Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave

I.

ALGEMEEN

1

1.

Inleiding

1

1.1

Het lijden van dieren, het ongemak van mensen

1

1.2

De wet die dieren moet beschermen – een doel dat niet wordt gehaald

3

1.3

Politieke belofte: het perspectief van het dier wordt leidend

4

1.4

Nieuwe politieke belofte: een dierwaardige veehouderij

6

2.

Doel van het wetsvoorstel

7

2.1

Geschiedenis

7

2.2

Context van het wetsvoorstel

9

2.3

Inhoud van het wetsvoorstel

12

Reikwijdte

12

Ingrepen

13

Tijdpad

13

3.

Verhouding tot hoger recht

14

3.1

Grondwet

14

3.2

Europese recht

14

3.3

Eigendomsrecht

15

4.

Uitvoeringsaspecten

16

5.

Financiële gevolgen

17

II.

ARTIKELSGEWIJS

18

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

1.1 Het lijden van dieren, het ongemak van mensen

Dieren zijn geen dingen. Dieren zijn levende wezens met bewustzijn en gevoel. Ze vormen
sociale (familie)banden, communiceren met elkaar en telkens verschijnt er weer nieuw
onderzoek dat dieren intelligenter zijn dan we denken. Dieren kunnen zich senang voelen,
in omstandigheden die passen bij hun aard en behoeften – of juist angstig zijn, stress
ervaren of pijn lijden als gevolg van menselijk handelen.

Voor de meeste mensen geldt: wanneer je voor je ogen ziet gebeuren dat een dier pijn
wordt gedaan of in het nauw wordt gebracht, laat dat je niet onberoerd. De maatschappelijke
betrokkenheid bij het welzijn van dieren is dan ook al lange tijd zeer groot: de meeste
mensen wijzen mishandeling of verwaarlozing van dieren sterk af. In een democratische
samenleving vinden zulke maatschappelijke opvattingen vroeg of laat hun weg naar het
politieke toneel en vragen ze om een reactie van de wetgever. Als het gaat om de maatschappelijke
behoefte om dieren te beschermen, gebeurde dat al bijna 150 jaar geleden: in 1875
werd allereerst het opzettelijk mishandelen van honden en katten bij wet verboden.1 Elf jaar later, in 1886, werd een geheel verbod op dierenmishandeling opgenomen in
het Wetboek van strafrecht. Verdere wetgeving om dieren te beschermen ontwikkelde
zich. In 1992 werd de eerste, zelfstandige dierenbeschermingswet van kracht: de Gezondheids-
en welzijnswet voor dieren. Deze wet werd in 2013, met behoud van de doelen, vervangen
door de huidige dierenbeschermingswet: de Wet dieren.

Sinds 1992 hebben dieren in Nederland dus een eigen wet die tot doel heeft hen te
beschermen tegen menselijke handelingen die hun welzijn aantasten. Dat is belangrijk
in een samenleving waarin men zich het lot van dieren aantrekt. Het probleem is dat
deze wet ondeugdelijk is. In de wet wordt de intrinsieke waarde van dieren wel erkend,
en zijn de mishandeling of verwaarlozing van dieren in principe verboden, maar door
open normen en uitzonderingsgronden blijken die bepalingen in de praktijk een dode
letter. Zo zijn dieren alsnog nauwelijks beschermd.

Een blik op die praktijk leert dat dit ingrijpende consequenties heeft voor dieren
in de veehouderij. Hoewel er in de veehouderij zeker koplopers zijn die hun dieren
houden op een wijze die past bij de natuurlijke behoeften van het dier, is daarvan
in de bio-industrie geen sprake. En dat gaat om grote aantallen: Nederland is het
meest vee-dichte land ter wereld. In de Nederlandse veehouderij worden ieder jaar
meer dan 500 miljoen dieren gefokt om te eindigen in het slachthuis. Verreweg het
allergrootste deel van deze dieren belandt in stalsystemen die hen structureel aantasten
in hun welzijn – en dat is eufemistisch geformuleerd. 30 miljoen dieren per jaar komen
niet eens levend de stal uit, maar sterven vroegtijdig van ellende. Dat zijn meer
dan 80.000 dieren per dag. Elke dag opnieuw.

Miljoenen varkens lijden aan longaandoeningen en borstvliesontstekingen. Ze leven
in afgesloten stallen, zonder te kunnen wroeten of modderbaden te kunnen nemen. Ook
lijden ze aan maagzweren, blaasontstekingen, doorligwonden, ontstoken staarten en
gezwellen. Fokzeugen liggen klem tussen stangen en kunnen op geen enkele manier natuurlijke
moederzorg geven. Doordat ze zo weinig ruimte hebben om te bewegen, lijdt 5 tot 10%
van hen aan poot- en klauwproblemen en kreupelheid. Als de biggen drie à vier weken
oud zijn, worden ze gescheiden van de moederzeug. In 2020 stierven meer dan 5,1 miljoen
varkens vroegtijdig in stallen, waarvan bijna 4,7 miljoen biggetjes. Dat zijn gemiddeld
bijna 4 varkens bij ieder bedrijf, per dag, iedere dag.

Melkkoeien moeten, om genoeg melk te kunnen blijven geven, ieder jaar bevallen van
een kalf. De meeste kalfjes worden direct na de geboorte weggehaald bij hun moeder
en worden alleen gezet. Zowel bij de koe als het kalf zorgt dit voor grote welzijns-
en gezondheidsproblemen. Eén op de vijf melkkoeien is kreupel vanwege de enorme hoeveelheid
melk die ze moeten produceren in hun leven. Meer dan de helft van de kalfjes in de
kalverhouderij lijdt door de ammoniakdampen aan longaandoeningen, zoals longontsteking
en borstvliesaandoening.

In de Nederlandse bio-industrie zitten vleeskuikens opgepropt tot wel 20 kippen op
een vierkante meter. Zonder buitenlucht, zon op hun veren of de mogelijkheid tot stofbaden.
Konijnen slijten hun korte levens in kleine, draadgazen kooien, waar 17% vanwege de
slechte omstandigheden overlijdt. Veel konijnen hebben problemen met spijsvertering,
ademhaling, reproductie en zijn gewond door hun huisvesting. Ze zijn chronisch verveeld,
omdat ze niet kunnen huppelen en knagen. Daardoor vertonen ze veel afwijkend gedrag,
zoals rondjes draaien, kopschudden, haarplukken en gaasknagen. Eenden moeten leven
in dichte stallen zonder zwemwater, met tot zeven eenden per vierkante meter. In 7 weken
tijd wordt een eendenkuikentje vetgemest tot een gewicht van meer dan 3 kilo. Gewrichtsontstekingen
en botafwijkingen zijn het gevolg. Bij de volwassen eenden is de sterfte in de stallen
maar liefst 10 procent.

En dit terwijl de samenleving veel compassie voelt voor dieren – en al jarenlang vindt
dat het welzijn van dieren in de veehouderij sterk verbeterd zou moeten worden. Acht
op de tien Nederlanders willen dat dieren in de veehouderij hun natuurlijke gedrag
moeten kunnen vertonen. Dit betekent dat varkens moeten kunnen wroeten, geiten kunnen
klimmen en kalfjes bij de koe kunnen drinken2. Ook vinden bijna vier op de vijf Nederlanders dat alle dieren iedere dag naar buiten
moeten kunnen en dat er een einde moet komen aan lichamelijke ingrepen, zoals het
afbranden van biggenstaartjes. Zes op de tien Nederlanders voelen zich ongemakkelijk
bij de manier waarop dieren in ons land worden gehouden en gebruikt.3 Nederland wil een einde aan het structurele dierenleed in de gangbare veehouderij.

