau. Zoals
ik in het antwoord op eerdere vragen aangeef, streef ik naar een goede balans tussen
het beperken van de risico’s en de doelmatigheid van het toezicht, en de daarbij horende
toezichtkosten, mede naar aanleiding van de wensen en moties van uw Kamer.

Vraag 9

Kunt u en wilt u met de Tweede Kamer delen hoe de AFM zelf oordeelt over uw keuze
en welke risico’s deze autoriteit ziet, met name ook voor jonge beleggers, als het
cryptotoezicht dat zij kan uitoefenen slechts «minimaal» is?

Antwoord 9

Ik wil graag benadrukken dat de AFM stelt dat de toezichtcapaciteit die op dit moment
afgesproken is, voldoende is om adequaat en risicogestuurd toezicht te houden dat,
ondanks de onzekerheden in de cryptomarkt, recht doet aan de bestaande risico’s in
deze markt. De AFM benadrukt echter wel dat financieel gedragstoezicht op naleving
van de normen van MiCA de risico’s die inherent zijn aan de cryptosector en de speculatieve
aard van cryptovaluta slechts gedeeltelijk kan verkleinen en nooit helemaal weg kan
nemen. Cryptoactiva blijven risicovol voor consumenten. Ik heb uitgebreid met de AFM
gesproken over de risico’s die de toezichthouder ziet in de markt en de keuzes die
per scenario gemaakt worden. Hoewel de AFM in eerste instantie graag meer capaciteit
toegekend had gekregen, zijn we gezamenlijk tot dit scenario gekomen.

Het minimale scenario dat is afgesproken betekent niet dat er geen uitvoering gegeven
kan worden op de kernelementen uit MiCA zoals consumentenbescherming en het tegengaan
van marktmisbruik. Het betekent wel dat dit scenario meer risicosturing en prioritering
vereist. Ook kan dit scenario gevolgen hebben voor de bedrijfsvoering. De AFM geeft
bijvoorbeeld aan dat ze minder goed in staat zal zijn om de piek aan werkzaamheden
goed op te vangen. Daarnaast kan dit scenario invloed hebben op het halen van de termijnen
voor vergunningverlening. Tot slot zal de AFM meer volgordelijkheid moeten toepassen
in haar toezicht. Dit brengt als risico met zich mee dat de AFM wellicht minder wendbaar
is wanneer er meerdere problemen zich gelijktijdig openbaren. De AFM geeft aan dat
binnen dit scenario het toezicht uitvoerbaar blijft en recht wordt gedaan aan de risico’s
die ontstaan in de cryptomarkten. Er is dan ook geen tot zeer minimaal verschil met
de inzet op het tegenaan van marktmisbruik, de inzet van specifieke toezichtexpertise
en het doorlopende toezicht ten opzichte van de andere scenario’s.

In het toezicht wordt ook naar de impact op jonge beleggers gekeken, als de AFM aanleiding
heeft om te denken dat zich bij die doelgroep grote risico’s voordoen. De AFM kijkt
in algemene zin naar hoe cryptoactivadienstverleners met de consument omgaan.

Vraag 10

Bent u bereid deze vragen individueel te beantwoorden en uw scenariokeuze te heroverwegen
en de AFM de ruimte te geven voor een zwaarder cryptotoezicht scenario dan het minimale?

Antwoord 10

Ik heb uw vragen individueel beantwoord. In de beantwoording van de vragen heb ik
de gemaakte keuzes toegelicht. Omdat het cryptotoezicht met onzekerheden omgeven is,
evalueer ik volgend jaar samen met de AFM de inzet en bekijken wij gezamenlijk of
de huidige capaciteit nog passend is gezien de risico’s en de toezichtspopulatie waar
op dat moment meer over bekend is. Mocht de conclusie zijn dat de capaciteit onvoldoende
is om de (onverwachte) risico’s in de markt het hoofd te bieden, dan kan de AFM, met
toestemming van haar raad van toezicht, gebruik maken van de post onvoorzien op het
kostenkader om de inzet in het cryptotoezicht uit te breiden.