Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 24 juli 2024 en het nader rapport d.d. 20 augustus 2024, aangeboden aan de Koning
door de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 4 juli 2024, nr. 2024001620,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 24 juli 2024, nr. W02.24.00164/II, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 4 juli 2024, no. 2024001620, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking2, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van wet tot wijziging van de Wet strategische diensten en de Wet op de
economische delicten in verband met het aanbrengen van verbeteringen en het herstellen
van enige wetstechnische omissies voor een doeltreffender uitvoering en handhaving
van de regels over exportcontrole, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel omvat enkele wijzigingen van de Wet strategische diensten en de Wet
economische delicten, om de uitvoering en handhaving van exportregels voor strategische
diensten te verbeteren.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over de wijze waarop
de aanleiding en noodzaak van de voorgestelde wijzigingen in de toelichting is gemotiveerd.
Zij adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen. Daarnaast merkt zij op dat
in de toelichting beperkt wordt ingegaan op de redenen om de bevoegdheid tot het bij
ministeriele regeling instellen van verbodsbepalingen en het stellen van een vergunningplicht
aan de Minister te delegeren. In verband met deze opmerkingen adviseert zij de toelichting
aan te passen.

1. Inleiding

Het wetsvoorstel beoogt met enkele wijzigingen de uitvoering en handhaving van de
regels over de exportcontrole van strategische diensten te verbeteren. De export van
goederen en diensten voor tweeërlei gebruik (zowel militaire als civiele doeleinden)
naar buiten de EU wordt genormeerd door de Verordening (EU) 2021/821 van de Europese
Unie en de Raad van 20 mei 2021 tot instelling van een Unieregeling voor controle
op de uitvoer, de tussenhandel, de technische bijstand, de doorvoer en de overbrenging
van producten voor tweeërlei gebruik (hierna: de Verordening).3 Deze verordening is met betrekking tot strategische goederen omgezet in de Algemene
Douanewet en het Besluit strategische goederen. De regels voor strategische diensten
zijn apart ondergebracht in de Wet strategische diensten.4

Het wetsvoorstel bevat een drietal wijzigingen die gedeeltelijk technisch van aard
zijn.

Ten eerste wordt op enkele punten verduidelijkt dat de Minister van Buitenlandse Zaken de bevoegde autoriteit is in de zin van de Verordening. Ten tweede krijgt de Minister
de bevoegdheid om bij ministeriele regeling een verbod in te stellen of een vergunning verplicht te stellen voor de overdracht van programmatuur of technologie om redenen
van openbare veiligheid, waaronder het voorkomen van terreurdaden, of uit mensenrechtenoverwegingen.
Deze bevoegdheid is een aanvulling op een verbod dat of vergunningplicht die al voortvloeit
uit de controlelijsten in de bijlage van de Verordening.

Ten derde worden enkele aanpassingen doorgevoerd om de (strafrechtelijke) handhaving
van de Wet strategische diensten te verbeteren. In de Wet strategische diensten wordt
verduidelijkt dat het verboden is te handelen in strijd met voorschriften en voorwaarden
die zijn verbonden aan een toestemming, ontheffing of vergunning. Het handelen in
strijd met deze verbodsbepaling of het overtreden van de regels in de eerdergenoemde
ministeriele regeling wordt strafbaar gesteld in de Wet economische delicten.

2. Aanleiding en noodzaak

In de toelichting bij het wetsvoorstel staat dat de voorgestelde technische wijzigingen
voortkomen uit de wens om de uitvoering en handhaving van exportregels te verbeteren.
Daarvoor worden nieuwe strafbaarstellingen geïntroduceerd. De uitvoeringsorganisaties
hebben volgens de toelichting ook om verduidelijkingen gevraagd.5 De toelichting geeft echter weinig inzicht in de ontwikkelingen die aanleiding zijn
geweest voor het wetsvoorstel of de leemtes in informatie die uitvoeringsorganisaties
parten speelt. Zo is bij de implementatie van de voorganger van de Verordening juist
overwogen dat de noodzaak ontbrak voor de bevoegdheid om bij ministeriele regeling
een verbod in te stellen of een vergunning te verplichten voor strategische diensten.6 Bij de wijziging van de Wet strategische diensten ter implementatie van de Verordening
is de noodzaak hiertoe ook nog niet gezien.7 Dit roept de vraag op waarom deze bevoegdheid nu wel noodzakelijk is.

