Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Omtzigt, Palmen, White, Ceder, Bamenga, Van der Plas, Vedder, Van Nispen, Ergin, Van Houwelingen, Stoffer, Koekkoek, Eerdmans,Van der Velde en Martens-America over het rapport 'Geen afgesloten hoofdstuk' van ACOI over het openbaar maken van de archieven van de Bijlmervliegramp

Antwoord van Minister Harbers (Infrastructuur en Waterstaat), mede namens de Staatssecretarissen
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(ontvangen 21 mei 2024)

Vraag 1

Herinnert u zich de Kamerbreed ondertekende en aangenomen motie-Omtzigt c.s. die vroeg
om een advies over de openbaarheid van het archief van de Bijlmervliegramp?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Heeft u kennisgenomen van het advies van het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding
(ACOI), «Geen afgesloten hoofdstuk» dat op 19 april 2024 verschenen is?

Antwoord 2

Ja, zie de brief aan de Kamer van 22 april 2024.2

Vraag 3

Wilt u per aanbeveling zeggen hoe u dit gaat opvolgen?

Antwoord 3

Aanbeveling 1 aan Ministeries OCW en IenW: Maak op korte termijn openbaar wat al direct openbaar kan worden, zodat iedereen
de dossiers kan raadplegen.

Reactie:

In de brief aan de Kamer van 22 april 2024, is een beleidsreactie aangekondigd. De
uitwerking van de aanbeveling zal voor een deel daarin zijn beslag krijgen. In antwoord
op deze vragen volgt hieronder een reactie op hoofdlijnen. Het streven is uiteraard
om dossiers die daarvoor in aanmerking komen, zo snel mogelijk openbaar te maken.
Volgens het ACOI komen 27 van de 91 inventarisnummers in het archief van de Raad voor
de Luchtvaart voor openbaarmaking in aanmerking. Het ACOI heeft geduid waarom deze
dossiers niet onder de bescherming van Bijlage 13 bij het Verdrag van Chicago voor
de internationale burgerluchtvaart3 zouden vallen en geeft daarbij inzicht in wat men onder de inventarisnummers heeft
aangetroffen. De toetsing door ACOI van de dossiers was gericht op de voorwaarden
van het Verdrag van Chicago, maar bij de beoordeling van mogelijke openbaarheid van
de dossiers moet tevens rekening worden gehouden met het voorkomen van persoonsgegevens
waarvoor de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) in acht moet worden genomen.

Het gaat om omvangrijke dossiers met een grote verscheidenheid aan documenten. Deze
27 dossiers worden momenteel stuk voor stuk op documentniveau doorgenomen om dit te
toetsen. Daarbij wordt ook gekeken of de stukken persoonsgegevens bevatten. Voor dossiers
waaruit blijkt dat deze op grond van deze toetsing inderdaad openbaar gemaakt kunnen
worden, wordt met een tijdelijke maatregel algemene inzage toegestaan, op basis van
de bevoegdheid van de Minister van IenW op grond van vigerende Besluiten beperking
openbaarheid4. Mocht blijken dat deze dossiers alsnog documenten bevatten die onder de bescherming
van het Verdrag van Chicago vallen, dan zullen deze dossiers gesplitst worden volgens
aanbeveling 2 van het ACOI. Het streven is om het onderzoek naar de 27 dossiers binnen
10 weken af te ronden. Mocht blijken dat in deze dossiers persoonsgegevens voorkomen,
dan is de AVG van toepassing. In dat geval wordt bekeken welke mogelijkheden er zijn
om zoveel mogelijk toegang te geven tot deze dossiers binnen de wettelijke mogelijkheden
en waarbij ook rekening gehouden wordt met de AVG.

