Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Chakor en Bushoff over gasboring in de Waddenzee

Antwoord van Staatssecretaris Vijlbrief (Economische Zaken en Klimaat), mede namens
de Minister voor Infrastructuur en Waterstaat (ontvangen 4 juni 2024).

Vraag 1

Deelt u het onderscheid dat uw voorganger maakte tussen een winningsvergunning (marktordening)
en toestemming door het Rijk voor een nieuwe productieboring in de Waddenzee bij Ternard1? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 1

Ja, dat onderscheid delen wij.

Vraag 2

Klopt het dat u de gedateerde winningsvergunning ook na 54 jaar gedeeltelijk kan weigeren,
onder andere op grond van Artikel 9 uit de Mijnbouwwet? Wat zijn hier de juridische
afwegingen bij?

Antwoord 2

Een reeds verleende winningsvergunning kan niet worden geweigerd op grond van artikel 9
van de Mijnbouwwet. Het artikel ziet op het geheel of gedeeltelijk weigeren van een
aanvraag voor een nieuwe vergunning. De (on)mogelijkheden van het geheel of gedeeltelijk
intrekken van een bestaande vergunning komt aan bod in het antwoord onder vraag 4.

Vraag 3

Bent u nog steeds van mening dat de NAM «gebrek aan verantwoordelijkheidszin heeft»2? Leidt het feit dat de NAM ook voor illegale afvalverwerking voor de rechter staat
tot meer of minder vertrouwen in het bedrijf? Is dit gebrek aan maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef,
voldoende morele reden om geen vergunning te verlenen? En juridisch? Bent u bereid
om, op grond van het trackrecord van de NAM en de mogelijkheden in de wet, de gedateerde
winningsvergunning (gedeeltelijk) te weigeren voor de nieuwe productiewinning onder
de Waddenzee? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 3

Ja, het standpunt van het kabinet over de verantwoordelijkheidszin van de NAM ten
aanzien van het Groningen dossier is niet veranderd ten opzichte van de beantwoording
van de vragen van de leden de Groot en Boulakjar over de UNESCO brief over de voorgenomen
gaswinning bij Ternaard (Kamerstuk 2023Z15362). Het feit dat de NAM ook voor illegale afvalverwerking voor de rechter staat leidt
niet tot meer vertrouwen in het bedrijf. Een gebrek aan verantwoordelijkheidszin is
een weigeringsgrond bij de aanvraag voor een nieuwe opsporings- of winningsvergunning
overeenkomstig artikel 9 van de Mijnbouwwet. Zoals in het antwoord op vraag 2 vermeld,
is dat artikel in dit geval niet van toepassing, omdat de winningsvergunning Noord-Friesland
reeds is verleend. Onderdeel van de RCR-procedure Ternaard is een verzoek om instemming
met een winningsplan. Die instemming kan alleen op de gronden van artikel 36 van de
Mijnbouwwet worden geweigerd. Een gebrek aan verantwoordelijkheidszin behoort daar
niet toe.

Vraag 4

Wat is volgens u de relevantie van Artikel 21 leden k en l, en het door de Tweede
Kamer in de Mijnbouwwet opgenomen amendement, dat de expliciete bedoeling had nieuwe
gaswinningsprojecten op de Waddeneilanden, in en onder de Waddenzee, in het Werelderfgoed
gebied en in de aan de Waddeneilanden grenzende Natura 2000 gebieden onmogelijk te
maken? Kunt u op bovengenoemde weigeringsgronden de gedateerde concessie van NAM gedeeltelijk
weigeren conform de bedoeling van de wetgever? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 4

Artikel 21, eerste lid, onderdelen k, l en m, van de Mijnbouwwet bieden de mogelijkheid
een winningsvergunning in te trekken, voor zover die geldt voor een gebied dat ligt
binnen de Waddenzee als aangewezen Natura 2000-gebied krachtens de Omgevingswet (onderdeel
k), of op de Waddeneilanden (onderdeel l) of binnen het aangewezen werelderfgoedgebied
Waddenzee (onderdeel m). Met die intrekking kan winning in die gebieden onmogelijk
worden gemaakt. Intrekken van een winningsvergunning kan echter alleen als is voldaan
aan artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag voor de Rechten van
de Mens (artikel 1 EP EVRM).

