Memorie van toelichting : Memorie van Toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I. Algemeen

Inleiding

Dit wetsvoorstel voorziet in een aantal technische wijzigingen die verband houden
met een meer doeltreffende uitvoering en handhaving van de regels over exportcontrole
van strategische diensten.

De uitvoer van goederen en technologie voor tweeërlei gebruik naar bestemmingen buiten
de EU is gereguleerd in Verordening (EU) 2021/821 van het Europees parlement en de
Raad van 20 mei 2021 tot instelling van een Unieregeling voor controle op de uitvoer,
de tussenhandel, de technische bijstand, de doorvoer en de overbrenging van producten
voor tweeërlei gebruik (hierna: de EU Verordening producten voor tweeërlei gebruik).

De regels voor de controle op de invoer, uitvoer en doorvoer van producten voor tweeërlei
gebruik zijn in de Nederlandse regelgeving verspreid terechtgekomen in de Wet strategische
diensten en, op basis van de Algemene douanewet,1 in het Besluit strategische goederen.

De regels in de Wet strategische diensten en het Besluit strategische goederen dienen
de naleving van internationale verplichtingen en verbintenissen die Nederland is aangegaan
op het gebied van non-proliferatie, regionale vrede, veiligheid en stabiliteit en
de eerbieding van de mensenrechten en het internationale humanitaire recht. Met deze
technische wijziging van de Wet strategische diensten wordt beoogd een bijdrage te
leveren aan een duidelijk, uitvoerbaar en handhaafbaar stelsel van regels op het gebied
van de uitvoer van strategische diensten.

Hoofdlijnen van het voorstel

De technische wijzigingen in onderhavig voorstel hebben tot doel het aanbrengen van
verbeteringen en herstel van omissies in bestaande wet- en regelgeving die gedeeltelijk
is ingegeven door wensen vanuit de uitvoeringspraktijk. De huidige regels leiden op
punten tot onduidelijkheid in de handhavingspraktijk. Door uitvoerings- en handhavingsinstanties
is naar voren gebracht dat verduidelijking van de regelgeving met betrekking tot het
handhavend optreden bij overtreding van vergunningsvoorwaarden en -voorschriften wenselijk
is.

In deze wijziging van de Wet strategische diensten wordt daarnaast op grond van de
EU Verordening producten voor tweeërlei gebruik een bepaling opgenomen over het introduceren
door de Minister van een verbod of een vergunningplicht voor de uitvoer van niet-fysieke
technologie, waarmee de Wet strategische diensten op dit punt gelijk wordt getrokken
met het Besluit strategische goederen. Met de introductie van die bepaling (artikel
2, vijfde lid) wordt beoogd de Wet strategische diensten dusdanig in te richten dat
die, ter bevordering van de internationale rechtsorde, beter is afgestemd op het snel
veranderende technologische landschap. Dat landschap kenmerkt zich in toenemende mate
door de ontwikkeling en introductie op (inter)nationale markten van hoogwaardige programmatuur
en technologie, die vanuit het oogpunt van mensenrechten- en openbare veiligheidsoverwegingen
in sommige gevallen controle nodig hebben middels een vergunningplicht of exportverbod.
Vanwege de snelheid waarmee die programmatuur en technologie hun intrede kunnen doen
op de (inter)nationale markten en tegelijkertijd de risico’s op ongewenste inzet aanzienlijk
kunnen zijn, is enige flexibiliteit en voortvarendheid gewenst om daarop te kunnen
reageren. Om die reden wordt het gerechtvaardigd geacht om de bevoegdheid tot het
instellen van een verbod en het in het leven roepen van een vergunningplicht bij ministeriële
regeling te regelen.

Op dit moment ontbreekt de aanwijzing van de bevoegde, dan wel vergunningverlenende
autoriteit in de relevante Nederlandse wet- en regelgeving ten aanzien van enkele
bepalingen uit de Verordening producten voor tweeërlei gebruik. Met deze wijziging
wordt dat hersteld.

Tot slot wordt de Wet op de economische delicten op een onderdeel gewijzigd om te
voorzien in de strafbaarstelling van overtredingen van op grond van de Wet strategische
diensten opgelegde vergunningsvoorwaarden- en voorschriften, en daarmee de regelgeving
op dit punt gelijk te trekken aan de regelgeving inzake strategische goederen.

Verhouding tot hoger recht

De EU Verordening producten voor tweeërlei gebruik is de Europese regeling met directe
werking voor burgers en lidstaten van de Europese Unie voor controle op de uitvoer,
de tussenhandel, de technische bijstand, de doorvoer en de overbrenging van producten
en technologie voor tweeërlei gebruik (dual-use goederen). Dit zijn goederen die zowel
voor civiele als voor militaire doeleinden kunnen worden ingezet. De EU Verordening
producten voor tweeërlei gebruik is een specifiek gerichte verordening en heeft zo
voorrang op de meer algemene EU Douaneregelgeving voor de export (en import) van andere
niet-strategische goederen.

