Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel strekt ertoe mogelijk te maken dat de zogenoemde «Alcoholmeter» wordt
ingezet als middel om te controleren of een verdachte of veroordeelde zich aan een
opgelegd alcoholverbod houdt. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de toezegging tot
landelijke invoering van de Alcoholmeter over te gaan in gevallen waarin het alcoholverbod
als bijzondere voorwaarde is opgelegd en daartoe te voorzien in een wettelijke grondslag
(brief van de Minister van Justitie en Veiligheid van 18 mei 2020 (Kamerstukken II 2019/20, 27 565, nr. 175)). De voorgestelde wijziging heeft betrekking op alle voorwaardelijke modaliteiten
waarbij op grond van de huidige wetgeving een alcoholverbod als (bijzondere) voorwaarde
kan worden opgelegd door de rechter of officier van justitie. Het gaat niet alleen
om de voorwaardelijke straf, maar bijvoorbeeld ook om de voorwaardelijke invrijheidstelling,
de zelfstandige gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel, de schorsing
van de voorlopige hechtenis en de terbeschikkingstelling met voorwaarden. Er worden
geen wijzigingen aangebracht in de wijze waarop wordt beslist tot oplegging van een
alcoholverbod en de daaraan verbonden verplichting om mee te werken aan de controle
op de naleving daarvan.

Veel geweldsdelicten worden onder invloed van alcohol gepleegd. Uit onderzoek blijkt
dat 26 tot 43 procent van het geweld in Nederland is gerelateerd aan alcohol.1 Onder meer bij uitgaansgeweld, voetbalgeweld, huiselijk geweld en vandalisme is alcoholgebruik
veelvuldig aan de orde. Bij het misdrijf rijden onder invloed van alcohol is alcoholgebruik
een gegeven. Binnen het arsenaal van maatregelen om de schadelijke effecten van (overmatig)
alcoholgebruik tegen te gaan, biedt ook het strafrecht mogelijkheden. Een van deze
mogelijkheden is de oplegging van een alcoholverbod als bijzondere voorwaarde. In
de huidige wettelijke omschrijving van deze bijzondere voorwaarde staat de verplichting
opgenomen om ten behoeve van de naleving mee te werken aan bloed- of urineonderzoek.
Controle of de betrokkene zich aan het verbod houdt door bloed- of urineonderzoek
is beperkt tot bepaalde momenten. Met de nu voorgestelde aanvullende mogelijkheid
van toezicht met een technisch hulpmiddel, de Alcoholmeter, kan continu het alcoholgebruik
worden gemeten. Dit gebeurt door middel van een enkelband via het zweet op het huidoppervlak.
De betrokkene hoeft zich bij toepassing van de Alcoholmeter niet steeds voor controle
bij de reclassering te melden.

Op de eigenschappen van de Alcoholmeter, zoals de wijze van meten, de betrouwbaarheid
en het draagcomfort, wordt ingegaan in paragraaf 2 van deze memorie van toelichting.
Een belangrijke bron voor die paragraaf is de in 2017 en 2018 in Nederland uitgevoerde
pilot met de Alcoholmeter. De pilot moest uitwijzen of de Alcoholmeter het toezicht
op een alcoholverbod kan verbeteren en of deze, gecombineerd met professionele begeleiding,
een gunstige invloed heeft op het terugdringen van het alcoholmisbruik en het daaraan
gerelateerde delictgedrag. Uit de resultaten daarvan, zoals uitgebreid beschreven
in de brieven van 20 december 2018 (Kamerstukken II 2018/2019, 27 656, nr. 173) en 18 mei 2020 (Kamerstukken II 2019/20, 27 565, nr. 175), in combinatie met informatie uit het buitenland en andere wetenschappelijke inzichten,
blijkt dat de Alcoholmeter als controlemiddel op de naleving van een alcoholverbod
positieve effecten kan sorteren en daardoor een bijdrage kan leveren aan het terugdringen
van alcoholmisbruik en het daarmee gepaard gaande delictgedrag. Dit vormde de aanleiding
voor het kabinet om te willen komen tot landelijke invoering van de Alcoholmeter.

Deze memorie van toelichting is voor het overige als volgt opgebouwd. In paragraaf
2 wordt ingegaan op de Alcoholmeter. Paragraaf 3 bevat de toelichting op de toepassing
van de Alcoholmeter bij het toezicht op een als bijzondere voorwaarde opgelegd alcoholverbod.
In paragraaf 4 worden de grond- en mensenrechtelijke aspecten van de Alcoholmeter
beschreven. Achtereenvolgens wordt ingegaan op de beperkingen door de verplichting
de Alcoholmeter te dragen, de bescherming van persoonsgegevens en de rechtsbescherming.
Paragraaf 5 geeft inzicht in de financiële en administratieve consequenties van dit
wetsvoorstel. De laatste paragraaf voor het artikelsgewijs deel van deze toelichting,
paragraaf 6, gaat in op de adviezen die zijn ontvangen over een concept van dit wetsvoorstel.
In paragraaf 6 wordt ingegaan op de hoofdlijnen van de adviezen. Meer specifieke punten
worden in verband met de leesbaarheid toegelicht daar waar zij aan de orde zijn.

2. De Alcoholmeter

Wat de Alcoholmeter onderscheidt van de huidige controlemiddelen om toezicht te houden
op de naleving van een alcohol- of middelenverbod is ten eerste de manier van meten,
namelijk via het huidoppervlak (transdermaal) en ten tweede de continuïteit van de
meting, namelijk 24 uur per dag en 7 dagen per week. De Alcoholmeter bevat drie sensoren
die nodig zijn om een betrouwbare meting uit te voeren: één elektrochemische alcoholsensor
en twee sensoren die huidtemperatuur en contact met de huid (reflectie) detecteren.
De elektrochemische sensor meet het alcoholpromillage en de twee andere sensoren meten
eventuele obstructie of het verwijderen van de band. De Alcoholmeter heeft een aantal
voordelen ten opzichte van bloed- en urinecontroles, die voor een groot deel samenhangen
met het feit dat sprake is van een continue meting van de alcoholinname. De Alcoholmeter
neemt namelijk elk half uur een sample van het zweet af waaruit kan worden afgelezen
of de drager alcohol heeft gedronken.

Hierdoor biedt de Alcoholmeter in de eerste plaats minder gelegenheid om een alcoholverbod
te overtreden dan urinecontroles – de meest gebruikelijke wijze waarop op dit moment
een alcoholverbod wordt gecontroleerd. Urinecontroles worden in de regel twee keer
per week afgenomen en vormen dus een momentopname waarop de betrokkene kan anticiperen:
de cliënt weet van tevoren wanneer de controle plaatsvindt en kan daarop inspelen
door ervoor te zorgen dat hij op dat moment nuchter is. De dragers van de Alcoholmeter
in de pilot geven aan dat de continue controle voor hen als stok achter de deur fungeert
om niet te drinken. Een tweede voordeel van de (continue meting door de) Alcoholmeter
is de snelheid waarmee bekend wordt of de betrokkene alcohol heeft gedronken. Bij
bloedtesten en urinecontroles moet worden gewacht totdat de uitslag via laboratoriumonderzoek
bekend is. Bij de Alcoholmeter wordt snel bekend of er sprake is van (overmatig) alcoholgebruik.
De informatie over het drankgebruik wordt via een basisstation en modem één of twee
keer per dag verzameld en één keer per dag doorgegeven. Hierdoor kan snel worden gereageerd
op een overtreding en kunnen vaak binnen 24 uur passende interventies worden uitgezet.
In de derde plaats wordt door de continue meting meer inzicht verkregen in het drinkgedrag
van de betrokkene. Zo kan de continue meting meer inzicht geven in hoeveel de drager
drinkt en op welke momenten. Dat geeft de reclassering de mogelijkheid om de begeleiding
beter op het drinkgedrag af te stemmen en biedt handvatten om met de dragers in gesprek
te gaan over hun alcoholgebruik en de invloed die dit heeft op hun dagelijks leven.
Er is ook meer sprake van bewustwording bij de drager (psychologisch effect). Ten
vierde kan de Alcoholmeter, doordat die dragers stimuleert gedurende langere tijd
geen alcohol te gebruiken en in tegenstelling tot de urinecontroles geen gelegenheid
biedt om ongemerkt tussentijds het alcoholverbod te overtreden, bijdragen aan het
doorbreken van de cyclus van drankgebruik. Daardoor hebben dragers de mogelijkheid
over hun alcoholgebruik en het effect daarvan op (verschillende onderdelen van) hun
leven na te denken. De «pauze» in het drinkgedrag kan dragers positieve kanten van
het niet-drinken laten ervaren, zoals positieve effecten op hun gezondheid en sociale
relaties.2

Uit de in de inleiding genoemde pilot, in combinatie met resultaten uit het buitenland
en andere wetenschappelijke inzichten, kan derhalve de verwachting afgeleid worden
dat met de Alcoholmeter effectiever toezicht op een alcoholverbod gehouden kan worden,
het alcoholgebruik afneemt en daarmee de kans kleiner wordt dat personen met drank
op wederom misdrijven plegen.

Een bijkomend voordeel van de Alcoholmeter is dat het – anders dan bij bloed- en urinecontroles –
niet nodig is dat de betrokkene zich een aantal keer per week meldt bij de reclassering.
Zoals gezegd, wordt de informatie over het drankgebruik via een basisstation verzameld
en één keer per dag doorgegeven. Hierdoor interfereert de Alcoholmeter minder met
dagelijkse activiteiten en kost het de betrokkene minder tijd. De betrokkene hoeft
zich niet overdag te melden bij de reclassering voor een urinecontrole, waardoor er
bijvoorbeeld geen sprake is van een inbreuk op de arbeidsdeelname. In het consultatieadvies
van de Nederlandse Orde van Advocaten worden hierbij vraagtekens gezet, omdat de betrokkene
zich alsnog moet melden voor reclasseringstoezicht. In reactie hierop wordt opgemerkt
dat over het algemeen de frequentie van urinecontroles hoger is dan de frequentie
van de meldplicht. De meldplicht kan, afhankelijk van het recidiverisico, gemiddeld
variëren van 1 keer per week tot 1 keer per maand. Urinecontroles vinden in de regel
twee keer per week plaats. In de gevallen dat de frequentie gelijkloopt, zal het dragen
van de Alcoholmeter nog steeds reistijd en -kosten voor de betrokkene kunnen besparen,
omdat de urinecontrole niet altijd op de locatie van de betrokken reclasseringsinstelling
kan worden afgenomen en de locaties voor urinecontrole soms beperkte openingstijden
hebben waardoor de urinecontrole en de meldplicht qua dag en tijdstip niet altijd
op elkaar aansluiten.

Tot op heden is de Alcoholmeter in Nederland – mede vanwege het ontbreken van een
wettelijke grondslag – enkel ingezet ten aanzien van personen die hiermee zelf instemden.
Daarbij wordt opgemerkt dat het aantal personen dat bereid was een Alcoholmeter te
dragen in 2017 (50), groter was dan het aantal deelnemers dat uiteindelijk heeft deelgenomen
aan de pilot (26). Van de 72 personen aan wie in 2017 een alcoholverbod was opgelegd,
werden in 2017 in totaal 18 personen van de pilot uitgesloten omdat er praktische
belemmeringen waren of omdat de betrokkene niet voldeed aan de criteria, bijvoorbeeld
omdat de betrokkene tevens drugs gebruikte. Vier personen die wel in aanmerking kwamen
voor het dragen van een Alcoholmeter weigerden deze te dragen.3 In 2018 hebben 91 personen een Alcoholmeter gedragen. Daarvan deden uiteindelijk
42 personen mee aan het onderzoek in het kader van de pilot. Ook hier waren er verschillende
redenen waarom niet alle personen deelnamen aan het onderzoek.4 Door de hier voorgestelde wettelijke grondslag kunnen ook personen die niet vrijwillig
willen deelnemen, worden verplicht om een Alcoholmeter te dragen als controlemiddel
bij een alcoholverbod. Daarmee is niet gezegd dat ook al deze personen daartoe verplicht
zullen worden. Zoals in paragraaf 3 van deze memorie nog aan de orde komt, wordt per
individueel geval bepaald of inzet van de Alcoholmeter is aangewezen. Ook in gevallen
waarin de Alcoholmeter niet vrijwillig wordt gedragen, kunnen daarmee goede resultaten
worden behaald. Dat blijkt onder andere uit resultaten in de Verenigde Staten (hierna:
VS)5 en Groot-Brittannië6, waar de Alcoholmeter al langer in gebruik is en waar de nuchterheidspercentages
onverminderd hoog zijn. Ook wijst onderzoek in de VS onder veroordeelden voor rijden
onder invloed op een gunstig effect op het voorkomen van recidive.7 Behalve in voornoemde landen wordt de Alcoholmeter inmiddels ook ingezet in Canada,
Nieuw-Zeeland en Australië. De tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk deel van de
sanctie vormt daarbij een stok achter de deur om de betrokkene aan te zetten zich
aan zijn alcoholverbod te houden.

