Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 17 januari 2024 en het nader rapport d.d. 29 april 2024, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 september 2023, nr. 2023002189,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 17 januari 2024, nr. W04.23.00283/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder in cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 20 september 2023, no. 2023002189, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet houdende wijziging van de Kieswet, houdende regels over taken van de Kiesraad
met het oog op de bevordering van de kwaliteit van de uitvoering van het verkiezingsproces
(Wet kwaliteitsbevordering uitvoering verkiezingsproces), met memorie van toelichting.

Om de kwaliteit van het verkiezingsproces te verbeteren, wordt voorgesteld om de taken
van de Kiesraad uit te breiden. De Kiesraad krijgt hiermee een meer centrale, instruerende,
beoordelende en ondersteunende rol om te zorgen dat de uitvoerders van het verkiezingsproces
beter in staat zijn het proces zorgvuldig vorm te geven. De Kiesraad krijgt ook de
mogelijkheid om toe te zien op de feitelijke gang van zaken bij de stemming en uitslagvaststelling.
Verder geeft het wetsvoorstel de Kiesraad de bevoegdheid om in het uiterste geval
een stembureau of de voorzitter van een stembureau een procesaanwijzing te geven als
de gang van zaken daar een risico vormt voor de betrouwbaarheid van de verkiezing.
Tot slot wordt voorgesteld dat de Kiesraad rapporteert over waargenomen onregelmatigheden
en desnoods het vertegenwoordigend orgaan kan adviseren om tot een hertelling of een
herstemming te besluiten.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert in de toelichting uitgebreider
in te gaan op de achtergrond en overwegingen die ten grondslag liggen aan de voorgestelde
taakverzwaring van de Kiesraad. Daarnaast maakt zij enkele opmerkingen over het niveau
van regelgeving. Nadere regels die meer op de huidige complexe praktijk zijn toegespitst
kunnen de uitvoeringspraktijk meer helderheid en ondersteuning bieden. Het is in het
licht van artikel 59 van de Grondwet echter van belang dat het wetsvoorstel hiertoe
concrete en nauwkeurige delegatiegrondslagen bevat, onder meer voor het stellen van
instructies en standaarden. Tevens moet verduidelijkt worden in welke onvoorziene
situaties het stellen van instructies aan de orde is en voor welke duur. Tot slot
adviseert de Afdeling in de toelichting te verhelderen dat leden en medewerkers van
de Kiesraad ook ter plaatse in een stembureau kunnen waarnemen.

In verband hiermee is aanpassing van het wetsvoorstel en de toelichting wenselijk.

1. Inhoud van het wetsvoorstel

De regering beoogt met dit wetsvoorstel de kwaliteit van de uitvoering van het verkiezingsproces
te bevorderen. Zij acht het in dit verband noodzakelijk om de Kiesraad extra ondersteunende,
instruerende en beoordelende taken te geven. Dit wetsvoorstel moet worden gezien in
het licht van de eerder aangekondigde transitie van de Kiesraad tot een autoriteit
met bredere taken en bevoegdheden om een betrouwbare en efficiënte uitslagvaststelling
te ondersteunen.2

Voor een deel gaat het om een verschuiving van taken van de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) naar de Kiesraad. Zo worden de modelformulieren
straks door de Kiesraad vastgesteld en zal de Kiesraad de ondersteunende werkzaamheden
bij de organisatie van verkiezingen van de Minister overnemen.3 Enige afstand van de politiek verantwoordelijke Minister wordt daarbij wenselijk
geacht.4 In internationaal verband wordt om die reden nadruk gelegd op de noodzaak van onafhankelijkheid
van de organen in het verkiezingsproces ten opzichte van de uitvoerende macht.5

Voor een ander deel introduceert het wetsvoorstel nieuwe taken en bevoegdheden voor
de Kiesraad. Ter bevordering van de kwaliteit van het verkiezingsproces wordt een
ondersteunende taak voor de Kiesraad voorgesteld. Daarbij wordt onderscheid gemaakt
tussen de diverse soorten stembureaus die als bestuursorganen de verkiezing vormgeven
en de gemeenten, die een belangrijke faciliterende rol hebben voor het inrichten van
stembureaus. De Kiesraad zal samen met gemeenten optrekken om de uitvoeringskwaliteit
te versterken, door vooraf en in samenwerking met gemeenten instructies en kwaliteitsstandaarden
op te stellen.