De EU Verordening producten voor tweeërlei gebruik heeft een sterke connectie met
de vier internationale exportcontroleregimes. Bij deze samenwerkingsverbanden zijn
ook niet-EU landen aangesloten en worden technische specificaties besproken van goederen
die volgens de aangesloten landen aan exportcontrole onderhevig zouden moeten zijn.
Jaarlijks komen in deze vier regimes aangepaste controlelijsten tot stand die in zijn
geheel worden overgenomen en samengevoegd in de eerste bijlage van de EU Verordening
producten voor tweeërlei gebruik. Dit gebeurt door middel van een gedelegeerde handeling
door de EU Commissie («delegated act»). Bijlage I van de EU Verordening producten
voor tweeërlei gebruik wordt momenteel inhoudelijk niet eigenstandig door de EU Commissie
of de EU lidstaten aangepast en vormt een zuivere kopie van de controlelijsten opgesteld
door de bovengenoemde regimes. Wel bevat deze verordening de mogelijkheid voor EU-lidstaten
om, vanwege redenen van openbare veiligheid, met inbegrip van de voorkoming van terreurdaden,
of uit mensenrechtenoverwegingen, een verbod in te stellen op, of een vergunningsplicht
op te leggen voor de uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik die niet op de lijst
van bijlage I voorkomen.

EU sanctieregelingen maken soms ook gebruik van de mechanismen en de controlelijst
van de EU Verordening producten voor tweeërlei gebruik, maar zijn gericht tegen specifieke
derde landen. Waar de doelstelling van sanctiemaatregelen bovenal een politieke aard
heeft en een oordeel draagt over de acties van bepaalde derden, ligt de doelstelling
van de EU Verordening producten voor tweeërlei gebruik in het voorkomen van de ongewenste
inzet van deze goederen.

Verhouding tot nationale regelgeving

Ter uitvoering van de EU Verordening producten voor tweeërlei gebruik zijn in Nederland
de exportcontroleregels over strategische goederen op basis van de Algemene douanewet
opgenomen in het daarop gebaseerde Besluit strategische goederen. Omdat de Algemene
douanewet alleen ziet op de controle van goederen, was het noodzakelijk een wettelijke
basis te creëren voor alle vormen van strategische diensten. Daaruit is de Wet strategische
diensten ontstaan, die de controle regelt op het verlenen van bepaalde diensten ten
aanzien van strategische goederen, door het handelen in strijd met de betreffende
bepalingen uit deze verordening te verbieden. Strafbaarstelling van overtreding van
bepalingen van de Wet strategische diensten is geregeld in de Wet op de economische
delicten.

Gevolgen

ATR heeft het dossier niet geselecteerd voor een advies, omdat het geen gevolgen voor
de regeldruk heeft.

Het al in het verleden ingestelde vergunningstelsel dat van toepassing is op de uitvoer
van strategische diensten, met daarop toezicht door Douane-onderdelen, blijft met
dit voorstel ongewijzigd. Dit wetsvoorstel leidt daarmee niet tot een toename in administratieve
lasten voor het bedrijfsleven.

Daar waar de herziening de mogelijkheid biedt tot het instellen van een verbod of
vergunningplicht voor de uitvoer van niet-fysieke technologie kan dit voor het Nederlandse
bedrijfsleven een lastenverzwaring met zich meebrengen, maar deze nader uit te werken
beleidsmatige keuzes vallen niet binnen de reikwijdte van deze wetswijziging.

Uitvoering en handhaving

Door de verduidelijking van bepalingen op het terrein van de handhaving wordt de rechtszekerheid
vergroot en worden de kosten voor handhaving en naleving als gevolg van onduidelijke
bepalingen verminderd.

Naar verwachting leidt het expliciteren in de Wet strategische diensten van het verbod
om in strijd te handelen met de voorschriften en voorwaarden die zijn verbonden aan
een exportvergunning niet, of slechts zeer beperkt, tot een verhoging van de financiële
en administratieve lasten aan de zijde van de Douane en het Openbaar Ministerie.

Op dit moment wordt er door de Douane een of twee keer per jaar overtreding van voorschriften
en voorwaarden op exportvergunningen geconstateerd. Het is de verwachting dat dit
aantal – ook na deze wijzigingen – hetzelfde blijft. Ondanks dit gelijke aantal zal
handhaving wel effectiever worden, omdat het met deze wijziging mogelijk wordt om
strafrechtelijk te handhaven. Dat is nodig, omdat diverse aanvullende vergunningsvoorwaarden-
en voorschriften zien op de fase nadat de goederen of diensten al zijn uitgevoerd.
Bestuursrechtelijk optreden, bijvoorbeeld door het intrekken van een vergunning, heeft
dan geen zin.

