Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 19 juni 2024

Met belangstelling nam ik kennis van het verslag van de vaste commissie voor Justitie
en Veiligheid. Hieronder ga ik in op de gestelde vragen, die ik nummer en veelal samenvat.
Bij de beantwoording houd ik zo mogelijk de volgorde aan van het verslag. Waar leden
van meer fracties een vraag stelden over een samenhangend onderwerp, beantwoord ik
vragen gezamenlijk (en wijk ik, met vermelding, af van de volgorde van het verslag)
of verwijs ik.

I. ALGEMEEN DEEL

2. Hoofdlijnen van het voorstel

2.1 Aanleiding en probleembeschrijving

1.

De leden van de VVD-fractie vragen om de constatering van de gezaghebbers van de openbare lichamen Bonaire,
Sint Eustatius en Saba (hierna ook: de BES) nader toe te lichten, dat sprake is van
toename in drugshandel vanuit woningen en lokalen zonder dat daarbij de openbare orde
wordt verstoord.

Deze constatering houdt verband met de bevoegdheid van de gezaghebber, die voortvloeit
uit artikel 177 van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna:
WolBES). Het eerste lid, onder a, van dit artikel biedt hem de mogelijkheid om een
woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij die woning of dat
lokaal behorend erf te sluiten, maar alleen indien door gedragingen in de woning,
in het lokaal of op het erf, de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf
ernstig wordt verstoord. Die bepaling ziet dus op het herstellen van de ernstig verstoorde
openbare orde. In gevallen waarbij er sprake is van drugshandel vanuit een woning
of lokaal zonder dat daarbij de openbare orde ernstig wordt verstoord, hebben de gezaghebbers
nu geen instrument dat hen in staat stelt om de overtreding te stoppen of verdere
overtredingen te voorkomen. Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel wees de gezaghebber
van Bonaire er, terecht, op dat drugshandel vanuit een woning of lokaal zonder dat
daarbij de openbare orde ernstig wordt verstoord, blijkens de Europees Nederlandse
jurisprudentie lastig is om aan te tonen. Hij noemde daarbij een geval waarin een
handelshoeveelheid pillen in een pand was aangetroffen, waarna vanwege die zware bewijslast
toch geen maatregel is getroffen. Ook de gezaghebbers van Sint Eustatius en Saba wezen
bij de voorbereiding op de bewijslast bij artikel 177 WolBES, waarbij eerstgenoemde
een toename van handel vanuit woningen signaleerde en laatstgenoemde wees op een winkel
waar een drugsdealer werkte, hetgeen zij geen halt konden toeroepen, omdat er geen
(ernstige) openbareordeverstoring plaatsvond. Het onderhavige wetsvoorstel creëert
die mogelijkheid wel, in lijn met artikel 13b van de Opiumwet (hierna ook: Opw) in
Europees Nederland. Dit artikel is destijds mede vanwege dezelfde problematiek – de
horde van het met artikel 177 WolBES vergelijkbare artikel 174a van de Gemeentewet
(hierna: Gemw) is met name bij woningen te hoog – tot stand gebracht om drugshandel
bestuurlijk te voorkomen.1

2.

De leden van de D66-fractie vragen nader toe te lichten wat de oorzaken zijn dat in Saba veel meer drugs
worden gebruikt en verkocht in vergelijking tot Bonaire en Sint Eustatius, zoals de
gezaghebber van Saba blijkens de memorie van toelichting aangeeft. De leden van de
CDA-fractie vragen of de regering daarvoor een verklaring kan geven. Zijn er verschillen
aan te merken tussen de drie openbare lichamen, die daarvoor als oorzaak kunnen dienen,
zo vragen zij. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of een inschatting kan worden gemaakt over de omvang van de drugsproblematiek
(gebruik, handel, productie en drugsgerelateerde criminaliteit) in de BES.

In reactie op de vragen van de leden van deze fracties merk ik op dat de gezaghebber
van Saba er bij de voorbereiding van het wetsvoorstel op wees dat daar meer drugs
worden gebruikt dan op de beide twee eilanden; over hogere verkoopcijfers gaat het
bij hem en in de memorie van toelichting niet. Het is lastig met zekerheid vast te
stellen of er meer drugs worden verkocht op Saba in vergelijking met Bonaire en Sint
Eustatius. Dat heeft te maken met de nuance dat de verkoop van drugs verboden is en
criminelen drugs buiten het gezichtsveld van de rechtshandhavingsinstanties verhandelen.
Ten aanzien van het drugsgebruik in Caribisch Nederland heeft de gezaghebber van Saba
aangegeven dat er meer drugs worden gebruikt dan op de andere twee eilanden. De gezaghebber
wijst daarbij op het gezondheidsonderzoek uit 2018 dat het CBS publiceerde over het
middelengebruik onder de inwoners van Caribisch Nederland. Ik ken de precieze oorzaak
voor de verschillen tussen de eilanden op dat punt niet.

De leden van de D66-fractie vragen tevens om een nadere toelichting over de stand
van zaken met betrekking tot drugspreventie en voorlichting, beperking van schade
(«harm reduction») en verslavingszorg in de BES. Mijn reactie hierop combineer ik
hierna (zie nr. 8) met een antwoord op een vraag die de leden van de ChristenUnie-fractie
stelden over drugspreventie naar aanleiding van paragraaf 2.3 van het algemeen deel
van de memorie van toelichting, waarin het gaat over de probleemaanpak.

3.

De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre de regering verwacht met dit wetsvoorstel terug te kunnen
dringen dan wel te voorkomen dat de BES geografisch gezien een aantrekkelijke bestemming
zijn voor drugs. Zij vragen ook wat hiervoor volgens de regering en de gezaghebbers
nog meer nodig is.

De vraag ziet op het tegengaan van de import van drugs in de BES. Bij de voorbereiding
van dit wetsvoorstel wezen de gezaghebbers erop dat algemeen bekend is dat de Caribische
eilanden geografisch gezien een aantrekkelijke bestemming zijn voor drugs. Op zich
verandert een wetsvoorstel niets aan de relevante geografische ligging van de BES
ten opzichte van bron- of transitlanden voor drugs in Midden- en Zuid-Amerika. Bovendien
gaat de bevoegdheid voor de gezaghebber in dit wetsvoorstel primair over het voorkomen
en beheersen van de uit drugsgebruik voortvloeiende risico’s voor de volksgezondheid
en het tegengaan van de nadelige effecten van de productie en distributie van, handel
in en het gebruik van drugs. Dit door de verkoop, het afleveren, de verstrekking en
het met een van deze doelen aanwezig zijn van drugs in of nabij panden te stoppen
en te voorkomen (de a-grond uit het voorgestelde artikel 14a, eerste lid, Opiumwet
1960 BES (hierna: Opw 1960 BES)), evenals bepaalde voorbereidingshandelingen tegen
te gaan, waaronder het op een locatie voorhanden zijn van een voorwerp waarvan kan
worden geweten of ernstig worden vermoed dat het bestemd is voor drugsinvoer (de b-grond
uit die bepaling). Het gaat dus niet direct over invoer. Desondanks kan het wetsvoorstel
vanuit het oogpunt van generale preventie daar wel een afgeleid positief effect op
hebben. Drugs zijn na de invoer immers op een locatie aanwezig en op locaties zijn
voorwerpen voorhanden ter voorbereiding van invoer, terwijl met de nieuwe bevoegdheid
duidelijk wordt dat de overheid op die locatie bestuurlijk optreedt en dat het ter
beschikking stellen van locaties voor ingevoerde drugs of voorbereidingshandelingen
niet zonder gevolgen blijft. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
(hierna: Afdeling bestuursrechtspraak) heeft ten aanzien van de vergelijkbare Europees
Nederlandse bevoegdheid, bedoeld in artikel 13b Opw, ook onderschreven dat zichtbare
sluiting voor bij een locatie betrokken drugscriminelen en buurtbewoners een (generaal
preventief) signaal kan zijn dat de overheid optreedt tegen drugscriminaliteit op
die locaties.2Tezamen met de strafrechtelijke handhaving leidt deze bestuursrechtelijke bevoegdheid
tot een meer integrale aanpak van drugscriminaliteit en zal dit zorgen voor het in
brede zin verbeteren van de rechtvaardigheid en veiligheid in Caribisch Nederland.
Of daarmee Caribisch Nederland een minder aantrekkelijke bestemming wordt voor drugs
valt nu niet te zeggen. Andere trajecten en initiatieven vanuit de rechtshandhavingsketen,
het Ministerie van Defensie, internationale partners en de openbare lichamen zijn
daar meer op gericht. In dit verband valt te noemen de oprichting van een multidisciplinaire
maritieme hub Bonaire, de inrichting van het Regionaal Informatie- en Expertisecentrum
(RIEC) Caribisch Nederland en een versterkte aanpak van witwassen.

4.

De leden van de SP-fractie vragen op welke wijze de door de regering gerelateerde dringende maatschappelijke
behoefte is gemeten om de met drugshandel samenhangende problematiek het hoofd te
bieden, waartoe de gezaghebber volgens de regering nu geen toereikende bevoegdheden
heeft. Waarom waren de al aanwezige manieren voor vervolging en straf niet voldoende?