Effectiviteit

Bij het bepalen van de effectiviteit van de Alcoholmeter gaat het in de kern om de
vraag of een alcoholverbod effectief is in het terugdringen van delictpleging onder
invloed. Zoals in paragraaf 1 is aangegeven vormt alcoholgebruik, ook in combinatie
met drugs, een erkende risicofactor voor geweldpleging. Alcohol kan verstoringen in
bepaalde hersengebieden zoals de prefrontale cortex en het limbische systeem, veroorzaken.
Dit kan leiden tot een verminderd functioneren van het werkgeheugen, een verminderde
impulscontrole en een verminderd planningsvermogen. Alcohol tast dus de executieve
functies in de hersenen aan. Ook is alcohol van invloed op het herkennen en verwerken
van emoties. Alcohol beïnvloedt namelijk de mate waarin dopamine en serotonine worden
afgegeven aan de amygdala, het gedeelte in de hersenen dat zorgt voor emotieregulatie
Eigen gevoelens van angst nemen af en tegelijkertijd wordt ook het vermogen om angst
en sociale cues in anderen te herkennen verminderd waardoor eventuele gevaarlijke
situaties niet goed ingeschat kunnen worden. Vooral de combinatie tussen de aantasting
van de executieve functies en de gebrekkige regulering van emoties lijkt een rol te
spelen bij het ontstaan van (reactieve) agressie bij personen onder invloed van alcohol.8 Wanneer sprake is van geweld onder invloed leidt dit vaker tot zwaarder geweld en
ernstiger fysiek letsel. Naar schatting wordt 26% tot 43% van het geweld in Nederland
gepleegd onder invloed van alcohol, 3% onder invloed van drugs en 3% tot 12% onder
invloed van alcohol en drugs.9 Niet voor alle vormen van geweld is het verband even sterk. Bovendien varieert de
invloed van alcohol en drugs met de vigerende drinkcultuur; in het noordelijke deel
van Europa is de sociale acceptatie van alcoholmisbruik groter dan in de mediterrane
landen.10

Ondanks de impact van alcoholgebruik op geweldpleging werd hieraan te weinig aandacht
besteed, mede omdat informatie over het middelgebruik in 90% van de politiedossiers
ontbrak. In 2017 is de Wet middelenonderzoek bij geweldplegers in werking getreden,
die de politie de bevoegdheid geeft een middelentest af te nemen, als ze een aanwijzing
heeft dat een geweldsdelict onder invloed van alcohol is gepleegd. Hierdoor kan er
vaker een straf opgelegd worden die rekening houdt met het alcohol- (en drugs) gebruik.
Het gaat daarbij onder meer om het vaker opleggen van bijzondere voorwaarden, zoals
een alcoholverbod, een locatieverbod (bijvoorbeeld in het uitgaansleven) of een gedragsinterventie
die ingrijpt op het middelenmisbruik. Op deze manier kunnen sancties effectiever en
betekenisvoller zijn, waardoor de kans op herhaling vermindert.11 Van de inzet van een alcoholverbod mag aangenomen worden dat met het achterwege
blijven van de consumptie van alcohol tevens een belangrijke risicofactor voor geweld
wegvalt en aldus de kans op het plegen van geweld aanzienlijk vermindert. Specifiek
bij rijden invloed vervalt de grondslag voor het plegen van dit misdrijf uiteraard
in zijn geheel, als er geen alcohol gedronken mag worden. De effectiviteit van een
alcoholverbod, zeker op de langere termijn, is voor zover bekend niet wetenschappelijk
onderzocht. Wel moge het duidelijk zijn dat een goede controle op de naleving bijdraagt
aan de naleving van dit verbod. Voor deze controle is ten eerste relevant dat deze
geregeld plaatsvindt en daarmee effecten sorteert op het drinkgedrag. Daarnaast is
het van belang dat de controle betrouwbare uitkomsten biedt over het middelengebruik.

Effecten op het drinkgedrag

De Alcoholmeter voorziet in een continue monitoring van het middelengebruik. In de
evaluatie van de pilots met de Alcoholmeter in 2017 en 2018 is vastgesteld dat er
zowel van een substantiële afname van het alcoholgebruik sprake is als van een significante
afname van het delictgedrag. In 2017 gaf 17% aan voorafgaand aan de pilot niets gedronken
te hebben. In 2018 gold dat voor 10% van de personen met een alcoholverbod. De hoeveelheid
alcohol die men in de voorgaande drie maanden gedronken heeft, varieert van één glas
tot meer dan honderd glazen. Gemiddeld gaat het in 2018 om 55 glazen bij cliënten
met een alcoholverbod, 80 glazen voor cliënten met een verplichte alcoholcontrole
en 39 glazen voor cliënten met een vrijwillige alcoholcontrole. Tijdens de periode
van het dragen van de Alcoholmeter geeft 12 van de 18 deelnemende personen met een
alcoholverbod in 2017 geen alcohol gedronken te hebben, zij het in veel mindere mate.
In 2018 geeft 95% van de dragers met een alcoholverbod aan niets gedronken te hebben.
61% in 2017 en 57% in 2018 zegt zich in de draagperiode bewuster te zijn geworden
van het eigen schadelijke alcoholgebruik. Drie maanden na het afkoppelen van de Alcoholmeter
geeft 52% in 2018 aan nog steeds niet te drinken. Onder deze groep zitten niet uitsluitend
deelnemers met een alcoholverbod, omdat in 2018 ook personen meededen die hetzij een
verplichte alcoholcontrole zonder verbod, hetzij een vrijwillige alcoholcontrole in
het kader van een verplicht reclasseringstoezicht opgelegd hadden gekregen. In 2017
deden wel uitsluitend cliënten met een alcoholverbod mee aan de pilot en gaf 50% drie
maanden na het afkoppelen van de Alcoholmeter aan nog steeds niet te drinken.

Het dragen van de Alcoholmeter lijkt, althans op de korte termijn, ook effect te sorteren
op het delictgedrag. In de pilot 2017 kwam één drager van de Alcoholmeter in de periode
van het dragen voor in de politieregistratie. Daarnaast gaven vier personen aan een
delict te hebben gepleegd, terwijl de gepleegde feiten niet bij de politie bekend
(2x) of niet geregistreerd (2x) waren. In de evaluatie van de pilot in 2018 zijn de
resultaten van de dragers van de Alcoholmeter vergeleken met een controlegroep die
alleen urinecontroles onderging. Daaruit bleek dat 10% van de dragers van de Alcoholmeter
volgens de politiegegevens delicten had gepleegd tijdens de periode van het dragen
van de Alcoholmeter. Bij de controlegroep lag dit met 51% significant hoger. Drie
maanden na het afkoppelen van de Alcoholmeter had 17% van de dragers volgens de politiegegevens
delicten gepleegd in de periode van drie maanden na het afkoppelen van de alcoholenkelband.
De controlegroep scoorde in de periode van drie maanden na het einde van urinecontroles
met 52% significant slechter. In de pilot van 2017 had geen van de dragers – naar
eigen zeggen en op basis van politiegegevens – een delict gepleegd gedurende de drie
maanden na het afsluiten van de Alcoholmeter.

De evaluaties van de pilots in 2017 en 2018 zijn gebaseerd op een relatief klein aantal
deelnemers, zodat de effecten van de Alcoholmeter op het drink- en delictgedrag met
enige voorzichtigheid aangenomen moeten worden. Bij het oordeel over de meerwaarde
van de Alcoholmeter als een controlemiddel op de naleving van het alcoholverbod is
daarom ook gekeken naar de onderliggende werkzame mechanismen. Ten eerste betreffen
die de constante monitoring van de cliënt: de Alcoholmeter meet elke 30 tot 60 minuten
het gebruik van alcohol. Dit vergroot de pakkans, als de cliënt zich niet aan het
alcoholverbod houdt en kan gevolgen hebben voor de voorwaardelijke straf van de drager.
Ten tweede biedt de Alcoholmeter door de frequente metingen meer inzicht in het drinkgedrag.
Dit biedt de reclassering de mogelijkheid om een begeleiding op maat aan te bieden,
die minder intensief hoeft te zijn naarmate men zich beter zelfstandig kan onthouden
van alcohol. De Alcoholmeter maakt drinkgedrag objectief beter bespreekbaar. Ten derde
bevordert de Alcoholmeter de bewustwording van de effecten van alcoholgebruik. Doordat
de dragers langere tijd niet onopgemerkt alcohol kunnen drinken, worden zij zich bewust
van de effecten van hun drankgebruik op hun eigen gezondheid en op hun omgeving. Dankzij
positieve effecten als een fittere gezondheid en verbeterde sociale contacten zullen
ze naar verwachting minder excessief gaan drinken na afloop van het dragen van de
Alcoholmeter.

Ten slotte is een dertigtal onafhankelijke wetenschappelijke onderzoeken uit de periode
van 2003 tot en met 2017 bestudeerd, waarin de effecten van de Alcoholmeter onderzocht
zijn. Voor een deel zijn deze studies gericht op de betrouwbaarheid van de metingen
met de Alcoholmeter en voor een deel op de effecten op de dragers. De resultaten van
deze studie zijn in lijn met de positieve bevindingen in de Nederlandse pilots in
2017 en 2018. Zo blijkt uit een studie van de Universiteit van Connecticut en de Brown
University dat 81% van de dragers baat heeft bij het dragen van de Alcoholmeter bij
het verminderen van hun drankgebruik.12 Interessant zijn ook de bevindingen in een onderzoek van Rand uit 2015, waaruit blijkt
dat de inzet van de Alcoholmeter effectief is bij veelplegers van alcoholgerelateerde
criminaliteit en de kans op een nieuwe arrestatie binnen twaalf maanden voor deze
feiten met 45% tot 70% kan reduceren.13 Specifiek voor de aanpak van alcohol in het verkeer kan ten slotte gewezen worden
op de studie naar de effecten van de Alcoholmeter in Noord-Dakota, die positieve resultaten
laat zien voor veroordeelde rijders onder invloed bij het voorkomen van recidive,
in het bijzonder bij vrouwen. In deze studie zijn evenwel weinig effecten gevonden
op het plegen van andere vormen van alcohol gerelateerde criminaliteit.14

Draagcomfort en betrouwbaarheid

Een aandachtspunt bij de Alcoholmeter, waarvoor ook de adviesorganen aandacht vragen,
is het draagcomfort. Door dragers van de Alcoholmeter tijdens de pilot werden het
grote formaat en het gebrek aan draagcomfort veelvuldig genoemd. Uit het onderzoek
naar het pilotjaar 2018 blijkt dat 14 procent van de dragers heeft aangegeven geen
last van de band te ervaren, terwijl 57 procent spreekt over (een beetje) last en
29 procent over (heel) veel last. Vooral bij het slapen en dragen van bepaalde kleding
kan de Alcoholmeter in de weg zitten. Overigens merkten de respondenten in het onderzoek
naar het pilotjaar 2017 op dat de ervaren last na een periode van gewenning snel afneemt.
Er kunnen eveneens bijwerkingen optreden, zoals blauwe plekken, een geïrriteerde huid
en schaafplekken. Van de dragers heeft 43 procent geen bijwerkingen ervaren. Zoals
in de hiervoor genoemde brief van 18 mei 2020 beschreven, heeft de fabrikant gewerkt
aan de ontwikkeling van een comfortabelere band. Op basis van de feedback heeft de
leverancier een nieuw prototype ontwikkeld en deze is in 2021 in productie genomen.
In de nieuwe band is de gesp zo ontworpen dat deze meer aansluit bij de vorm van de
enkel. Naar opgaaf van de fabrikant is bij testen in de VS en Groot-Brittannië een
verbetering in het draagcomfort ervaren. Voor de beoogde toepassing in Nederland kunnen
door de reclassering beide type banden aan de betrokkene worden aangeboden, waarbij
de betrokkene zelf kan aangeven welke band het meest comfortabel zit. Daarnaast is
een aanvullende handleiding ontwikkeld voor de medewerkers die de Alcoholmeter aanbrengen
om het draagcomfort verder te verzekeren. Overigens wordt opgemerkt dat, mochten er
in een individueel geval (ernstige) problemen ontstaan door het dragen van de Alcoholmeter,
dit aanleiding kan zijn voor een ander controlemiddel te kiezen. Dit is in het bijzonder
aan de orde als er medische indicaties zijn, bijvoorbeeld een allergie voor de in
de Alcoholmeter gebruikte materialen.

Ten aanzien van de betrouwbaarheid van de Alcoholmeter geldt dat de detectie van alcoholgebruik
door de Alcoholmeter tijdens de pilot hoger ligt (29 procent) dan het percentage dragers
dat in een zelfrapportage aangeeft alcohol gedronken te hebben (24 procent). Een deel
van deze dragers ontkent het alcoholgebruik en wijt de detectie aan een false positive (vijf dragers, van wie vier met een alcoholverbod en één met vrijwillige controle).
Dat de dragers alcoholgebruik ontkennen terwijl de Alcoholmeter dit wel detecteert,
is volgens opgave van de fabrikant vrijwel onmogelijk.15 De Alcoholmeter kan een onderscheid maken tussen enerzijds alcoholgebruik en anderzijds
het van buitenaf op de band morsen van bijvoorbeeld drank of producten die alcohol
bevatten, zoals haarspray, handgel of parfum. Een mogelijke verklaring is dat de betreffende
respondenten niet hebben willen toegeven dat ze alcohol hadden gebruikt. Voor met
name de respondenten met een alcoholverbod kunnen de mogelijke consequenties van overtreding
van dit verbod een motief zijn om alcoholgebruik te ontkennen. Zelfrapportages zijn
immers niet honderd procent betrouwbaar. In één geval zei een drager gedronken te
hebben, terwijl dit niet door de Alcoholmeter werd geregistreerd. In dit geval is
sprake van een false negative. Een false negative kan zich voordoen als het alcoholgebruik onder de 0,02 BAC (bloedalcoholgehalte door
één glas alcohol) ligt. Als zich daadwerkelijk een false negative in een dergelijk geval heeft voorgedaan, weegt dit enkele geval naar mijn oordeel
niet op tegen de vele gevallen die onopgemerkt kunnen blijven vanwege de momentopnamen
die bloed- en urineonderzoeken bieden.

Bij 32 procent van de dragers heeft de Alcoholmeter op enig moment geconstateerd dat
men de Alcoholmeter heeft geprobeerd te hinderen. Dit hoeft niet altijd een bewuste
handeling te zijn geweest; het obstructiesignaal kan ook het gevolg zijn geweest van
jeuk of een geïrriteerde huid waardoor de drager de Alcoholmeter om de enkel verschuift.
Slechts één respondent heeft toegegeven dat hij heeft geprobeerd de meting door de
Alcoholmeter te beïnvloeden. Ik vind het positief dat de Alcoholmeter in zoveel gevallen
detecteert dat er al dan niet bewuste handelingen verricht zijn die de meting van
alcoholgebruik kunnen verstoren, zodat eventuele fraude kan worden voorkomen. Opgemerkt
wordt dat een melding van alcoholgebruik of een obstructiesignaal niet altijd direct
leidt tot een terugmelding van de reclassering aan het openbaar ministerie (en het
openbaar ministerie vervolgens overgaat tot indiening van een vordering bij de rechter
tot bijvoorbeeld tenuitvoerlegging van het voorwaardelijke strafdeel). In de regel
zal eerst een gesprek volgen tussen de drager en de reclassering, waarin de drager
een naar zijn opgave vals positieve melding van alcoholinname of obstructie kan bespreken.
Deze werkwijze is opgenomen in de methodiek over de Alcoholmeter en komt overeen met
de werkwijze bij een positieve urinecontrole. Welk gevolg er aan een melding wordt
verbonden is, net als bij de urinecontrole, casusafhankelijk. In geval van een obstructiesignaal
zal de reactie mede afhankelijk zijn van hoe vaak de melding wordt gedaan en hoe langdurig
de melding is. Zo zal een kortstondige melding van een obstructie een ander beeld
geven dan een urenlange obstructie, waardoor urenlang geen enkele alcoholmeting kon
worden gedaan.