Strafrechtelijke handhaving van vergunningsvoorwaarden- en voorschriften via de Wet
economische delicten komt ook voor in andere domeinen, zoals het omgevingsrecht. Zie
bijvoorbeeld de verwijzing in artikel 1a, onder 1°, van de Wet op de economische delicten,
naar een aantal onderdelen van artikel 5.5 van de Omgevingswet.

Er zijn geen administratieve lasten voor het bedrijfsleven verbonden aan deze wijziging.

II. Artikelsgewijs

Artikel I (wijziging Wet strategische diensten)

Onderdeel A (artikel 2 Wet strategische diensten)

De wijziging van artikel 2, derde lid, is noodzakelijk om een bevoegde autoriteit
aan te wijzen voor artikel 4, tweede lid, en artikel 11, eerste lid, van de EU Verordening
producten voor tweeërlei gebruik. Deze wijziging betreft het herstellen van een omissie.

Daarnaast wordt er een vijfde lid toegevoegd aan dit artikel waarin de Minister de
bevoegdheid krijgt om bij ministeriële regeling een verbod in te stellen of een vergunning
verplicht te stellen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de EU Verordening producten
voor tweeërlei gebruik voor zover het betreft de overdracht van programmatuur of technologie,
bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel d, van deze verordening en die niet op
de lijst van bijlage I van deze verordening voorkomen. Deze bevoegdheid bestaat al
voor strategische goederen. Dit wetsvoorstel voorziet erin om deze bevoegdheid ook
op te nemen voor strategische diensten en daarmee de regelgeving op dit punt gelijk
te trekken aan de regelgeving over strategische goederen. Bij de toepassing van deze
bepaling zal door de Minister terughoudendheid worden betracht. Voor een nadere toelichting
wordt verwezen naar het algemeen deel onder «Hoofdlijnen van het wetsvoorstel».

Onderdeel B (artikel 14 Wet strategische diensten)

In artikel 14, eerste lid, wordt artikel 11, eerste lid, van de EU Verordening producten
voor tweeërlei gebruik ingevoegd, om de Minister de bevoegdheid te geven om aan een
vergunning als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van die verordening voorschriften
en voorwaarden te verbinden.

Daarnaast wordt er een lid toegevoegd om te verduidelijken dat het verboden is om
in strijd te handelen met de voorschriften en voorwaarden die zijn verbonden aan een
toestemming, ontheffing of vergunning, bedoeld in het eerste lid. Wanneer er voorschriften
en voorwaarden worden verbonden aan een toestemming, ontheffing of vergunning spreekt
het voor zich dat deze moeten worden nageleefd en als dat niet gebeurt hierop gehandhaafd
kan worden. In het eerste lid is sprake van een impliciete normstelling en de huidige
formulering maakt het lastig om een concrete overtreden norm aan te wijzen en hierop
strafrechtelijk te handhaven. Daarom is ervoor gekozen om een zesde lid toe te voegen
aan artikel 14 om expliciet te maken dat het verboden is om in strijd te handelen
met de voorschriften en voorwaarden die zijn verbonden aan een toestemming, ontheffing
of vergunning.

Artikel II (wijziging Wet op de economische delicten)

In artikel 1, onder 1°, van de Wet op de economische delicten wordt aan de opsomming
inzake de Wet strategische diensten toegevoegd overtreding van artikel 2, vijfde lid
(nieuw), en artikel 14, eerste en zesde lid (nieuw), van die wet.

In artikel 2, vijfde lid (nieuw), van de Wet strategische diensten is de bevoegdheid
opgenomen om bij ministeriële regeling een verbod in stellen of een vergunning verplicht
te stellen. Zie hiervoor de toelichting bij onderdeel A. Als een dergelijke ministeriële
regeling is vastgesteld dan voorziet de verwijzing naar artikel 2, vijfde lid (nieuw),
van de Wet strategische diensten in de strafbaarstelling van overtredingen van de
bepalingen uit die betreffende regeling.

Artikel 14, eerste lid, van de Wet strategische diensten bepaalt dat voorwaarden en
voorschriften kunnen worden verbonden aan de in die wet bedoelde toestemmingen, ontheffingen
en vergunningen. Het zesde lid, dat met dit wetsvoorstel wordt toegevoegd aan artikel
14, regelt dat het verboden is om in strijd te handelen met de voorschriften en voorwaarden
die zijn verbonden aan een toestemming, ontheffing en vergunning als bedoeld in artikel
14, eerste lid. De verwijzing naar artikel 14, eerste en zesde lid, van de Wet strategische
diensten wordt toegevoegd om te voorzien in de strafbaarstelling van overtredingen
van deze voorwaarden en voorschriften. Hiermee wordt aangesloten op de relevante bepalingen
uit de Algemene douanewet die zien op strategische goederen.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp, R.J. Klever