«Dringende maatschappelijke behoefte» is een juridisch begrip dat afkomstig is uit
de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens («pressing social
need»). Daar is het onderdeel van de toets of een maatregel die bijvoorbeeld iemands
recht op respect voor het privé, familie- of gezinsleven of de woning beperkt, noodzakelijk
is in een democratische samenleving (artikel 8, tweede lid, van het Europees Verdrag
voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM)). Het begrip staat dan ook in de daarop
betrekking hebbende paragraaf 3.2 van de memorie van toelichting. Anders dan deze
leden kennelijk veronderstellen, is daarbij geen meting noodzakelijk. Het gaat er
om belangen af te wegen, hetgeen – mede op advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State (hierna: Afdeling advisering) – in onder meer die paragraaf is gebeurd.3 Zo heeft de wetgever in de Opw 1960 BES drugshandel, aanwezigheid van drugs voor
de handel en voorbereiding van bepaalde drugsmisdrijven verboden wegens daarmee samenhangende
risico’s voor de volksgezondheid, het openbare leven (in het bijzonder de woon- en
leefomgeving en de veiligheid) en de lokale omstandigheden (ik wijs hier bijvoorbeeld
op de geografische ligging, waarover het in antwoord op vraag 3 ook ging). De voorgaande
vragen van de leden van andere fracties gaven mij gelegenheid de situatie in de BES
nader te schetsen. De afweging van het dienen van die algemene belangen tegen het
belang het privé, gezins- en familieleven en de woning van mensen ongemoeid te laten,
heeft geleid tot een wetsvoorstel met de nodige beperkingen en waarborgen. Het wetsvoorstel
zorgt er voor dat de gezaghebber de bevoegdheid krijgt om bepaalde overtredingen van
de drugswetgeving te stoppen en verdere overtredingen te voorkomen. Daarmee kan een
locatie worden weggenomen waar criminele activiteiten plaatsvinden en wordt de bekendheid
van de locatie als drugspand doorbroken. De gezaghebbers hebben zelf en met onderbouwing
en voorbeelden aangegeven dat hun huidige instrumentarium niet toereikend is. Zij
hebben daarom aangegeven een bevoegdheid nodig te hebben naar voorbeeld van artikel 13b Opw
in Europees Nederland, die zij nu nog niet hebben, omdat bij de staatkundige wijzigingen
in 2010 de Nederlands-Antilliaanse drugswetgeving is blijven gelden uit het oogpunt
van de toenmalige en tegenwoordig niet meer geldende legislatieve terughoudendheid
voor de BES. Tot heden bestaat in het kader van de Opw 1960 BES alleen de mogelijkheid
tot strafrechtelijke handhaving. Ik hecht er aan te benadrukken dat strafrechtelijke
vervolging en bestuursrechtelijke handhaving verschillende zaken zijn die een ander
doel dienen. Het strafrecht is gericht op een persoon die de wet overtreedt. Deze
persoon kan worden vervolgd en gestraft, maar daarmee is de illegale verkoop- of handelslocatie
niet onttrokken uit het criminele ondernemingsproces. Met de voorgestelde bevoegdheid
in artikel 14a Opw 1960 BES wordt dit mogelijk gemaakt met een locatiegerichte aanpak.

De leden van de SP-fractie vragen ook naar casuïstiek waarin artikel 13b Opw (de zogenoemde
damocleswetgeving) in Europees Nederland buitenproportioneel uitpakte. Daarop ga ik
hierna in (zie nr. 10), samen met de beantwoording van vragen van de leden van de
fracties van NSC en D66 en van de SP-fractie over het evenredigheidsbeginsel, die
verderop in het verslag zijn weergegeven.

5.

De leden van de SGP-fractie vragen hoe het mogelijk is dat de sinds kort bestaande bevoegdheid van de
gezaghebber, bedoeld in artikel 177, eerste lid, onder b en c, WolBES (Kamerstuk 36 217) blijkbaar niet toereikend is, zoals zij in de memorie van toelichting lezen. Had
de regering die omissie niet in het oorspronkelijke wetgevingsproces kunnen ondervangen
en zijn extra waarborgen (in de vorm van een «BES-toets») in het wetgevingsproces
nodig om dat in de toekomst vroegtijdig te doen?

Het recent in werking getreden artikel 177, eerste lid, onder b en c, WolBES maakt
de gezaghebber bevoegd om, kort gezegd, een woning, niet publiek toegankelijk lokaal
of erf te sluiten als (bedreiging met) ernstig geweld of het aantreffen van een wapen
de openbare orde ernstig verstoort of dreigt te verstoren. Hiermee beoogt de wetgever
dus niet om op te kunnen treden tegen drugshandel en het zijn niet die bepalingen
die de regering ontoereikend acht. Wat ontoereikend is om drugslocaties te kunnen
sluiten, zo schrijven ook de gezaghebbers, is de klassieke bevoegdheid uit artikel 177
(sinds de wetswijziging: eerste lid, onder a) WolBES: de sluiting wegens ernstige
overlast. Ik wijs hier ook op het antwoord op vraag 1. Waar de (Europees Nederlandse)
wetgever in 2007 artikel 13b Opw wijzigde, deed de Nederlands-Antilliaanse wetgever
dat niet en omdat de Nederlands-Antilliaanse Opiumlandsverordening 1960 na de staatkundige
wijzigingen in 2010 als Opw 1960 BES is behouden, ontberen de gezaghebbers een bruikbare,
soortgelijke bevoegdheid. Hieraan beoogt dit wetsvoorstel een einde te maken. Van
een omissie die met wetsvoorstel 36217 had horen te worden ondervangen, is dus geen
sprake, want dat wetsvoorstel had een heel ander doel. Dat voorstel was bovendien
een goed voorbeeld van toepassing van het kabinetsbeleid «comply or explain», omdat
zowel in Europees als Caribisch Nederland een bevoegdheid is geregeld na beschietingen
en explosies.

6.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of er vanuit de gezaghebbers nog meer wensen liggen om krachtiger
op te kunnen treden tegen drugscriminaliteit op de BES-eilanden. Naar aanleiding van
paragraaf 5.1 van het algemeen deel van de toelichting merken de leden van de VVD-fractie op de stelling te hebben gelezen dat met de voorgestelde bevoegdheid de gezaghebbers
beter in staat gesteld worden om de uit drugsgebruik voortvloeiende risico’s voor
de volksgezondheid te voorkomen en te beheersen en de nadelige effecten van de productie
en distributie van, handel in en het gebruik van drugs op het openbare leven en andere
lokale omstandigheden tegen te gaan. Zij vragen, zo heb ik hen verstaan, of er nog
andere bevoegdheden zijn die de gezaghebber aanvullend op de voorgestelde bevoegdheid
beter in staat stellen georganiseerde misdaad tegen te gaan. Graag ontvangen laatstgenoemde
leden ook een stand van zaken met betrekking tot invoering van de Wet bevordering
integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Bibob) in de BES.

Over de stand van zaken met betrekking tot het implementeren van een Bibob-instrument
in Caribisch Nederland heb ik uw Kamer ingelicht met de voortgangsbrief van 12 februari
2024 over de beleidsagenda Caribisch Nederland 2021–2025. Samengevat is er een gedeelde
wens van de betrokken Caribisch Nederlandse autoriteiten om dit traject voortvarend
op te pakken, is een werkgroep opgericht met onder andere Caribisch Nederlandse autoriteiten
en wordt op basis van alle verzamelde informatie gewerkt aan een scenario voor een
wettelijke basis. Vermoedelijk voor aankomende zomer volgt een beleidsreactie op het
eerder verschenen onderzoek «Ambtelijk-bestuurlijke integriteit in Caribisch Nederland»,
waarin ook een nieuwe stand van zaken met uw Kamer zal worden gedeeld over het Bibob-traject
in Caribisch Nederland. Zoals ik in antwoord op vraag 3 aanhaalde, wordt momenteel
verder gewerkt aan verschillende andere trajecten en initiatieven die gericht zijn
op het tegengaan van drugscriminaliteit. Voorbeelden die ik daarvan noemde, zijn de
multidisciplinaire maritieme hub Bonaire, het RIEC Caribisch Nederland en de versterkte
aanpak witwassen. In verband met het beperkte absorptievermogen op de eilanden lijkt
het mij verstandig eerst te bezien hoe die initiatieven uitpakken alvorens nieuwe
te starten of nader te onderzoeken wat verder nodig wordt geacht om drugscriminaliteit
een halt toe te roepen.

2.3 Probleemaanpak

7.

De leden van de VVD-fractie, de D66-fractie en de ChristenUnie-fractie vragen waarom de stappen die in Europees Nederland kunnen volgen op een sluiting
(buitengerechtelijke ontbinding van een huurovereenkomst zonder tekortkoming en –
na een beheers- of gebruiksmaatregel – onteigening), niet zijn geregeld. Is de situatie
in Caribisch Nederland wezenlijk anders dan die in Europees Nederland en zou hier
wel behoefte aan zijn vanuit het lokaal bevoegd gezag, zo vragen de eerstgenoemde
leden. De daarna genoemde leden vragen of niet moet worden bezien of die mogelijkheid
in bredere zin moet worden gecreëerd. En wat zijn de mogelijke gevolgen van het ontbreken
van die stappen, zo vragen de tot slot genoemde leden.

Voor Caribisch Nederland geldt een bijzonder wettelijk stelsel. Zo kent de WolBES,
in artikel 177, vergelijkbaar met artikel 174a Gemw, reeds de figuur van sluiting
en net als eerder in Europees Nederland is gebeurd met artikel 13b Opw wordt nu voorgesteld
daarop voort te borduren met artikel 14a Opw 1960 BES. Er is in het Caribisch Nederlandse
recht echter niets geregeld voor daaropvolgende buitengerechtelijke ontbinding van
een huurovereenkomst door een verhuurder zonder tekortkoming, het verplicht in gebruik
of in beheer geven van het gebouw of onteigening. Ook niet voor sluitingen op grond
van artikel 177 WolBES. Destijds gold het uitgangspunt van legislatieve terughoudendheid
voor de openbare lichamen.4 Het regelen van de door de leden genoemde vervolgbesluiten vraagt wijziging van het
Burgerlijk Wetboek BES, de Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer
BES en de Onteigeningswet BES. Deze wetten verschillen wezenlijk van het Europees
Nederlands stelsel en wijziging vraagt om een bredere weging, mede gelet op de bijzondere
omstandigheden van Caribisch Nederland. Het invoeren van nieuwe wet- en regelgeving
voor Caribisch Nederland waar het achterstallig onderhoud betreft, vergt een aanzienlijke
inhaalslag waarbij prioriteit wordt gegeven aan wetgeving die thans het meest noodzakelijk
is. Er zijn nu geen signalen dat concreet behoefte is hiervoor op dit moment een regeling
te treffen. Het gevolg van het ontbreken van de vervolgstappen, is dat er geen bijzondere
bepalingen gelden voor ontbinding van een huurovereenkomst en onteigening en dat daarvoor
de gewone regels gelden uit het Burgerlijk Wetboek BES en de Onteigeningswet BES.

De leden van de D66-fractie stellen vragen over het zogenoemde waterbedeffect. Deze
beantwoord ik hieronder (zie nr. 20) in samenhang met vragen over verplaatsing van
problematiek, die de leden van de VVD- en CDA-fracties stellen naar aanleiding van
paragraaf 5.1 van het algemeen deel van de memorie van toelichting waar het gaat over
de gevolgen van het wetsvoorstel.

8.

Net als de leden van de D66-fractie (naar aanleiding van paragraaf 2.1 van het algemeen deel van de memorie van
toelichting) vragen de leden van de ChristenUnie-fractie naar de preventie van drugsgebruik in de BES. Is hier nog versterking in
nodig, zo vragen de laatstgenoemde leden. De eerstgenoemde leden vragen ook om een
nadere toelichting over de stand van zaken met betrekking tot voorlichting, beperking
van schade («harm reduction») en verslavingszorg aldaar.