In het kader van zijn nieuwe taken krijgt de Kiesraad de bevoegdheid om in de verschillende
stembureaus te gaan waarnemen en zo nodig het uitvoeringsproces bij te sturen als
blijkt dat dit niet volgens de regelgeving verloopt. Aanwijzingen van de Kiesraad
zijn uitsluitend gericht op het handelen van het stembureau, zoals bijvoorbeeld de
wijze van tellen.6 Ook krijgt de Kiesraad de taak om het verloop van een verkiezing te beoordelen en
daarover na afloop te rapporteren. Als de Kiesraad aanleiding heeft te twijfelen aan
een geldig verloop van de stemming, kan de Kiesraad het vertegenwoordigend orgaan
adviseren om te besluiten tot een herstemming.

Tot slot wordt voorgesteld de wettelijke «uitvoeringstechnische» adviestaak van de
Kiesraad te verbreden naar een meer algemene adviesbevoegdheid over aangelegenheden
die verkiezingen of uitvoeringstechnische aangelegenheden die het kiesrecht betreffen.
De regering benadrukt dat hiermee de wettelijke taak in lijn wordt gebracht met de
wijze waarop de adviesbevoegdheid van de Kiesraad in de praktijk wordt opgevat.

2. Constitutioneel kader

a. Beginselen verkiezingsproces

Het functioneren van de democratie en het parlementaire stelsel staat of valt bij
eerlijke en betrouwbare verkiezingen. Burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat een
verkiezing op een eerlijke en zorgvuldige manier verloopt. Zoals de regering ook in
de toelichting stelt, moet het verkiezingsproces in dat licht bezien voldoen aan enkele
kernwaarden, beginselen en waarborgen, die zijn verankerd in de Grondwet, de daarop
gebaseerde Kieswet en het internationaal recht.7

De Adviescommissie inrichting verkiezingsproces heeft in 2007 geïnventariseerd om
welke beginselen en waarborgen het gaat.8 Het gaat dan onder meer om transparantie van het verkiezingsproces, stemvrijheid
en toegankelijkheid van verkiezingen. Ook bij de vaststelling van de uitslag zijn
er verschillende kernwaarden aan de orde. Het gaat dan met name om, samengevat, de
waarborgen van uniciteit, controleerbaarheid, integriteit en onafhankelijkheid.

Een belangrijk deel van de uitvoering van het verkiezingsproces vindt decentraal plaats.
Gemeenten stellen voor elke verkiezing stembureaus in en zorgen voor de werving en
instructie van stembureauleden. Daarnaast zorgen gemeenten voor de instelling van
de centrale stembureaus voor gemeentelijke en provinciale verkiezingen. Bij landelijke
verkiezingen treedt de Kiesraad zelf als centraal stembureau op.

Al deze verschillende stembureaus hebben een belangrijke taak in het faciliteren van
een eerlijke en betrouwbare verkiezing en zij verrichten hun taken in onafhankelijkheid.
Deze decentrale opzet blijft met het voorliggende wetsvoorstel nadrukkelijk in stand.
Wel raakt het voorstel aan de rol van gemeenten in die zin dat het beoogt door enkele
aanpassingen de kwaliteit van de decentrale uitvoering te versterken.

b. Legaliteitsbeginsel

Vanwege het belang van het verkiezingsproces voor de democratische rechtsstaat en
de noodzakelijke parlementaire betrokkenheid bij de wetgeving daaromtrent, bepaalt
artikel 59 van de Grondwet dat de inrichting van het verkiezingsproces bij formele
wet wordt geregeld.9 De grondwetgever laat hier echter een zekere ruimte aan de wetgever om de bevoegdheid
tot het stellen van regels te delegeren aan een lagere regelgever.10