1.2 De wet die dieren moet beschermen – een doel dat niet wordt gehaald

In een gezonde democratische rechtsstaat neemt de wetgever maatschappelijke opvattingen
– in dit geval over het lijden van dieren in de bio-industrie – serieus. Zoals gememoreerd
kende Nederland sinds 1992 de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (GWWD), die
tot doel had dieren te beschermen tegen menselijke handelingen die hun welzijn aantasten.
Hoewel de intrinsieke waarde van dieren in de wet werd erkend en het doel van de wet
een goede vertaling was van de maatschappelijke opvattingen over de manier waarop
we met dieren om zouden moeten gaan, was van meet af aan de vraag in hoeverre de wet
zou leiden tot daadwerkelijke bescherming van dieren – vooral de dieren in de veehouderij.
De GWWD was een kaderwet en bevatte veel open normen – zonder verdere invulling zou
het doel dat dieren effectief worden beschermd niet worden gehaald. Toch bleef de
benodigde invulling van de wet grotendeels uit. Vanuit de praktijk was duidelijk dat
honderden miljoenen dieren per jaar bleven lijden in Nederlandse stallen, maar een
evaluatie van de wet werd nooit uitgevoerd. Het is illustratief dat de Minister van
LNV wel voorstelde om de GWWD te vervangen door een nieuwe wet (de Wet dieren), maar
zelfs toen niet geïnteresseerd was in een evaluatie om lessen te kunnen trekken en
in beeld te krijgen op welke punten de wet verbetering nodig had. Zonder evaluatie
of fundamentele herziening werd de GWWD vervangen door de Wet dieren, die in 2013
van kracht werd.

In 2020 werd de dierenbeschermingswet dan eindelijk geëvalueerd op doeltreffendheid
en effectiviteit4. Die evaluatie leverde de conclusie op die in de praktijk allang duidelijk was: ook
de nieuwe Wet dieren biedt veel te weinig daadwerkelijke bescherming van dieren.

Zo bevestigde de evaluatie dat, net als in de GWWD, in de Wet dieren wel wordt erkend
dat dieren een intrinsieke waarde hebben, maar dat dit in de praktijk slechts beperkte
waarde heeft. Het artikel verplicht de overheid slechts om het belang van het dier
«mee te nemen» in de afweging van verschillende belangen bij het stellen van nieuwe
regels en bij het nemen van op die regels gebaseerde besluiten. Uit de evaluatie van
de wet blijkt dat zelfs in deze afweging de intrinsieke waarde van het dier niet altijd
even sterk wordt meegenomen. De conclusie was dan ook dat deze grondslag onvoldoende
handvatten biedt voor de praktijk, waardoor de waarde hiervan voor het beschermingsniveau
van dieren onvoldoende is.

In de praktijk delft de weging van de intrinsieke waarde van dieren nagenoeg altijd
het onderspit wanneer dit wordt afgezet tegen economische belangen. Op de vraag of
een dier door de Wet dieren zoveel mogelijk is beschermd tegen menselijke handelingen
die zijn welzijn aantasten, luidt het antwoord in de evaluatie van de wet dan ook
«nee»: «De meeste regels in de Wet dieren en onderliggende regelgeving zijn geformuleerd
als nee/tenzijbepalingen. Dit houdt in dat iets in beginsel verboden is, tenzij er
een uitzonderingsgrond van toepassing is. Dit zorgt niet voor zoveel mogelijk bescherming
van het dier tegen menselijke handelingen die zijn fysieke en ethologische welzijn
aantasten.»

Zo ook het artikel dat ziet op het verbod op dierenmishandeling. Artikel 2.1, lid
1, dat luidt: «Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking
van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel
de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen.»

Het veroorzaken van pijn of letsel bij een dier geldt dus als dierenmishandeling.
Net als het benadelen van het welzijn van het dier. Artikel 2.1, lid 1 verbiedt dat,
maar nog in dezelfde bepaling wordt een joekel van een uitzonderingsgrond gecreëerd:
het veroorzaken van pijn of letsel bij, of het benadelen van het welzijn van een dier
is wél toegestaan als dat «een redelijk doel» dient. En deze uitzonderingsmogelijkheid
betekent voor dieren in de veehouderij dat hun belangen altijd worden afgewogen tegen
de korte termijn economische belangen en druk van (grote spelers in) de agrarische
industrie – en dat de afweging steevast uitvalt in het nadeel van de dieren.

Het doel van de wet – het beschermen van dieren tegen menselijke handelingen – blijft
op deze manier onhaalbaar. Daarom moet er iets fundamenteels veranderen.

1.3 Politieke belofte: het perspectief van het dier wordt leidend

Dat er nog altijd sprake is van grootschalig en structureel dierenleed in de veehouderij,
is eigenlijk gek. Kabinetten beloofden sinds 2002 immers dat in 2012, maar uiterlijk
in 2022, het perspectief van het dier, het natuurlijk gedrag en de natuurlijke behoeften
van dieren leidend zouden zijn in de Nederlandse veehouderij. Houderijsystemen zouden
worden aangepast aan het dier in plaats van andersom. De intrinsieke waarde van het
dier en het natuurlijk gedrag van dieren zouden niet langer opzij worden geschoven
voor economische belangen. Belangen die nu echter nog steeds worden opgevoerd als
legitieme grond om alles te doen met dieren wat volgens het nee/tenzij-principe in
beginsel juist verboden is.

Deze mooie woorden werden niet waargemaakt. Voorstellen om de politieke belofte aan
de dieren concreet gestand te doen, werden jarenlang afgewezen door het kabinet –
dat zelf ook niet met het beleid kwam om te zorgen dat er werd toegewerkt naar een
einde aan het dierenleed in de bio-industrie. Dat is niet alleen heel heftig voor
dieren zelf, maar ook voor alle Nederlanders die compassie voelen met de dieren en
die erop moeten kunnen rekenen dat de politiek woord houdt.

Intussen werd de gangbare veehouderij in Nederland steeds verder geïntensiveerd, waarbij
de productie per dier steeds verder werd opgevoerd. De problemen die de gangbare veehouderij
veroorzaakte voor natuur, klimaat, lucht en water werden «opgelost» met technische
maatregelen, die het welzijn van dieren vaak nog verder bedreigen. Dieren kwamen steeds
meer in de knel. In 2019 pleitte de door de Minister van LNV ingestelde adviescommissie
«Taskforce verdienvermogen kringlooplandbouw» er zelfs voor dat veehouders klimaat
en reductie van stikstof belangrijker zouden moeten maken dan dierenwelzijn. Deze
ontwikkelingen maakten het noodzakelijker dan ooit om in het landbouwbeleid betere
waarborgen in te bouwen voor dierenwelzijn. En gezien de politieke onwil van regeringen
tot dan toe, concludeerde de Partij voor de Dieren dat er een doorbraak nodig was.