De formele opheffing van de openbaarheidsbeperking op de dossiers volgt later. Nader
onderzoek heeft uitgewezen dat de Archiefwet 1995 juridisch geen mogelijkheden biedt
om de beperkingen die gesteld worden op grond van het belang van de Staat en haar
bondgenoten na overbrenging op te heffen5. In deze mogelijkheid wordt wel voorzien in het voorstel van wet voor de Archiefwet
20. die op dit moment ter behandeling bij de Kamer voorligt.6 Indien dit wetsvoorstel wordt aangenomen en in werking treedt, wordt zo snel mogelijk
van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Tot dat moment wordt de bovengenoemde tijdelijke
maatregel waarmee de Minister van IenW toestemming geeft voor inzage, van kracht.

Aanbeveling 2 aan het Nationaal Archief en Ministerie IenW: Deel de inventarisnummers zoveel mogelijk opnieuw in om meer openbaarheid te realiseren

Reactie:

De aanbeveling roept op om documenten die onder de reikwijdte van ICAO Bijlage 13
vallen af te splitsen van de documenten die in ieder geval openbaar kunnen worden.
Deze aanbeveling wordt overgenomen. Hiervoor worden de overige 64 dossiers stuk voor
stuk doorgenomen om op documentniveau een onderscheid te maken tussen documenten die
openbaar kunnen worden gemaakt en documenten die beperkt openbaar moeten blijven.
Met het Nationaal Archief zijn afspraken gemaakt om een afsplitsing mogelijk te maken,
omdat hier vanwege de bescherming van archieven bepaalde procedures voor gelden. Zorgvuldigheid
is hierin van belang, onder andere vanwege het toetsen aan onder andere de AVG en
de ICAO Bijlage 13. Om deze reden kost dit proces meer tijd. Alle documenten uit deze
dossiers die voor openbaarmaking in aanmerking komen, worden op dezelfde manier openbaar
gemaakt als de dossiers onder aanbeveling 1. Het streven is om de eerste stand van
zaken op 4 oktober 2024 kenbaar te maken aan het ACOI en de direct belanghebbenden.
Hiervoor staat reeds een afspraak gepland.

Aanbeveling 3: Voer een balancing test uit op het niet-openbare deel dat overblijft.

Reactie:

Het ACOI geeft aan dat voor de dossiers die overblijven ná de openbaarmaking, met
toepassing van de balancing test kan worden vastgesteld of toegang tot deze beperkt
openbare documenten desondanks mogelijk is; in individuele gevallen of bijvoorbeeld
ten aanzien van bepaalde categorieën van documenten. Het ACOI doet vervolgens een
voorstel voor de wijze waarop deze balancing test kan worden uitgevoerd met de instelling
van een commissie. Zie het antwoord op vraag 4 over dit voorstel.

Aanbeveling 4 aan Ministerie IenW (en partners/belanghebbenden): Investeer in de toegankelijkheid van het archief voor betrokkenen en onderzoekers.

Reactie:

Het ACOI adviseert de Minister van IenW met een uitgebreidere inventaris en onderzoeksgids
compleet inzicht te geven in de documenten die zich bevinden in de verschillende archieven
over de vliegramp in de Bijlmer en dit tot stand te doen komen met behulp van relevante
partners uit de archief-, onderzoeks- en museale wereld en met betrokkenheid van de
bewoners en nabestaanden.

Het ACOI stelt dat inzicht bieden meer vraagt dan enkel het beschikbaar stellen van
stukken. Het gaat ook om toegankelijkheid in de bredere zin van het woord, zoals het
ondersteunen van gebruikers bij het kunnen zoeken in deze archieven en het begrijpen
van documenten. Daarbij betrekt het ACOI in deze aanbeveling ook andere archieven
dan het archief van de Raad voor de Luchtvaart.

De behoefte van bewoners en nabestaanden om deze archieven, binnen de wettelijke mogelijkheden,
te kunnen onderzoeken en begrijpen wordt erkend. Tegelijkertijd is deze aanbeveling
zeer ruim geformuleerd en vraagt daarom om nader onderzoek naar de uitwerking. De
Kamer wordt zo snel mogelijk over de uitkomsten van dit onderzoek geïnformeerd.