Tijdens de pilot heeft 43 procent van de dragers weleens een technisch probleem ondervonden
met de Alcoholmeter. Meestal was dit een eenmalige aangelegenheid, die zich vooral
voordeed in de periode dat zich technische storingen voordeden in de communicatie
tussen de Alcoholmeter en het basisstation. Medio 2018 zijn alle basisstations vervangen.
Overigens is de Alcoholmeter voorzien van een back-up van 90 dagen waardoor de data
ook in geval van storingen van het basisstation naderhand kunnen worden uitgelezen.

3. De Alcoholmeter bij het toezicht op een alcoholverbod

Gelet op de hierboven genoemde positieve effecten van de Alcoholmeter, heeft het kabinet
besloten tot landelijke invoering van de Alcoholmeter als controlemiddel om toezicht
te houden op een als bijzondere voorwaarde opgelegd alcoholverbod. Met dit wetsvoorstel
wordt voorzien in de daarvoor noodzakelijke wettelijke grondslag. Daarmee is de toepassing
van de Alcoholmeter niet langer afhankelijk van de vrijwillige instemming van de betrokkene.
De voorgestelde wijziging heeft betrekking op alle voorwaardelijke modaliteiten waarbij
op grond van de huidige wetgeving een alcoholverbod als bijzondere voorwaarde kan
worden opgelegd door de rechter of officier van justitie. Het gaat dus niet alleen
om de voorwaardelijke straf, maar bijvoorbeeld ook om de voorwaardelijke invrijheidstelling,
de zelfstandige gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel, de schorsing
van de voorlopige hechtenis en de terbeschikkingstelling met voorwaarden. Voorgesteld
wordt – door de wijziging van artikel 77z van het Wetboek van Strafrecht – om ook
in het kader van het jeugdstrafrecht de inzet van de Alcoholmeter als controlemiddel
op een alcoholverbod mogelijk te maken. Daarbij wordt opgemerkt dat het huidige wettelijke
kader het reeds mogelijk maakt om aan jeugdigen en adolescenten (ten aanzien van wie
op grond van artikel 77c van het Wetboek van Strafrecht onder omstandigheden het jeugdstrafrecht
kan worden toegepast) een alcoholverbod op te leggen. Voorafgaand aan de inzet van
de Alcoholmeter vindt dus door de rechter of officier van justitie in een concreet
geval een afweging plaats of een alcoholverbod en het daarbij behorende toezicht noodzakelijk
en proportioneel is voor de betrokken jeugdige. De voorgestelde wetswijziging maakt
het enkel mogelijk ter controle daarvan (ook) gebruik te maken van de Alcoholmeter.
Geweldpleging en rijden onder invloed zijn geen delicten die uitsluitend door volwassen
worden gepleegd. Zo blijkt uit onderzoek dat het aantal ernstige vormen van geweld
bij jongeren in het afgelopen decennium weliswaar afgenomen is, maar deze daling is
minder sterk dan de algehele afname van de geregistreerde jeugdcriminaliteit. Bovendien
is tussen 2018 en 2021 sprake van een afvlakking van de daling in het geregistreerde
geweld door jongvolwassen plegers en een toename van ernstig geweld (zware mishandeling
en doodslag) door minderjarige jongens, met name woonachtig in de vier grote steden.16 De invloed van middelengebruik is ook bij minderjarige geweldplegers niet uitgesloten,
ondanks de wettelijke beperkingen op de verstrekking van alcohol aan hen. Zo blijkt
uit de cijfers van het Trimbos-instituut over middelengebruik onder scholieren in
2021 dat 50% van de 16-jarigen zich te buiten gaat aan binge-drinken.17 Jongeren vormen daarnaast een belangrijke risicogroep voor alcoholgebruik in het
verkeer. Volgens een onderzoek van TeamAlert uit 2023 zou 25% van de jongvolwassenen
met een rijbewijs in het afgelopen jaar met te veel alcohol op auto hebben gereden.
Een kwart van deze jongeren deed dat zelfs wekelijks. Onderzoek onder deelscooterrijders
in 2022 rept van 15% jonge rijders onder invloed.18 In dat opzicht ligt het niet in de rede om controle op naleving van een opgelegd
alcoholverbod middels de Alcoholmeter bij voorbaat uit te sluiten.

De Alcoholmeter vervangt niet het bloed- of urineonderzoek, maar is – naast het bloed-
en urineonderzoek – een van de middelen waarmee toezicht op de naleving van een alcoholverbod
kan worden gehouden. Welk controlemiddel in een bepaald geval wordt ingezet, zal afhankelijk
zijn van de omstandigheden van het geval. Hoewel de Alcoholmeter voordelen heeft ten
opzichte van het bloed- en urineonderzoek, kunnen er goede redenen zijn om in plaats
daarvan voor bloed- of urineonderzoek te kiezen. Redenen daarvoor kunnen bijvoorbeeld
zijn dat de betrokkene naast een alcoholverbod ook een drugsverbod opgelegd heeft
gekregen (dat vooralsnog alleen gecontroleerd kan worden via bloed- of urineonderzoek),
dat er fysieke bezwaren zijn om de betrokkene een Alcoholmeter te laten dragen (bijvoorbeeld
opgezette benen als gevolg van diabetes, trombose, of problemen met de bloedcirculatie),
dat er (andere) medische redenen zijn die aan het gebruik van de Alcoholmeter in de
weg staan (bijvoorbeeld de aanwezigheid van een pacemaker of andere geïmplementeerde
apparaten in het lichaam of een allergie voor bepaalde materialen in de Alcoholmeter),
de omstandigheid dat de betrokkene activiteiten uitvoert die worden gehinderd door
het dragen van de Alcoholmeter, dakloosheid waardoor er geen basisstation kan worden
geplaatst of de korte toezichtperiode.

In beginsel geldt geen beperking ten aanzien van het type delicten waarbij een alcoholverbod
als bijzondere voorwaarde kan worden opgelegd, en dus waarbij de Alcoholmeter kan
worden ingezet. Op dit punt worden geen wijzigingen aangebracht in de bestaande wettelijke
regeling. Naar opgave van de reclassering adviseerde zij in 2019 1.566 keer en in
2020 1.528 keer tot oplegging van een alcoholverbod. Oplegging van een alcoholverbod
– en daarmee mogelijk inzet van de Alcoholmeter – zal met name aan de orde zijn wanneer
alcohol een rol heeft gespeeld bij het plegen van het delict en de verwachting is
dat de betrokkene mogelijk opnieuw onder invloed van alcohol strafbare feiten zal
plegen. Voorbeelden van delicten waarbij alcohol vaker een rol speelt zijn geweld
(waaronder uitgaans- en voetbalgeweld, huiselijk geweld en openlijke geweldpleging),
bedreiging, verzet bij aanhouding, diefstal en vernieling. Daarnaast kan worden gewezen
op rijden onder invloed van alcohol, waarbij per definitie alcohol in het spel is.
Het introduceren van de mogelijkheid om de Alcoholmeter in te zetten voor het toezicht
op het naleven van het alcoholverbod vormt een van de maatregelen om het rijden onder
invloed effectiever aan te pakken. Hoewel de Alcoholmeter louter het alcoholgebruik
constateert, maakt de Alcoholmeter het wel moeilijker om tussen de controles door
ongemerkt alcohol te nuttigen en dus om met alcohol achter het stuur te stappen. In
dat opzicht kan het alcoholverbod in combinatie met de Alcoholmeter als een alternatief
voor het alcoholslot worden beschouwd. Het alcoholverbod, in combinatie met reclasseringstoezicht
en de Alcoholmeter, kan bovendien in bredere zin bijdragen aan het verminderen van
de alcoholafhankelijkheid en daarmee de kans dat deze personen (opnieuw) met te veel
drank op achter het stuur gaan zitten. Het probleem wordt hiermee bij de basis aangepakt.

Er worden met dit wetsvoorstel geen wijzigingen aangebracht in de wijze waarop wordt
beslist tot oplegging van een alcoholverbod en de daaraan verbonden verplichting om
mee te werken aan de controle op de naleving daarvan. Dit betekent dat ofwel de rechter
(bijvoorbeeld bij een voorwaardelijke straf) ofwel het openbaar ministerie (bijvoorbeeld
bij de toekenning van de voorwaardelijke invrijheidsstelling) hierover beslist. Er
wordt geen aanleiding gezien om hierin, specifiek voor de Alcoholmeter, wijziging
aan te brengen. Voor alle voorwaardelijke modaliteiten geldt dat zij de mogelijkheid
bieden om meer of minder ingrijpende bijzondere voorwaarden aan de betrokkene op te
leggen. Bij de introductie van de betreffende voorwaardelijke modaliteit is steeds
een afweging gemaakt over welke autoriteit het meest aangewezen is om over de oplegging
van bijzondere voorwaarden te beslissen. Dit betekent dat als aan de wettelijke voorwaarden
voor het kunnen stellen van de bijzondere voorwaarde van het alcoholverbod is voldaan,
de rechter onderscheidenlijk de officier van justitie bij het stellen van het alcoholverbod
kan bepalen dat daarop toezicht dient te worden gehouden met behulp van de Alcoholmeter.
Bij de beslissing kunnen de adviezen daarover worden betrokken, in het bijzonder het
advies van de reclassering. De reclassering kan in een individuele zaak adviseren
of een alcohol- of middelenverbod passend en haalbaar is, ook voor wat betreft het
te houden toezicht op de naleving. Zoals hiervoor is toegelicht, is met de inwerkingtreding
van de hier voorgestelde wettelijke basis niet vereist dat de verdachte of veroordeelde
instemt met de inzet van de Alcoholmeter. Dat neemt niet weg dat de door de betrokkene
naar voren gebrachte bezwaren wel worden meegenomen bij het reclasseringsadvies en
bij de beslissing om de Alcoholmeter in te zetten. Het is aan de rechter, respectievelijk
het openbaar ministerie, om een afweging te maken of het alcoholverbod (en het daarbij
behorende toezicht) wordt opgelegd. Daarbij wordt opgemerkt dat de verdachte in de
regel bevraagd wordt op de bereidheid om bepaalde voorwaarden, waaronder een alcoholverbod,
na te leven. Dit heeft niet tot doel een verdachte een «keuzepakket» van bijzondere
voorwaarden te bieden, maar de rechter onderscheidenlijk de officier van justitie
dient er vertrouwen in te hebben dat de verdachte het eventueel op te leggen alcoholverbod
zal naleven. Is dat vertrouwen er niet of niet voldoende, dan ligt een voorwaardelijke
modaliteit ook niet voor de hand (vgl. Kamerstukken II 2010/11 32 319, nr. 7). Met het opleggen van bijvoorbeeld een voorwaardelijke gevangenisstraf wordt de
verdachte een mogelijkheid geboden (een deel van) de straf buiten de gevangenis te
ondergaan. Daar staat tegenover dat die vrijheid wel aan beperkingen kan worden onderworpen
en dat gewerkt wordt aan gedragsverandering met als doel het voorkomen van recidive.
Niettemin komt het voor dat een verdachte aangeeft daar niets voor te voelen. Het
opleggen van bijvoorbeeld een (deels) voorwaardelijke gevangenisstraf is dan niet
meer aan de orde. Steeds zal de juiste balans moeten worden gevonden tussen de wenselijkheid
van het stellen van voorwaarden met het oog op de doelen van de bestraffing en de
bereidheid van de verdachte om de voorwaarden na te leven (vgl. Kamerstukken II 2010/11 32 319, nr. 7). Indien wordt besloten tot een alcoholverbod, wordt met dit wetsvoorstel voorgesteld
dat naast de daaraan reeds verbonden verplichting om vervolgens medewerking te verlenen
aan bloed- of urineonderzoek ook de verplichting wordt opgenomen dat medewerking wordt
verleend aan het toezicht door middel van de Alcoholmeter. Net zoals de huidige wettekst
niet in de bevoegdheid voorziet om de verdachte of veroordeelde te dwingen om bloed
of urine af te staan, voorziet dit wetsvoorstel niet in een bevoegdheid om de verdachte
of veroordeelde te dwingen om de Alcoholmeter te dragen. Echter, het verplichte karakter
zit er, net als bij de bloed- of urinecontrole, in dat een weigering om mee te werken
niet zonder gevolgen blijft. Dit kan er bijvoorbeeld toe leiden dat het openbaar ministerie
overgaat tot het indienen van een vordering bij de rechter tot tenuitvoerlegging van
de voorwaardelijk opgelegde straf. In de wettekst is het dus van belang om erop te
wijzen hoe een alcohol- of middelenverbod gecontroleerd wordt (vgl. Kamerstukken II 2010/11 32 319, nr. 3, p. 9). Dit wetsvoorstel voorziet, naast de controle door bloed- of urineonderzoek,
in de grondslag voor toezicht door gebruikmaking van een technisch hulpmiddel als
de Alcoholmeter. Ook de beslissing over welk controlemiddel in een concrete zaak het
meest passend is als toezicht op dit onderdeel van de straf, is aan de rechter onderscheidenlijk
de officier van justitie. Er zijn vooraf geen vaste criteria te bepalen over wanneer
welk controlemiddel (bloedonderzoek, urineonderzoek of toezicht met behulp van de
Alcoholmeter) zou moeten worden opgelegd. Het is aan de rechter onderscheidenlijk
de officier van justitie om alle concrete omstandigheden van het geval in een individuele
strafzaak mee te wegen. Net zoals bij de afweging om al dan niet een alcoholverbod
op te leggen, kunnen eventuele bezwaren van de betrokkene tegen het dragen van de
Alcoholmeter en het advies van de reclassering bij deze afweging worden betrokken.
Zoals hieronder nog nader wordt beschreven, geniet in de praktijk het flexibel om
kunnen gaan met de in te zetten controlemiddelen de voorkeur vanuit het oogpunt van
maatwerk en effectief toezicht. In paragraaf 4 wordt nader aandacht besteed aan de
omgang met eventuele bezwaren die ontstaan tijdens het dragen van de Alcoholmeter.