In december 2019 diende de Partij voor de Dieren bij de Spoedwet aanpak stikstof een
amendement in om tegelijk met de stikstofwet de Wet dieren te wijzigen. Het amendement
beoogde de Wet dieren op het meest fundamentele punt aan te scherpen: het dierenwelzijn
moet voortaan voorop staan, ook in de veehouderij. Wetstechnisch regelde het amendement
het verboden zou worden om dieren pijn of letsel toe te brengen, of hun welzijn te
benadelen ten behoeve van de productie van vlees, zuivel of eieren.5 Dit voorstel kreeg op dat moment de steun van 53 Kamerleden en werd hiermee verworpen,
maar de analyse dat het welzijn van dieren wettelijk gebord moet worden, juist in
een transitie naar een duurzame landbouw, vond duidelijk weerklank in de Kamer. Bij
de wijziging van de Wet dieren (in verband met de implementatie van Europese diergezondheidsregels)
in mei 2021 diende de Partij voor de Dieren het amendement daarom nogmaals in. Nu
kreeg het voorstel wél steun van de meerderheid van de Tweede Kamer.6

Zo werd via het parlement, het hoogste orgaan in onze parlementaire democratie, eindelijk
de politieke belofte gestand gedaan dat houderijsystemen worden aangepast aan de dieren,
in plaats van de dieren aan het systeem – net als de belofte van eerdere kabinetten
dat het perspectief van het dier leidend wordt in de veehouderij. De aldus gewijzigde
Wet dieren werd als hamerstuk aangenomen in de Eerste Kamer en vanaf dat moment was
het aan de Minister van LNV om te zorgen voor een goede implementatie. De Minister
deed dat echter niet. In november 2022 kondigde hij aan een nota van wijziging naar
de Kamer te zullen sturen om de wetswijziging van de Partij voor de Dieren weer ongedaan
te maken. Mét een nieuwe politieke belofte: de Minister liet weten dat hij achter
het doel staat van een dierwaardige veehouderij – die hij alleen op een andere manier
zei te willen behalen dan via de wettelijke borging zoals al aangenomen door het parlement.

Staatsrechtgeleerden vonden het een opmerkelijk staaltje van de Minister, maar de
Kamer liet zich overtuigen. Op 19 maart 2024 stemde de Tweede Kamer in met de nota
van wijziging van de Minister. Op 28 mei 2024 deed de Eerste Kamer dat ook. De wettelijke
verankering van de bescherming van dieren tegen de korte termijn economische belangen
van de bio-industrie was teruggedraaid.

1.4 Nieuwe politieke belofte: een dierwaardige veehouderij

De wettelijk borging was ongedaan gemaakt, maar was daarmee ook het doel teruggedraaid
dat het perspectief van het dier leidend zou worden in de veehouderij? Nee. In het
politieke debat zegt vrijwel iedereen dierwaardigheid belangrijk te vinden. Landbouwminister
Adema stelde in november 2023 nog: «het verbeteren van de dierwaardigheid van de Nederlandse
landbouw is een prioriteit voor mijzelf, maar ook noodzakelijk voor het toekomstbestendig
maken van de landbouw.»7 En een jaar eerder stelde de Minister: «De Nederlandse overheid heeft al zeer lang
de wens om de transitie in te zetten naar het gebruik van diergericht ontworpen houderijsystemen.
Ik wil hier werk van maken.»8 Hierbij verwees de Minister naar de Nota dierenwelzijn van oud-minister Verburg uit
2007 waarin dit voornemen uitgebreid werd beschreven.9 Zie ook 2.1 in deze memorie van toelichting.

De Minister stelde bij herhaling helemaal achter de doelen van het eerder aangenomen
amendement van de Partij voor de Dieren te staan. Hij betoogde dat hij deze alleen
op een andere manier wilde behalen.10,
11 Dat maakt dat de oude politieke belofte een nieuw vaandel draagt: dierwaardige veehouderij.
Er is brede consensus over het doel – het debat gaat alleen nog over de manier waarop
dat doel het beste bereikt kant worden.

De nota van wijziging waarmee de Minister de eerdere wettelijke borging ongedaan heeft
gemaakt, onderstreepte het doel van een dierwaardige veehouderij. Maar de Minister
koos voor een route waarbij een einddoel is geschetst voor 2040 waarbij telkens nieuwe
regels (algemene maatregelen van bestuur) zullen worden gesteld om dat einddoel te
behalen. Tijdens een door de Tweede Kamer georganiseerd rondetafelgesprek ter voorbereiding
op de behandeling van de nota van de Minister, werd door vrijwel alle deskundigen
opgemerkt dat de doelen op deze manier naar hun mening niet zullen worden behaald.12 Deze route zorgt ervoor dat telkens opnieuw de voorgestelde maatregelen zullen worden
afgewogen tegen de financiële gevolgen hiervan voor de sector of individuele veehouders.
Zelfs de Minister gaf te kennen dat met de route waarmee nu is ingestemd (inclusief
de aanvulling via een amendement van D66 en VVD), uitzonderingen kunnen komen op 2040
wanneer de gevolgen voor de sector als te groot worden gezien. Niet alleen hebben
de Kamer en de samenleving dus geen enkele garantie dat we met de route van de Minister
de doelen zullen halen, er wordt nu al op voorgesorteerd dat er uitzonderingen gaan
komen.13 De dieren zullen dan opnieuw aan het kortste eind trekken.

De Partij voor de Dieren was en is ervan overtuigd dat het doel van een dierwaardige
veehouderij niet bereikt wordt zonder wettelijke borging. Het voorliggende wetsvoorstel
zorgt voor die wettelijke borging, door vast te leggen dat stalsystemen moeten voldoen
aan de specifieke behoeften van dieren. Het tijdpad daartoe komt overeen met de door
de Minister genoemde haalbare einddatum: 2040. Dat biedt volop ruimte om de transitie
naar een dierwaardige veehouderij daadwerkelijk vorm te geven. Koplopers in de sector
laten al langer zien dat er op alle niveaus grote maatschappelijke winst te behalen
valt als het perspectief van het dier centraal komt te staan, maar dat de benodigde
integrale visie op landbouw en de benodigde sturing door de overheid ontbreekt. Dit
wetsvoorstel creëert de wettelijke stip op de horizon voor het welzijn van dieren
in de veehouderij die volgens deskundigen nodig is. Voorts regelt dit wetsvoorstel
dat niet-medische ingrepen aan dieren daadwerkelijk worden beëindigd. Zo kan het doel
van een dierwaardige veehouderij wél worden bereikt – en wordt de bio-industrie eindelijk
afgebouwd en afgeschaft.

2. Doel van het wetsvoorstel

2.1 Geschiedenis

Al meer dan twintig jaar signaleert en concludeert kabinet na kabinet dat de wijze
waarop we onze landbouw hebben ingericht, anders moet. Het kabinet Kok II (PvdA, D66
en VVD) vroeg advies aan de commissie Wijffels over de toekomst van de veehouderij.
Dat advies uit 2001 loog er niet om.14 De Nederlandse veehouderij moest wat commissievoorzitter Wijffels betreft terug naar
de tekentafel, om met behulp van een nieuw ontwerp grondig te worden herzien.15 De historisch zo gegroeide, huidige veehouderij past niet meer samenleving die wij
nu hebben, vond Wijffels. Economisering en schaalvergroting hebben zelfs tot amorele
verschijnselen geleid. Behalve op het gebied van dierenwelzijn leidt de huidige intensieve
veehouderij ook op milieugebied tot problemen. De commissie stelde dat dieren meer
ruimte moesten krijgen voor natuurlijk gedrag. „Kippen moeten kunnen scharrelen, varkens
kunnen wroeten. En koeien horen gewoon in de wei».

Oud-landbouwminister Brinkhorst beloofde hierop in zijn nota dierenwelzijn dat het
kabinet hier werk van zou maken.16 Binnen tien tot twintig jaar moest de veehouderij zijn omgebogen in de richting van
het perspectief van het soorteigen gedrag. Dieren in de veehouderij zouden in 2012,
maar uiterlijk in 2022, hun soorteigen gedrag mogen vertonen en geen ingrepen meer
mogen ondergaan omwille van het houderijsysteem. Er zou onder andere een einde komen
aan:

• de lange-afstand-transporten van levende dieren,

• de castratie van biggen,

• de honger en groei-problemen bij de vleeskuikenouderdieren,

• en het houden van konijnen en legkippen in kooien.

Ingrepen zouden overbodig worden. En de fokkerij van dikbilrunderen, waardoor de dieren
te zwaar worden en niet meer natuurlijk, maar alleen nog via keizersnedes kunnen bevallen,
zou worden aangepakt.

