Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Vedder, Grinwis en Bromet over het bericht ‘Kabinet versoepelde exclusief voor Schiphol de bestaande stikstofregels’

Antwoord van Minister Van der Wal-Zeggelink (Natuur en Stikstof) (ontvangen 14 juni
2024). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2023–2024, nr. 1873

Vraag 1

Bent u bekend met het artikel «Kabinet versoepelde exclusief voor Schiphol de bestaande
stikstofregels»1?

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Klopt het dat u de stikstofregels voor Schiphol heeft afgezwakt, ondanks een negatief
advies van uw eigen hoogste stikstofambtenaar?

Antwoord 2

Nee, dat is niet het geval. Ik wil benadrukken geen enkele uitzondering te hebben
gemaakt bij afgifte van de definitieve natuurvergunning voor Schiphol. Bij Schiphol
is dezelfde beleidslijn toegepast als bij extern salderen tussen andere private partijen,
namelijk: de additionaliteitstoets is niet van toepassing als sprake is van extern
salderen tussen private partijen. Inmiddels is dat standpunt door jurisprudentie gewijzigd.

De directeur binnen het voormalige DG Stikstof heeft medeparaaf verleend op de nota
waarin voornoemde gedragslijn is opgenomen. Van het negeren van adviezen van mijn
(hoogste) ambtenaren is geen sprake. NRC heeft die conclusie getrokken op basis van
een mail van een van mijn ambtenaren. Die mail betreft echter geen weergave van de
standpunten van de hoogste ambtenaren van verschillende directies binnen mijn departement,
doch betreft slechts de reflectie van een (enkele) ambtenaar.

Vraag 3

Klopt het tevens dat andere bedrijven, zoals bijvoorbeeld Programma Aanpak Stikstof
(PAS-)melders, geen aanspraak kunnen maken op een zelfde soort uitzondering of speciale
behandeling?

Antwoord 3

Ik heb bij het verlenen van een natuurvergunning aan de luchthaven Schiphol niet anders
gehandeld dan bij het verlenen van andere natuurvergunningen, waar extern salderen
tussen private partijen onderdeel uitmaakte van de aanvraag om vergunning. Tot voor
kort ging ik ervan uit dat dat bij extern salderen tussen private partijen niet hoefde
te worden getoetst aan additionaliteit, omdat van private partijen niet mag worden
verwacht dat ze verantwoordelijk zijn voor de bredere staat van de natuur. De verplichting
om instandhoudings- of passende maatregelen te treffen rust immers op provincies en
het Rijk. Bij extern salderen waarbij een overheidspartij was betrokken werd wel aan
de additionaliteit getoetst. Door de uitspraak van de Raad van State van 28 februari
2024 (ECLI:NL:RVS:2024:831) heb ik mijn standpunt moeten herzien.

Voor PAS-melders is het lastig om extern te salderen. Het Rijk kan in dit proces tussen
particulieren geen rol spelen. De inzet van het Rijk in het legalisatieprogramma is
om met bronmaatregelen stikstofruimte te organiseren en die, waar mogelijk uit te
geven. Een aantal provincies heeft aangegeven geen vergunningen meer te verlenen op
basis van extern salderen. Dit heeft er mee te maken dat volgens die provincies de
natuurkwaliteit onvoldoende is voor het verlenen van vergunningen en de vergunningen
waarmee gesaldeerd wordt, zonder meer zouden moeten worden ingezet voor natuurherstel.
Recent heb ik de Kamer geïnformeerd over de verbreding en versnelling van de aanpak
voor de legalisatie van PAS-meldingen (Kamerstuk 35 334, nr. 295).

Vraag 4

Is het juist dat het bevoegd gezag additionaliteit per geval en per gebied moet beoordelen
en dat, in uw woorden, voldoen aan de additionaliteitsvereiste pas aan de orde is
als vaststaat dat de natuurdoelen uit het Nationaal Programma Landelijk Gebied worden
gehaald2?

Antwoord 4

Zoals ik ook in het debat van 17 april jl. aangegeven heb draagt het Nationaal Programma
Landelijk Gebied (NPLG) bij aan het natuurherstel in de Natura 2000-gebieden. Als
vaststaat dat de doelen uit het NPLG worden gehaald, kan additionaliteit in ieder
geval worden aangetoond. Immers, als de doelen uit het NPLG worden behaald, is er
sprake van gezonde natuur.