Vraag 4

Bent u bereid de voorgestelde commissie zo spoedig mogelijk in te stellen, zodat binnen
een paar maanden beoordeeld kan worden wat openbaar kan worden gemaakt? Bent u bereid
opdracht te geven om vooral naar openbaarheid te streven wanneer dat kan en dat ook
in de opdracht mee te geven?

Antwoord 4

Het ACOI stelt in aanbeveling 3 van het advies voor om een permanente commissie in
te stellen die kan adviseren over het openbaar maken van de onderzoeksgegevens over
de Bijlmerramp door middel van een zogenaamde balancing test. Het voorstel is om voor
vertegenwoordiging te zorgen vanuit IenW, de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV),
de algemene rijksarchivaris, het ACOI en slachtoffers. Ook wijst het ACOI op de mogelijkheid
generiek vooraf te bepalen welke beschermde dossiers toch vrijgegeven kunnen worden.
Daarnaast stelt het ACOI voor de commissie proactief verder te laten kijken naar ook
andere onderzoeken naar luchtvaartrampen waaronder: KLM/PanAm Tenerife (1977), SLM
Zanderij (1989), Martinair Faro (1992), Hercules Eindhoven (1996), Dakota Waddenzee
(1996).

De balancing test wordt voorgeschreven door het Verdrag van Chicago voor de internationale
burgerluchtvaart. Het afwegingskader beoogt met in achtneming van de bescherming van
de veiligheid van de burgerluchtvaart handvatten te bieden bij de afweging van verzoeken
om openbaarmaking van ongevalsonderzoeken. De Minister van IenW is op grond van vigerende
Besluiten beperking openbaarheid reeds bevoegd te beslissen over het geven van inzage
van de archieven van de Raad voor de Luchtvaart en het Bureau Vooronderzoek Ongevallen
en Incidenten van het Directoraat-Generaal van de Rijksluchtvaartdienst. Daartoe past
de Minister de door Bijlage 13 bij het verdrag voorgeschreven balancing test toe.
De Kamer is eerder geïnformeerd over dit afwegingskader.7

Deze aanbeveling is breder dan het verzoek van de Kamer om de openbaarheid van de
stukken van het Bijlmerramparchief te onderzoeken en moet nader beschouwd worden.
De uitwerking is ook complexer, bijvoorbeeld omdat deze invulling precedentwerking
kan hebben voor onderzoeken van bestaande onderzoeksinstanties als de OVV. De OVV
heeft in reactie op het rapport aangegeven dat dit zorgvuldige afweging vraagt. Bij
het voorstel van het ACOI om ook andere rampen te beoordelen valt verder op dat de
Herculesramp een militair ongeval betrof dat niet onder het regiem van het Verdrag
van Chicago valt. Voor de buitenlandse onderzoeken zal bovendien instemming van betrokken
landen nodig zijn.

Voor nader onderzoek naar deze aanbeveling gaat het Ministerie van IenW interdepartementaal
in overleg met andere verantwoordelijke Ministeries (OCW, JenV en BZK) en daarbij
ook andere belanghebbende partijen zoals de OVV, de Luchtverkeersleiding Nederland
en de Vereniging Nederlandse Verkeersvliegers betrekken. Vanuit de ministeries zullen
we dit proces bespoedigen, maar daar is momenteel nog geen concreet tijdspad bij te
geven. In de aangekondigde beleidsreactie wordt de Kamer geïnformeerd over de planning.