De wetgever hanteert het uitgangspunt dat hij slechts beperkt gebruik maakt van deze
delegatiebevoegdheid omdat de Kieswet «vorm geeft aan het fundamentele grondwettelijke
recht van de burgers om de leden van algemeen vertegenwoordigende organen te kiezen
en als lid daarvan te worden gekozenen».11 Dit heeft tot gevolg dat de inrichting van het proces vrij gedetailleerd in de Kieswet
(formele wet) is geregeld.12 Dat laat onverlet dat met het oog op de uitvoering nadere uitwerking soms noodzakelijk
wordt geacht in onder meer het Kiesbesluit. Die delegatie moet zo concreet en nauwkeuring
mogelijk worden omschreven.13

Nadere uitwerking van een delegatiegrondslag door een zelfstandig bestuursorgaan (zbo),
zoals de Kiesraad, kan alleen onder strikte voorwaarden. Vanwege de beperkte ministeriële
verantwoordelijkheid bij een zbo kan dit uitsluitend regels stellen als het om louter
organisatorische of technische zaken gaat. In bijzondere gevallen kan het ook gaan
om regels die verder gaan dan van louter organisatorische of technische aard. In dat
geval moet er wel worden voorzien in een bevoegdheid tot goedkeuring van de regeling
door de Minister.14 Ten aanzien van kiesrechtelijke onderwerpen geldt voorts nog de aanvullende voorwaarde
dat de wetgever een «versterkte plicht» heeft om de noodzaak van delegatie te onderbouwen.15

3. Kwaliteitsbevordering verkiezingsproces

Het wetsvoorstel geeft de Kiesraad meer mogelijkheden om de taakuitvoering van stembureaus
te ondersteunen en de kwaliteit van de uitvoering te verbeteren. Deze taakverzwaring
zal volgens de toelichting ook moeten doorwerken in een organisatieverandering bij
de Kiesraad.16 In het bijzonder gaat het daarbij om een verandering in de samenstelling van de Kiesraad
en een uitbreiding van de personele capaciteit van het ondersteunend bureau.17

De Afdeling merkt op dat de toelichting uitgebreid ingaat op de wijze van inrichting
van de nieuwe bevoegdheden van de Kiesraad. Daarentegen wordt slechts in beperkte
mate ingegaan op de aanleiding en de noodzaak om tot deze nieuwe bevoegdheden te komen.
Zo blijkt uit de toelichting niet in welk opzicht, en in welke mate, de kwaliteit
van de uitvoering van het verkiezingsproces op dit moment tekortschiet. Ook komt in
de toelichting niet duidelijk naar voren wat onder «kwaliteit» wordt verstaan, en
daarmee wat de achtergrond en reikwijdte is van de voorgestelde taak tot kwaliteitsverbetering.

Uit evaluaties van de laatste verkiezingen rijst het beeld dat er in het verkiezingsproces
sprake is van een complex en tijdkritisch proces met fatale termijnen en met slechts
beperkte ruimte om eventuele fouten te verhelpen of mogelijkheden om fouten door centrale
bijsturing te voorkomen. Die situatie levert in toenemende mate spanning op met het
maatschappelijke verwachtingspatroon. De lat voor een kwalitatief verkiezingsproces
ligt hoog. Dat is passend is bij het belang van eerlijke en betrouwbare verkiezingen,18 maar zorgt er tegelijk voor dat de praktijk te maken heeft met een toenemende uitvoeringslast
die in sommige stembureaus en gemeenten de uitvoeringskracht dreigt te overschrijden.19