Anders dan bij elektronisch toezicht door middel van een enkelband bij een vrijheidsbeperkende
voorwaarde dient de rechter (of het openbaar ministerie) niet per definitie bij het
stellen van een alcoholverbod ook de duur van het daaraan verbonden toezicht door
middel van de Alcoholmeter vast te stellen (vgl. HR 8 december 2020, ECLI:NL:HR:2020:1957).
Bepalend voor de maximale duur is de duur van het alcoholverbod zelf. Deze duur dient
concreet te worden bepaald en is overigens aan wettelijke maxima gebonden. Het alcoholverbod
en de verplichting om medewerking te verlenen aan de controle daarvan zijn reeds aan
elkaar gekoppeld. Dit biedt ook de reclassering de mogelijkheid om adequaat invulling
te geven aan het toezicht op de naleving van een alcoholverbod. Dit sluit aan bij
de aandacht die door een aantal adviesorganen is gevraagd om flexibel om te kunnen
gaan met welk controlemiddel wordt gebruikt om zo onder andere de mogelijkheid te
bieden om tijdens de duur waarin het alcoholverbod geldt en er toezicht dient te worden
gehouden, van controlemiddel te kunnen wisselen. De Raad voor de strafrechtstoepassing
en jeugdbescherming beveelt aan om – zoals nu al in de pilotregio’s gebeurt – beide
controlemiddelen bij het stellen van de voorwaarde op te nemen. De Raad voor de Rechtspraak
beveelt aan om aan deze mogelijkheid aandacht te besteden in de memorie van toelichting.
Met de adviesorganen kan worden onderschreven dat er behoefte kan zijn om een ander
controlemiddel naast of in plaats van de Alcoholmeter in te zetten. Indien deze mogelijkheid
reeds in het vonnis of de beslissing staat benoemd, kan de reclassering binnen de
benoemde kaders eventueel wisselen van controlemiddel zonder dat daartoe een vordering
tot wijziging in hoeft te worden gediend. De behoefte om een ander controlemiddel
naast of in plaats van de Alcoholmeter in te zetten kan bijvoorbeeld aan de orde zijn
als blijkt dat de inzet van de Alcoholmeter bij de betrokkene tot fysieke klachten
leidt of wanneer de wens bestaat om de controles geleidelijk af te bouwen. In de pilotregio’s
is de Alcoholmeter gedurende de eerste 75 dagen ingezet, terwijl een alcoholverbod
in de regel voor een langere periode wordt opgelegd. De eerste periode van onthouding
is doorgaans cruciaal en de controles zouden vervolgens geleidelijk kunnen worden
afgebouwd. Daarbij kan dan ook worden overgestapt op een ander controlemiddel, bijvoorbeeld
de urinecontrole. Indien op een later moment sprake is van een terugval van de betrokkene,
zou ook juist door de reclassering besloten kunnen worden om het aantal controles
op te schalen en daarvoor de continue metingen door de Alcoholmeter in te zetten.
Dit biedt de reclassering de mogelijkheid om maatwerk te leveren. Daarnaast zou de
inzet van andere controlemiddelen een nuttig middel kunnen zijn om mogelijk vals positieve
metingen te controleren of om eventuele fraude met de Alcoholmeter vast te stellen
indien daarvan vermoedens zijn. Indien nodig, kan ook voorafgaand aan het aanbrengen
van de Alcoholmeter de betrokkene worden opgeroepen voor een urinecontrole. Dit kan
bijvoorbeeld aan de orde zijn in geval van een dadelijk uitvoerbaar verklaard alcoholverbod,
waarbij het wenselijk is al een meting te verrichten voorafgaand aan het aanbrengen
van de Alcoholmeter, wat doorgaans binnen twee dagen is verzorgd. Een dergelijke benadering
– waarbij bij het stellen van de voorwaarde meer dan één controlemiddel wordt genoemd –
sluit aan bij het eerder door de wetgever geformuleerde algemene uitgangspunt dat
bij het omschrijven van bijzondere voorwaarden enige mate van flexibiliteit voor de
reclassering bewaard dient te blijven om zo de wijze waarop de reclassering zijn taken
uitvoert niet onnodig te belemmeren, zonder dat dit ten koste gaat van de duidelijkheid
over hetgeen van de veroordeelde wordt verwacht (Kamerstukken II 2010/11 32 319, nr. 7, p. 14–15). Dit neemt niet weg dat, indien de concrete omstandigheden van het geval
daartoe aanleiding geven, de rechter of officier van justitie bij het stellen van
het Alcoholverbod kan besluiten om slecht één mogelijk controlemiddel te bepalen.

Over het algemeen zal de Alcoholmeter worden opgelegd in combinatie met bijvoorbeeld
een meldplicht bij de reclassering, zodat ook aandacht kan worden besteed aan de begeleiding
en mogelijke verwijzing voor behandeling van problematisch middelengebruik. Verschillende
adviesorganen benadrukken het belang van het combineren van een alcoholverbod (en
de Alcoholmeter) met begeleiding. De begeleiding vanuit de reclassering kan een belangrijke
bijdrage leveren aan het tegengaan van alcoholmisbruik en het voorkomen van terugval
na afloop van het toezicht. De begeleiding kan bestaan uit (elementen van) de training
«Stap voor Stap», een laagdrempelige training, bedoeld om de motivatie voor gedragsverandering
te versterken en het inzicht in het eigen gedrag te vergroten. Nagenoeg alle toezichthouders
van de verslavingsreclassering zijn opgeleid in motiverende gespreksvoering en «Stap
voor Stap». Daarnaast zouden elementen van de gedragsinterventie «Alcohol & Geweld»
gericht op de wisselwerking tussen agressie en alcohol kunnen worden toegepast. Er
wordt gekeken of er in de toekomst een aangepaste variant kan worden ontwikkeld, gericht
op alcoholgebruik en terugvalpreventie. Het is van belang dat wanneer de drager van
de Alcoholmeter de behoefte om alcohol te drinken ervaart, er een vangnet (hulplijn)
beschikbaar is. Verder worden de verschijnselen van direct geen alcohol meer drinken
(eerst slechter slapen) besproken en de positieve kanten (gezonder leven, geld besparen,
etc.) benadrukt.

4. Grond- en mensenrechten

4.1 Artikel 10 en 11 Grondwet, artikel 8 EVRM en artikel 2 Vierde Protocol EVRM

De verplichting om ten behoeve van de naleving van het alcoholverbod mee te werken
aan het toezicht door middel van de Alcoholmeter vormt een beperking van verschillende
deelaspecten van het recht op respect voor het privéleven, zoals vastgelegd in artikel 8
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM). Namelijk het recht op
eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (ook vastgelegd in artikel 10 van de
Grondwet) en het recht op onaantastbaarheid van het lichaam (ook vastgelegd in artikel 11
van de Grondwet). Daarnaast kan de Alcoholmeter worden gezien als een beperking van
het recht op bewegingsvrijheid in de zin van artikel 2 van het Vierde Protocol van
het EVRM. Deze rechten zijn niet absoluut. Uit artikel 8 EVRM en artikel 2 van het
Vierde Protocol van het EVRM volgt dat beperkingen hierop zijn toegestaan, zolang
deze bij wet zijn voorzien (of krachtens de wet zijn gesteld, zie de artikelen 10
en 11 van de Grondwet), daarmee een legitiem doel wordt nagestreefd en de beperkingen
noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. Toetsing aan deze criteria levert
het onderstaande op.

4.1.1 Het controlemiddel is bij wet voorzien

De eis dat de beperking bij wet is voorzien houdt niet alleen in dat sprake is van
een wettelijke basis, maar ook dat die basis voor de burger voldoende toegankelijk
is en de regeling voldoende voorzienbaar. Met de toevoeging van de Alcoholmeter aan
de wettelijke bepalingen over het stellen van een alcoholverbod als bijzondere voorwaarde,
wordt voorzien in een formeel wettelijke grondslag om dit controlemiddel toe te kunnen
passen in gevallen waarin de rechter respectievelijk het openbaar ministerie het alcoholverbod
als bijzondere voorwaarde stelt. Wat betreft de eisen van toegankelijkheid en voorzienbaarheid
van de wettelijke basis geldt dat – wanneer het onderhavige wetsvoorstel tot wet wordt
verheven – het onderhavige wetsvoorstel en de daarop betrekking hebbende stukken behoorlijk
bekend worden gemaakt en voorzien zijn van een motivering. Dat in voorkomend geval
bij het stellen van het alcoholverbod als bijzondere voorwaarde zowel het bloedonderzoek,
als de urinecontrole als «het toezicht door gebruikmaking van een technisch hulpmiddel
waarbij metingen via het huidoppervlak plaatsvinden» als mogelijke controlemiddelen
worden benoemd om toezicht te houden op het alcoholverbod en dat dus nog niet altijd
vast staat hoe in een individueel geval de controles worden ingevuld, maakt niet dat
de inzet van het controlemiddel niet voldoende voorzienbaar zou zijn. In dit verband
is van belang dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) heeft
erkend dat het voor het nationale recht vrijwel ondoenlijk is voor ieder concreet
geval de norm zo precies te formuleren dat deze geheel is toegesneden op het desbetreffende
geval. Daarom is het onvermijdelijk dat het nationale recht een zekere discretionaire
bevoegdheid overlaat aan de rechter of de uitvoerende macht (onder meer EHRM 23 februari
2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0223JUD004339509, 43395/09, par. 107–109 (De Tommaso/Italy).
Door de wettelijke verankering weet een verdachte of veroordeelde waarmee rekening
gehouden moet worden. De mogelijkheid van het inzetten van het controlemiddel in een
concreet geval dient vervolgens tot uitdrukking te komen in het vonnis of in de beslissing,
wat tevens het kader vormt waarbinnen de reclassering uitvoering kan geven aan het
toezicht op de naleving van het alcoholverbod. Dat de reclassering in voorkomend geval
daarbij enige ruimte heeft om invulling te geven aan de manier van het controleren
van het alcoholverbod, draagt eraan bij dat dit specifiek toegesneden kan worden op
de persoon van betrokkene, op het misdrijf waarvan de betrokkene verdachte is of veroordeeld
voor is en op de actuele situatie.

Daarnaast dienen er voldoende waarborgen tegen misbruik te zijn. In dit verband kan
onder meer worden gewezen op de volgende relevante aspecten van de procedure. Het
stellen van een alcoholverbod als bijzondere voorwaarde en het daaraan koppelen van
de mogelijkheid om daarop toezicht te houden middels de Alcoholmeter is voorbehouden
aan de rechter, onderscheidenlijk het openbaar ministerie in het geval van de voorwaardelijke
invrijheidsstelling. Ook is er in de meeste gevallen een met redenen omkleed advies
van de reclassering. Voorafgaand aan de inzet van de Alcoholmeter vindt door de rechter
of door het openbaar ministerie een afweging plaats of een alcoholverbod en het daarbij
behorende toezicht noodzakelijk en proportioneel is. De grondslag voor de toepassing
van de Alcoholmeter in een individueel geval is daarmee de rechterlijke uitspraak
respectievelijk de beslissing van het openbaar ministerie. Wanneer gedurende de proeftijd
sprake is van gewijzigde omstandigheden of bezwaren, zijn er mogelijkheden om de gestelde
voorwaarden en het daaraan verbonden toezicht te (laten) wijzigen of op te heffen.
Aan deze rechtsbescherming wordt apart aandacht besteed in paragraaf 4.3.

Al het voorgaande in aanmerking genomen, wordt geconcludeerd dat aan de eis is voldaan
dat de beperking bij wet moet zijn voorzien.

4.1.2 Het controlemiddel dient een legitiem doel

Het kunnen inzetten van de Alcoholmeter als middel om toezicht te houden op de naleving
van een alcoholverbod dient meerdere in de artikelen 8 EVRM en artikel 2 van het Vierde
Protocol bij het EVRM opgesomde legitieme doelen, primair te weten het voorkomen van
strafbare feiten. Daarnaast draagt het bij aan de bescherming van de rechten en vrijheden
van anderen, te weten van toekomstige slachtoffers. Bijkomend voordeel van de inzet
van de Alcoholmeter is, zoals beschreven in paragraaf 2 van deze toelichting, dat
het ook positieve effecten kan sorteren ten aanzien van de gezondheid van de drager
van de Alcoholmeter, omdat gedurende een langere periode niet ongemerkt alcohol kan
worden genuttigd. De inzet van de Alcoholmeter kan dus ook een bijdrage leveren aan
de bescherming van de gezondheid van de drager van de Alcoholmeter.

4.1.3 De beperking is noodzakelijk in een democratische samenleving

Een beperking moet een dringende maatschappelijke behoefte (pressing social need) dienen en proportioneel zijn aan het (of de) daarmee nagestreefde doel(en). Dit betekent
dat de redenen die de nationale autoriteiten aanvoeren ter rechtvaardiging van de
beperking relevant en voldoende (relevant and sufficient) moeten zijn. Daarbij moet duidelijk zijn dat de maatregel geschikt is om het legitieme
doel te bereiken en dat andere, minder verstrekkende maatregelen niet of onvoldoende
kunnen bijdragen aan het behalen van dat doel (subsidiariteit). Staten hebben over
het algemeen hierbij een zekere beoordelingsruimte.

Zoals hierboven aan de orde is gekomen, kan de Alcoholmeter een waardevol middel zijn
om bij te dragen aan het verbeteren van het toezicht op de naleving van een als bijzondere
voorwaarde opgelegd alcoholverbod. Daarmee wordt een bijdrage geleverd aan het in
de artikelen 8 EVRM en artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM opgesomde legitieme
doel van het voorkomen van strafbare feiten. De inzet van de Alcoholmeter dient daarnaast
ook te worden bezien in het licht van de uit het EVRM voor de Staat voortvloeiende
positieve verplichtingen om maatregelen te treffen teneinde onder andere het recht
op leven en het recht op bescherming van het privéleven, met inbegrip van de lichamelijke
en geestelijke integriteit van toekomstige slachtoffers, zo effectief mogelijk te
beschermen. Bij het treffen van maatregelen dient een redelijke belangenafweging («fair
balance») gemaakt te worden tussen mogelijk conflicterende belangen van verschillende
individuen, in dit geval tussen de belangen van toekomstige slachtoffers tegenover
die van de veroordeelde (onder meer EHRM 15 mei 2012 (besl.), ECLI:NL:XX:2012:BX1450
(Colon/Nederland)).

Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer

Zoals in deze toelichting uiteengezet, betreft alcohol een belangrijke risicofactor
voor (gewelds)delicten en rijden onder invloed, wat gepaard gaat met veel maatschappelijke
schade en risico’s voor mogelijke slachtoffers. De wet kent daarom niet zonder gegronde
reden reeds een alcoholverbod. De Alcoholmeter kan een belangrijke bijdrage leveren
aan de verbetering van de handhaving daarvan. De huidige bloed- en urinecontroles
ter controle van een als bijzondere voorwaarde opgelegd alcoholverbod vinden in de
regel twee keer per week plaats. De betrokkene dient zich daarvoor te melden en kan
daardoor op de controlemomenten anticiperen. Dit kan afbreuk doen aan de effectiviteit
van een alcoholverbod, omdat iemand ongemerkt tussendoor alcohol kan drinken. Bij
het dragen van de Alcoholmeter kan door de voortdurende metingen op de huid niet ongemerkt
tussendoor alcohol worden gedronken. Daarmee wordt de kans op het bereiken van het
doel van het alcoholverbod vergroot, namelijk een gedragsverandering bewerkstelligen
in het alcoholmisbruik dat (mede) aan de delictpleging ten grondslag heeft gelegen.
De positieve resultaten uit de pilot en de resultaten met grote aantallen dragers
in het buitenland, zoals beschreven in paragraaf 2 van deze toelichting, onderbouwen
de effectiviteit van de Alcoholmeter, die bestaat uit a) de constante monitoring die
de pakkans op niet-naleving van het alcoholverbod vergroot (naar analogie van het
preventieve effect dat een hogere pakkans in het algemeen sorteert op de overweging
een delict te plegen, zal ook een betere controle op de naleving van het alcoholverbod
de overtreding van deze voorwaarde naar verwachting vaker voorkomen), b) beter inzicht
in het drinkgedrag hetgeen een objectieve bespreking van de alcoholproblematiek en
begeleiding op maat bevordert, en c) een grotere bewustwording van de negatieve effecten
van alcoholgebruik, omdat de dragers gedurende een langere periode niet onopgemerkt
alcohol kunnen drinken.