Daarnaast doet het ACOI als onderdeel van deze aanbeveling een inhoudelijk voorstel
ten aanzien van het wetsvoorstel van de Archiefwet 20. Het ACOI stelt voor om de algemene
rijksarchivaris ook te laten besluiten over de toegang tot alle documenten die (na
overbrenging) beperkt openbaar zijn, ook wanneer dit het belang van de Staat of zijn
bondgenoten betreft. Dit voorstel is een advies aan de Kamer betreffende het voorstel
van de Archiefwet 20. die op dit moment bij de Tweede Kamer ter behandeling voorligt.

Vraag 5

Kunt u aangeven hoe de Flight Data Recorder en het Data Recording System, die volgens
pagina 28 niet onder annex 13 artikel 15 (mogelijke geheimhouding) vallen, openbaar
gemaakt zullen worden?

Antwoord 5

Het is niet juist dat de aantekening van ACOI op pagina 28 impliceert dat de Flight
Data Recorder en het Data Recording System zonder meer openbaar gemaakt kunnen worden.
Blijkens de aantekening betreffen ook deze informatiebronnen vertrouwelijke informatie.
Wel is op dit punt sprake van enige verschillen in de op de Bijlmerarchieven toepasselijke
regelgeving. Zo wijst Verordening 996/2010,8 die binnen Europa mede Bijlage 13 bij het Verdrag van Chicago codificeert, uitdrukkelijk
op de vertrouwelijkheid van de vluchtrecorder, terwijl artikel 5.12 van de Bijlage
13 bij het Verdrag van Chicago dat minder expliciet doet.

Voor zover de documenten beperkt openbaar zijn ter bescherming van het belang van
de Staat of haar bondgenoten, is de Minister van IenW op grond van vigerende Besluiten
beperking openbaarheid bevoegd te beslissen over het geven van inzage van de archieven
van de Raad voor de Luchtvaart en het Bureau Vooronderzoek Ongevallen en Incidenten
van het Directoraat-Generaal van de Rijksluchtvaartdienst. Daartoe kan de Minister
thans reeds aan de hand van de door Bijlage 13 voorgeschreven balancing test een afweging
maken bij besluiten over inzageverzoeken. De Kamer is eerder geïnformeerd over dit
afwegingskader. Voor zover de balancingtest uitwijst dat vertrouwelijke stukken beschikbaar
kunnen worden gesteld voor inzage zal dit uiteraard gebeuren.

Vraag 6

Deelt u de mening dat de openbaarmaking veel te lang geduurd heeft en dat het ongewenst
was dat alle stukken voor 75 jaar geheim verklaard waren? Kunt u dat toelichten?

Antwoord 6

Het ACOI advies laat zien dat de archieven van de voormalige Raad voor de Luchtvaart
en het voor deze Raad werkende Bureau Vooronderzoek Ongevallen en Incidenten van het
Directoraat-Generaal van de Rijksluchtvaartdienst die bij het Nationaal Archief zijn
opgeslagen, ook dossiers bevatten waarvan het Verdrag van Chicago geen vertrouwelijke
bescherming vereist. De destijds robuuste wijze van opslag van de grote hoeveelheid
aan dossiers heeft er aan bijgedragen dat deze dossiers onvoldoende gescheiden zijn
van dossiers die wel voor beperking van openbaarheid in aanmerking komen.

Uiteraard is het ongewenst deze situatie langer te laten voortbestaan. Voor zover
hiervan sprake is, zal daarom zo spoedig als mogelijk worden besloten om inzage verzoeken
voor deze dossiers toe te staan. Zie ook de reactie op aanbevelingen 1 en 2 van het
ACOI bij vraag 3.

Vraag 7

Bent u bereid om samen met het Nationaal Archief ervoor te zorgen dat er een laagdrempelige
manier komt om het archief in te zien voor mensen die ooggetuige waren, familieleden
en vrienden verloren hebben en vragen hebben en voor andere geïnteresseerden?

Antwoord 7

Ja. Hiervoor is het Ministerie van IenW in overleg met het Nationaal Archief en het
Ministerie van OCW. De Kamer wordt over de voortgang geïnformeerd.