Ook oud-landbouwminister Verburg herhaalde deze belofte in 2007 namens het kabinet
Balkenende IV (CDA, PvdA en ChristenUnie) in haar Nota Dierenwelzijn.17 Vijftien jaar later, dus uiterlijk in 2022, zou het perspectief van het dier leidend
zijn bij de inrichting van stallen en de bedrijfsvoering. Gehouden dieren zouden hun
behoeften voortvloeiend uit hun natuurlijk gedrag kunnen uiten. Zo zouden ze daglicht
krijgen, voldoende ruimte hebben. Dieren zouden geen fysieke ingrepen meer ondergaan
als gevolg van de wijze van het houden. Transport over lange afstand van dieren naar
slachthuizen zou niet meer plaatsvinden. En maatschappelijke transparantie zou de
norm zijn bij het houden van dieren, opdat de burger als consument zijn verantwoordelijkheid
kan nemen bij de aanschaf van dierlijke producten of een gezelschapsdier.

Anno 2024 staat de dagelijkse realiteit voor de meer dan vijfhonderd miljoen dieren
die jaarlijks worden gefokt, gebruikt en gedood voor de productie van vlees, zuivel
en eieren nog ver af van die mooie beloften.

Reden daarvoor is dat in de 22 jaar die volgden sinds 2002, landbouwministers de bal
telkens weer bij de agrosector hebben gelegd. Meer dan twintig jaar is geprobeerd
om binnen de kaders van het huidige systeem, gericht op efficiëntie, op goedkope productie
van vlees, zuivel en eieren, stapjes te zetten om het leven van dieren iets minder
ellendig te maken.

Er zijn soms mooie beloften gedaan aan dieren, maar ondertussen is ingezet op sectorplannen,
afspraken en convenanten. Het resultaat is dat veel van de geconstateerde welzijns-
en gezondheidsproblemen in de nota’s van oud-minister Brinkhorst en Verburg nu nog
altijd aan de orde van de dag zijn.

Het afbranden van staartjes bij pasgeboren biggetjes bijvoorbeeld. Een enorm pijnlijke
ingreep, zonder enige vorm van verdoving of pijnstilling. Al meer dan 30 jaar verboden
om routinematig te doen18. Al jaren maakt de Kamer duidelijk dat het nu eindelijk echt moet stoppen.19 In 2013 zijn er door de varkenssector afspraken gemaakt om hier stapsgewijs mee te
stoppen, vastgelegd in de zogenoemde verklaring van Dalfsen. Het Ministerie van landbouw
heeft bijgedragen aan onderzoeken, stappenplannen, overlegstructuren, etc. Toch wordt
nog ieder jaar bij 99% van de pasgeboren biggetjes de staart afgebrand. Dat zijn meer
dan 27 miljoen dieren.20

En zo ging het ook bij vele andere welzijns- en gezondheidsproblemen. Er kwamen sectorplannen,
afspraken over verduurzaming, over net iets meer ruimte per dier, over uitfasering
van ingrepen, pleidooien in Europa voor iets betere regels. Maar de stapjes die worden
genomen gaan tergend langzaam. En iedere stalaanpassing zorgt telkens weer opnieuw
voor investeringen voor veehouders. Dit heeft geleid tot verdere intensivering en
schaalvergroting. Alleen de grote bedrijven kunnen dit volhouden.

En de dieren moesten zoals altijd wachten.

Dat is de reden dat zowel de Tweede als de Eerste Kamer in 2021 instemden met het
amendement van de Partij voor de Dieren om de Wet dieren te wijzigen, om zo dieren
eindelijk de ruimte te geven om te kunnen leven naar hun aard en die beloften wettelijk
te verankeren.21 Het zou daardoor – met ingang van 1 juli 2024 – niet langer toegestaan om pijn of
letsel te veroorzaken bij dieren of het welzijn van dieren permanent te benadelen
met als doel om ze op een bepaalde manier te kunnen huisvesten of gebruiken. Dit betekent
bijvoorbeeld dat dieren die bedrijfsmatig worden gefokt en gebruikt voor de productie
van vlees, zuivel of eieren niet langer in krappe kooien mogen worden gehouden en
dat er zonder medische noodzaak geen ingrepen meer zijn toegestaan, zoals het afbranden
van biggenstaartjes, het onthoornen van runderen en geiten, het slijpen van tanden
en het amputeren van een deel van de teen bij hanen. Dieren in de veehouderij zouden
de mogelijkheid krijgen om hun natuurlijke gedrag te vertonen en om in hun natuurlijke
behoeften te voorzien. Het perspectief van het dier zou centraal komen te staan. Dieren
zouden niet meer mogen lijden door de wijze waarop ze worden gehouden omdat die wijze
van houden efficiënter of goedkoper is.

2.2 Context van het wetsvoorstel

Naar aanleiding van het aangenomen amendement van de Partij voor de Dieren heeft het
kabinet een koers ingezet richting een «dierwaardige veehouderij».22 De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit zei werk te willen maken van
de transitie naar het gebruik van diergericht ontworpen houderijsystemen die op papier
al zo lang wordt nagestreefd door opeenvolgende kabinetten.23

Rondom deze wijziging van de Wet dieren is door de Kamer per motie uitgesproken dat
wetenschappelijke kennis over diergedrag leidend moet zijn bij het bepalen wat de
natuurlijke behoeften zijn van dieren.24 Hierop is een volgende stap gezet in het in kaart brengen van de beschikbare wetenschappelijke
kennis over het welzijn en de essentiële gedragsbehoeften van dieren.

In november 2021 schetste de Raad voor Dierenaangelegenheden de zes principes die
leidend zouden moeten zijn in een «dierwaardige veehouderij»25:

1) Erkenning van de intrinsieke waarde en de integriteit van het dier. Dit betekent geen
ingrepen, grenzen aan het aanpassen van het dier via fokkerij, en oog voor eigen belangen
van het dier.

2) Goede voeding. Voldoende water en voer van goede kwaliteit.

3) Goede omgeving. Een comfortabele en veilige omgeving met een goed klimaat (temperatuur,
frisse lucht, bioritme).

4) Goede gezondheid waarborgen en pijn voorkomen.

5) Natuurlijk gedrag. Voldoende mogelijkheden om essentiële natuurlijke gedragingen te
vertonen en behoeften te vervullen: rusten, eten en drinken, mesten en urineren, zelfverzorging,
exploratie, sociaal gedrag, thermoregulatie, veiligheid, gezondheid, beweging, reproductie,
seksueel gedrag, nestbouwgedrag en maternaal gedrag.

6) Positieve emotionele toestand. Waarbij het dier in staat is om te reageren op de veranderende
sociale en fysieke omgeving en een toestand bereikt die het als overwegend positief
ervaart («A life worth living»). Deze toestand komt voort uit het voldoen aan alle
voorgaande principes.

Vervolgens gaf de Minister van LNV opdracht aan de Universiteit Utrecht om in kaart
te brengen hoe de zes principes concreet kunnen worden toegepast in het diergericht
ontwerp van de veehouderij, met name het gebied van huisvesting.26 Bij diergericht ontwerpen worden bestaande systemen buiten beschouwing gelaten en
wordt er voornamelijk op de belangrijkste fysiologische en gedragsbehoeftes van het
dier gelet bij het ontwerpen van nieuwe systemen. Met andere woorden: bij diergericht
ontwerpen worden dieren niet langer aangepast aan het systeem, maar wordt het systeem
aangepast aan het dier. Precies zoals ook eerdere kabinetten beloofd hadden.