Zoals de voormalig Minister van Economische Zaken en Klimaat in de brief aan uw Kamer
van 27 september 20213 heeft toegelicht, betreft intrekking van een winningsvergunning een inmenging in
het eigendomsrecht, en eigendom geniet de bescherming van artikel 1 EP EVRM. Het EVRM
vereist voor gerechtvaardigde inmenging, naast voorzienbaarheid bij wet, een legitiem
doel. Indien aan dat legitieme doel is voldaan, geldt voorts dat de inmenging een
geschikt en noodzakelijk middel is om dat legitieme doel te bereiken, waarbij het
individuele belang moet worden afgewogen tegen het algemeen belang. De winningsvergunning
van NAM kan dus alleen geheel of deels worden ingetrokken op grond van artikel 21,
eerste lid, onderdelen k, l en m, van de Mijnbouwwet, als aan deze vereisten van artikel 1
EP EVRM is voldaan. Hieraan wordt echter niet voldaan, zoals ook wordt bevestigd door
het advies van de landsadvocaat van 5 november 20214 en het advies van prof. mr. De Graaf en prof. mr. Tolsma van de Rijksuniversiteit
Groningen van 16 oktober 20215.

Vraag 5

Kunt u na besluit van UNESCO een vergunning weigeren op grond van Artikel 21, lid
m, uit de Mijnbouwwet ook omdat UNESCO’s Werelderfgoed Comité de Nederlandse regering
daar een dringende oproep toe doet? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 5

Ook na het besluit van UNESCO6 blijven voor intrekking van een winningsvergunning de in het antwoord op vraag 4
geschetste voorwaarden voor inmenging in het eigendomsrecht gelden.

Vraag 6

Zijn er volgens u andere mogelijke wettelijke gronden, verdragen of omstandigheden
om de voorliggende aanvraag voor een nieuwe productieboring te weigeren? Zo ja, welke
en bent u bereid deze toe te passen?

Antwoord 6

In de eerder aangehaalde brief van 27 september 2021 aan uw Kamer is het gehele kader
geschetst voor de beoordeling van een aanvraag om een nieuwe productieboring en de
mogelijkheden toegelicht om een aanvraag daartoe te weigeren. Artikel 36 van de Mijnbouwwet
bevat de limitatieve weigeringsgronden voor de instemming met een winningsplan. Indien
de winning een Natura 2000-gebied betreft, is daarnaast een vergunning op grond van
Wet natuurbescherming nodig en moet ook aan die wet worden getoetst. De Wet natuurbescherming
is nog van toepassing op deze situatie, omdat het winningsplan voor het in werking
treden van de Omgevingswet is ingediend. De adviezen van de landsadvocaat en de Rijksuniversiteit
Groningen waaraan in het antwoord op vraag 4 wordt gerefereerd, bevestigen het geschetste
kader in de genoemde brief. Die adviezen onderschrijven tevens dat buiten dat kader
geen mogelijkheden zijn om een nieuwe productieboring te weigeren. Dit is nogmaals
bevestigd in de adviezen van de landsadvocaat van 27 september 2023 en van 18 december
2023. Die adviezen zijn ook toegelicht in het antwoord op vraag 6 van de leden Chakor,
Bromet en Bushoff over het rapport «De Europees- en Internationaalrechtelijke status
van de Waddenzee»7.

In mijn brief van 5 maart 2024 aan uw Kamer8 heb ik aangegeven dat de nieuwe zeespiegelstijgingsscenario’s en een nieuw advies
van de Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) daaromtrent implicaties kunnen hebben voor
het door de NAM ingediende winningsplan Ternaard en de besluitvorming hierover. SodM
gaf aan dat voor alle berekende bodemdalingscenario’s alleen het niet starten van
de gaswinning kan waarborgen dat, gegeven de grote onzekerheden met betrekking tot
de bodemdaling als gevolg van de voorgenomen gaswinning, de gebruiksruimte van de
Waddenzee niet overschreden wordt. SodM adviseerde mij daarom niet in te stemmen met
het winningsplan Ternaard.

Op basis hiervan is begin maart aan NAM gevraagd een herberekening te geven van de
belasting van het Pinkegat als gevolg van de beoogde gaswinning vanuit Ternaard, met
inachtneming van de nieuwe zeespiegelstijgingscenario’s en daarbij ook de midden en
lage productiescenario’s uit te werken. Op 12 maart heeft de NAM deze gegevens aangeleverd,
waarna deze voor advies zijn uitgezet bij de wettelijk advieurs TNO, SodM en de Mijnraad.
Begin mei heb ik de laatste van deze drie adviezen ontvangen.

Om te komen tot een zorgvuldig besluit wat recht doet aan de verschillende belangen
is er nog een aantal vragen over de uitgangspunten in de adviezen die beantwoord moeten
worden, alvorens de RCR-procedure, inclusief het besluit op de vergunning Wet natuurbescherming,
kan worden afgerond. Afhankelijk van de beoordeling van de meest recente gegevens
en adviezen en beantwoording van de resterende vragen zal dat een positief of een
negatief besluit zijn.