In de afgelopen jaren is er al veel aandacht geweest voor het versterken van de afdelingen
publieke gezondheid van de openbare lichamen, zodat zij geëquipeerd zijn om hun wettelijke
taken lokaal te kunnen realiseren. De openbare lichamen zijn verantwoordelijk voor
advies en voorlichting. Er zijn in de loop der jaren verschillende (incidentele) maatregelen
geïmplementeerd ter preventie van middelengebruik in Caribisch Nederland. Zo werkt
bijvoorbeeld Saba met een preventietaskforce. Er wordt gekeken door en in samenwerking
met de lokale overheden of en hoe er verder ingezet dient te worden op de preventie
van middelengebruik in de BES. Dit wordt gedaan samen met de lokale zorgaanbieders.
Daarnaast komt de samenwerking op het gebied van preventie van middelengebruik en
de verslavingszorg aan bod in het visiedocument van de werkgroep geestelijke gezondheidszorg
van de vier landen Curaçao, Aruba, Sint Maarten en Nederland (specifiek dan voor de
BES), waarbij later dit jaar wordt doorgesproken hoe hier mogelijk tussen de landen
op kan worden samengewerkt. Verslavingszorg wordt in Caribisch Nederland geboden door
Mental Health Caribbean.

2.4 Besluitvorming en rechtsbescherming

Bij de beantwoording van de vragen die worden gesteld naar aanleiding van deze paragraaf
in het algemeen deel van de memorie van toelichting stel ik een algemene vraag van
de leden van de D66-fractie voorop, die gaat over de codificatie van algemene beginselen
van behoorlijk bestuur. Daarna ga ik in op specifieke vragen over het evenredigheidsbeginsel,
waarbij ik ook vragen betrek die de leden van de SP-fractie daarover stellen en die
zijn verwoord in het verslag met betrekking tot paragrafen 2.1 en 3.2 van dat algemeen
deel. Ten slotte ga ik in op de vraag over de positie van (kwetsbare) mensen die zelf
niet in drugs handelen.

9.

De leden van de D66-fractie vragen om aan de hand van het principe «comply and explain» uitgebreid toe
te lichten waarom de grondbeginselen van behoorlijk bestuur via de Algemene wet bestuursrecht
(hierna: Awb) wel gecodificeerd zijn in Europees Nederland, maar niet in Caribisch
Nederland.

De codificatie van beginselen van behoorlijk bestuur in de Awb gaat terug tot de jaren
negentig van de vorige eeuw. In die tijd golden in de BES de Nederlands-Antilliaanse
landsverordeningen, die niet de Nederlandse maar de Nederlands-Antilliaanse wetgever
vaststelde of wijzigde. In 2010, toen de staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk
zijn gewijzigd, is afgesproken terughoudend te zijn bij het invoeren van nieuwe wetgeving
in Caribisch Nederland. Reden hiervoor was het beperkte absorptievermogen in de BES.
Deze zogenoemde legislatieve terughoudendheid is in 2019 losgelaten. Sindsdien moet
bij nieuwe wet- en regelgeving en aanpassing van bestaande wet- en regelgeving steeds
worden bezien of en hoe deze wetgeving van toepassing kan worden verklaard in Caribisch
Nederland en of differentiatie nodig en wenselijk is. Hierbij is het principe van
«comply or explain» van toepassing verklaard.5 De Awb-codificatie van de bedoelde beginselen dateert dus van ver voor 2019. De wetgever
heeft in 2010 onder ogen gezien of de Awb van toepassing moest worden verklaard in
Caribisch Nederland. Als uitgangspunt is er toen uitdrukkelijk voor gekozen dit niet
te doen. Hierbij is verwezen naar de legislatieve terughoudendheid, die volgde uit
de Slotverklaring van de conferentie over de staatkundige positie van de BES, en waardoor
de bestaande Nederlands-Antilliaanse regelgeving van toepassing bleef.6 Op vragen van de leden van de D66-fractie in de Eerste Kamer heeft de Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties destijds geëxpliciteerd dat het bestuur
en de burger in de BES niet onevenredig moesten worden belast met nieuwe regelgeving
en dat er daarom van is afgezien de Awb in te voeren. Zij wees er ook op dat dit niet
wil zeggen dat er geen bestuursrechtelijk normenkader is, want dit heeft zich in de
Nederlands-Antilliaanse praktijk ontwikkeld. Dit is ongeschreven materieel bestuursrecht,
dat ook niet in de weg staat aan Awb-conform handelen.7 De beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel zoals
geduid door de Afdeling bestuursrechtspraak, vinden dan ook gewoon toepassing door
het bestuur en de rechters in Caribisch Nederland.

10.

De leden van de NSC-fractie vragen of de regering, die er de noodzaak niet toe ziet, bezwaren heeft om
het evenredigheidsbeginsel op te nemen in de Opw 1960 BES. Dit lijkt deze leden de
duidelijkheid ten goede te komen, stelt buiten twijfel dat de gezaghebber een evenredigheidstoets
moet toepassen en maakt dat de rechter rechtstreeks kan toetsen aan die wet. De leden
van de D66-fractie vragen of de regering hun standpunt deelt dat het bij een ingrijpende bevoegdheid
als deze, waar ook belangen van kwetsbaren zoals kinderen een rol kunnen spelen, toch
aangewezen is om in ieder geval het evenredigheidsbeginsel expliciet in de wettelijke
bepaling op te nemen. De leden van de SP-fractie constateren, naar aanleiding van paragraaf 3.2 van het algemeen deel van
de memorie van toelichting, dat de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van mensen
behoorlijk groot is, waarbij zij parallellen zien met de Europees Nederlandse situatie.
Waarom kiest de regering er dan toch niet voor, in lijn met het advies van de Afdeling
advisering, om expliciet in de Opw 1960 BES op te nemen dat de gezaghebber zich moet
houden aan het evenredigheidsbeginsel? Welke waarborgen zijn volgens de regering nodig
om ervoor te zorgen dat disproportionele maatregelen worden voorkomen in Caribisch
Nederland, die er volgens deze leden helaas al vaker zijn geweest in Europees Nederland?
Naar aanleiding van paragraaf 2.1 van het algemeen deel van de memorie van toelichting
vragen deze leden of de regering de casussen voldoende op het oog heeft waarin artikel 13b Opw
(de zogenoemde damocleswetgeving) volgens hen buitenproportioneel vervelend uitpakte
voor mensen die hun huis werden uitgezet in Europees Nederland? Zij vragen verder
of de regering hun mening deelt dat de toepassing van dat artikel ook veel voorbeelden
kent van het buitenproportioneel toepassen van de bevoegdheid.

Ik stel voorop dat de voorgestelde bevoegdheid ingrijpend kan zijn, zeker als de toepassing
ervan neerkomt op sluiting of het woonruimte betreft waar iemand woont, mogelijk zelfs
iemand die persoonlijk niet bij drugshandel is betrokken. Bij een besluit moet de
gezaghebber belangen afwegen die daarbij rechtstreeks zijn betrokken. Voor een belanghebbende
nadelige gevolgen ervan mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot het doel dat
het besluit dient.

Er is echter geen reden om dit algemene beginsel in dit specifieke geval te codificeren.
Het staat blijkens de wetsgeschiedenis, het Caribisch Nederlandse bestuursprocesrecht
(ook zoals dit wettelijk is vastgelegd), de Caribisch Nederlandse rechtspraak en de
rechtswetenschappelijke literatuur namelijk al vast dat het evenredigheidsbeginsel
in Caribisch Nederland geldt én dat de gezaghebber en de rechter dit moeten toepassen.
Neemt de gezaghebber in strijd met het evenredigheidsbeginsel een besluit, dan zal
de rechter dit vernietigen.8 Het specifiek opnemen van het evenredigheidsbeginsel in het voorgestelde artikel
is dus een wetssystematisch af te raden reactie op een niet bestaand probleem. Doordat
de gezaghebbers het evenredigheidsbeginsel moeten betrekken bij de toepassing van
de bevoegdheid kan worden voorkomen dat betrokkenen te maken krijgen met buitenproportionele
gevolgen en de gevolgen van de maatregel, alles afwegend, zwaarder zijn dan de baten
voor het algemeen belang die de maatregel beoogt. Het belang van het goed betrekken
van het evenredigheidsbeginsel bij de toepassing heeft mijn ambtsvoorganger daarom
ook reeds onder de aandacht gebracht bij burgemeesters in Europees Nederland naar
aanleiding van het WODC-onderzoek naar de toepassing van artikel 13b Opw en de rechtspraak
van de Afdeling bestuursrechtspraak.

De regering heeft er ook om andere redenen bezwaren tegen om dit evenredigheidsbeginsel
op te nemen in de Opw 1960 BES. Hoewel het op het eerste gezicht anders kan lijken,
zou dat de duidelijkheid niet ten goede komen. De wetgever zou er dan namelijk voor
kiezen bij één specifieke bevoegdheid één specifiek beginsel van behoorlijk bestuur
in één specifieke wet vast te leggen. Gelden andere beginselen – bijvoorbeeld het
verbod op détournement de pouvoir of op vooringenomenheid of de vereisten van zorgvuldige
voorbereiding of motivering – in dat geval dan niet? Waarom verwoordt de wetgever
die beginselen immers niet bij die bevoegdheid? Is er in de ogen van de wetgever een
rangorde tussen wel en niet specifiek geëxpliciteerde beginselen? En daar waar de
wetgever, in het verleden of in de toekomst, het evenredigheidsbeginsel niet voor
een specifieke bevoegdheid of in een specifieke wet codificeert, geldt het daar dan
niet? Of heeft het daar dan een andere invulling? Ik denk bijvoorbeeld aan andere,
ook verstrekkende bevoegdheden, zoals de recent tot stand gebrachte sluitingsbevoegdheid
van de gezaghebber bij een beschieting of explosie (artikel 177, eerste lid, onder b
en c, WolBES) of de bevoegdheid die de gezaghebbers hebben verzocht om een gebiedsverbod
op te leggen, vergelijkbaar met artikel 172a Gemw. Algemene beginselen die de wetgever
wenst te codificeren, horen bovendien thuis in een algemene wet. De Vrije Universiteit
Amsterdam en de University of Curaçao zijn in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en van mijn ministerie gevraagd onderzoek te doen naar
de wenselijkheid van en mogelijkheden voor een Awb voor de BES. De Minister voor Rechtsbescherming
en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zullen dit naar uw Kamer
sturen.

11.