In verband met het voorgaande wees de Kiesraad er eerder op dat onder de bestaande
omstandigheden het verkiezingsproces niet op alle punten aan de gerechtvaardigde maatschappelijke
belangen kan beantwoorden.20 Ten eerste wees hij op een veranderende samenleving waar vertrouwen in verkiezingen
niet vanzelfsprekend is. In 2021 was het aantal kiezers dat het verkiezingsproces
als «heel eerlijk» bestempelde, gedaald.21 Een verbeterde uitvoering kon volgens de Kiesraad bijdragen aan het vertrouwen in
het verkiezingsproces, bijvoorbeeld rondom het publiceren van uitslagen en het verzenden
van stempassen. Verder wees de Kiesraad op de toegenomen schaal van gemeenten en de
beperkte kennis en ervaring bij gemeenten met een steeds complexer wordend verkiezingsproces.
Gemeenten merken steeds vaker dat het moeilijk is over de expertise te beschikken
om een goede uitvoering te waarborgen.22

De Kiesraad constateert dat het laatste in het bijzonder knelt bij lokale verkiezingen,
waarbij gemeentelijke organisaties eens in de vier jaar te maken krijgen met de procedures
van het registreren van aanduidingen, kandidaatstelling en zetelverdeling. Dat zijn
complexe processen die in de regelgeving niet altijd sluitend zijn geregeld en waarbij
weinig ruimte is voor het herstellen van fouten.23

Ook rondom de stemming en de telling kan de uitvoering worden verbeterd. Zo wordt
in de consultatie gewezen op problemen met het niet-tijdig of onvolledig publiceren
van processen-verbaal en problemen met het verzenden van stempassen.24 Voor een goede uitvoering zijn gemeenten bovendien steeds meer afhankelijk van de
uitleg en expertise van het Ministerie van BZK en de Kiesraad.25 Tot slot wees de Kiesraad op een toenemende afhankelijkheid van digitalisering, waarbij
kwetsbaarheden en (beveiligings)risico’s om centrale sturing vragen.26

In het licht van het voorgaande hebben de uitvoerders van het verkiezingsproces in
de gezamenlijke Verkiezingsagenda 2030 onderkend dat de kwaliteit als basis voor een
robuust verkiezingsproces aandacht behoeft, evenals de uitvoerbaarheid ervan.27 Nadere regels die meer op de huidige complexe praktijk zijn toegespitst kunnen de
uitvoeringspraktijk meer helderheid en ondersteuning bieden. Hierbij is ook aandacht
voor het verbeteren van het toezicht op de uitvoering van het verkiezingsproces in
de praktijk.28

Gelet op deze achtergrond is de keuze van de regering begrijpelijk om de Kiesraad
een meer centrale, instruerende, beoordelende en ondersteunende rol in het verkiezingsproces
te geven om in samenwerking met uitvoerders de kwaliteit van het verkiezingsproces
te bevorderen. De Afdeling merkt echter op dat de toelichting op het wetsvoorstel
op zichzelf onvoldoende inzicht geeft in de achtergronden en overwegingen hiertoe
en onvoldoende duidelijk maakt welke wijzigingen het gevolg zijn van uit evaluaties
gebleken tekortkomingen. Aanvulling van de toelichting in deze zin is van belang omdat
de verbetering van het verkiezingsproces die met dit wetsvoorstel wordt beoogd, kan
bijdragen aan het noodzakelijke vertrouwen in het verkiezingsproces (zie hiervoor
punt 2).

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de toelichting aan te vullen.

De Afdeling onderschrijft de keuze van de regering om de Kiesraad een meer centrale,
instruerende, beoordelende en ondersteunende rol in het verkiezingsproces te geven,
maar merkt op dat de toelichting op het wetsvoorstel op zichzelf onvoldoende inzicht
geeft in de achtergronden en overwegingen hiertoe en onvoldoende duidelijk maakt welke
wijzigingen het gevolg zijn van uit evaluaties gebleken tekortkomingen. De achtergrond
en aanleiding voor het toekennen aan de Kiesraad van een zwaardere rol in het verkiezingsproces
is vooral gelegen in de belangrijke bijdrage die de Kiesraad vanuit zijn onafhankelijke
positie en deskundigheid kan leveren aan het waarborgen van de onafhankelijkheid,
transparantie en kwaliteit van het verkiezingsproces en de betrouwbaarheid van de
verkiezingsuitslag. Naar aanleiding van bovenstaande opmerkingen van de Afdeling is
de memorie van toelichting aangevuld en wordt in paragraaf 1.1. ingegaan op de noodzaak
om aan de Kiesraad een zwaardere rol toe te kennen in de ondersteuning van de uitvoering
van het verkiezingsproces.