Om de doelen van het aangenomen amendement te bereiken, kondigde de Minister aan de
wijziging van de Wet dieren te willen concretiseren om zo de wet handhaafbaar en uitvoerbaar
te maken.27 Er was nu door de Raad voor Dieraangelegenheden en de Universiteit Utrecht een belangrijke
concretisering geleverd. Dat had de Minister kunnen toepassen in de uitvoering van
de gewijzigde Wet dieren – of, als hij dat verstandiger achtte, kunnen gebruiken om
de wet nader te concretiseren naar aanleiding van het aangenomen amendement. De Minister
deed echter geen van beide, en stelde een nota van wijziging voor om het aangenomen
amendement weer terug te draaien, zonder daar andere wettelijke borging voor in de
plaats te zetten. Wel stelde hij achter de doelen van het oorspronkelijke amendement
te staan – die hij alleen op een andere manier wilde bereiken.

Met het wetsvoorstel van de Minister, zoals dat is aangenomen, is er echter geen enkele
garantie is dat deze doelen ook zullen worden bereikt.28 In de wet waarin het oorspronkelijke amendement is teruggedraaid is nu vastgelegd
dat er regels moeten komen die zijn gericht op het bereiken van een dierwaardige veehouderij
in 2040. Wanneer in 2040 de doelen niet zijn behaald, kan een rechter slechts toetsen
of de regels voldoende waren. Het gaat hier niet om een direct handhaafbare norm waarbij
kan worden ingegrepen om dieren te beschermen.

En zelfs op deze bepaling zijn uitzonderingsmogelijkheden toegevoegd, voor het geval
een langere termijn als nodig wordt gezien om investeringen die noodzakelijk zijn
om aan die regels te voldoen, terug te kunnen verdienen.

Of deze wet in de praktijk daadwerkelijk verbetering zal betekenen voor de bescherming
van dieren in de veehouderij is hoogst onzeker en afhankelijk van de algemene maatregelen
van bestuur die nog moeten worden opgesteld en in een later stadium in werking zullen
treden. Er is dus nog geen zicht op de inhoud hiervan. In een contourenschets heeft
de Minister de Kamer inzicht gegeven in de maatregelen die hierin zouden kunnen worden
opgenomen. Dit gaat om een pakket aan maatregelen die tot 2030 kunnen worden genomen.
De genoemde maatregelen staan nog ver af van de zes principes die volgens de Raad
voor Dierenaangelegenheden leidend zouden moeten zijn in een dierwaardige veehouderij,
evenals de wetenschappelijke inzichten over de natuurlijke behoeften van dieren.

Doordat er nog geen wettelijke maatregelen bekend zijn waarmee de doelen in 2040 zullen
moeten worden behaald, zal een nieuw kabinet zich bij het opstellen van de afzonderlijke
algemene maatregelen van bestuur telkens opnieuw moeten buigen over de afweging tussen
dierenwelzijn en de financiële belasting voor de sector. De Minister schreef hierover:
«Bij concrete invulling van dierwaardige veehouderij moet een keuze worden gemaakt
tussen strengere normen voor dierenwelzijn enerzijds en een (financiële) belasting
van de sector anderzijds. Hoe meer op dierenwelzijn wordt ingezet, hoe hoger de druk
op de sector. Het is aan een nieuw kabinet om deze keuzes te maken.»29 Hierdoor heeft de Kamer geen enkele garantie dat de doelen van het amendement – of
van de wet dieren zoals gewijzigd door de Minister – worden bereikt.

Met de wetswijziging van de Minister wordt bovendien het verbod op ingrepen dat werd
ingesteld door het oorspronkelijke amendement teruggedraaid zonder hier een nieuwe
wettelijke bepaling over op te nemen die ook daadwerkelijk handhaafbaar is. In de
wet, zoals deze is gewijzigd door de Minister en het amendement De Groot/Van Campen,
is gesteld dat er regels moeten komen die zijn gericht op het stoppen met ingrepen
in 2040. Hierdoor zal het uitvoeren van niet-medisch noodzakelijke ingrepen in ieder
geval tot 2040 gedoogd blijven, zoals in de huidige situatie.

De route via algemene maatregelen van bestuur zal in de praktijk betekenen dat er
wordt doorgegaan op de weg van de kleine stapjes, met telkens weer kleine verbeteringen
die geld kosten. De dieren zullen dan wéér ondergeschikt worden gemaakt aan economische
belangen.

Om duidelijkheid te bieden voor de veehouderijsector is het van groot belang om dierwaardigheid
direct en volwaardig mee te nemen in de transitie van de landbouw. Het is onwenselijk
en tevens oneerlijk naar veehouders om in een later stadium opnieuw met nieuwe regels
te komen.

De kans lag voor om wettelijk vast te leggen waar dieren recht op hebben, om van daaruit
te gaan uitwerken wat er nodig is om daarin te voorzien. De Kamer had hiervoor kunnen
instemmen met het amendement Ouwehand uit 2024.30 Deze kans is niet gegrepen.

Het voorliggende wetsvoorstel zou niet hoeven worden ingediend als de route die de
Minister van LNV heeft gekozen de redelijke zekerheid zou bieden dat er op korte termijn
een einde komt aan niet-medisch noodzakelijke ingrepen aan dieren, aan de bouw van
dieronvriendelijke stallen en dat er aan het einde van de rit, in 2040, de bio-industrie
is afgebouwd. Als er, kortom, aan het einde van de overgangstermijn louter sprake
is van een dierwaardige veehouderij volgens de principes van de Raad voor Dieraangelegenheden.
Die zekerheid is er allerminst – het is zelfs zeer waarschijnlijk dat de doelen met
de route van de Minister niet worden gehaald. Indiener meent dat de Kamer een morele
plicht tegenover de dieren heeft om dit niet te laten gebeuren – en een democratische
plicht om na talloze politieke beloften dieren de bescherming te geven die ze verdienen
en waar de samenleving al zo lang om vraagt.

2.3 Inhoud van het wetsvoorstel

Wat dit voorliggende voorstel regelt, is de wettelijke borging van de oude kabinetsbeloften
dat het perspectief van het dier leidend zal zijn bij de inrichting van stallen en
de bedrijfsvoering. Een einde aan pijnlijke ingrepen die niet medisch noodzakelijk
zijn en een einde aan kooi- en andere huisvestings- of stalsystemen waarin dieren
geen ruimte hebben voor hun natuurlijke gedragsbehoeften.

Landbouwminister Adema beoogde met zijn wetsvoorstel de doelen van het in 2021 aangenomen
amendement te bereiken op een handhaafbare en uitvoerbare wijze.31 Hierbij is de koers ingezet naar een dierwaardige veehouderij, waarin ruimte moet
zijn voor natuurlijk gedrag en het verrichten van niet-medische ingrepen achterwege
kan worden gelaten. Dit voorliggende voorstel maakt dat mogelijk. Met dit voorstel
wordt een stip op de horizon geplaatst. Hiermee wordt voor iedereen duidelijk wat
het einddoel is, dat op deze manier wettelijk wordt geborgd.

De voorgestelde wettekst beoogt een verbod op het permanent dan wel stelselmatig onthouden
van de mogelijkheid om te voorzien in bepaalde natuurlijke gedragsbehoeften van het
dier. Dit neemt uiteraard niet weg dat een dier om diverse redenen, zoals een medische
noodzaak of met het oog op vervoer, tijdelijk afgezonderd kan worden of in de bewegingsvrijheid
kan worden beperkt.

Reikwijdte

Op basis van de huidige wetenschappelijke kennis over de behoeften en het welzijn
van dieren, is in dit wetsvoorstel per diersoort verduidelijkt welke gedragsbehoeften
dieren in ieder geval niet langer zal mogen worden onthouden. De gedragsbehoeften
zoals opgenomen in het voorliggende wetsvoorstel zijn ontleend aan het genoemde rapport
van de Universiteit Utrecht en aan de voorwaarden die zoals die zijn geformuleerd
door de Onderzoekersgroep voor het convenant Dierwaardige Veehouderij. Deze wetenschappers
hebben in opdracht van de Minister uitgewerkt wat er in ieder geval noodzakelijk is
voor een houderijsysteem om te voldoen aan de zes leidende principes Dierwaardige
Veehouderij van de RDA.