De leden van de NSC-fractie vragen waar bijvoorbeeld een moeder en haar kinderen naartoe moeten als hun
woning voor geruime tijd wordt gesloten, omdat een broer of vader vanuit de woning
drugs verkoopt. De leden van de D66-fractie vragen om nader uit te leggen op welke wijze burgers, in het bijzonder kinderen,
die geen verdachten zijn, maar wel wonen in het drugspand, voldoende worden beschermd.
Hoe wordt voorkomen dat kwetsbare mensen dakloos worden en in een neerwaartse spiraal
terechtkomen? Naar aanleiding van paragraaf 4 van het algemeen deel van de memorie
van toelichting vragen de leden van de SP-fractie of de regering hun mening deelt dat het lang niet altijd goed is in te schatten
of er een mogelijkheid is voor een alternatieve woonruimte. Ook vragen laatstgenoemde
leden of de regering hun mening deelt dat zeker als er ook kinderen bij de huisuitzetting
betrokken zijn, dit voor nog meer negatieve gevolgen kan zorgen.

Ik deel in haar algemeenheid de opvatting van de leden van de SP-fractie dat huisuitzetting
voor meer negatieve gevolgen kan zorgen voor de bewoners en zeker voor betrokken kinderen.
De gezaghebber moet die gevolgen voor hen dan ook goed voor ogen zien te krijgen voordat
hij in het concrete geval zijn besluit neemt en ze afwegen tegen het belang dat sluiting
dient, kijkend naar de feiten. Ik deel in haar algemeenheid niet de opvatting van
deze leden dat lang niet altijd goed valt in te schatten of alternatieve woonruimte
mogelijk is. In het kader van de zorgvuldige voorbereiding maken burgemeesters – en
dat zal voor de gezaghebbers niet anders zijn – daarvan namelijk werk en krijgen bewoners
gelegenheid ter zake het nodige aan te dragen. Wel is het anderzijds zo dat een boud
«wij kunnen nergens heen» of «waar moeten wij nou heen?» geen veto kan zijn voor de
burgemeester of gezaghebber om af te zien van sluiting. Het bestuur heeft immers meer
belangen om te wegen. Een voorbeeld biedt recente rechtspraak over een sluitingsbesluit
van de burgemeester van Vijfheerenlanden.9 Daar speelde aan de ene kant het belang van onder anderen een moeder en een kind
die woonden in de te sluiten woning. Het kind was weliswaar om persoonlijke, medische
redenen kwetsbaar, maar uit ingebrachte medische en zorginformatie bleek niet dat
het een verhuizing niet zou kunnen opvangen. De burgemeester wilde het sociaal team
van de gemeente hierbij laten ondersteunen, wat de moeder weigerde, onderkomen vindend
bij schoonfamilie; de burgemeester stelde de feitelijke sluiting met een week uit
totdat de moeder die plek had gevonden. De Afdeling bestuursrechtspraak overweegt
in die zaak dat evident is dat de gevolgen van een verhuizing ingrijpend zijn voor
het kind. Aan de andere kant is er het belang dat sluiting dient. De woning diende
namelijk ook als uitvalsbasis voor de vader om, daartoe aangestuurd, drugs te leveren
aan klanten in de buurt. In huis lagen 66 envelopjes cocaïne en € 5.500 contant geld.
De sluiting diende het belang van de leefbaarheid en veiligheid van de omgeving doordat
het pand, dat een belangrijke rol speelde in een crimineel samenwerkingsverband met
een grote mate van professionaliteit, aan het drugscircuit werd onttrokken, de loop
naar het pand eruit werd gehaald en een signaal naar de omgeving werd afgegeven –
die de effecten van de drugshandel ondervond – dat vanuit de woning niet langer criminele
activiteiten worden ontplooid. De Afdeling bestuursrechtspraak vond de beslissing
van de burgemeester, alles afwegend, evenwichtig.

Ik heb geen reden aan te nemen dat de gezaghebbers van de BES, die bovendien elk hun
relatief kleine en hechte gemeenschap kennen, niet in staat zullen zijn te overzien
of iemand alternatieve woonruimte kan krijgen. Mensen van wie de woning wordt gesloten,
moeten deze verlaten en zijn in eerste instantie zelf verantwoordelijk voor het vinden
van vervangende woonruimte. Een blik op de recente Europees Nederlandse praktijk laat
zien dat mensen tijdelijk onderkomen vinden (bijvoorbeeld bij familie of op een vakantiepark),
waartoe burgemeesters ook wel tijd gunnen, dat mensen in het buitenland zijn of dat
zij gedetineerd zijn. Ook wijzen burgemeesters mensen op de mogelijkheid van sociale
opvang of op hulp bij het vinden van alternatieve woonruimte.10 In een geval van specifieke binding van een psychisch zeer kwetsbare persoon met
een woning, terwijl er onvoldoende zekerheid was over passende opvang, vernietigde
de rechter het sluitingsbesluit.11 Het is dus belangrijk te vermelden dat de gezaghebber zich – vanuit het toepasselijke
zorgvuldigheidsbeginsel – dient te informeren over geschikte opvang, waarbij bijvoorbeeld
gekeken moet worden in hoeverre het kind of de betrokken ouders of verzorgers zelf
in staat zijn om alternatieve woonruimte te vinden. Het maken van een goede inschatting
is belangrijk, want dit kan er toe leiden dat de aanwezigheid van minderjarige kinderen
tezamen met andere omstandigheden maakt dat de gezaghebber niet in redelijkheid van
zijn bevoegdheid gebruik kan maken en er strijd zou ontstaan met het evenredigheidsbeginsel.
De aanwezigheid van minderjarige kinderen in een woning is echter op zichzelf geen
bijzondere omstandigheid op grond waarvan de gezaghebber van een sluiting dient af
te zien. De gezaghebber is bij het opleggen van een last onder bestuursdwang of last
onder dwangsom gehouden aan de beginselen van behoorlijk bestuur. Dit brengt onder
andere mee dat de gezaghebber het besluit deugdelijk dient te motiveren, zodat voor
de betrokkene kenbaar wordt op welke overwegingen het besluit berust. Daarin zal een
gezaghebber onder andere de afweging tussen het maatschappelijk belang en het individuele
belang van de belanghebbende toelichten en vindt de beoordeling plaats of de gevolgen
voor belanghebbenden niet onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de sluiting.
Betrokkenen kunnen dit besluit laten toetsen via de rechtsgang die daarvoor openstaat,
eventueel ook met spoed door de rechter om een voorlopige voorziening te verzoeken.

3. Verhouding tot hoger recht

3.2 De eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer

12.

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het feit dat de sluiting van een woning een ultimum
remedium is. Zij brengen naar voren dat een dergelijk besluit in kleine samenlevingen
zoals die van Caribisch Nederland zeer ingrijpend kan zijn, zeker in het licht van
de problemen omtrent armoede en gebrek aan sociale voorzieningen. Deze leden vragen
op welke wijze wordt gewaarborgd en gecontroleerd dat de gezaghebber niet te snel
overgaat tot sluiting van het pand, maar eerst overgaat tot minder ingrijpende maatregelen.

Ik deel de opvatting dat sluiting van een woning ingrijpend is. Het voorstel voorziet
overigens ook in een minder verstrekkend middel, namelijk de mogelijkheid om te volstaan
met een last onder dwangsom. De eerste waarborg dat de gezaghebber niet te snel tot
sluiting overgaat, is dat het evenredigheidsbeginsel zich daartegen verzet. Zoals
in deze nota (antwoorden op vragen 10 en 11) en in de memorie van toelichting en het
nader rapport omstandig uiteen is gezet, geldt dit beginsel in Caribisch Nederland
onverkort. Uit de wetsgeschiedenis van en de rechtspraak over artikel 13b Opw12 in Europees Nederland blijkt dat subsidiariteit – met een minder ingrijpend middel
hetzelfde bereiken – ook bij de toepassing van de drugssluitingsbevoegdheid een belangrijk
onderdeel is van dat beginsel. Dit is nu bij de voor Caribisch Nederland voorgestelde
bevoegdheid niet anders. De gezaghebber zal dit, net als de burgemeester in Europees
Nederland, ook moeten motiveren. Over het door hem gevoerde bestuur is de gezaghebber
verantwoording schuldig aan de eilandsraad (artikel 182 WolBES). De rechter zal een
besluit vernietigen dat met het evenredigheids- of motiveringbeginsel in strijd is.
Het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) heeft online materiaal
(onder meer actuele jurisprudentie en een stappenplan) beschikbaar over de drugssluitingsbevoegdheid.
Ik zal dit onder de aandacht brengen van de gezaghebbers. Dit materiaal kan namelijk
ook goede diensten bewijzen voor de gezaghebbers om te handelen overeenkomstig het
beoordelingskader dat de Afdeling bestuursrechtspraak heeft ontwikkeld voor de toepassing
van artikel 13b Opw. Ik bevestig hier graag nog eens wat in de memorie van toelichting
staat, namelijk dat het voorgestelde artikel 14a Opw 1960 BES is gemodelleerd naar
artikel 13b Opw, vanzelfsprekend met inachtneming van de in Caribisch Nederland geldende,
eigen bepalingen. Onder voorbehoud van dit laatste geldt voor het voorgestelde artikel 14a Opw
1960 BES dat dit wordt ingevuld zoals dit bij artikel 13b Opw is gebeurd in de totstandkomingsgeschiedenis
en de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak. In gesprek met de gezaghebbers
kan ik dan met hen bezien in hoeverre zij met dit beoordelingskader kunnen werken
of dat de toepassing ervan nog nader moet worden toegesneden op de situatie in Caribisch
Nederland. Ik zal vragen of het CCV hier een rol in kan vervullen.

De leden van de SP-fractie stelden vragen over proportionaliteit/evenredigheid. De
vraag naar de evenredigheid van de toepassing van de voorgestelde bevoegdheid beantwoordde
ik hierboven (zie nr. 10) in samenhang met vragen daarover van de leden van de NSC-
en D66-fracties.

13.

Naar inzicht van de leden van de SP-fractie wordt verder de vraag onvoldoende beantwoord of de invoering van de voorgestelde
bevoegdheid op zichzelf proportioneel is in het licht van de in de toelichting genoemde
doelen, waarbij deze leden verwijzen naar het advies van de Afdeling advisering.