Uit de pilot blijkt bijvoorbeeld dat de Alcoholmeter een positief effect kan sorteren
op het delictgedrag tijdens het dragen. Van de dragers had blijkens de politiegegevens
in die periode 10 procent delicten gepleegd. Bij de controlegroep die alleen urinecontroles
onderging, lag dit met 51 procent significant hoger. Drie maanden na het afkoppelen
van de Alcoholmeter was nog steeds sprake van positieve effecten op het delictgedrag.
Van de deelnemers aan het onderzoek had 17 procent in die drie maanden delicten gepleegd,
terwijl de controlegroep in dezelfde periode met 52 procent significant slechter scoort.
In het onderzoek naar het pilotjaar 2017 gaven de familieleden van de dragers, de
reclassering, officieren van justitie en advocaten ook al aan de Alcoholmeter een
goed instrument te vinden voor de controle op het alcoholverbod en als instrument
om te komen tot gedragsverandering. Wel zagen enkele advocaten de Alcoholmeter als
een inbreuk op de privacy van de drager. Hierop wordt in paragraaf 4.2 ingegaan.

In relatie tot de proportionaliteit en subsidiariteit van de voorgestelde maatregel
kan voorts erop worden gewezen dat de vraag of de Alcoholmeter als controlemiddel
om toezicht op de naleving van een alcoholverbod kan worden ingezet pas aan de orde
is nadat een alcoholverbod door de rechter of officier van justitie als passende bijzondere
voorwaarde wordt beoordeeld. Het stellen van een alcoholverbod brengt reeds een beperking
van grondrechten met zich mee en wordt dan ook niet zonder reden opgelegd. Zoals in
paragraaf 3 aan de orde is gekomen, wordt in de wijze waarop over de oplegging van
een dergelijke bijzondere voorwaarde (en de daarbij in te zetten controlemiddelen)
wordt besloten geen wijziging aangebracht. Aan een alcoholverbod is ten behoeve van
de naleving van dit verbod reeds de verplichting gekoppeld om mee te werken aan de
controle daarvan. Daarbij is relevant dat de Alcoholmeter niet standaard als controlemiddel
zal worden gehanteerd. Dat gebeurt enkel wanneer de rechter of het openbaar ministerie
daartoe, op basis van alle feiten en omstandigheden van het individuele geval, aanleiding
ziet. Voorafgaand aan de inzet van de Alcoholmeter heeft door de rechter of door het
openbaar ministerie dus een afweging plaatsgevonden of een alcoholverbod en het daarbij
behorende toezicht noodzakelijk en proportioneel is. De toepassing van de Alcoholmeter
in een concreet geval berust daarmee op de rechterlijke uitspraak respectievelijk
de beslissing van het openbaar ministerie waarin het alcoholverbod wordt opgelegd.

Hoewel de Alcoholmeter het mogelijk maakt om continu toezicht te houden op de alcoholconsumptie,
is de beperking van de persoonlijke levenssfeer in zoverre beperkt dat uitsluitend
de alcoholconsumptie kan worden gevolgd. De Alcoholmeter houdt bijvoorbeeld niet bij
op welke locatie de betrokkene zich bevindt, wat hij doet, met wie hij contact heeft
of wat hij verder consumeert. De continue controle op alcoholgebruik wordt in de pilot
door de dragers als voordeel benoemd, omdat het fungeert als stok achter de deur om
niet te drinken. Daar tegenover staat dat de dragers enkele praktische beperkingen
ondervinden. De dragers van de alcoholmeter kunnen bijvoorbeeld niet in bad of zwemmen.
De drager van de Alcoholmeter kan daarentegen wel douchen. Verder mogen niet alle
contactsporten worden beoefend ten behoeve van de veiligheid van de drager, de mede-sporters
en ter bescherming van de apparatuur. Voor wat betreft bepaalde kleding of schoenen
geldt dat de Alcoholmeter direct op de huid gedragen moet worden. Dat betekent dat
deze bijvoorbeeld niet over een panty of een legging gedragen kan worden, maar altijd
eronder. Ten aanzien van hoge (werk)schoen of laarzen geldt dat per individueel geval
bekeken moet worden wat de mogelijkheden zijn. Indien de (werk)schoen wat hoger is,
kan soms ervoor worden gekozen om bijvoorbeeld de band iets hoger om de enkel te plaatsen,
al zitten hier ook beperkingen aan omdat de band zonder de schoen niet te los kan
zitten. Volgens de ervaringen van de reclassering heeft dit in praktijk tot nu toe
nog niet tot problemen geleid.

Tot slot zal in veel gevallen de Alcoholmeter niet gedurende de gehele proeftijd waarin
een alcoholverbod geldt als controlemiddel gehanteerd hoeven te worden. Zoals reeds
aan de orde is gekomen, verdient het de voorkeur om in de uitspraak respectievelijk
de beslissing zowel bloedonderzoek als urineonderzoek als de Alcoholmeter als mogelijk
in te zetten controlemiddelen te benoemen. Dit biedt de reclassering de ruimte om,
zonder dat men de rechter hoeft te vragen om de bijzondere voorwaarde of de toezichtopdracht
te wijzigen, gedurende de proeftijd van controlemiddel te wisselen. De eerste periode
van onthouding is doorgaans cruciaal. Bij succesvol verloop zou de alcoholmeter vervolgens
kunnen worden vervangen door urinecontroles. Momenteel bestaat er bijvoorbeeld ook
ten aanzien van het bepalen van de frequentie van de urinecontroles ruimte voor de
reclassering. Indien omstandigheden gedurende de proeftijd daartoe aanleiding geven,
kan de reclassering juist ook besluiten om het aantal controles op te schalen en daarvoor
de continue metingen door de Alcoholmeter weer in te zetten. Dit biedt de reclassering
de mogelijkheid om maatwerk te leveren. De reclassering heeft voor de toepassing van
het middel een methodiek Alcoholmeter ontwikkeld. Hierin staat onder meer dat er elke
drie maanden, gelijk aan de frequentie van het verwisselen van de batterij, met de
cliënt geëvalueerd wordt of het dragen van de Alcoholmeter moet worden gecontinueerd
of niet. In de evaluatie komt aan bod hoe de cliënt het dragen van de Alcoholmeter
heeft ervaren, of de doelen zijn bereikt en wat de cliënt als prettig of onprettig
heeft ervaren. Op basis van de evaluatie kan worden bekeken of de Alcoholmeter wordt
gecontinueerd, of dat er eventueel op een ander controlemiddel kan worden overgegaan.

Het recht op onaantastbaarheid van het lichaam (lichamelijke integriteit)

Ten aanzien van de inbreuk die met de inzet van de Alcoholmeter wordt gemaakt op de
lichamelijke integriteit is relevant dat het toezicht – in tegenstelling tot bloedonderzoek –
niet invasief in het lichaam is. Daarnaast hoeft iemand niet of minder vaak in aanwezigheid
van een andere persoon te urineren ten behoeve van de urinecontrole, wat ook beschouwd
kan worden als een zekere inbreuk op de lichamelijke integriteit. Wel is er een inbreuk
op de lichamelijke integriteit wanneer een drager van een alcoholmeter als gevolg
daarvan fysieke klachten ondervindt. In de pilot kwam bijvoorbeeld als nadeel naar
voren dat enkele dragers bijwerkingen ervaarden, zoals een geïrriteerde huid, blauwe
plekken of schaafwonden. Zoals in paragraaf 2 beschreven, is inmiddels een comfortabelere
band ontwikkeld. In de nieuwe band is de gesp zo ontworpen dat deze meer aansluit
bij de vorm van de enkel. Daarnaast is een aanvullende handleiding ontwikkeld voor
de medewerkers die de Alcoholmeter aanbrengen om het draagcomfort verder te verzekeren.
Zoals beschreven in paragraaf 2 worden vooraf bepaalde fysieke en medische bezwaren
uiteraard betrokken bij de beslissing om de Alcoholmeter al dan niet als controlemiddel
toe te kunnen passen. Zo kunnen er medische redenen zijn die in de weg staan aan het
kunnen dragen van de Alcoholmeter (bijvoorbeeld een allergie voor bepaalde materialen
in de Alcoholmeter). Indien er in een individueel geval (ernstige) problemen ontstaan
gedurende het dragen van de Alcoholmeter, kan de drager dit met de reclassering bespreken
(al dan niet in het kader van de voorgaand beschreven drie maandelijkse evaluatie).
Indien bezwaren niet kunnen worden weggenomen, kan dit aanleiding zijn voor een ander
controlemiddel te kiezen. Indien de drager van de Alcoholmeter hier niet in overleg
met de reclassering uitkomt, kan – zoals nog in paragraaf 4.3 zal worden beschreven –
de betrokkene hiertoe ook verzoeken bij de rechter.

Het recht op bewegingsvrijheid

Onder het recht op bescherming van bewegingsvrijheid wordt kort gezegd verstaan het
recht om zich zonder inmenging van de overheid vrijelijk te verplaatsen en vrijelijk
de verblijfplaats te kiezen. Bij het dragen van de Alcoholmeter hoeft iemand zich
voor de controle van het alcoholverbod niet apart te melden waardoor de Alcoholmeter
in tegenstelling tot bloed- of urinecontroles minder impact heeft op de dagbesteding
of de arbeidsdeelname. De betrokkene hoeft zich namelijk niet overdag te melden bij
de reclassering voor een urinecontrole. In de evaluatie van de pilot noemt men dit
dan ook als belangrijk voordeel. Indien de drager van de Alcoholmeter bijvoorbeeld
ook een meldplicht bij de reclassering opgelegd heeft gekregen, wordt opgemerkt dat
over het algemeen de frequentie van urinecontroles hoger is dan de frequentie van
de meldplicht. De meldplicht kan, afhankelijk van het recidiverisico, gemiddeld variëren
van 1 keer per week tot 1 keer per maand. Urinecontroles vinden in de regel twee keer
per week plaats. In de gevallen dat de frequentie gelijkloopt, zal het dragen van
de Alcoholmeter nog steeds reistijd en -kosten voor de betrokkene kunnen besparen,
omdat de urinecontrole niet altijd op de locatie van de betrokken reclasseringsinstelling
kan worden afgenomen en de locaties voor urinecontrole soms beperkte openingstijden
hebben waardoor de urinecontrole en de meldplicht qua dag en tijdstip niet altijd
op elkaar aansluiten. Daar tegenover staat dat de Alcoholmeter enkele (praktische)
beperkingen meebrengt die in vergelijking met bloed- of urinecontroles kunnen leiden
tot een verdergaande beperking van de bewegingsvrijheid. Voorgaand is reeds aandacht
besteed aan beperkingen als niet kunnen zwemmen, het niet kunnen beoefenen van contactsporten
en beperkingen ten aanzien van specifieke kleding. Daarnaast moet de drager van de
Alcoholmeter iedere dag contact maken met het basisstation van de Alcoholmeter.

De reclassering spreekt met de drager van de Alcoholmeter één of twee tijdstippen
per dag af waarop de drager in de buurt van het basisstation moet zijn. De tijdstippen
worden in overleg met de drager van de Alcoholmeter vastgesteld, zodat dit het beste
aansluit op het leven van de cliënt. Indien nodig, kunnen de tijdstippen worden gewijzigd.
In bijzondere gevallen is het voor de drager van de Alcoholmeter mogelijk om het basisstation
tussentijds naar een andere plek te verplaatsen. Dit zou bijvoorbeeld aan de orde
kunnen zijn indien de drager van de Alcoholmeter een lange afstandsrelatie heeft en
regelmatig in het huis van de partner verblijft. Ook is het – net als in het geval
van urinecontrole en indien de rechter of officier van justitie hiertoe ruimte biedt –
mogelijk om in overleg met de reclassering afspraken te maken over het tijdelijk niet
meten van het alcoholgebruik vanwege bijvoorbeeld tijdelijk verblijf in het buitenland.

Opgemerkt wordt dat de beperking van bewegingsvrijheid moet worden onderscheiden van
het recht op vrijheid in de zin van artikel 5 EVRM. Beperking van dit recht kan worden
aangeduid als vrijheidsontneming. Beperking van het recht op vrijheid is hier enkel
aan de orde wanneer het alcoholverbod wordt overtreden en iemand een voorwaardelijke
celstraf boven het hoofd hangt, de schorsing voorlopige hechtenis wordt herroepen,
indien de voorwaardelijke invrijheidsstelling wordt herroepen of wordt overgegaan
tot vervangende hechtenis ten gevolge van het overtreden van het alcoholverbod. In
dat geval is sprake van rechtmatige vrijheidsontneming in de zin van artikel 5, eerste
lid, EVRM. Opgemerkt wordt dat een voorwaardelijke modaliteit waaraan een alcoholverbod
als bijzondere voorwaarde wordt gekoppeld een alternatief kan vormen voor een verdergaande
beperking middels vrijheidsbeneming. Indien voldoende vertrouwen bestaat dat de betrokkene
de gestelde bijzondere voorwaarde van het alcoholverbod zal naleven, kan dit een relevante
overweging zijn bij bijvoorbeeld het toekennen van de voorwaardelijke invrijheidsstelling,
het overgaan tot de schorsing van de voorlopige hechtenis of bij de keuze voor een
(deels) voorwaardelijke straf.

Al het voorgaande in aanmerking genomen, wordt geconcludeerd dat de inzet van de Alcoholmeter
een beperking van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (waaronder,
in sommige gevallen, de lichamelijke integriteit), en op het recht op vrijheid van
beweging en verplaatsing van de betrokkene betreft, maar dat deze beperkingen ter
voorkoming van strafbare feiten en het beschermen van toekomstige slachtoffers gerechtvaardigd
zijn in een democratische samenleving.