Dit sluit aan op de oproep van Bureau Risicobeoordeling & onderzoek (BuRO, een onafhankelijk
onderdeel van de NVWA) dat in de wet- en regelgeving meer aandacht moet komen voor
de specifieke basisbehoeften per diersoort en voor positieve ervaringen van dieren.
Op dit moment is de Wet dieren volgens BuRo op veel onderwerpen onvoldoende concreet
uitgewerkt. En biedt deze onvoldoende basis om de risico’s voor het welzijn van dieren
en de risico’s die dierlijke producten met zich mee kunnen brengen te beheersen.

Met deze toevoeging wordt aan het in de huidige Wet dieren zeer ruim en open omschreven
artikel 2.2, achtste lid, betreffende de zorg voor gehouden dieren, een nadere invulling
gegeven. Wat onder natuurlijk gedrag wordt verstaan verschilt sterk per diersoort
en is ook afhankelijk van wetenschappelijk inzicht. Voorgesteld is dan ook een opsomming
op te nemen per diersoort, waarbij steeds het gedrag van c.q. de omgang met de betreffende
diersoort is opgenomen waarover in de wetenschap op dit moment de consensus bestaat
dat het permanent onthouden van dergelijk gedrag een aantasting van het welzijn van
het dier oplevert. Hiermee wordt niet alleen recht gedaan aan het doel en de strekking
van het oorspronkelijke amendement, maar wordt ook de nu open norm van artikel 2.2,
achtste lid, over de invulling waarvan in de praktijk de nodige discussie bestaat,
nader ingevuld.

Als uitgangspunt voor alle diersoorten geldt dat zij hun essentiële natuurlijke gedragingen
moeten kunnen uitoefenen in een leefomgeving die daartoe alle ruimte en gelegenheid
biedt. De structuur van de leefomgeving zal gebaseerd moeten zijn op de voorkeuren
van de dieren. Voor de leefruimte van het dier betekent dit in ieder geval: geen kooien,
diverse functionele gebieden (zoals een plek waar ze slapen, waar ze eten en waar
ze hun behoefte doen), voldoende strooisel en/of verrijking om aan gedragsbehoeftes
te voldoen, voldoende ruimte voor spel, rustgedrag, maternaal gedrag en andere natuurlijke
gedragingen.

Dieren moeten zich kunnen bewegen in een bij de soort passende sociale groep. Daarnaast
moeten zij zich volgens behoefte en eigen aard ook kunnen terugtrekken, bijvoorbeeld
om dominante soortgenoten te vermijden. En dieren moeten beschikken over voldoende
voer en water in diergericht ontworpen voer- en waterbakken.

De wijze waarop hierin wordt voorzien, is door de veehouder zelf in te vullen en kan
op deze manier worden ingepast in de eigen bedrijfsvoering.

Ingrepen

Met dit voorstel wordt tevens verduidelijkt dat het verrichten van ingrepen met als
doel om een dier binnen een bepaald systeem of huisvesting te kunnen houden, in ieder
geval niet in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid. Dat
betekent dat er geen lichamelijke ingrepen meer mogen plaatsvinden bij dieren, tenzij
dit nodig is voor individuele medische zorg, vaccinatie om besmettelijke ziekte te
voorkomen of ter identificatie. De Kamer heeft meermaals duidelijk gemaakt dat het
verrichten van ingrepen zo snel mogelijk moet worden beëindigd.32 Specifiek betekent dit onder andere een einde aan het afbranden van biggenstaarten,
het onthoornen van runderen en geiten, tanden slijpen en het amputeren van een deel
van de teen bij hanen.

Door deze algemene norm op te nemen is een expliciet verbod per handeling in een algemene
maatregel van bestuur niet nodig. Dit neemt overigens niet weg dat bepaalde handelingen
wel expliciet bij algemene maatregel van bestuur verboden kunnen worden, bijvoorbeeld
omdat die handelingen in alle gevallen verboden zijn.

Tijdpad

Aansluitend bij de meest recente uitspraak van de Kamer, Kamerstuk 28 286, nr. 1305, zal het verrichten van ingrepen voor niet-medische doeleinden in de zin van artikel
2.8, tweede lid, onderdeel b per 1 januari 2025 niet meer zijn toegestaan.

Vanaf die datum zullen tevens alle nieuw te bouwen stallen en stalverbouwingen ruimte
moeten bieden voor de gedragsbehoeften zoals beschreven in artikel 2.2a.

Voor bestaande stallen komt een overgangstermijn, waarbij de Minister de ruimte krijgt
om middels een algemene maatregel van bestuur vast te leggen welke eisen per welke
datum in ieder geval worden gesteld, met het oog op het zo snel en zoveel mogelijk
garanderen van de mogelijkheid tot het uitoefenen van natuurlijk gedrag. Dit sluit
aan bij wat de Minister zelf reeds heeft aangekondigd. Zo is het op korte termijn
bijvoorbeeld reeds mogelijk en noodzakelijk om voor alle dieren te borgen dat zij
toegang hebben tot schoon drinkwater en geschikt voer. Voor grootschalige aanpassingen
van bestaande stallen is ruimte voor aansluiting bij het investeringsritme van bedrijven
en de afschrijvingstermijn van stallen. Uiterlijk op 1 januari 2040 moeten alle stallen
voldoen aan de eisen. En zal het in ieder geval zijn verboden om dieren te houden
in systemen die niet diergericht ontworpen zijn.

Met dit wetsvoorstel wordt duidelijkheid geboden over de transitie naar een dierwaardige
veehouderij. Duidelijkheid over de langetermijnrichting voor dierwaardige veehouderij
en de eisen die hieraan gesteld worden in 2040 waar zowel veehouders, markt- en ketenpartijen
als toezichthouders veel behoefte aan hebben. Bovendien sluit het aan bij de doelstellingen
van het door zowel de Tweede als de Eerste Kamer aanvaarde amendement Vestering.

In de systeemverandering naar een dierwaardige veehouderij is betrokkenheid, inzet
en ondersteuning vanuit alle partijen in de keten nodig.

Als onderdeel van de transitie naar een dierwaardige veehouderij is in het voorjaar
van 2022 gestart met een overlegtraject met diverse sectorpartijen, de Dierenbescherming
en Caring Farmers, bedoeld om te komen tot een convenant. Het overleg met de convenantpartijen
dat in gang is gezet, kan worden benut om afspraken te maken over wat er nodig is
om te voldoen aan de gewijzigde wet dieren en op welke wijze de overheid hierin zal
ondersteunen.

3. Verhouding tot hoger recht

3.1. Grondwet

De Nederlandse Grondwet bevat geen bepalingen waarmee het welzijn van dieren wordt
beschermd, maar ook geen bepalingen die dit in de weg staat. Hiermee is dit wetsvoorstel
niet tegenstrijdig aan de Grondwet, maar er complementair aan. Het derde lid van artikel
14 van de Grondwet is van belang voor beperkingen van het eigendomsrecht. Dit wordt
nader toegelicht in paragraaf 3.3.

3.2 Europese recht

Er zijn verschillende Europese richtlijnen die normen bevatten ten aanzien van dieren
in de veehouderij (zowel in het algemeen als specifiek naar diersoort). In de Europese
richtlijn die geldt voor het welzijn van landbouwdieren (98/58/EC33) wordt benadrukt dat het om minimumeisen gaat. In deze richtlijn is opgenomen dat
lidstaten ervoor moeten zorgen dat de eigenaar of houder van dieren alle passende
maatregelen treft om het welzijn van zijn dieren te verzekeren en te waarborgen dat
die dieren niet onnodig aan pijn of leed worden blootgesteld en dat hen geen onnodig
letsel wordt toegebracht (artikel 3). De nieuwe wetenschappelijke inzichten (zoals
verwoord onder 2.3 van deze MvT) biedt lidstaten niet alleen de ruimte, maar geeft
ze ook de verantwoordelijkheid om maatregelen te nemen om te voorkomen dat dieren
onnodig lijden.