Vraag 8

Op welke termijn is het dossier voor hen op gepaste wijze toegankelijk?

Antwoord 8

Het streven is om het onderzoek naar de 27 dossiers uit aanbeveling 1 binnen 10 weken
af te ronden. De verwachting is dat voor de eerste dossiers binnen deze termijn algemene
inzage kan worden toegestaan. De overige documenten volgen zo snel mogelijk daarna.
Het streven is om de eerste stand van zaken op 4 oktober kenbaar te maken aan het
ACOI en de direct belanghebbenden. Hiervoor staat reeds een afspraak gepland. Zie
ook het antwoord ten aanzien van aanbeveling 2. De Kamer wordt op de hoogte houden
van de voortgang in de beleidsreactie.

Vraag 9 en 10

Zou openbaarmaking en archivering niet belegd moeten worden bij een bewindspersoon?

Wat zijn de voors en tegens om, met het oog op de Wet open overheid en de democratische
rechtsstaat, deze verantwoordelijkheid en bevoegdheid bij het Ministerie van Algemene
Zaken of bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te beleggen?

Antwoord 9 en 10

Het kabinet begrijpt deze vragen in het licht van de belangrijke samenhang tussen
de openbaarmaking (de Wet open overheid) en de archivering van overheidsinformatie
(de Archiefwet). Goed beheer van informatie is immers een van de randvoorwaarden om
deze ook (tijdig en volledig) openbaar te kunnen maken. Daarom werken de Ministeries
van BZK en OCW intensief samen. Zo wordt de nieuwe Archiefwet medeondertekend door
de Minister van BZK. Beide Ministers hebben een stelselverantwoordelijkheid; de overheidsorganen
zijn primair zelf verantwoordelijk voor de uitvoering. Overheidsinformatie komt immers
voort uit de primaire processen van de overheid en valt niet los te zien van de bestuurlijke
verantwoordelijkheid voor een wettelijke taak.

De samenhang tussen Wet open overheid en Archiefwet betekent niet dat beide wetten
ook onder de verantwoordelijkheid van één bewindspersoon zouden moeten vallen. Het
primaire doel van de Archiefwet is het behouden, vindbaar en toegankelijk maken van
overheidsinformatie voor huidige en toekomstige generaties, vanwege de uitvoering
en verantwoording van wettelijke taken, rechten van burgers, de cultuur-historische
functie en ten behoeve van journalistiek en wetenschappelijk onderzoek. De laatste
drie onderwerpen behoren integraal tot de kerntaken van de Minister van OCW. Ook het
Nationaal Archief, een van de belangrijkste uitvoeringsorganen, onderstreept dit.
De Minister van BZK is primair verantwoordelijk voor het bevorderen van een betrouwbaar
openbaar bestuur en een toegankelijke overheid. Daarbij hoort ook de verantwoordelijkheid
voor de Wet open overheid (Woo). Tussen beide ministeries en bewindspersonen vindt
goede afstemming plaats, zodat de belangen die beide wetten dienen integraal worden
afgewogen. Dit huidige kabinet ziet dan ook geen inhoudelijke reden om de verantwoordelijkheid
voor de Archiefwet en/of de Wet open overheid bij één (andere) bewindspersoon te beleggen,
en geeft er de voorkeur aan om de focus en capaciteit in te zetten op uitvoering van
de maatregelen zoals aangekondigd in het Meerjarenplan Openbaarheid en Informatiehuishouding
Rijksoverheid9 en de invoering van de nieuwe Archiefwet10.

Vraag 11

Kunt u deze vragen een voor een en binnen drie weken beantwoorden?

Antwoord 11

Ja. Zoals aangegeven, zal de Kamer daarnaast na overleg met de betrokken partijen
spoedig een beleidsreactie ontvangen. In deze beleidsreactie zal ook worden ingegaan
op de voortgang en opvolging van de aanbevelingen en de planning van lopende acties.