4.2 De bescherming van persoonsgegevens en de gegevensbeschermingseffect-beoordeling
(DPIA)

Bij het toezicht op de naleving van het alcoholverbod met de Alcoholmeter worden persoonsgegevens
verwerkt. Het gaat zowel om strafrechtelijke gegevens van de cliënten, als om hun
bijzondere persoonsgegevens, omdat alcoholpromillage en lichaamstemperatuur vallen
onder de gezondheidsgegevens. De verwerking van deze persoonsgegevens vormt ook een
beperking van het recht op bescherming van persoonsgegevens in de zin van artikel 10
van de Grondwet en artikel 8 EVRM. Daarnaast kan ook worden gewezen op de artikelen 7
en 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De bescherming van
persoonsgegevens is uitgewerkt in de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna:
AVG). In deze paragraaf wordt uiteengezet waarom de verwerking van de persoonsgegevens
in dit geval gerechtvaardigd is. Daarnaast hebben de opmerkingen van de Nederlandse
Orde van Advocaten over de noodzaak en proportionaliteit van de inzet van de Alcoholmeter
en de veiligheid van de data, geleid tot het opstellen van een aanvullende DPIA, nadat
eerder in de pilotfase al een quickscan DPIA was uitgevoerd. De resultaten van de DPIA worden onderstaand betrokken bij de
gemaakte afwegingen.

4.2.1 De grondslag van de verwerking van de persoonsgegevens

De verwerking van de persoonsgegevens door de reclassering strookt met de AVG, aangezien
de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de uitoefening van een publieke taak. De
reclassering verwerkt strafrechtelijke persoonsgegevens in het kader van de uitvoering
van de toezichthoudende taak (artikel 8, eerste lid, onder b, Reclasseringsregeling
1995). De reclassering kan worden beschouwd als orgaan dat krachtens de wet is belast
met de toepassing van het strafrecht in de zin van artikel 33, eerste lid, onder a,
Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: UAVG). De reclassering
kan ook gezondheidsgegevens verwerken voor zover dat noodzakelijk is voor de uitvoering
van de opgedragen wettelijke taak (artikel 30, tweede lid, onder b, UAVG). Verder
zijn gewone persoonsgegevens aan de orde bij het verlenen van toegang tot SCRAMNET
aan medewerkers van de reclassering en eventueel de Dienst Vervoer en Ondersteuning.

SCRAMNET is de portal waarin de fabrikant (gevestigd in de VS) van de Alcoholmeter
na analyse van de data rapporteert over de meetresultaten. De reclassering is als
verwerkingsverantwoordelijke verantwoordelijk voor de gegevens die worden doorgegeven
aan de verwerker SCRAM. Het gaat om gepseudonimiseerde doorgifte van persoonsgegevens
aan een verwerker in een derde land: de VS. Doorgifte van persoonsgegevens aan een
derde land is op grond van de AVG alleen mogelijk op basis van a) een adequaatheidsbesluit
van de Europese Commissie (artikel 45 AVG), b) passende waarborgen (artikel 46 AVG),
c) binding corporate rules (artikel 47 AVG) of d) in geval van specifieke uitzonderingen
(artikel 49 AVG). Op 10 juli 2023 heeft de Europese Commissie een nieuw adequaatheidsbesluit
genomen over de gegevensdoorgifte naar de VS.19 Een adequaatheidsbesluit betreft een formeel besluit van de Europese Commissie waarin
wordt geconcludeerd dat een derde land een passend beschermingsniveau waarborgt. Dat
wil zeggen dat het beschermingsniveau voor persoonsgegevens in wezen gelijkwaardig
is aan het beschermingsniveau binnen de Europese Unie. In het adequaatheidsbesluit
wordt vastgesteld dat de VS een passend beschermingsniveau waarborgen met betrekking
tot persoonsgegevens die vanuit de Europese Economische Ruimte worden doorgegeven
aan bedrijven in de VS die zijn aangesloten bij het zogenaamde «EU-US Data Privacy
Framework». Enkele kernpunten van dit raamwerk zijn de volgende. Er is een nieuwe
set regels en bindende waarborgen opgenomen waarmee de toegang tot data door de Amerikaanse
inlichtingendiensten wordt beperkt tot het noodzakelijke en proportionele om de nationale
veiligheid te beschermen. Daarnaast hebben Europeanen toegang tot een nieuw onafhankelijk
en onpartijdig «redress mechanism», welke een «Data Protection Review Court» omvat
om klachten te onderzoeken over toegang tot gegevens door Amerikaanse inlichtingendiensten.
Individuen kunnen een klacht indienen bij hun nationale gegevensbeschermingsautoriteit,
die ervoor zal zorgen dat de klacht op de juiste manier wordt verzonden en dat alle
verdere informatie met betrekking tot de procedure – inclusief over de uitkomst –
aan het individu wordt verstrekt. Klachten worden door de European Data Protection
Board overgedragen aan de VS. Verder is voorzien in nieuwe rechten voor EU-burgers
van wie data wordt verstrekt aan bedrijven in de VS (zoals toegang tot de data, en
correctie of verwijdering van data van onjuiste of onrechtmatig verstrekte data).
Ook op dit punt is voorzien in rechtsmiddelen waar Europeanen gebruik van kunnen maken.
Bedrijven die aan het raamwerk willen deelnemen dienen gecertificeerd te worden.20 Op basis van het nieuwe adequaatheidsbesluit kunnen persoonsgegevens veilig vanuit
de EU worden doorgegeven aan Amerikaanse bedrijven die aan het raamwerk deelnemen,
zonder dat er aanvullende waarborgen voor gegevensbescherming moeten komen.

Momenteel is de fabrikant van de huidig in gebruik zijnde Alcoholmeter (nog) niet
aangesloten bij het nieuwe Data Privacy Framework. SCRAM heeft in november 2023 een
aanvraag gedaan om gecertificeerd te worden onder het Data Privacy Framework. Op het
moment van het opstellen van deze memorie van toelichting is nog geen uitsluitsel
over de uitkomst daarvan. In afwachting daarvan worden (vooralsnog) door het sluiten
van een standaardcontract tussen de reclassering en SCRAM en door de aanvullende maatregelen
die zijn getroffen, passende waarborgen voor de doorgifte geboden.

Het door de reclassering en SCRAM gebruikte contract betreft namelijk een door de
Europese Commissie vastgesteld standaardcontract voor doorgifte van persoonsgegevens
aan derde landen (model standaardcontractbepalingen)21 en is een instrument dat passende waarborgen biedt zoals bedoeld in artikel 46, tweede
lid, onder c, AVG. Bij doorgifte aan een verwerker in de VS is het voorts relevant
om aanvullende maatregelen te treffen. Naar aanleiding van de resultaten van de DPIA
en een advies van de Landsadvocaat zijn enkele aanvullende technische en organisatorische
maatregelen ten behoeve van de bescherming van persoonsgegevens doorgevoerd.22 De European Data Protection Board heeft een aanbeveling aangenomen waarin enkele
voorbeelden van aanvullende maatregelen benoemd staan die getroffen kunnen worden.
Een van deze maatregelen betreft het gebruiken van sterke encryptie. Een cruciale
voorwaarde daarbij heeft betrekking op het beheer van de encryptie (ontcijferingssleutel).
Om een in wezen gelijkwaardig beschermingsniveau te waarborgen, moet volgens de EDPB
de encryptie worden bewaard in een rechtsgebied dat een in wezen gelijkwaardig beschermingsniveau
biedt. In geval van de Alcoholmeter, wordt deze door de reclassering in Nederland
bewaard. Bij de doorgifte, analyse en rapportage van de meetresultaten wordt namelijk
door de reclassering een willekeurig uniek nummer gegenereerd dat alleen de reclassering
kan koppelen aan het IRIS-nummer van een cliënt. Het IRIS-nummer betreft het interne
nummer van een cliënt in het registratiesysteem van de reclassering. De gegevens worden
gepseudonimiseerd doorgegeven en enkel de reclassering heeft de ontcijferingssleutel
om de gegevens tot een natuurlijk persoon te kunnen herleiden. SCRAM heeft dus niet
de mogelijkheid om de aangeleverde gegevens te herleiden tot personen waarop toezicht
wordt gehouden met de Alcoholmeter. Deze aanvullende maatregel is daarmee in lijn
met de aanbeveling van het EDPB.

Behalve dat de data tijdens de gegevensuitwisseling versleuteld zijn tot unieke nummers
die voor derden niet te herleiden zijn tot persoonsgegevens, zijn extra beveiligingsmaatregelen
getroffen tegen onder meer het hacken van SCRAMNET en tegen het onderscheppen van
het radiosignaal tijdens de doorgifte van de data. Ten slotte is in de DPIA de verzending
per mail van gezondheidsgegevens naar reclasseringsinstellingen als risico geïdentificeerd.
SCRAM biedt de mogelijkheid dagelijks een mail te sturen met de meldingen van alle
cliënten per unit of instelling. Niet alle instellingen maken op dit moment van deze
optie gebruik. Als er wel gebruik van wordt gemaakt gebeurt dit via beveiligde mailadressen.
Door de koppeling van deze gegevens aan een willekeurig uniek nummer zijn ze door
derden niet tot een persoon te herleiden. De Alcoholmeter is door de Information Security
Officers van de reclassering beoordeeld en de uitkomst is dat deze voldoet aan de
eisen van reclassering.

4.2.2 De beperking dient een legitiem doel

Het kunnen inzetten van de Alcoholmeter als middel om toezicht te houden op de naleving
van een alcoholverbod en het daarbij meten van het alcoholpromillage en de lichaamstemperatuur
dient meerdere in de artikelen 8 EVRM opgesomde legitieme doelen, te weten het voorkomen
van strafbare feiten en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, te
weten van (toekomstige) slachtoffers. De inzet van de Alcoholmeter kan ook een bijdrage
leveren aan de bescherming van de gezondheid van de drager van de Alcoholmeter.

4.2.3 De beperking is noodzakelijk in een democratische samenleving

Het meten van het alcoholpromillage en de lichaamstemperatuur is noodzakelijk om op
een effectieve manier toezicht te houden op de naleving van een alcoholverbod. In
paragraaf 4.1.3 is reeds uiteengezet aan welke maatschappelijke behoefte een bijdrage
wordt geleverd. Hieronder wordt specifiek ingegaan op de noodzaak om daarbij het alcoholpromillage
en de lichaamstemperatuur van de drager te verwerken.

Het kunnen inzetten van de Alcoholmeter als middel om toezicht te houden op de naleving
van een als bijzondere voorwaarde opgelegd alcoholverbod en het daarbij verstrekken
van de persoonsgegevens aan SCRAM voldoet aan het vereiste van proportionaliteit,
omdat de verwerking van deze persoonsgegevens noodzakelijk is om een valide en betrouwbare
meting uit te voeren en daarmee een effectievere controle op de naleving van een alcoholverbod
mogelijk te maken dan dat momenteel het geval is. De beperking van het recht op bescherming
van persoonsgegevens is daarom niet onevenredig ten opzichte van het doel. Tevens
is de benodigde verwerking van de persoonsgegevens in overeenstemming met het vereiste
van subsidiariteit. Hoewel de Alcoholmeter continu gedragen wordt, geeft de Alcoholmeter
daarmee enkel inzicht in het alcoholpromillage en of de Alcoholmeter nog steeds om
de enkel is bevestigd en er geen obstructie plaatsvindt. De Alcoholmeter houdt bijvoorbeeld
verder niet bij op welke locatie de drager zich bevindt, wat de drager doet, met wie
de drager contact heeft of wat de drager verder consumeert. Enkel de gegevens die
noodzakelijk zijn voor de valide en betrouwbare meting worden gepseudonimiseerd verstrekt
aan SCRAM. Ten slotte blijven de alternatieve methoden van het controleren van het
alcoholverbod bestaan, namelijk controle middels urine- of bloedonderzoek.

Hiervoor is reeds ingegaan op de technische en organisatorische maatregelen die door
de reclassering zijn getroffen om een passend beveiligingsniveau van de persoonsgegevens
te waarborgen. Aanvullend kan nog worden opgemerkt dat de reclassering de doorslaggevende
invloed heeft op het doel en de middelen voor de verwerking van de persoonsgegevens
die plaatsvindt. Derhalve kan de reclassering worden aangemerkt als verwerkingsverantwoordelijke
en SCRAM als verwerker in de zin van de AVG. De reclassering stelt het doel van de
gegevensverwerking vast, namelijk het controleren van het alcoholverbod. Ook de middelen
voor de verwerking van de persoonsgegevens worden in belangrijke mate door de reclassering
bepaald. Dit is contractueel geborgd en blijkt ook uit de praktijk. De reclassering
heeft bepaald dat enkel gepseudonimiseerde gegevens verwerkt kunnen worden door SCRAM.
De reclassering kan daarnaast ook bepalen hoe vaak de gegevens van de Alcoholmeter
moeten worden uitgelezen door SCRAM.

Verder is van belang dat geen gebruik gemaakt wordt van (semi-)geautomatiseerde besluitvorming,
profilering of big dataverwerking. Hoewel sprake kan zijn van een grote hoeveelheid
data, is geen sprake van geautomatiseerde zoekopdrachten naar correlaties of verbanden
binnen die data. Een of twee keer per dag maakt de Alcoholmeter via wifi contact met
het basisstation en wordt de data van de metingen doorgestuurd naar SCRAM onder het
unieke nummer dat voor de drager is aangemaakt door de reclassering. Indien geen alcohol
is gemeten en er ook geen belemmeringen voor het kunnen verrichten van de metingen
zijn gemeten, voldoen de waarden aan een bepaalde norm. Wanneer de data van deze norm
afwijkt, worden de resultaten door een medewerker van SCRAM geanalyseerd om vast te
stellen waarom de waarden afwijken. De analyse vindt onder andere plaats door middel
van berekeningen van de opbouw en afbouw van de gemeten uitstoot van alcohol. Op die
manier kan onderscheid gemaakt worden tussen geconsumeerde alcohol (die zorgt voor
een relatief langzame en geleidelijke opbouw van de uitstoot en vervolgens – als de
cliënt stopt met drinken – tot een geleidelijke afbouw van de uitstoot van alcohol)
en omgevingsalcohol (alcohol uit bijvoorbeeld desinfecterende handgel, of alcoholische
drank die geknoeid wordt op of in de buurt van de Alcoholmeter. Deze metingen kennen
snellere pieken en dalen in de metingen, die vanuit geconsumeerde alcohol in principe
niet kunnen ontstaan). De grenswaarde voor een positieve meting («alcohol alert») ligt op 0,2 promille. 0,2 Promille betreft één standaardglas drank. Vanaf die grenswaarde
zijn de metingen voldoende betrouwbaar. Indien alcoholconsumptie wordt vastgesteld,
rapporteert SCRAM dit vervolgens in SCRAMNET, waar de reclassering de analyse kan
bekijken. Daarbij kan het gehele drinking event worden bekeken, dus van 0 promille tot de piek en weer terug naar 0. De reclassering
beslist vervolgens over de vervolgstappen, op de wijze zoals dit staat beschreven
in paragraaf 2 van de toelichting. De besluitvorming daarover gebeurt dus door een
natuurlijk persoon en is daarmee in overeenstemming met artikel 22, eerste lid, van
de AVG.