Ook in de aanwezige dierenwelzijnsrichtlijnen voor specifieke diersoorten, waaronder
varkens (2008/120/EG34), legkippen (1999/74/EG35), vleeskuikens (2007/43/EG36) en kalfjes (2008/119/EG37) wordt gespecifieerd dat het op minimumnormen gaat. Dit geeft lidstaten ook voor
deze diersoorten de bevoegdheid om bovenwettelijke eisen te stellen om het welzijn
van dieren in eigen land te verbeteren. Na de mogelijke inwerkingtreding van deze
wetswijziging zullen de bovenwettelijke maatregelen aangaande deze richtlijnen ter
kennisgeving worden genotificeerd bij de Europese Commissie.

3.3. Eigendomsrecht

Voor het eigendomsrecht zijn het derde lid van artikel 14 van de Grondwet en artikel
1 van het eerste protocol van het Europees verdrag voor de rechten van de mens (EVRM)
van belang. Het derde lid van artikel 14 van de Grondwet stelt dat bij krachtens wet
bepaalde gevallen recht bestaat op schadeloosstelling of tegemoetkoming in de schade,
indien het eigendomsrecht wordt beperkt. Artikel 1 van het Eerste Protocol van het
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) bepaalt dat ieder persoon recht
heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Dit tast echter op geen enkele wijze
het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk
oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen.

Ontneming van eigendom, zoals onteigening, is bij dit wetsvoorstel niet aan de orde.
Wel zal de bedrijfsvoering van veel boeren moeten veranderen, wat invloed heeft op
«het ongestoord genot» van eigendom en daarmee het eigendomsrecht. Hierbij is het
belangrijk op te merken dat artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM alleen
betrekking heeft op bestaande eigendommen, maar in de meeste gevallen niet op toekomstige
eigendommen, waaronder toekomstige inkomsten, zoals is geoordeeld bij rechtszaken
over de Wet verbod pelsdierhouderij38. Hoewel deze zaken, in tegenstelling tot dit wetsvoorstel, gingen om verplichte bedrijfsbeëindiging,
is een vergelijkbaar oordeel te verwachten bij de regulering van eigendom.

De eigendomsrechtelijke aspecten worden gerechtvaardigd ter behartiging van het algemeen
belang. Zoals beschreven in deze memorie van toelichting, zet dit wetsvoorstel de
nodige stappen om het welzijn van dieren in de veehouderij te verbeteren. Dit komt
niet alleen de dieren ten goede, maar komt ook tegemoet aan de publieke moraal en
de wens van zowel de samenleving als de Tweede Kamer.

Bij ontneming van eigendom is de overheid in het algemeen verplicht om tegemoet te
komen in de schade. Bij regulering van eigendom is dat alleen het geval als een onevenredig
zware last wordt neergelegd bij het individu. Aangezien in dit wetsvoorstel geen sprake
is van onteigening van eigendom, is het derhalve niet verplicht om te komen met een
schadeloosstelling. Om de gevolgen van de regulering van het eigendom te ondervangen,
is gekozen om voor bestaande stallen te voorzien in een lange overgangstermijn van
maximaal 15 jaar, tot 2040. Ter vergelijking kan worden gekeken naar het verbod op
de pelsdierhouderij, waarvoor in eerste instantie een overgangstermijn gold van 10
jaar, zonder schadevergoeding. Uiteindelijk is dit verbod drie jaar vervroegd, waar
de nertsenhouders voor zijn gecompenseerd. De overgangstermijn van maximaal 15 jaar
waarvoor is gekozen in dit wetsvoorstel biedt boeren de gelegenheid om grote stalaanpassingen
aan te laten sluiten bij het investeringsritme van bedrijven en de afschrijvingstermijn
van stallen. Deze overgangstermijn biedt tevens een fair balance tussen de fundamentele rechten van een veehouder enerzijds en het algemeen belang
anderzijds. Tevens wordt hiermee voorkomen dat een disproportionele last wordt neergelegd
bij de veehouder. Een schadeloosstelling of schadevergoeding ligt daarmee niet voor
de hand.

4. Uitvoeringsaspecten

Naast de uitzonderingsmogelijkheden in de Wet dieren, vormen de open normen in de
wet en in onderliggende besluiten een fundamenteel probleem. Wetten en regels die
dieren zouden moeten beschermen zijn zo ruim geformuleerd dat ze op uiteenlopende
manieren kunnen worden uitgelegd. Dit zorgt voor onduidelijkheid, discussie en maakt
effectieve handhaving in de praktijk vaak onmogelijk. Dit is ook bij het advies van
bureau Risicobeoordeling & onderzoek van de NVWA (BuRo) over de evaluatie van de Wet
dieren wederom een belangrijke conclusie: «Het ontbreekt aan handvaten in de onderliggende
regelgeving voor een goede beheersing van de risico’s voor dierenwelzijn of voor vereisten
voor goed dierenwelzijn.»

Dit is een groot en structureel probleem. BuRo: «Van de 109 beoordeelde welzijnsconsequenties
(ook wel welzijnsproblemen genoemd) uit de risicobeoordelingen roodvlees, zuivel,
pluimveevlees, eieren en plantaardige diervoederketen komt het merendeel – al dan
niet direct herleidbaar – terug in de wet- en regelgeving als een kwalitatief doelvoorschrift,
ook wel een open norm.»

BuRo constateert dat zeven welzijnsproblemen uit de door hen opgestelde risicobeoordelingen
zelfs helemaal niet terugkomen in de wet- en regelgeving, zoals de gezondheidsproblemen
als gevolg van fokkerij bij rundvee en afwijkingen van skeletbouw bij eenden, vleeskuikens
en (groot)ouderdieren. Hier komt dierenleed rechtstreeks voort uit de wijze waarop
deze dieren worden gefokt en gebruikt. En hier zal dan ook zo snel mogelijk de grondoorzaak
voor dit leed moeten worden aangepakt.

In een managementreactie bij het BuRo advies over waterverstrekking in de vleeskuikensector
trok een oud-Inspecteur-Generaal van de NVWA de conclusie: «Uit onderliggend onderzoek
blijkt dat er in de vleeskuiken(ouderdier)houderij sprake is van een problematiek
die feitelijk vraagt om een systeemwijziging. (...) Zolang het systeem van de vleeskuiken(ouderdier)houderij
zo is ingericht dat hier links- of rechtsom voor het dierenwelzijn belangrijke risico’s
uit voortkomen, leidt dit tot een meer dan gemiddeld benodigde inzet van toezichtcapaciteit
om deze risico’s tot aanvaardbare proporties terug te dringen.»39

Met dit wetsvoorstel wordt aan het in de huidige Wet dieren zeer ruim en open omschreven
artikel 2.2, achtste lid, betreffende de zorg voor gehouden dieren, een nadere invulling
gegeven. Over de invulling van dit artikel bestaat in de praktijk de nodige discussie.
Door per diersoort expliciet op te nemen wat de essentiële gedragsbehoeften zijn en
de Minister de mogelijkheid te geven per algemene maatregel van bestuur regels te
stellen, zal toezicht en handhaving worden vergemakkelijkt.