Ik heb niet willen stellen dat alleen dan aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan.
Uit de jurisprudentie volgt dat aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan als
de mitigerende maatregel niet nodig is voor het borgen van behoud van de natuur en
er andere maatregelen mogelijk zijn om de instandhoudingsdoelstellingen te bereiken.

Vraag 5

In hoeverre zijn de natuurdoelen uit het Nationaal Programma Landelijk Gebied al gehaald?

Antwoord 5

Op 15 december 2023 heb ik het ontwerpNPLG naar uw kamer gestuurd (Kamerstuk 34 682, nr. 183). In dit ontwerpNPLG zijn doelen opgenomen voor natuur, waarbij de einddatum veelal
2030 is. Het gaat daarbij niet alleen om stikstofdoelen, maar juist ook om doelen
gericht op het in gunstige staat brengen van de natuur (conform de Vogel- en Habitatrichtlijn).
Deze doelen zijn op dit moment dus nog niet gerealiseerd, maar daarvoor is nog tijd.

Vraag 6

Geldt de bovengenoemde uitspraak die u tijdens het debat van 17 april jl. deed alleen
voor de PAS-melders waar toen over gesproken werd of geldt deze in alle gevallen?

Antwoord 6

Door de recente uitspraak van de Raad van State is duidelijk geworden dat additionaliteit
moet worden getoetst bij elke extern saldeertransactie. Dit geldt voor alle initiatiefnemers
(zowel overheidspartijen als private partijen) die een overeenkomst ten behoeve van
extern salderen sluiten.

Vraag 7

Is het met in achtneming van het bovenstaande dan juist om te stellen dat ook bij
het verlenen van de natuurvergunning aan Schiphol eerst had moeten worden aangetoond
dat de boerderijen waarvan de stikstofruimte is opgekocht niet nodig zijn om natuur
te herstellen of in stand te houden? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 7

Zie het antwoord op vraag 3.

Het uitgangspunt dat bij extern salderen tussen private partijen niet getoetst hoefde
te worden aan het additionaliteitsvereiste heb ik niet alleen bij vergunningverlening
voor Schiphol toegepast, maar op alle aanvragen waar ik bevoegd gezag voor ben. Een
soortgelijke lijn van de provincie Limburg heeft echter geen stand gehouden bij de
hoogste bestuursrechter (zie uitspraak van 28 februari jl. ECLI:NL:RVS:2024:831).
Dit betekent dat thans wel aan additionaliteit dient te worden getoetst. Het voorgaande
laat onverlet dat het nog steeds mogelijk is om extern te salderen mits aan het additionaliteitsvereiste
wordt voldaan.

Vraag 8

Wat was de inschatting van uw ministerie over de juridische risico’s die kleefden
aan het verlenen van een natuurvergunning aan Schiphol?

Antwoord 8

Het is onmogelijk het risico terug te brengen tot nul. De jurisprudentie is voortdurend
in ontwikkeling. Er heeft een zorgvuldige afweging plaatsgevonden bij vergunningverlening
aan de luchthaven. Daarnaast dien ik binnen een redelijke termijn te besluiten op
aanvragen.

Tegen de vergunning van Schiphol is beroep aangetekend. Het is thans aan de rechter
om een oordeel te vormen over de vergunning.

Vraag 9

Klopt het dat binnen uw ministerie bekend was dat er grote juridische risico’s kleefden
aan het verlenen van de natuurvergunning aan Schiphol en dat de kans groot was dat
deze aanpak geen stand zou houden bij de rechter, maar dat er dan in ieder geval tijd
zou zijn gewonnen?

Antwoord 9

Met verwijzing naar het antwoord op vraag 8, er is een zorgvuldig proces doorlopen
om tot besluitvorming te komen. Daarbij is een ontwerpbesluit ter inzage gelegd, is
er de mogelijkheid geweest om daarop zienswijzen in te dienen en is Schiphol herhaaldelijk
verzocht om aanvulling van de vergunningaanvraag bij het beschikbaar komen van nieuwe
inzichten. Een en ander blijkt uit de verleende vergunning en de daarbij behorende
stukken.