De leden van de SP-fractie wijzen er terecht op dat de Afdeling advisering opmerkte
dat de vraag of de invoering van de voorgestelde bevoegdheid op zichzelf proportioneel
is in het licht van de in de genoemde doelen, niet expliciet werd beantwoord. De Afdeling
advisering heeft haar begrip verwoord voor het doel en de inhoud van het wetsvoorstel,
maar heeft geadviseerd in de memorie van toelichting meer aandacht te besteden aan
de proportionaliteit van de invoering van de nieuwe bevoegdheid. Ik heb dit advies
in het nader rapport onderschreven13 en daarom de paragrafen 1, 2.1, 3.2 en 3.3 van de memorie van toelichting, die aan
uw Kamer is gezonden, aangevuld ten opzichte van de aan de Afdeling advisering toegezonden
memorie van toelichting14. De regering wijst er in de uiteindelijke memorie van toelichting op dat de gezaghebbers
om regeling van de voorgestelde bevoegdheid hebben gevraagd, zodat bestuurs- en strafrecht
aanvullend aan elkaar kunnen worden ingezet. De gezaghebbers willen de openbare orde
en veiligheid van het publieke domein doeltreffend kunnen handhaven. Zij schetsen
daarbij – in de memorie van toelichting verwoorde – drugshandelproblematiek in Caribisch
Nederland en op elk van de eilanden, waaronder (georganiseerde) drugscriminaliteit,
overlast en loop naar panden, die zij een halt willen toeroepen. In de paragrafen
over de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het recht op ongestoorde genot
van eigendom is vervolgens opgenomen dat het hier een vergaande grondrechtsbeperking
betreft, dat de formele wetgever een expliciete afweging moet maken over de aanvaardbaarheid
en omvang ervan en dat de bestaande bevoegdheden volgens de regering ontoereikend
zijn en waarom zij dit zijn voor die geschetste problematiek. Uitgebreider dan in
de oorspronkelijke memorie van toelichting is ingegaan op het belang dat ook omwonenden
hebben bij eerbiediging van hún persoonlijke levenssfeer, het doorbreken van een crimineel
proces, de kwaliteit van de woon- en leefomgeving, de veiligheid, het gevaar dat van
bijvoorbeeld drugsteelt of -fabricage uitgaat en de volksgezondheid. Dit geldt ook
voor sluiting als middel, alsmede voor de afweging van belangen en de beperkingen
en de algemene, procedurele en materiële waarborgen die met de voorgestelde bevoegdheid
zijn gemoeid. De regering heeft geconcludeerd dat een integrale aanpak van drugscriminaliteit
in Caribisch Nederland net zo nodig is als in Europees Nederland, alsmede dat het
daarom onder omstandigheden en alle belangen afwegend bij drugshandel, de aanwezigheid
van drugs daartoe of het voorbereiden ervan passend en geboden is om de mogelijkheid
te scheppen de angel uit de situatie te trekken. In paragraaf 1 en in de artikelsgewijze
toelichting op artikel 14a, vierde tot en met zesde lid, heb ik de last onder dwangsom
bovendien nog eens uitdrukkelijk als alternatief voor de last onder bestuursdwang
benoemd. Hiermee meen ik dat de proportionaliteit van de bevoegdheid als zodanig genoegzaam
is komen vast te staan.

4. Uitvoering

14.

De leden van de NSC-fractie vragen onder welke omstandigheden na een eerste constatering wordt gekozen
voor een schriftelijke waarschuwing en onder welke omstandigheden voor het opleggen
van een last onder dwangsom. Wordt voorzien in beleid voor dit beoordelingskader en
wordt daarbij aangesloten bij het in Nederland gehanteerde damoclesbeleid? Zo nee,
waarom niet? Deze leden vragen de regering concrete handvatten mee te geven aan de
openbare lichamen over tot stand te brengen beleidsregels. In het verlengde hiervan
plaats ik de vraag van de leden van de D66-fractie, die later in het verslag wordt gesteld met betrekking tot deze paragraaf
van het algemeen deel van de memorie van toelichting, in hoeverre het stappenplan
om getrapt in te grijpen wordt gecodificeerd en hoe dit kan worden getoetst. Dat doe
ik ook met de vraag van de leden van de CDA-fractie waarom is gekozen voor een getrapt systeem en waarom niet direct wordt ingegrepen
wanneer wordt geconstateerd dat in een woning drugs worden verhandeld. Laatstgenoemde
leden vragen of de effecten van een waarschuwing voldoende zijn om het doel te bereiken,
namelijk de uit drugsgebruik voortvloeiende risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen
en de nadelige effecten van de productie en distributie van, de handel in en het gebruik
van drugs tegen te gaan.

Gezaghebbers moeten goed motiveren waarom de inzet van hun bestuurlijke bevoegdheid
gerechtvaardigd is. De toepassing voortvloeiend uit het wetsvoorstel kan immers ingrijpend
zijn voor betrokkenen. Het is aan de gezaghebber om per casus te bezien welke maatregel
het meest passend is. Dat wil zeggen dat de maatregel evenredig moet zijn in verhouding
tot het doel van de sluiting. Soms volstaat het opleggen van een minder ingrijpend
middel, omdat het beoogde doel ook daarmee kan worden bereikt. Daarom is gekozen voor
de mogelijkheid van een last onder dwangsom als alternatief voor sluiting. De mogelijkheid
van een waarschuwing vloeit voort uit het evenredigheidsbeginsel. Een gebonden bevoegdheid,
dus een bevoegdheid waarmee de wetgever de gezaghebber dwingt steeds te sluiten, doet
wat mij betreft geen recht aan de noodzaak maatwerk te kunnen leveren in een casus
die een bestuurder met verstand van zaken krijgt voorgelegd en zou ook in strijd zijn
met het proportionaliteitsvereiste van artikel 8 EVRM. Dit maakt anderzijds ook dat
ik de gezaghebber niet zal dwingen om bepaalde beleidsregels te maken. «Het in Nederland
gehanteerde Damoclesbeleid» bestaat niet: burgemeesters bepalen zelf of zij dat voeren
– er zijn bijvoorbeeld burgemeesters die los van beleid per geval willen bekijken
wat het beste is – en hoe zij dat invullen. Het past ook slecht bij onze staatsinrichting
als het Rijk dit zou invullen voor het lokale bestuur dat een wettelijke bevoegdheid
in een concreet geval uitvoert.

De Awb die in Europees Nederland geldt, is niet integraal van toepassing verklaard
in Caribisch Nederland, waardoor het evenredigheidsbeginsel, zorgvuldigheidsbeginsel
en motiveringsbeginsel niet op algemene wijze zijn gecodificeerd. Toch is de gezaghebber
gehouden aan de beginselen van behoorlijk bestuur. Ik ben daar in antwoord op vraag
10 en uitvoerig in het nader rapport15 op ingegaan. Die beginselen gelden namelijk gewoon in Caribisch Nederland krachtens
het ongeschreven recht en het bestuursprocesrecht. De rechter kan daar in concrete
gevallen aan toetsen en doet dat ook. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in haar
rechtspraak over artikel 13b Opw een beoordelingskader opgesteld dat burgemeesters
kan helpen bij het maken van een belangenafweging en het nemen van een besluit en
waaraan rechters kunnen toetsen. Hoewel het beoordelingskader tot stand is gebracht
naar aanleiding van besluiten in Europees Nederland, is er – zoals verder aangegeven
in antwoord op vraag 12 – vanuit het CCV veel nuttig materiaal online beschikbaar
en zal ik het CCV vragen of het een rol kan vervullen in een eventuele specificatie
op de situatie in Caribisch Nederland.

15.

Als wordt overgegaan tot het opleggen van de last onder bestuursdwang ten gevolge
waarvan een woning wordt gesloten, achten de leden van de NSC-fractie de sluitingstermijn niet duidelijk. Zij vragen te verduidelijken aan welke
sluitingstermijnen kan worden gedacht. Zijn dit weken, maanden of jaren?

Net zo min als bij artikel 13b Opw het geval is, bevat de voorgestelde bepaling zelf
een maximumtermijn. De wetgever heeft de burgemeester in Europees Nederland beslissingsruimte
gelaten ten aanzien van de vaststelling van de sluitingstermijn en in het voetspoor
daarvan wordt dit nu ook voorgesteld voor de gezaghebber. Bij de besluiten die in
antwoord op vraag 11 aan de orde kwamen en die de Afdeling bestuursrechtspraak van
oktober 2023 tot en met maart 2024 in stand liet, ging het om vijf sluitingen van
drie maanden en drie sluitingen van zes maanden. Sluitingen van drie tot zes maanden
komen overeen met een blik op de eerdere Afdelingsrechtspraak van 2023, met één uitzondering:
een sluiting door de burgemeester van Bergen (Limburg) voor twaalf maanden, maar dat
betrof een geval waarin de politie een dag na terugkomst van de bewoner in de woning
na een eerdere driemaandensluiting, daar opnieuw een handelshoeveelheid drugs aantrof.16 Ter verdere illustratie en aanknopend bij de laatstgenoemde gemeente, uit de Beleidsregels
artikel 13b Opiumwet (Wet Damocles) van de burgemeesters van Mook en Middelaar, Gennep,
Bergen en Venray 2023 – gemeenten die qua inwoneraantal kleiner of net groter zijn
dan het openbaar lichaam Bonaire – blijkt dat daar bij ((aanwezigheid voor) de handel
in) soft- respectievelijk harddrugs in een niet ernstig geval (afhankelijk van de
hoeveelheid en de omstandigheden) een eerste keer wordt gewaarschuwd of een last onder
dwangsom wordt opgelegd en bij een ernstig geval in beginsel drie respectievelijk
zes maanden wordt gesloten; bij herhaling binnen drie jaar is dat zes respectievelijk
twaalf maanden of bij vakere herhaling twaalf respectievelijk achttien maanden.