5. Financiële gevolgen

Bij dit wetsvoorstel staat het morele besluit over de vraag of we dieren wettelijke
bescherming gaan bieden centraal. In het verleden zijn economische belangen altijd
boven de bescherming van dieren gesteld. Hier moet verandering in komen. Ook de landbouwminister
heeft erkend dat economische belangen niet ten koste mogen gaan van dierenwelzijn.40

Uit een maatschappelijke kosten-batenanalyse van Ethical Growth Strategies B.V. blijkt
dat een dierwaardige veehouderij de maatschappij 2 miljard euro per jaar oplevert.
Hoewel dit cijfer gepaard gaat met enkele onzekerheden41, kan wel worden geconcludeerd dat de baten groter zijn dan de kosten. Bovendien levert
het een zeer belangrijke bijdrage aan de opgaven op het gebied van natuur en stikstof
en het klimaat.

Als er alleen wordt gekeken naar de kosten voor de sector, ontstaat een eenzijdig
beeld.

Het is vanzelfsprekend dat wanneer een veehouder altijd 21 kippen per vierkante meter
heeft mogen houden, de inkomsten omlaaggaan als dit wordt gewijzigd naar 19 kippen
per vierkante meter, zoals aan de orde is in het aangekondigde plan van de Minister.
Zeker als er geen flankerend beleid zou worden gevoerd. Dat neemt niet weg dat een
dierwaardige veehouderij de maatschappij meer oplevert dan dat het ons kost. Zo brengt
de huidige vorm van intensieve landbouw hoge kosten mee voor onze leefomgeving en
gezondheid. De FAO berekende dat de verborgen kosten van onze Nederlandse landbouw
neerkomen op 46,8 miljard euro.42

Voor grootschalige aanpassingen van bestaande stallen is ruimte voor aansluiting bij
het investeringsritme van bedrijven en de afschrijvingstermijn van stallen. Voor bestaande
stallen komt daartoe een overgangstermijn, waarbij de Minister de ruimte krijgt om
middels een algemene maatregel van bestuur vast te leggen welke eisen per welke datum
in ieder geval worden gesteld, met het oog op het zo snel en zoveel mogelijk garanderen
van de mogelijkheid tot het uitoefenen van natuurlijk gedrag. Uiterlijk op 1 januari
2040 moeten alle stallen voldoen aan de eisen.

Uiterlijk per 1 januari 2025 zullen alle nieuwe stallen ruimte moeten bieden voor
de gedragsbehoeften zoals beschreven in dit voorstel. Dit voorkomt dat er nog investeringen
worden gedaan in stalsystemen waarvan bekend is dat deze niet toekomstbestendig zijn.
Ook de landbouwminister heeft immers duidelijk gemaakt dat het verbeteren van de dierwaardigheid
noodzakelijk is voor het toekomstbestendig maken van de landbouw.»43

Het is belangrijk om een nadere invulling te geven aan een toekomstbestendige landbouw,
waaronder het verdienmodel, de markt, de ketenpartijen en de randvoorwaarden. Het
kabinet zal parallel moeten zorgen voor flankerend beleid en afspraken met ketenpartijen.
Zo is het noodzakelijk om oneerlijke concurrentie voor Nederlandse veehouders zoveel
mogelijk tegen te gaan. Allereerst door te stoppen met het nog verder vergroten van
die oneerlijke concurrentie door het sluiten van handelsverdragen. Het convenanttraject
dat in gang is gezet kan een belangrijke rol spelen bij de totstandkoming van dit
flankerend beleid.

II. ARTIKELSGEWIJS

ARTIKEL I

Onderdeel A

Met dit onderdeel worden lichamelijke ingrepen, verricht bij voor de productie van
dierlijke producten gehouden dieren, verboden indien deze zijn ingegeven door het
motief het dier op een bepaalde wijze te houden en er geen diergeneeskundige noodzaak
is. Hiertoe wordt in artikel 2.1 van de Wet dieren een lid ingevoegd dat regelt dat
deze gedraging verboden is.

Onderdeel B

Met dit onderdeel worden in een nieuw artikel 2.2a specifieke voorschriften per diersoort
of diercategorie gegeven, ingegeven door de behoeften van de betreffende soort of
categorie, waarbij in het eerste lid, aanhef, bepaald wordt dat het niet voldoen aan
die voorschriften als gevolg waarvan de diersoort of categorie permanent of stelselmatig
de mogelijkheid wordt onthouden in die gedragsbehoeften te voorzien, kwalificeert
als het onthouden van de nodige verzorging aan voor productie gehouden dieren.

In de onderdelen a tot en met g van het eerste lid worden de gedragsbehoeften per
diersoort of diercategorie genoemd. Deze zijn niet uitputtend bedoeld; het tweede
lid maakt het mogelijk bij algemene maatregel van bestuur aanvullende, naar wetenschappelijk
inzicht bestaande gedragsbehoeften aan te wijzen.

Het derde lid bepaalt tot slot dat voor houders die onder het overgangsrecht vallen
(zie de toelichting op artikel III), bij algemene maatregel van bestuur regels worden
gesteld over de wijze waarop dieren worden gehouden met het oog op het kunnen voorzien
in de naar wetenschappelijk inzicht bestaande gedragsbehoeften.

Onderdeel C

Met dit onderdeel wordt artikel 2.8, tweede lid, zodanig gewijzigd dat het nog slechts
toegestaan is lichamelijke ingrepen te verrichten waarvoor een diergeneeskundige noodzaak
bestaat, die strekken tot het onvruchtbaar maken van dieren of die nodig zijn ter
identificatie van het dier (anders dan vriesbranden). Overige lichamelijke ingrepen
(bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen, onderscheidenlijk bij
of krachtens enig wettelijk voorschrift verplichte dan wel toegestane ingrepen) zijn
derhalve niet langer toegestaan.

Onderdelen D, E en F

Met dit onderdeel worden de verwijzingen naar de artikelleden van artikel 2.1 in de
artikelen 8.11, tweede lid, 8.12, derde lid, en 10.10, eerste lid, technisch aangepast
op de vernummering als gevolg van het invoegen van een lid in artikel 2.1 (zie onderdeel
A). Daarnaast wordt voorzien in een voorhang van de krachtens artikel 2.2a, tweede
lid, vast te stellen algemene maatregel van bestuur (zie onderdeel B).

ARTIKEL II

Dit artikel regelt de samenloop met het bij koninklijke boodschap van 26 februari
2021 ingediende voorstel van wet tot wijziging van de Wet dieren in verband met actualisering
van de diergezondheidsregels en enkele technische aanpassingen (Kamerstukken 35 746). Het artikel zorgt ervoor dat de hiervoor in artikel I weergegeven wijzigingen ook
in dat geval correct in de Wet dieren doorgevoerd kunnen worden, rekening houdend
met het scenario dat het genoemde wetsvoorstel eerder, dan wel later in werking treedt
dan het onderhavige.

ARTIKEL III

Dit artikel bevat een overgangsrechtelijke voorziening voor reeds voor de inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel bestaande, tot een bedrijf behorende stallen of ruimtes waar
dieren voor de productie van dierlijke producten worden gehouden. Artikel 2.2a, eerste
en tweede lid, zijn gedurende een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen redelijke
overgangstermijn, die niet later gelegen is dan 1 januari 2040, niet op deze stallen
of ruimtes van toepassing. In plaats daarvan worden bij algemene maatregel van bestuur
regels gesteld over de wijze waarop dieren worden gehouden die er niet toe leidt dat
zij stelselmatig of permanent worden onthouden te voorzien in de naar wetenschappelijke
inzichten bestaande gedragsbehoeften (zie artikel I, onderdeel B, waar artikel 2.2a,
derde lid, wordt toegelicht).

ARTIKEL IV

Dit artikel regelt de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel per 1 januari 2025. Er
is gekozen voor deze inwerkingtredingsdatum om te voorkomen dat er nog investeringen
worden gedaan in stalsystemen waarvan bekend is dat deze niet toekomstbestendig zijn.

Ouwehand