Vraag 10

Kunt u tevens uitleggen waarom u de Tweede Kamer niet expliciet over deze strategie
heeft geïnformeerd?

Antwoord 10

Er is geen sprake geweest van een strategie om tijd te winnen. Het proces voor de
afgifte van een vergunning is een zorgvuldig proces waarin ik in mijn rol van bevoegd
gezag een uitvoeringsbesluit neem. Ik heb uw Kamer geïnformeerd over het vergunningsproces
voor Schiphol in onder meer de kamerbrief van 23 februari 20223, 21 juni 20234 en 26 september 20235.

Vraag 11

In hoeverre hadden ook de provinciale bevoegde gezagen van dezelfde strategie, als
die u hebt gekozen bij het verlenen van een natuurvergunning voor Schiphol, gebruik
kunnen maken bij bijvoorbeeld het legaliseren van PAS-melders? Waren de provincies
op de hoogte van deze optie en het feit dat u deze aanpak toepaste bij Schiphol of
zijn ook zij daarover niet geïnformeerd?

Antwoord 11

Een aantal provincies heeft gekozen om bij extern salderen tussen private partijen
te toetsen aan additionaliteit. De provincie Limburg heeft dat niet gedaan. De uitspraak
van RvS van 28 februari 2024 ziet op een vergunning van de provincie Limburg. Het
standpunt van het Ministerie van LNV, de provincie Limburg en andere provincies was
bekend bij andere bevoegde gezagen. Dit standpunt is ook gemeld aan de Tweede Kamer6.

Het stond alle provincies vrij om extern salderen tussen private partijen te beoordelen
binnen de kaders van de jurisprudentie.

Vraag 12

Waarom heeft u de aangenomen Kamermotie uit december 20227, die u expliciet verzocht een halt toe te roepen aan de stikstofjacht op boeren voor
snelwegen en luchtvaart en de stikstofruimte in te zetten voor legalisatie PAS-melders
en natuurherstel, niet uitgevoerd?

Antwoord 12

In de kamerbrief van 30 juni 2023 (Kamerstuk 36 200 XIV, nr. 126) is gereageerd op de hierboven genoemde motie, alsmede op verschillende moties met
eenzelfde soort boodschap. Daar heb ik toegelicht dat ik het verzoek begrijp, maar
als bevoegd gezag een vergunning moet verlenen als de aanvrager aan de voorwaarden
voldoet. Ook heb ik aangegeven dat de prioritering in het stikstofregistratiesysteem
zou worden aangepast zodat PAS-melders meer prioriteit krijgen. Die aanpassing is
inmiddels gerealiseerd. Zoals eerder aangegeven beschouw ik de moties als afgedaan.

Vraag 13

Waarom geldt bij zoiets schaars als stikstofruimte nog altijd het recht van de sterkste,
ondanks uw eigen ambities in dezen en veel breed gesteunde oproepen tot regulering
en evenredigheid in de Kamer8?

Antwoord 13

Ik deel uw zorgen en daarom heb ik naar aanleiding van de eerdere discussie in uw
Kamer over extern salderen aangegeven bezig te zijn met het aanscherpen van beleidsregels
zodat de overheid meer regie op extern salderen kan krijgen. Deze aanscherping bestaat
uit het voorkomen dat salderen onbedoeld zorgt voor een toename van de depositie.
Om te voorkomen dat overheden elkaar verrassen, hebben Rijk en provincies interbestuurlijke
afspraken gemaakt over voorgenomen transacties ten behoeve van extern salderen.

Vraag 14

Herinnert u zich het debat van 17 april jl. over de stikstofaanpak en de volgende
uitspraak die u tijdens dat debat deed: «Deze aanpak gaat over vertrouwen.»?

Antwoord 14

Ja.

Vraag 15

Begrijpt u dat deze gang van zaken waarin een groot bedrijf zoals Schiphol wel een
natuurvergunning krijgt dankzij extern salderen en ondanks de grote juridische risico’s
die daaraan kleven, terwijl er tegelijkertijd nog maar zeven(!) PAS-melders zijn gelegaliseerd
omdat de additionaliteitsvereiste bij hen wel wordt toegepast, volledig funest is
voor het vertrouwen in de stikstofaanpak?