In zijn algemeenheid kan ik verder zeggen dat de beslissingsruimte niet onbegrensd
is en dat ook in Caribisch Nederland niet zal zijn. In de eerste plaats geldt dat
de doelen van de voorgestelde bevoegdheid zijn gelegen in preventie en beheersing
van de uit het drugsgebruik voortvloeiende risico’s voor de volksgezondheid en het
voorkomen van nadelige effecten, onder meer bezien vanuit het perspectief van de openbare
orde,17 van de handel in en het gebruik van drugs op het openbare leven en andere lokale
omstandigheden. De tot sluiting strekkende last onder bestuursdwang, die de gezaghebber
geeft, strekt ertoe een overtreding van de Opw 1960 BES te beëindigen en herhaling
daarvan te voorkomen. Verder dan dat mag de last niet gaan, dan zou er een leed toevoegend
karakter van uit gaan – bijvoorbeeld bij een stringente, lange sluitingsduur, die
zich niet laat verantwoorden – en dat is bij een bestuursrechtelijke reparatoire maatregel
niet toegestaan. De rechter zal zo’n besluit ook vernietigen.18 Dit neemt niet weg dat sluiting van een woning zelfs voor onbepaalde tijd nog reparatoir
kan zijn, als zij noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen en herhaling daarvan
te voorkomen, zo oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak in een geval waarin een
xtc-laboratorium was aangetroffen waar zeker 100.000 pillen waren vervaardigd, naast
spullen die verband hielden met motorbendes, terwijl op het perceel enkele jaren eerder
al een schietpartij tussen motorbendeleden had plaatsgevonden. Hierbij was wel relevant
dat de sluiting volgens het besluit minstens een jaar zou duren en dat na ommekomst
van 2/3 van die termijn een verzoek om heropening in overweging zou worden genomen,
dat ook was gehonoreerd.19

In de tweede plaats geldt het evenredigheidsbeginsel, ook in Caribisch Nederland,
waaraan de Afdeling bestuursrechtspraak sinds 202220 met name in drugssluitingszaken een duidelijke invulling heeft gegeven, alsmede het
belang van rechtszekerheid. In dat licht heeft de Afdeling bestuursrechtspraak geoordeeld
dat bij sluiting van een woning op grond van de Opw in beginsel een termijn moet worden
verbonden aan het besluit. Sluiting van een woning voor onbepaalde tijd, waarbij het
initiatief tot heropening bij de rechthebbenden wordt gelegd, terwijl zij niet weten
wanneer zij daartoe een reëel en kansrijk verzoek kunnen doen, is in strijd met de
rechtszekerheid. In uitzonderlijke gevallen, zoals bijvoorbeeld recidive, kan een
woning voor onbepaalde tijd worden gesloten. Ook dan zal de sluiting echter niet langer
mogen duren dan voor het herstel van de openbare orde noodzakelijk is, aldus de Afdeling
bestuursrechtspraak, waartoe in het beleid of in het besluit een bepaald moment zal
moeten worden opgenomen waarop de burgemeester het sluitingsbesluit in het licht van
de al dan niet herstelde openbare orde ambtshalve zal heroverwegen, alsmede een duidelijk
beoordelingskader.21

16.

De zonet genoemde leden vragen ook binnen welke termijn een woning wordt gesloten.
Binnen welke termijn treedt een last onder bestuursdwang in werking? Is dit per direct?
Wordt hierbij onderscheid gemaakt tussen woningen en niet-woningen?

De bekendmaking van de last – met name zal relevant zijn: aan de rechthebbenden op
het pand – bewerkstelligt dat het besluit in werking treedt en overigens ook dat bezwaar
of beroep mogelijk is.22 De gezaghebber moet in een last een zogenoemde begunstigingstermijn opnemen. Dat
is een periode waarbinnen iemand de tenuitvoerlegging van de last – dus de daadwerkelijke
sluiting door de gezaghebber op iemands kosten – kan voorkomen door zelf te sluiten.
De wet schrijft niet voor hoe lang de termijn is, maar de gezaghebber mag deze niet
wezenlijk langer of korter laten duren dan voor iemand noodzakelijk is om zelf te
kunnen sluiten. Alleen bij spoed mag de termijn achterwege blijven, wat in principe
bijvoorbeeld zo is als harddrugs en wapens worden gevonden.23 Ook voor de begunstigingstermijn geldt dat de gezaghebber het evenredigheidsbeginsel
in acht moet nemen, waarop de rechter toetst. De duur van de begunstigingstermijn
wordt zo betrokken bij de beantwoording van de vraag of een sluitingsbesluit evenwichtig
is. In de rechtspraak over artikel 13b Opw zien we ook dat burgemeesters er bij het
bepalen van de begunstigingstermijn rekening mee houden dat iemand zo tijd krijgt
tijdelijke woonruimte te vinden.24

17.

Deze leden wijzen op het bestaan van jurisprudentie en beleid in Europees Nederland
over de onderwerpen, bedoeld in de vragen 15 en 16. Zij vragen of kan worden toegelicht
welke rol deze jurisprudentie speelt bij de toepassing in de BES. Naar aanleiding
van het artikelsgewijs deel van de memorie van toelichting vragen zij welk gewicht
er bij de toepassing van artikel 14a Opw 1960 BES in de BES uitgaat van de jurisprudentie
van de Afdeling bestuursrechtspraak over artikel 13b Opw en welke ruimte wordt gezien
om over de toepassing van artikel 14a Opw 1960 BES afwijkende rechtspraak te ontwikkelen.
Indien de regering vindt dat de rechters in de BES met betrekking tot artikel 14a Opw
1960 BES eigen rechtspraak tot stand mogen brengen, die misschien op sommige punten
afwijkt van de in Europees Nederland tot stand gebrachte rechtspraak, vragen deze
leden de regering of het wenselijk is dat ten aanzien van twee gelijksoortige wetsartikelen
aparte jurisprudentie ontstaat. Voornoemde leden merken op dat dit problematisch kan
zijn als deze jurisprudentie in dat verband tevens ziet op de toepassing van artikelen
uit de Awb. Deze leden vragen de regering hierover meer duidelijkheid te verschaffen.

De voorgestelde bevoegdheid is vormgegeven overeenkomstig de in artikel 13b Opw opgenomen
bevoegdheid voor de burgemeester, zij het met inachtneming van de in Caribisch Nederland
geldende, eigen bepalingen uit de artikelen 3, 3a en 11a Opw 1960 BES. Onder voorbehoud
van dit laatste beoogt de regering overeenkomstige toepassing te bewerkstelligen van
het recht zoals zich dit heeft ontwikkeld blijkens de totstandbrengingsgeschiedenis
en bij de toepassing van artikel 13b Opw.25 De jurisprudentie, in het bijzonder van de Afdeling bestuursrechtspraak, over de
toepassing van artikel 13b Opw geldt dus ook ten aanzien van de nieuwe BES-bevoegdheid.
Het zijn vanzelfsprekend bij uitstek wel de Caribisch Nederlandse gerechten die rechtspraak
vormen in relatie tot de drie aangehaalde bepalingen uit de Opw 1960 BES, want die
bepalingen luiden niet hetzelfde als in de Opw die in Europees Nederland geldt. Wat
betreft de Awb-artikelen geldt dat wordt voorgesteld deze van overeenkomstige toepassing
te verklaren, waardoor de jurisprudentie die daarop betrekking heeft, eveneens geldt
voor de toepassing in de BES. Ten slotte gelden de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur in Caribisch Nederland krachtens ongeschreven recht, in het bijzonder ook
het evenredigheidsbeginsel. Caribisch Nederlandse rechters toetsen daaraan sinds jaar
en dag en de invulling laat zien dat ook daar de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak
wordt gevolgd.26

18.

Verder merken de leden van deze fractie op dat het bewust exploiteren van een woning
als laboratorium, kwekerij of handelspunt – waaromtrent in de memorie van toelichting
is gesteld dat dan van medewerking meestal geen sprake is, in welk geval slechts sluiting
resteert, in plaats van een waarschuwing of last onder dwangsom – een zekere bewijslast
vergt van de gezaghebbers. Zij vragen concreet te maken onder welke omstandigheden
sprake is van zulk bewust exploiteren en wanneer deze exploitatie onbewust plaatsvindt.
Ook vragen zij hoe de regering aankijkt tegen het direct, zonder waarschuwing of last
onder dwangsom, sluiten van een woning – zelfs indien deze bewust zo wordt geëxploiteerd
– gelet op de fundamentele rechten die daarbij worden aangetast en de eisen van noodzakelijkheid,
proportionaliteit en subsidiariteit die dan gelden (artikel 10 van de Grondwet, artikel 8
EVRM en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM).

De bewijslast die op de gezaghebber rust, is dat moet zijn voldaan aan het eerste
lid van artikel 14a Opw 1960 BES. Dus, kort gezegd, dat in een woning of lokaal of
op een daarbij behorend erf een verdovend middel als bedoeld in die bepaling wordt
verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is, of dat een voorwerp
als bedoeld in die bepaling voorhanden is. Voor het ontstaan van de sluitingsbevoegdheid
hoeft de gezaghebber dus niet te bewijzen dat een woning bewust wordt geëxploiteerd
als laboratorium, kwekerij of handelspunt. Ik kan dan ook niet concreet maken onder
welke omstandigheden sprake is van bewust of onbewust exploiteren, want dat is geen
criterium. De zin in de memorie van toelichting dat meestal geen sprake is van medewerking
door degenen die bewust een woning exploiteren als laboratorium, kwekerij of handelspunt,
zodat dan slechts sluiting resteert, moet worden gelezen in verband met de alinea
waarin hij staat – in de paragraaf over de uitvoering van de bevoegdheid – en in zijn
rechtshistorische context. In die alinea staat dat gezaghebbers bij de uitvoering
van hun bevoegdheid kunnen werken met een stappenplan en getrapt ingrijpen. Bij een
eerste constatering kan een waarschuwing of een last onder dwangsom volstaan.27 De regering refereerde hieraan ook bij de vantoepassingverklaring in 2007 van artikel 13b Opw
op woningen en – waar nu is beoogd dit artikel om te zetten naar de Caribisch Nederlandse
situatie – dat wordt bij dit voorstel doorgetrokken. De gedachte erachter was dat
iemand zo de gelegenheid krijgt om tijdig mee te werken en zo het laatste redmiddel,
sluiting van de woning, te voorkomen. De regering wees destijds op het geval waarin
de bewoner meer uit hobby dan uit winstbejag illegaal cannabis verkoopt.28 Bij een waarschuwing of een last onder dwangsom krijgt iemand te horen: ik weet dat
u hier drugs verstrekt, of dat hier drugs liggen om te verstrekken, of dat hier materiaal
is waarmee drugs kunnen worden gemaakt, u staat op de radar, houd daarmee nu op, want
als dit doorgaat ga ik uw pand sluiten om ervoor te zorgen dat het ophoudt. Een bewoner
die aan zo’n aanzegging gehoor geeft, werkt mee aan het naleven van de drugswetgeving
en voorkomt die sluiting. Goedschiks heeft de gezaghebber dan zijn doel bereikt. Dat
zal meestal echter anders liggen als iemand zijn woning bewust uitbaat als drugsdealpand,
xtc-laboratorium of hennepkwekerij. Die situatie laat zich kwaadschiks keren, door
een sluiting, bijvoorbeeld met het doel de bekendheid van een pand als professionele
productielocatie en de relatie tussen het pand en het criminele milieu zichtbaar weg
te nemen. Uit de vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak, die hier van
toepassing is, blijkt overigens ook duidelijk dat bij de beoordeling of het optreden
voldoende is afgestemd op de concrete situatie, onder meer de mate van verwijtbaarheid
van belang is.29 Ontbreekt iedere betrokkenheid bij de overtreding, dan kan dit afzonderlijk of tezamen
met andere omstandigheden maken dat de gezaghebber niet van zijn bevoegdheid tot sluiting
van de woning gebruik mag maken. Wat betreft sluiting in het licht van de fundamentele
rechten die in het geding zijn en de proportionaliteit en subsidiariteit geldt dat
de gezaghebber moet onderzoeken of handhaving kan plaatsvinden op een voor de bewoner,
eigenaar of andere belanghebbende minder belastende manier. Uitgangspunt is dat sluiting
van een woning ultimum remedium is. In algemene zin geldt dat, net als in Europees
Nederland, bij een eerste overtreding nog niet tot sluiting van de woning dient te
worden overgegaan, maar moet worden volstaan met een waarschuwing of soortgelijke
maatregel. Hiervan mag echter in ernstige gevallen worden afgeweken.30

De leden van de SP-fractie stelden vragen over alternatieve woonruimte en negatieve
gevolgen voor kinderen. Die beantwoordde ik hierboven (zie nr. 11) in samenhang met
vragen daarover van de leden van de NSC- en D66-fracties.