De bewaartermijn binnen IRIS is gelijk aan die voor cliëntgegevens, namelijk zeven
jaar na het inactief worden. De Alcoholmeter-fabrikant SCRAM verwijdert de gegevens
(in een individueel geval) op verzoek van de reclassering direct. De bewaartermijn
is gesteld op maximaal vijf jaar. Zonder specifiek verzoek van de reclassering worden
de gegevens bij SCRAM verwijderd na vijf jaar. De gepseudonimiseerde gegevens kunnen
aldus ook gebruikt worden voor het monitoren van de kwaliteit van de uitvoering van
de reclasseringstaak en eventuele evaluaties. De reclassering voldoet aan haar AVG-informatieplicht
door de cliënt persoonlijk te infomeren over de verwerking van persoonsgegevens, de
doeleinden, bewaarperiode en rechten van betrokkene. Hiervoor is ook een folder beschikbaar.
De cliënt, in casu de drager van de Alcoholmeter, heeft toegang tot diens reclasseringsdossier
en daarmee ook tot de gegevens van de Alcoholmeter.

4.3 Rechtsbescherming

In paragraaf 3 is reeds aandacht besteed aan de wijze waarop de rechter, de officier
van justitie en de reclassering vooraf rekening kunnen houden met de belangen van
betrokkene bij het stellen van het alcoholverbod als bijzondere voorwaarde en de vormgeving
van het toezicht daarop. Indien gedurende de proeftijd of gedurende de voorwaardelijke
invrijheidsstelling zwaarwegende bezwaren opkomen vanuit de drager van de Alcoholmeter,
staat voorop dat deze door de drager met de reclassering besproken kunnen worden zodat
door de reclassering kan worden beoordeeld of de bezwaren kunnen worden weggenomen.
In de methodiek Alcoholmeter is, zoals reeds beschreven in paragraaf 4.1, hier aandacht
voor. Daarbij is de reclassering gebonden aan de uitspraak van de rechter of de beslissing
van de officier van justitie. Indien bijvoorbeeld de rechter in zijn uitspraak het
alcoholverbod als bijzondere voorwaarde heeft gesteld en daarbij als mogelijke controlemiddelen
het bloedonderzoek, de urinecontrole en de Alcoholmeter als inzetbare controlemiddelen
heeft benoemd, heeft de reclassering de ruimte om in overleg met de drager van de
Alcoholmeter (tijdelijk) te wisselen van controlemiddel. De reclassering kan hierover
vanuit haar professionele oordeel beslissen. Indien de drager van de Alcoholmeter
en de reclassering hier niet onderling uitkomen of indien in de rechterlijke uitspraak
enkel de Alcoholmeter als mogelijk controlemiddel is benoemd, kan de drager van de
Alcoholmeter op grond van artikel 6:1:1, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering
de rechter vragen om de bijzondere voorwaarden te wijzigen of op te heffen. Het is
aan de rechter om hierover een beslissing te nemen. De rechtsbescherming van de verdachte
of de veroordeelde blijft op dezelfde wijze geborgd zoals reeds het geval is bij de
modaliteiten waarbij een alcoholverbod tot de mogelijkheden behoort.

Op grond van artikel 6:6:19 van het Wetboek van Strafvordering kan, indien op grond
van het Wetboek van Strafrecht of het Wetboek van Strafvordering een proeftijd is
verbonden aan een opgelegde straf of maatregel of de tenuitvoerlegging daarvan, de
rechter in de gestelde bijzondere voorwaarden wijzigingen brengen, deze opheffen of
alsnog bijzondere voorwaarden stellen en de toezichtopdracht aan de reclassering (alsnog)
geven, wijzigen of opheffen. In het geval van de voorwaardelijke invrijheidsstelling
heeft de veroordeelde op grond van het huidige recht geen mogelijkheid om tussentijds
op te komen tegen de bijzondere voorwaarden die het openbaar ministerie hieraan verbindt.
Er wordt geen aanleiding gezien om hierin, specifiek voor de Alcoholmeter, wijziging
aan te brengen. Met de voorwaardelijke invrijheidsstelling wordt de veroordeelde de
kans geboden om buiten de inrichting te verblijven en onder begeleiding en toezicht
te laten oefenen met herkregen vrijheden (Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3). Daar staat tegenover dat die vrijheid wel aan beperkingen kan worden onderworpen
ter bescherming van (toekomstige) slachtoffers en nabestaanden en waarbij wordt gewerkt
aan gedragsverandering met als doel het voorkomen van recidive. Ook voorafgaand aan
de voorwaardelijke invrijheidsstelling zullen de belangen en bezwaren van de veroordeelde
en de uitgebrachte adviezen worden meegewogen. Uitgangspunt bij de voorwaardelijke
invrijheidsstelling is dat de veroordeelde zich bereid verklaart de voorwaarden na
te leven. Hiermee is niet gezegd dat de instemming van de veroordeelde vereist is,
voordat bijzondere voorwaarden aan de voorwaardelijke invrijheidstelling kunnen worden
verbonden. Dan zou de veroordeelde immers onwelgevallige bijzondere voorwaarden kunnen
weigeren (Kamerstukken II 2006/07, 30 513, nr. 6, p. 6). In de voorkomende gevallen dat een veroordeelde zich niet hiertoe bereid
verklaart, zijn er afdoende mogelijkheden om de voorwaardelijke invrijheidsstelling
uit te stellen of achterwege te laten, dan wel om de voorwaardelijke invrijheidsstelling
toch te verlenen en bij schending van een bijzondere voorwaarde de voorwaardelijke
invrijheidsstelling te herroepen. Gedurende de voorwaardelijke invrijheidsstelling
kan, indien de naleving door de veroordeelde of overige omstandigheden daartoe aanleiding
geven, het openbaar ministerie de bijzondere voorwaarden aanvullen, wijzigen of opheffen
op grond van artikel 6:2:12, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering. Verder
kan het openbaar ministerie ook beslissen tot wijziging of opheffing van bepaalde
bijzondere voorwaarden wanneer deze bijzondere voorwaarden geen doel meer dienen,
zoals bij een succesvol verloop. In geval ernstige bezwaren ontstaan gedurende het
dragen van de Alcoholmeter kan de veroordeelde dit aankaarten bij de reclassering.
De reclassering kan hierover in gesprek gaan met het openbaar ministerie en een advies
tot wijziging van de bijzondere voorwaarden indienen (vgl. het rapport van de procureur-generaal
bij de Hoger Raad, Bijzondere voorwaarden bij v.i. Over het stellen van bijzondere voorwaarden door het
Openbaar Ministerie in het kader van voorwaardelijke invrijheidsstelling, Den Haag 2024, p. 82). Opgemerkt wordt dat ook altijd de gang naar de civiele rechter
open staat en dat het voor een cliënt bij de reclassering mogelijk is om een klacht
in te dienen over het werk van de reclassering via de daarvoor bestemde klachtenregeling.

In geval de drager van de Alcoholmeter besluit de Alcoholmeter niet langer te (willen)
dragen, wordt niet voldaan aan de gestelde bijzondere voorwaarde. Dit kan bijvoorbeeld
ertoe leiden dat het openbaar ministerie overgaat tot het indienen van een vordering
bij de rechter tot tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk opgelegde straf. In geval
van de voorwaardelijke invrijheidsstelling zal het openbaar ministerie oordelen over
de vordering tot het herroepen van de voorwaardelijke invrijheidsstelling. De rechter
en officier van justitie kunnen daarbij uiteraard rekening houden met de redenen die
de veroordeelde opgeeft over diens weigering om (nog langer) de Alcoholmeter te dragen.
De rechter of officier van justitie kunnen besluiten of kan worden volstaan met een
waarschuwing, het wijzigen van de bijzondere voorwaarden of dat bijvoorbeeld het voorwaardelijke
strafdeel ten uitvoer zal worden gelegd. Tegen de beslissing om de voorwaardelijke
invrijheidsstelling te herroepen staat op grond van artikel 6:6:8 van het Wetboek
van Strafvordering voor de veroordeelde de mogelijkheid open om een bezwaarschrift
in te dienen bij de rechtbank. Dit sluit aan bij de huidige situatie en hierin worden
met dit wetsvoorstel geen wijzigingen aangebracht.

5. Financiële en uitvoeringsaspecten

De kosten voor de Alcoholmeter bedragen op het moment van het opstellen van deze memorie
van toelichting € 4.852,90 per cliënt per jaar. Dit bedrag is inclusief de kosten
voor de huur van de apparatuur, de aansluiting en de monitoring. Met urinecontroles
is een jaarlijks bedrag van € 4.420, – per cliënt gemoeid. Gemiddeld is de Alcoholmeter
op jaarbasis per cliënt daarmee € 432,90 duurder dan de huidige urinecontroles. Van
medio 2018 tot medio 2019 is 1.332 maal een alcoholverbod door de reclassering geadviseerd.
Niet alle geadviseerde alcoholverboden worden daadwerkelijk opgelegd. Omgekeerd komt
het ook voor dat wél een alcoholverbod wordt opgelegd, terwijl dit niet in het advies
van de reclassering opgenomen was. Relevant is voorts, zoals eerder in deze memorie
al aan de orde kwam, dat de Alcoholmeter niet in alle gevallen waarin een alcoholverbod
is opgelegd als controlemiddel kan en zal worden ingezet. Uitgaande van het aantal
van 1.332 geadviseerde alcoholverboden in de periode van medio 2018 tot medio 2019
is de inzet van de Alcoholmeter op jaarbasis ten hoogste € 576.622,80 duurder dan
de controle op naleving van het alcoholverbod via urinecontroles. Deze extra structurele
kosten worden na de inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel gefinancierd uit
artikel 34 van de begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Hiervoor
zijn middelen begroot door de directie Jeugd, Familie en Criminaliteitsfenomenen.
Deze directie financiert tevens de voorbereiding van de landelijke uitrol.

Momenteel wordt onderzocht of de Dienst Vervoer en Ondersteuning (DVenO) van de Dienst
Justitiële Inrichtingen het proces van het aansluiten en afkoppelen, de eventuele
vervanging van de batterij en het beheer van de Alcoholmeter-banden kan overnemen.
DVenO verricht een soortgelijke taak voor de drie reclasseringsorganisaties in het
kader van het toezicht op de elektronische enkelband. Anders dan de gemiddelde reclasseringsmedewerker
is DVenO gespecialiseerd in dergelijke technische aangelegenheden. Ook kan het beleggen
van deze werkzaamheden bij DVenO leiden tot meer efficiency in de uitvoering, wanneer
in een bepaalde regio zowel cliënten op de enkelband als op de Alcoholmeter aangesloten
moeten worden. De inzet van DVenO laat onverlet dat er bij de aansluiting van de Alcoholmeter
ook een medewerker van de reclassering aanwezig moet zijn om de drager te begeleiden
bij zijn eerste schreden op het pad naar een alcohol loos bestaan. Mocht de inzet
van DVenO leiden tot hogere meerkosten voor de Alcoholmeter, dan zal dit niet resulteren
in een verhoging van het gereserveerde budget.

Na inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel zijn organisatorische consequenties
gemoeid met de landelijke invoering. Deze consequenties raken vooral de (verslavings)reclassering.
Haar werkzaamheden zijn te verdelen in vier categorieën: (1) Apparatuur en logistiek,
(2) Monitoring en afhandeling, (3) Opleiding en instructie van de medewerkers, (4) Communicatie
en voorlichting. Bij de eerste categorie gaat het om huur van voldoende enkelbanden,
het aansluiten en afsluiten van de Alcoholmeter, het onderhoud, voorraadbeheer en
de distributie over het land. De tweede categorie werkzaamheden, monitoring en afhandeling,
betreft het dagelijks inloggen in de software om de meldingen te bekijken, en opvolging
te geven aan de meldingen richting de cliënt of de opdrachtgever. Voor de eerste en
tweede categorie werkzaamheden wordt thans bezien of deze (deels) kunnen worden belegd
bij de Dienst Vervoer en Ondersteuning, het onderdeel van de Dienst Justitiële Inrichtingen
van mijn ministerie, dat deze taken ook uitvoert voor de reguliere elektronische enkelbanden
(elektronische monitoring). Ten derde zullen de medewerkers die toezien op de naleving
van het alcoholverbod via de Alcoholmeter moeten worden opgeleid en geïnstrueerd.
Ook zullen ze een training krijgen om de juiste begeleiding en ondersteuning te bieden
aan de cliënt. In de voormalige pilotregio’s kunnen deze werkzaamheden overigens achterwege
blijven, omdat de opgebouwde kennis en expertise na ommekomst van de pilot behouden
zijn gebleven doordat de Alcoholmeter hier nog steeds op vrijwillige basis wordt ingezet.
Ten slotte is tijdige communicatie en voorlichting richting de betrokken organisaties
van belang (OM, rechterlijke macht en advocatuur), zodat zij op de hoogte zijn van
deze nieuwe modaliteit en waarvoor deze kan worden ingezet.

6. Adviezen23

Over een concept van het wetsvoorstel zijn adviezen ontvangen van de Autoriteit Persoonsgegevens
(AP), het openbaar ministerie (OM), de Raad voor de rechtspraak (Rvdr), de Nederlandse
Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), de drie
reclasseringsorganisaties (3RO), de Raad voor de strafrechtstoepassing en jeugdbescherming
(RSJ) en het Fonds Slachtofferhulp. Daarnaast zijn enkele reacties ontvangen via www.internetconsultatie.nl. Het OM, de Rvdr, de NVvR, 3RO, de RSJ en het Fonds Slachtofferhulp lijken in beginsel
positief te staan tegenover de invoering van de mogelijkheid om de Alcoholmeter in
te zetten als controlemiddel bij een alcoholverbod. Wel hebben deze adviesorganen
nog verschillende vragen en opmerkingen bij het in consultatie gegeven wetsvoorstel
met bijbehorende memorie van toelichting. De adviezen hebben geleid tot verschillende
wijzigingen van het ontwerpwetsvoorstel en van de memorie van toelichting. In deze
paragraaf wordt in hoofdlijnen ingegaan op de inbreng uit de adviezen. Meer specifieke
punten zijn reeds voorgaand toegelicht daar waar zij aan de orde zijn.