Antwoord 15

Ik begrijp uw frustratie over het uitblijven voor oplossingen voor PAS-melders. Die
frustratie deel ik. Tegelijkertijd is de inzet van het Rijk geweest om via bronmaatregelen
van de Structurele Aanpak Stikstof te komen tot legaliseren van PAS-melders. Tot nu
toe heeft dit niet voldoende PAS-melders geholpen. Daarom verken ik samen met provincies
ook andere mogelijkheden. Zoals ik diverse malen aan uw Kamer heb aangegeven, gaat
mij de situatie waarin veel PAS-melders zich bevinden aan het hart.

Als het gaat om de toetsing aan additionaliteit heb ik de aanvraag om vergunning voor
Schiphol niet anders beoordeeld dan andere aanvragen waarvoor ik bevoegd gezag ben.
Omdat het bij PAS-melders niet gaat om extern salderen tussen private partijen, maar
om extern salderen met door de overheid getroffen bronmaatregelen, was altijd al duidelijk
dat getoetst moet worden aan additionaliteit.

Vraag 16

Wat is uw boodschap voor alle PAS-melders, interim-mers en andere boerenbedrijven
die nu al jaren leven in onzekerheid over wat de stikstofaanpak voor hen gaat betekenen
over hoe de overheid omgaat met hun zorgen en belangen versus hoe diezelfde overheid
omgaat met de belangen van de grote industrie en Schiphol?

Antwoord 16

In mijn brief van 12 april jl. heb ik aangegeven dat ik vind dat er onvoldoende snelheid
is op het legaliseren van PAS-meldingen. Daarom heb ik een verbreding van het programma
aangekondigd. De verbrede aanpak moet ertoe leiden dat meer PAS-melders sneller aan
een oplossing geholpen kunnen worden. De nieuwe lijnen die ik heb uitgezet en die
de komende tijd verder worden uitgewerkt zijn: maatwerk, vrijwillige beëindiging en
schadevergoeding. Ik blijf zoeken naar juridisch houdbare alternatieven waarmee meer
PAS-melders sneller geholpen kunnen worden.

Vraag 17

Kunt u aangeven of met de recente opkoop van stikstofrechten van veehouders in Zuid-Holland
door de Schiphol Group ten behoeve van de natuurvergunning voor Rotterdam The Hague
Airport dezelfde strategie wordt gevolgd als voor het verlenen van de natuurvergunning
voor Schiphol? In hoeverre gelden daar dan ook dezelfde juridische risico’s? Is de
verwachting dat deze aanpak standhoudt bij de rechter?

Antwoord 17

Zoals in mijn brief van 30 juni 20239 is aangegeven, stond de Wet natuurbescherming toe om mitigerende maatregelen te nemen
door extern te salderen. Dit geldt ook onder de inmiddels in werking getreden Omgevingswet.
Ook de thans geldende beleidsregels staan dit toe. Private ondernemingen zijn vrij
om met elkaar transacties aan te gaan. Bovendien is het belangrijk dat de luchthavens
voldoen aan de wet- en regelgeving. Het handelen van de Koninklijke Schiphol Groep
is in lijn met het uitgangspunt dat initiatiefnemers in het kader van een aanvraag
voor een natuurvergunning zelf verantwoordelijk zijn om mogelijke effecten van stikstofdepositie
te mitigeren, bijvoorbeeld door extern te salderen. In dat geval zal er getoetst worden
op additionaliteit, conform de uitspraak van de RvS van 28 februari 2024. Ik kan verder
niet vooruitlopen op besluitvorming op de aanvraag van Rotterdam The Hague Airport.

Vraag 18

Indien er bij Rotterdam The Hague Airport wordt aangekoerst op het al dan niet terecht
verlenen van een natuurvergunning die daarna eventueel door een rechter wordt getoetst,
hoeveel tijd zal er dan naar verwachting zijn verstreken voordat er een andere basis
voor het verlenen van een vergunning moet worden gezocht?

Antwoord 18

Het is altijd zo dat als ik in mijn hoedanigheid van bevoegd gezag besluiten neem,
deze getoetst kunnen worden bij de rechter. Dat besluitvorming en ook de rechtsgang
tijdrovend is, gelet op de complexiteit van de voorliggende aanvragen, is nu eenmaal
een gegeven, al is het maar omdat dit afhankelijk is van meerdere factoren.