19.

De leden van de SP-fractie vragen verder of de regering hun mening deelt dat de discretionaire bevoegdheid
zal zorgen voor verschillen in hoe hard deze wetgeving in de praktijk zal worden toegepast.

De essentie van een discretionaire bevoegdheid is dat die verschillend kan uitwerken
en de essentie van het geven van een bevoegdheid aan een decentrale overheid, dat
de Rijksoverheid niet bepaalt hoe, in dit geval, een gezaghebber zijn werk doet. Toepassing
van de bevoegdheid is maatwerk, aangezien iedere casus andere feiten en omstandigheden
kent. Bovendien zijn er drie openbare lichamen, die ook niet per se dezelfde problematiek
hebben en waar elke gezaghebber aan de eilandsraad verantwoording aflegt hoe hij bestuurt.
Per geval zal de gezaghebber een afweging moeten maken tussen het maatschappelijke
belang en het individuele belang van de betrokkene. Dit kan inderdaad maken dat de
toepassing in het ene geval harder uitpakt dan in het andere en die verschillen horen
er ook te zijn. Ook de toepassing van het evenredigheidsbeginsel zal daartoe leiden.
In verhouding tot de met een sluitingsbesluit te dienen doelen, mogen de nadelige
gevolgen van dat besluit voor een belanghebbende immers niet onevenredig zijn. De
ene belanghebbende is de andere niet en een gevolg kan in het ene geval anders doorwerken
dan in het andere. De gezaghebber dient zich bij de toepassing van de bestuurlijke
bevoegdheid te houden aan de beginselen van behoorlijke bestuur. Dat houdt onder meer
in dat hij een voorgenomen besluit goed moet motiveren en gelijke gevallen gelijk
moet behandelen. Bij drugs is verder sprake van een integrale aanpak, die in de driehoek
zal worden besproken, en de gezaghebber kan beleid vaststellen hoe hij in de regel
zijn bestuurlijke bevoegdheid gebruikt, teneinde te voorkomen dat er verschillen bestaan
in de wijze waarop de bestuurlijke bevoegdheid zal worden ingezet. Ook bij beleid
geldt echter onder de streep dat omstandigheden kunnen maken dat hiervan wordt afgeweken.

5. Gevolgen van het wetsvoorstel

5.1 Algemeen

De leden van de VVD-fractie vragen naar gezaghebbersbevoegdheden om georganiseerde
misdaad tegen te gaan en naar Bibob-wetgeving in de BES. Mijn reactie hierop combineerde
ik hierboven (zie nr. 6) met een antwoord op de vraag die de leden van de ChristenUnie-fractie
stelden over wensen van de gezaghebbers om krachtiger op te kunnen treden tegen drugscriminaliteit
aldaar.

20.

De leden van de VVD-fractie vragen ook of de in de memorie van toelichting geschetste mogelijkheid reëel
is, en hoe groot deze is, dat drugscriminaliteit verplaatst naar de straat, waardoor
straathandel toeneemt, of naar de omliggende eilanden. Zij verzoeken om een nadere
toelichting. De leden van de CDA-fractie vragen welke maatregelen de regering neemt om de mogelijke verplaatsing van
drugscriminaliteit en toenemende straathandel te monitoren en te doorbreken. Naar
aanleiding van paragraaf 2.1 van het algemeen deel van de memorie van toelichting
brengen de leden van de D66-fractie naar voren dat na een inval en sluiting van een drugspand de kans zeer aanwezig
is dat de nadelige gevolgen die drugsproblematiek kunnen hebben voor de leefomgeving
van de omwonenden, verschuiven naar een nieuwe locatie en dat men nog subtieler te
werk gaat. Zij vragen een reflectie op de mogelijke gevolgen van een waterbedeffect
en wat dat betekent voor de gezaghebber.

Zoals gesteld in de memorie van toelichting is het inderdaad mogelijk dat drugscriminaliteit
verplaatst naar de straat of zelfs omliggende eilanden. Er is echter altijd een plek
waar de drugs bewaard moeten worden. Het ligt daarom niet in de lijn der verwachting
dat de nieuwe bevoegdheid zal leiden tot grote effecten als het gaat om de verplaatsing
van drugscriminaliteit en toenemende straathandel. In het antwoord op vraag 2 heb
ik reeds aangegeven dat het überhaupt lastig is vast te stellen hoeveel drugs er wordt
verhandeld. Criminelen verhandelen drugs immers buiten het gezichtsveld van de rechtshandhavingsinstanties.
Over de mogelijke gevolgen van een waterbedeffect kan ik in zijn algemeenheid zeggen
dat criminelen altijd proberen om nieuwe wegen te zoeken om hun criminele activiteiten
voort te zetten. Dat betekent dat wij ons als overheid ook moeten blijven verzetten
tegen criminele activiteiten. De bevoegdheid die volgt uit dit wetsvoorstel zal niet
alle drugsproblematiek oplossen, maar geeft de gezaghebber wel een instrument om bepaalde
overtredingen van de Opw 1960 BES in en nabij panden te stoppen. Daarmee zorgt zij
er dus ook voor dat de gezaghebber een belangrijke bijdrage kan leveren om drugsproblematiek
te doen stoppen. Deze nieuwe bevoegdheid past bovendien in een integrale aanpak waarbij
de gezaghebber, het Korps Politie Caribisch Nederland, het Openbaar Ministerie en
andere partijen niet alleen nauw met elkaar samenwerken, maar waarbij ook sprake is
van een combinatie van strafrechtelijke, bestuurlijke en mogelijk civielrechtelijke
maatregelen.

5.4 Gevolgen voor de rechtspraak

21.

De leden van de NSC-fractie vragen om een nadere toelichting op de in de memorie van toelichting verwoorde
verwachting dat naar aanleiding van de toepassing van de voorgestelde bevoegdheid,
het beslag op de rechtspraak beperkt zal zijn. Zij vragen om onderbouwing met concrete
cijfers die afkomstig zijn uit de toepassingservaring van artikel 13b Opw in Europees
Nederland.

Exacte cijfers over het aantal rechtszaken heb ik niet. Wel kan ik op basis van de
situatie in Europees Nederland bij artikel 13b Opw beredeneren waarom het in de lijn
der verwachting ligt dat het aantal rechtszaken bij de toepassing van de voorgestelde
bevoegdheid beperkt zal zijn. In Europees Nederland kan de burgemeester een aantal
maatregelen treffen op basis van artikel 13b Opw. Een burgemeester kan waarschuwen
of een last onder dwangsom of bestuursdwang opleggen. Bij een waarschuwing wordt meestal
niet geprocedeerd en dat kan ook niet. In geval van een last maken belanghebbenden
wel gebruik van rechtsmiddelen. Dat gebeurt echter lang niet in alle gevallen. Ik
heb verder ook geen signalen dat de artikel 13b Opw-besluiten van de bijna 350 burgemeesters
in Europees Nederland grote druk creëren voor de rechtspraak in Europees Nederland.
Het is des te minder te verwachten dat de besluiten van het beperkte aantal van drie
gezaghebbers in Caribisch Nederland, met een klein inwoneraantal, meer dan een beperkt
beslag op de rechtspraak zullen leggen. Bovendien verwacht ik niet dat de gezaghebbers
zeer frequent gebruik zullen maken van hun bevoegdheid, aangezien dat niet past bij
de beginselen van behoorlijk bestuur waar zij aan gehouden zijn. Daarnaast zal, in
geval een gezaghebber genoopt is om de bevoegdheid in te zetten, slechts een beperkt
aantal gevallen leiden tot een rechtsgang. Zodoende is een substantiële verzwaring
van de werklast van de rechterlijke macht als gevolg van de voorgestelde wetswijziging
niet voorzien. Ik wijs er ten slotte op dat het Gemeenschappelijk Hof van Justitie
van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba is geconsulteerd
en dat het geen opmerking ter zake heeft gemaakt.

II. ARTIKELGEWIJS DEEL

Artikel I

De leden van de NSC-fractie vragen naar de Europees Nederlandse rechtspraak in relatie
tot de toepassing van artikel 14a Opw 1960 BES in de BES. Deze vraag beantwoordde
ik hierboven (zie nr. 17) in samenhang met een andere vraag van hen op dat punt.

Artikel 14a, tweede lid

22.

De leden van de NSC-fractie merken op dat artikel 14a, tweede lid, Opw 1960 BES ziet op het in een pand
aantreffen van zowel stoffen als voorwerpen die bestemd zijn voor de drugshandel (strafbare
voorbereidingshandelingen). Alvorens tegen dergelijke voorbereidingshandelingen te
kunnen optreden is, zo stellen zij, een zekere mate van verdenking nodig. Deze leden
begrijpen de memorie van toelichting aldus dat die gestelde verdenking eruit bestaat
dat men «wist of ernstige reden had te vermoeden» dat er in het pand voorwerpen of
stoffen aanwezig zijn die «bestemd zijn» voor de drugshandel. In de memorie van toelichting
lezen voornoemde leden dat de gezaghebber dit subjectieve bestanddeel op basis van
de feitelijke situatie «voldoende aannemelijk» zal moeten maken. Deze leden wijzen
erop dat daarbij de mate van wetenschap en verwijtbaarheid van het handelen van belang
zijn voor de vraag of een pand gesloten mag worden. Daarom verzoeken zij de regering
om toe te lichten op welke wijze de correcte invulling van dit subjectieve bestanddeel
wordt gewaarborgd. Voorkomen moet volgens hen worden dat onrechtmatig wordt opgetreden
als deze voorwerpen en stoffen worden aangetroffen. Welke waarborgen hebben de inwoners
van de BES als zij de juistheid van deze verdenking betwisten? Gaat de regering dit
evalueren?