Vraag 7

Kunt u aangeven waarom u bij antwoord op eerdere Kamervragen van andere leden de Kamer
niet informeerde over bestaande weigeringsgronden, zoals schade aan het milieu en
schade aan de natuur, zoals verwoord in Artikel 36 van de Mijnbouwwet?

Antwoord 7

Uw Kamer is reeds geïnformeerd over de weigeringsgronden voor nadelige gevolgen voor
natuur en milieu als gevolg van de winning van delfstoffen. In de brief van 27 september
2021 zijn alle weigeringsgronden van artikel 36 van de Mijnbouwwet voor instemming
met een winningsplan toegelicht.

Vraag 8

Deelt u de mening dat voor het winnen en gebruiken van fossiele brandstoffen onder
een UNESCO-werelderfgoed, toepassing van artikel 9, artikel 21 en artikel 36 als weigeringsgronden
terecht zou zijn? Heeft u hier juridisch advies op in gewonnen en zo ja, hoe luidde
dat? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 8

Artikel 9 van de Mijnbouwwet bevat geen mogelijkheid om de aanvraag om een nieuwe
opsporings- of winningsvergunning te weigeren op de grond dat het om een werelderfgoedgebied
gaat. Voor intrekking van een winningsvergunning op grond van artikel 21, eerste lid,
onderdeel m, van de Mijnbouwwet is ook vereist dat de inmenging in het eigendomsrecht
kan worden gerechtvaardigd, zoals in het antwoord op vraag 4 toegelicht. Instemming
met een winningsplan kan niet worden geweigerd op de grond dat het een werelderfgoedgebied
betreft. Artikel 36 van de Mijnbouwwet bevat limitatieve weigeringsgronden. Instemming
kan zodoende alleen worden geweigerd in verband met het belang van de veiligheid voor
omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken, in
het belang van planmatig gebruik of beheer van delfstoffen of in verband met nadelige
gevolgen voor het milieu of de natuur. Het voorgaande wordt bevestigd in verschillende
adviezen die in de antwoorden op de vragen 4 en 6 hierboven zijn aangehaald. Het gaat
om adviezen van de landsadvocaat uit 2021 en 2023 en het advies van de Rijksuniversiteit
Groningen uit 2021 dat op verzoek van uw Kamer is gegeven.

Vraag 9

Hoe duidt u het memo van de Waddenacademie9, dat onder andere stelt dat het beschermen van de «Outstanding Universal Value» van
het waddengebied wel degelijk een juridisch bindende verplichting is? Zo ja, hoe verhoudt
deze verplichting en het hiermee verbonden algemeen belang zich tot de mogelijke rechten
en het korte termijn economisch belang van een particulier bedrijf «zonder verantwoordelijkheidszin»?

Antwoord 9

Het memo van de Waddenacademie wordt op dit moment nader bestudeerd. Het memo biedt
een uitgebreide beschouwing van uiteenlopende verdragen, richtlijnen en verordeningen.
Een beleidsreactie vraagt daarom zorgvuldige bestudering en afstemming met andere
betrokken overheden. Er wordt gericht op bespreking van dit rapport in het Bestuurlijk
Overleg Waddengebied van eind dit jaar.

De analyse dat bescherming van de «Outstanding Universal Value» (OUV) een juridisch
bindende verplichting is deel ik niet op voorhand. De aanvraag om een natuurvergunning
wordt door de Minister voor Natuur en Stikstof, getoetst aan de Wet natuurbescherming.
Alleen voor zover de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebied de Waddenzee
samenvallen met de OUV, wordt de OUV (indirect) meegewogen bij de beoordeling van
de aanvraag en het opstellen van de vergunning op grond van de Wet natuurbescherming.
Er vindt geen specifieke aanvullende toetsing plaats op internationale verdragen anders
dan aan de regelgeving waarin de verdragen geïmplementeerd zijn.

Vraag 10

Welke gevolgen gaat u verbinden aan de kritiek dat toetsing aan de Natura 2000-regels
niet voldoende is om de onaantastbaarheid van de «Outstanding Universal Value» te
toetsen? Gaat dit alsnog gebeuren? Zo ja, wat betekent dit voor de lopende procedure?

Antwoord 10

Het memo van de Waddenacademie wordt op dit moment nader bestudeerd. Nieuw te ontwikkelen
beleid kan niet in een lopende procedure worden toegepast. Indien wetgeving of beleid
in de toekomst wordt aangepast naar aanleiding van het rapport van de Waddenacademie
kan dit geen invloed hebben voor de lopende procedure. Het huidige kader van de Wet
natuurbescherming blijft van toepassing op de aanvraag voor een vergunning op grond
van de Wet natuurbescherming voor de voorgenomen gaswinning Ternaard.