De Afdeling begrijpt dat bij het stellen van regels over exportcontrole van strategische
diensten het belang van het tegengaan van de ongewenste inzet van die diensten, uit
een oogpunt van openbare veiligheid, van groot gewicht is. Gelet op dat belang is
de ruimte voor een inhoudelijke probleemanalyse in de toelichting beperkt. Met in
achtneming van die beperking acht de Afdeling het niettemin mogelijk in de toelichting
de aanleiding voor en de noodzaak van dit wetsvoorstel te verduidelijken.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

3. Delegatie

In het wetsvoorstel wordt een delegatiegrondslag gecreëerd op basis waarvan de Minister
van Buitenlandse Zaken bij ministeriele regeling een verbod of vergunningplicht kan
instellen voor de overdacht van programmatuur of technologie van producten voor tweeërlei
gebruik. Voor de vormgeving van deze delegatiegrondslag is aangesloten bij die in
het Besluit strategische goederen.8 Volgens de toelichting wordt daarmee de regelgeving op dit punt gelijk getrokken.9

De delegatie van regelgevende bevoegdheid dient zo concreet en nauwkeurig mogelijk
te worden begrensd en is slechts in bepaalde gevallen geoorloofd. Primair zijn ministeriele
regelingen bedoeld voor administratieve voorschriften, uitwerking van details, voorschriften
die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften die met grote spoed moeten worden
vastgesteld.10 Voorschriften die de grondslag voor een vergunningstelsel vormen, moeten daarbij
zo veel mogelijk worden neergelegd in de wet.11 In de toelichting wordt beperkt ingegaan op de redenen om de bevoegdheid om bij ministeriele
regeling over te gaan tot het instellen van verbodsbepalingen en het in het leven
roepen van een vergunningplicht. Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling die
keuze nader te motiveren.

De Afdeling adviseert de toelichting bij het wetsvoorstel op dit punt aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State,

L.F.M. Verhey

Aan het advies van de Afdeling om in de toelichting bij het wetsvoorstel in te gaan
op de aanleiding voor en de noodzaak van dit wetsvoorstel is gevolg gegeven. In het
algemeen deel van de toelichting (onder I, Hoofdlijnen van het wetsvoorstel) is verduidelijkt
dat de wijziging van de Wet strategische diensten tot doel heeft de wet, ter bevordering
van de internationale rechtsorde, beter af te stemmen op het snel veranderende technologische
landschap dat zich in toenemende mate kenmerkt door de ontwikkeling en introductie
van hoogwaardige programmatuur en technologie op (inter)nationale markten. Daarnaast
is zowel in het algemeen deel van de toelichting (onder I, Hoofdlijnen van het wetsvoorstel)
als in het artikelsgewijze deel (artikel I, onderdeel A) verduidelijkt waarom gekozen
is om de bevoegdheid tot het instellen van een verbod en het in het leven roepen van
een vergunningplicht te regelen bij ministeriële regeling. Die keuze wordt gerechtvaardigd
geacht vanwege de snelheid waarmee hoogwaardige programmatuur en technologie hun intrede
kunnen doen op de (inter)nationale markten en tegelijkertijd de risico’s op ongewenste
inzet daarvan aanzienlijk kunnen zijn. Om die reden is enige flexibiliteit en voortvarendheid
gewenst om daarop te kunnen reageren.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp, R.J. Klever