Ik ben het met de leden van de NSC-fractie eens dat onrechtmatig optreden na het aantreffen
van de genoemde voorwerpen en stoffen moet worden voorkomen. Hiermee neem ik echter
graag het kennelijke gerezen misverstand weg dat de gezaghebber een zekere mate van
verdenking nodig heeft alvorens te kunnen optreden bij, kort gezegd, voorbereidingshandelingen.
Verdenking is een strafrechtelijk begrip dat samenhangt met opsporingsbevoegdheden.
Dat is bij de voorgestelde bevoegdheid niet aan de orde. Van belang is hier om erop
te wijzen dat de wetgever ook bij de uitbreiding in 2019 van artikel 13b Opw dat pad
uitdrukkelijk heeft willen vermijden en in deze nota kwam al eerder, bijvoorbeeld
in antwoord op vraag 17 van deze leden, ter sprake dat artikel 14a Opw 1960 BES is
vormgegeven overeenkomstig artikel 13b Opw en dat de totstandkomingsgeschiedenis van
laatstgenoemd artikel en de rechtspraak die daaraan uitleg geeft, ook geldt in de
BES-context. Scherp kwam het voorgaande tot uiting bij de beraadslaging in de Eerste
Kamer over de uitbreiding van artikel 13b Opw, waar duidelijk is verwoord dat de sluiting
van een pand niet is gericht op verdachte personen.31 De Afdeling bestuursrechtspraak heeft dit meermaals bevestigd en hierbij komt ook
de correcte invulling van het subjectieve bestanddeel naar voren.32 De Afdeling bestuursrechtspraak wijst in haar uitspraken op de wetsgeschiedenis van
artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder b, Opw. Hieruit destilleert zij onder meer
de bedoeling van de wetgever om de sluitingsbevoegdheid te koppelen aan wat in een
pand aan aanwezige stoffen en voorwerpen is aangetroffen, terwijl de artikelen 10a
en 11a Opw – en dat geldt ook voor de strafbaarstelling in artikel 11a Opw 1960 BES
– een persoonsgerichte aanpak betreffen. Dat verschil tussen een pandgerichte (bestuurlijke)
en een persoonsgerichte (strafrechtelijke) aanpak komt terug in de redactie van de
bepalingen. Anders dan de artikelen 10a en 11a Opw en artikel 11a Opw 1960 BES richten
artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder b, Opw en het voorgestelde artikel 14a, eerste
lid, aanhef en onder b, Opw 1960 BES zich niet tot een persoon. Het is dus voor de
vraag of zich een situatie voordoet als is omschreven in de bepalingen die de sluitingsbevoegdheid
bevatten, niet van belang of de aangeschreven persoon zélf wist of een ernstig vermoeden
had dat de aangetroffen voorwerpen bestemd waren voor drugshandel. De gezaghebber
moet wel, net als de burgemeester, voldoende aannemelijk kunnen maken dat ook aan
het subjectieve bestanddeel van die strafbare feiten is voldaan. Kenmerk van die strafbare
feiten is namelijk dat op zichzelf legale gedragingen toch strafbaar zijn vanwege
de intentie waarmee ze verricht worden. Die aannemelijkheid kan worden gebaseerd op
de feitelijke omstandigheden zoals die door de politie zijn vastgesteld.33 Het gaat erom of de in het pand aangetroffen stoffen of voorwerpen, eventueel in
combinatie met andere feitelijkheden, de conclusie rechtvaardigen dat sprake is van
een verboden voorbereidingshandeling.34 Uit het vorenstaande volgt dat het subjectieve bestanddeel «weet of ernstige reden
heeft om te vermoeden» uit artikel 11a Opw 1960 BES, net als bij de artikelen 10a
en 11a Opw, voor de toepassing van de sluitingsbevoegdheid op basis van de feitelijke
situatie ter plaatse kan worden vastgesteld. Dit betekent dat de gezaghebber bevoegd
is een pand te sluiten, als hij op basis van de feitelijke situatie voldoende aannemelijk
maakt dat er in het pand voorwerpen of stoffen aanwezig waren waarvan kan worden geweten
of ernstig worden vermoed dat deze bestemd waren voor drugshandel. Hij hoeft dus niet
aannemelijk te maken dat de aangeschreven persoon zelf wetenschap of een ernstig vermoeden
had dat de in het pand aanwezige stoffen of voorwerpen bestemd zijn voor onder meer
het telen of bereiden van drugs. Of de aangeschreven persoon wetenschap had, en of
deze verwijtbaar heeft gehandeld, kan wel relevant zijn bij de vraag of de gezaghebber
van zijn sluitingsbevoegdheid gebruik mocht maken (evenredigheid).

Artikel 14a, vierde tot en met zesde lid

24.

De leden van de NSC-fractie merken op dat de regering er in artikel 14a, vierde lid, Opw 1960 BES voor
kiest om titels uit de Awb van overeenkomstige toepassing te verklaren. Zij vragen
waarom niet is gekozen voor het opnemen van specifieke, op de BES toegesneden, bestuursrechtelijke
bepalingen. Zou het niet wenselijker zijn om bepalingen uit de Awb opnieuw uit te
schrijven in plaats van bepalingen uit die wet van overeenkomstige toepassing te verklaren?
Deze leden vragen of dit geen afbreuk doet aan de overzichtelijkheid van de geldende
wet- en regelgeving.

Voor gevallen waarin de wetgever voor Caribisch Nederland rechtsregels wil vaststellen
over een onderwerp dat voor Europees Nederland in de Awb is geregeld en er geen reden
is om van de Awb afwijkende regels vast te stellen, is er de wetstechnische keuze
om de daarvoor in aanmerking komende regels uit de Awb van (overeenkomstige) toepassing
te verklaren ofwel om die regels over te schrijven. Juridisch of beleidsmatig is er
tussen beide keuzes geen verschil; de wetgevingspraktijk laat voorbeelden zien van
beide opties.35 Aansluitend bij de in de WolBES gehanteerde techniek, is er in het voorgestelde artikel 14a Opw
1960 BES voor gekozen om de daarvoor in aanmerking komende regels uit de Awb over
bestuursrechtelijke geldschulden, met algemene bepalingen over handhaving, over de
last onder bestuursdwang en over de last onder dwangsom niet over te schrijven, maar
van overeenkomstige toepassing te verklaren.36 Voor het uitschrijven van bepalingen pleit misschien dat in een oogopslag zichtbaar
wordt wat de algemeen bestuursrechtelijke regels zijn die gelden voor deze bevoegdheden.
Dat is evenwel te zeggen: dit wetsvoorstel zou vele pagina’s zijn gegroeid, omdat
dan zo’n 75 Awb-artikelen zouden moeten worden overgezet naar de Opw 1960 BES. Dit
leidt tot een onbalans in het wetsvoorstel en komt wat mij betreft de overzichtelijkheid
ook niet ten goede. Ik heb er bovendien alle vertrouwen in dat de gezaghebbers goed
in staat zijn de verwijzing in artikel 14a Opw te volgen en de juiste titels uit de
Awb op te slaan. Een nadeel van het uitschrijven van artikelen is ten slotte dat een
wijziging die in de toekomst wordt doorgevoerd in een Awb-bepaling of een ontwikkeling
in de rechtspraak, niet automatisch ook geldt voor de procedure rond de voorgestelde
sluitingsbevoegdheid. Het risico van een lacune ontstaat en dat vind ik onwenselijk,
ook in het licht van het principe «comply or explain». Als titels uit de Awb van overeenkomstig
van toepassing worden verklaard, zoals nu wordt voorgesteld, is dat risico er niet.

Artikel II

25.

De leden van de VVD-fractie merken op dat de bevoegdheid van verwerkingsverantwoordelijken om politiegegevens
te delen met de gezaghebbers van de BES in artikel 36d, eerste lid, onder b, van de
Wet politiegegevens (Wpg) is geregeld, voor zover zij die gegevens nodig hebben voor
hun gezag en zeggenschap over de politie. In Europees Nederland is dit in artikel 16,
eerste lid, Wpg ook geregeld ten behoeve van burgemeesters en is verder geëxpliciteerd
dat er een bevoegdheid is om die gegevens te delen met burgemeesters in het kader
van de handhaving van de openbare orde. Zij vragen of deze bevoegdheid ook nog in
artikel 36d Wpg dient te worden geëxpliciteerd voor Caribisch Nederland.

Artikel II van het wetsvoorstel beoogt deze leden daarin te bedienen. De regering
stelt daarin namelijk voor het huidige onderdeel b van artikel 36, eerste lid, Wpg
te splitsen in twee subonderdelen. De huidige inhoud komt in subonderdeel 1° te staan
en subonderdeel 2° betreft dan de gegevensdeling voor zover de gezaghebbers gegevens
behoeven in het kader van de handhaving van de openbare orde. De onderdelen luiden
dan voor de burgemeester en de gezaghebber gelijk.

Overig

26.

De leden van de D66-fractie vragen om toe te lichten waarom er niet voor is gekozen om in het wetsvoorstel
een evaluatiebepaling op te nemen en of de regering hun standpunt deelt dat dit een
wetsvoorstel betreft waarbij een evaluatie op zijn plek zou zijn. Als dit laatste
het geval is, kan de regering dan garanderen dat hierbij niet – zoals deze leden stellen
– dezelfde fouten zullen worden gemaakt als bij de evaluatie van artikel 13b Opw,
waarbij niet alle benodigde gegevens waren gemonitord.

Het wetsvoorstel is opgesteld naar voorbeeld van artikel 13b Opw in Europees Nederland.
Aangezien met de toepassing van artikel 13b Opw reeds veel ervaring is opgedaan in
Europees Nederland ben ik van mening dat een aparte wetsevaluatie niet nodig is. Wel
kan ik bezien op welke wijze de toepassing van artikel 14a Opw 1960 BES kan worden
meegenomen in de evaluatie van artikel 13b Opw, die naar aanleiding van de motie-Van
Nispen/Buitenweg37 driejaarlijks wordt uitgevoerd.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yesilgöz-Zegerius