In de adviezen van het OM, de Rvdr en in twee van de individuele reacties via www.internetconsultatie.nl wordt erop gewezen dat het «toezicht door gebruikmaking van een technisch hulpmiddel»
zoals dit in de consultatieversie van het wetsvoorstel was opgenomen, (te) ruim kan
worden geïnterpreteerd en de mogelijkheid openlaat dat in de toekomst ook andere technische
hulpmiddelen dan de Alcoholmeter worden ingezet. Naar aanleiding van deze adviezen
is de wettekst aangescherpt. Door toe te voegen dat het technisch hulpmiddel metingen
uitvoert via het huidoppervlak is de term nader afgebakend en wordt ook uitgesloten dat op grond van de voorgestelde
regeling op een later moment bijvoorbeeld computerchips onderhuids of in de bloedbaan
als technisch hulpmiddel kunnen worden ingezet, waarover sommige adviesorganen hun
zorgen hebben geuit. Door de plaats van regeling is de potentiële inzet van een technisch
hulpmiddel sowieso beperkt tot toezicht op een verbod op gebruik van alcohol of van
verdovende middelen. Het alcoholverbod en het middelenverbod zijn namelijk in de wettekst
aan elkaar gekoppeld, alsook de verplichting om medewerking te verlenen aan de controle
van beide verboden. Door deze koppeling is de potentiële inzet van technische hulpmiddelen
beperkt tot het toezicht op de naleving van een alcohol- of middelenverbod. Naar de
huidige stand van de ontwikkelingen is de Alcoholmeter het enige bekende technisch
hulpmiddel dat kan worden ingezet op basis van het voorstel. Niet ondenkbaar is echter
dat in de toekomst een vergelijkbare (enkel)band wordt ontwikkeld met sensoren die
het gebruik van verdovende middelen kunnen meten. Dat de voorgestelde wettekst hiertoe
de ruimte biedt, wordt door 3RO positief ontvangen. De in paragraaf 4 toegelichte
beperking van de grond- en mensenrechten van de betrokkene en de rechtvaardiging daarvan
door een technisch hulpmiddel dat metingen uitvoert via het huidoppervlak zijn niet
afhankelijk van de stof die wordt gemeten. Vanzelfsprekend kan en zal echter eventueel
in de toekomst alleen worden overgegaan tot de inzet van andere technische hulpmiddelen
– zowel voor wat betreft het meten van het gebruik van alcohol als van verdovende
middelen – als de betrouwbaarheid bewezen is en ook voor het overige wordt voldaan
aan de eisen die worden gesteld aan de Alcoholmeter, zoals de niet-invasieve meting
aan het huidoppervlak. Het is in alle gevallen uiteindelijk aan de rechter of officier
van justitie om te besluiten over het al dan niet stellen van deze bijzondere voorwaarde,
om te bepalen welke van de in de wet genoemde controlemiddelen kunnen worden ingezet
en om te beslissen over de gevolgen van een eventueel geconstateerde schending van
de bijzondere voorwaarde.

Verschillende adviesorganen stellen vragen over wie beslist tot inzet van de Alcoholmeter.
Een aantal adviesorganen (Rvdr, NVvR, RSJ) spreekt daarbij een voorkeur uit voor een
beslissing door de rechter. De RSJ en de Rvdr vragen tegelijkertijd aandacht voor
de mogelijkheid om flexibel om te kunnen gaan met welk controlemiddel wordt gebruikt
(bloed- of urineonderzoek, danwel de Alcoholmeter) en de mogelijkheid te bieden tijdens
de toezichtperiode van controlemiddel te kunnen wisselen en de controles af te bouwen.
De NOvA meent dat de Alcoholmeter alleen moet kunnen worden toegepast als de veroordeelde
daarmee instemt. Naar aanleiding van deze adviezen is paragraaf 3 van deze memorie
aangevuld met een passage over de besluitvorming over de oplegging van het alcoholverbod
en de toepassing van de Alcoholmeter.

Zowel de NOvA als de RSJ stellen enkele vragen over de (wetenschappelijke) onderbouwing
van de inzet van de Alcoholmeter. Terecht merken deze adviesorganen op dat slechts
een beperkt aantal personen heeft deelgenomen aan de pilot. De pilot vormt dan ook
niet de enige onderbouwing van de effectiviteit van de Alcoholmeter. De toelichting
ten aanzien van de (wetenschappelijke) onderbouwing is uitgebreid in de paragrafen
2, 3 en 4. Daarnaast wordt opgemerkt dat in de brief van 18 mei 2020 aan de Tweede
Kamer uiteen is gezet dat bij de besluitvorming over de landelijke invoering van de
Alcoholmeter naast de pilot onder andere is betrokken: (1) de door de onderzoekers
van de pilot geïdentificeerde in theorie werkzame mechanismen, die vertrouwen geven
in het fundament van de effectiviteit van het instrument, namelijk a) de constante
monitoring die de pakkans op niet-naleving van het alcoholverbod vergroot, b) beter
inzicht in het drinkgedrag hetgeen een objectieve bespreking van de alcoholproblematiek
en begeleiding op maat bevordert, en c) een grotere bewustwording van de negatieve
effecten van alcoholgebruik, omdat de dragers gedurende een langere periode niet onopgemerkt
alcohol kunnen drinken, (2) de ondersteuning van de resultaten van de pilot door resultaten
met grote aantallen dragers van de Alcoholmeter in de VS en Groot-Brittannië, (3) de
omstandigheid dat alcohol een belangrijke risicofactor is voor geweldpleging en gepaard
gaat met veel maatschappelijke schade en risico, en (4) de omstandigheid dat de wet
niet zonder gegronde reden reeds een alcoholverbod kent, waarbij de Alcoholmeter een
bijdrage kan leveren aan de (verbetering van de) handhaving daarvan (Kamerstukken II 2019/20, 27 565, nr. 175, p. 4–5). Op de omstandigheid dat de Alcoholmeter in de pilot enkel is ingezet ten
aanzien van personen die daarmee vrijwillig instemden is ook, mede naar aanleiding
van de adviezen van het OM en de RSJ, in paragraaf 2 van deze memorie nader ingegaan.
Overigens zullen na de invoering van de Alcoholmeter de algemene effecten op het drinkgedrag
gemonitord blijven worden, zoals dat nu ook al gebeurt in andere landen die dit instrument
inzetten. Dit effect wordt uitgedrukt in een nuchterheidspercentage, dat aangeeft
hoeveel dagen geen alcoholgebruik gedetecteerd is afgezet tegen het totale aantal
dagen dat de Alcoholmeter gedragen is door alle dragers gezamenlijk. Het nuchterheidspercentage
bleek in de pilots op 92 procent te liggen. Hierbij dient opgemerkt dat dit cijfer
enigszins vertekend is, omdat aan de pilot in 2018 ook personen deelnamen met een
verplichte alcoholcontrole zonder een alcoholverbod, danwel vrijwillige alcoholcontrole
in het kader van verplicht reclasseringstoezicht. Voor een deel van de dragers was
het gebruik van alcohol daarom niet verboden. Bij dragers in andere landen loopt het
nuchterheidspercentage volgens de monitorgegevens op tot 99 procent. Zoals eerder
aan de Tweede Kamer is bericht (Kamerstukken II 2019/20, 35 293, nr. 6, p. 14) waren in het Verenigd Koninkrijk tussen 2014 en 2018 diverse pilots met de
Alcoholmeter binnen het strafrecht uitgevoerd. 94 procent van alle deelnemers die
de Alcoholmeter had gedragen, hield zich aan het alcoholverbod. In Engeland en Wales
werd de Alcoholmeter na de succesvolle pilots definitief geïmplementeerd en in Schotland
werd dit overwogen. In de VS werd de Alcoholmeter al 16 jaar ingezet binnen het strafrecht
en sindsdien waren er 720.000 aansluitingen gerealiseerd. Wereldwijd werden er gemiddeld
24.000 personen met een Alcoholmeter gemonitord. Vrijwel alle dragers van de Alcoholmeter
hadden een alcoholverbod opgelegd gekregen.

De NOvA geeft aan dat de in de memorie van toelichting genoemde voordelen weliswaar
wellicht kunnen bijdragen aan een effectieve monitoring, maar dat daarmee de noodzaak
van invoering van de Alcoholmeter, die ook een inbreuk maakt op het recht op privacy,
nog niet is gegeven. De opmerkingen die de NOvA heeft gemaakt over de noodzaak en
proportionaliteit van de inzet van de Alcoholmeter en de veiligheid van de data, hebben
aanleiding gegeven om een aanvullende gegevensbeschermingseffectbeoordeling (Data Protection Impact Assessment; hierna: DPIA) uit te voeren en de AP om advies te vragen over een bijgesteld concept
van het wetsvoorstel. De resultaten van de DPIA zijn opgenomen in paragraaf 4.3 van
deze toelichting. Die paragraaf is naar aanleiding van de adviezen ook op andere punten
aangevuld. In het advies van de AP wordt aangegeven dat uit het concept of de toelichting
niet blijkt op welke grond persoonsgegevens aan de fabrikant van de Alcoholmeter (gevestigd
in de VS) worden verstrekt. In reactie op dit punt is de grondslag voor doorgifte
van persoonsgegevens nader geëxpliciteerd in paragraaf 4.3. Verder heeft de AP enkele
zorgen geuit over het kunnen optreden van false positives, met name indien een hercontrole niet gewaarborgd is. Opgemerkt wordt dat het niet
mogelijk is om een 100 procent garantie te geven dat nooit een vals positieve uitslag
zou kunnen optreden. Het belang van een mogelijke hercontrole wordt echter onderschreven.
Een hercontrole is dan ook mogelijk. In paragraaf 3 staat beschreven dat onder andere
door middel van de inzet van de bloed- of urinecontrole een hercontrole kan plaatsvinden
om een mogelijk vals positieve meting te controleren. Daarbij onderschrijft de regering
ook het advies van de RSJ om beide controlemiddelen ook bij het stellen van de voorwaarde
van het alcoholverbod op te nemen. Tot slot merkt de AP op dat vanuit het oogpunt
van rechtszekerheid de persoonsgegevens die worden verwerkt concreet en limitatief
te benoemen en te onderbouwen. In reactie daarop is in paragraaf 4.3 verheldert dat
de Alcoholmeter (enkel) de precieze lichaamstemperatuur en het exacte alcoholpromillage
registreert.

De NOvA heeft verder opgemerkt dat in ieder geval zolang de praktische bezwaren niet
zijn verholpen, de betrokkene de keuzemogelijkheid zou moeten worden geboden tussen
monitoring door middel van de Alcoholmeter of door middel van urinecontroles. In reactie
hierop kan worden gemeld dat inmiddels enkele van de bezwaren zijn weggenomen. Zo
is, zoals in paragraaf 2 is beschreven, het draagcomfort verbeterd en hebben verbeteringen
in de gegevensbescherming plaatsgevonden. Aanvullend wordt opgemerkt dat het bieden
van de keuze het doel van het wetsvoorstel zou ondergraven, aangezien het wetsvoorstel
er juist toe strekt mogelijk te maken dat de Alcoholmeter verplicht kan worden opgelegd
als middel om te controleren of iemand zich houdt aan een als bijzondere voorwaarde
opgelegd alcoholverbod. Zoals in paragraaf 3 beschreven, beslist in een concreet geval
de rechter of officier van justitie wat passend en proportioneel is in een concrete
zaak. Tot slot is de verplichting in de paragraaf 3 van de toelichting enigszins gerelativeerd.

Vrijwel alle adviesorganen uiten zorgen over de klachten over het draagcomfort van
de Alcoholmeter. Naar aanleiding hiervan is paragraaf 2 van deze memorie van toelichting
aangevuld met een beschrijving van maatregelen om dit te verbeteren. In die paragraaf
is naar aanleiding van de adviezen eveneens de passage over de betrouwbaarheid van
de Alcoholmeter aangevuld.

ARTIKELSGEWIJS

Artikelen I en II

Deze artikelen wijzigen de artikelen 14c, tweede lid, onderdeel 9°, en 77z, tweede
lid, onderdeel 9°, van het Wetboek van Strafrecht en de artikelen 6:2:11, derde lid,
onderdeel e, en 6:6:23b, tweede lid, onder a, van het Wetboek van Strafvordering.
Met de voorgestelde wijzigingen wordt voorzien in een wettelijke grondslag voor het
gebruik van de Alcoholmeter in gevallen waarin een alcoholverbod als (bijzondere)
voorwaarde is opgelegd. De Alcoholmeter wordt daarmee, naast het bloed- en urineonderzoek,
een van de middelen waaraan de betrokkene verplicht dient mee te werken om de naleving
van het alcoholverbod te controleren. Ten overvloede wordt opgemerkt dat de verdachte
of veroordeelde verplicht kan worden om ten behoeve van de naleving van het verbod
mee te werken aan alle in de wet benoemde controlemiddelen. Conform de Aanwijzingen
voor de regelgeving omvat het woord «of» namelijk mede de situatie dat meer dan een
van de gevallen zich tegelijk voordoet («en/of»).

Het technisch hulpmiddel dat mogelijk is om toezicht te houden op de naleving van
een alcohol- of middelenverbod is afgebakend tot uitwendig gebruik door de woorden
«metingen via het huidoppervlak». Daarnaast wordt door de gekozen formulering de manier
van toezicht beter tot uitdrukking gebracht. Aan de betrokkene wordt duidelijk gemaakt
dat het technisch hulpmiddel wordt gebruikt om «metingen» te verrichten (en er bijvoorbeeld
dus geen gps-tracking plaatsvindt). Door deze formulering wordt ook tegemoetgekomen
aan het belang van goede voorlichting over de wijze van controle bij het alcoholverbod,
zoals reeds benadrukt bij de invoering van het huidige alcoholverbod als bijzondere
voorwaarde (zie Kamerstukken II 2009/10, 32 319, nr. 3, p. 9). De nadere afbakening tot technische hulpmiddelen die via het huidoppervlak
metingen kunnen verrichten voorkomt tot slot de inzet van eventueel toekomstige technische
hulpmiddelen die op een andere, meer invasieve wijze metingen zouden verrichten (zie
ook de reactie op de adviezen in paragraaf 6 van het algemeen deel). Met het woord
«toezicht» wordt tot uitdrukking gebracht dat het kan gaan om een continue monitoring.

Artikel III

Dit artikel bevat een gebruikelijke inwerkingtredingsbepaling. De datum van inwerkingtreding
zal te zijner tijd bij koninklijk besluit worden bepaald.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yesilgöz-Zegerius