4. Niveau van regelgeving

a. Delegatie naar de Kiesraad

Ondanks dat de Kieswet tegen de achtergrond van artikel 59 van de Grondwet zeer gedetailleerd
is (zie hiervoor punt 2), doen zich in de praktijk soms onduidelijkheden voor. In
dat geval moeten de verschillende uitvoerders bij gemeenten en in stembureaus daaraan
zelf invulling geven.29 Zij kunnen dat doen door actief beleid te voeren of beleidsregels te stellen. Zo
zijn er bijvoorbeeld centraal stembureaus met eigen regels over de wijze van vermelding
van kandidaten en aanduidingen op het stembiljet. Ook worden er door de Minister nadere
voorschriften gesteld ter uitwerking van de Kieswet, bijvoorbeeld over de toegankelijkheidseisen
aan een stemlokaal.

Uit de toelichting blijkt dat de kwaliteit van de uitvoering minder afhankelijk moet
worden van de eigen invulling door gemeenten en stembureaus. Voorschriften ter uitwerking
van een wettelijke norm kunnen daarbij nodig zijn als de Kieswet hier niet zelf in
voorziet. Hiertoe bevat het wetsvoorstel een algemene bevoegdheid van de Kiesraad
om instructies en kwaliteitsstandaarden te formuleren.30

De wens is om met nadere instructies en kwaliteitsstandaarden te zorgen dat gemeenten
en stembureaus beter in staat worden gesteld om op een uniforme wijze uitvoering te
geven aan de wet- en regelgeving. Dit zorgt verder voor meer duidelijkheid en zekerheid
bij politieke partijen hoe zij precies aan het verkiezingsproces kunnen deelnemen.
Het zorgt er ook voor dat de kandidaatstelling en de uitslagvaststelling eenvoudiger
uniform kunnen worden gefaciliteerd in bijvoorbeeld de ondersteunende software van
de Kiesraad.

De instructies en standaarden die de Kiesraad opstelt, hebben niet alleen betrekking
op de eigen verantwoordelijkheden van de Kiesraad (als centraal stembureau), maar
ook op de verantwoordelijkheden van andere bestuursorganen. Voor deze organen zijn
de instructies en kwaliteitsstandaarden gelet op het uniformerend karakter, zo blijkt
ook uit de toelichting, niet vrijblijvend: zij moeten deze naleven. De Kiesraad ziet
vervolgens toe op de naleving en ondersteunt de betrokken organen daar ook bij. In
veel gevallen zullen instructies en standaarden een interpretatie bevatten van de
wettelijke norm en daarmee de – weliswaar beperkte – beleidsruimte benutten over de
invulling daarvan.31

De Afdeling merkt op dat de instructies en kwaliteitsstandaarden van de Kiesraad daarmee
nadere regels bevatten die voor de betrokken bestuursorganen bindend zijn. Deze regels
hebben ook, direct of indirect, betrekking op bijvoorbeeld kiezers in het stemlokaal
of politieke partijen die een lijst opstellen. Daarmee valt niet uit te sluiten, zoals
de regering in de toelichting doet,32 dat de instructies en kwaliteitsstandaarden naar hun aard algemeen verbindende voorschriften
bevatten.33

Daarnaast is het van belang dat het wetsvoorstel, ook in het licht van artikel 59
van de Grondwet, concrete en nauwkeurige delegatiegrondslagen bevat als deze regels
niet in de Kieswet zelf worden gesteld. Uit de toelichting en de consultatie blijkt
dat met name wordt gedacht aan standaarden voor het publiceren van uitslagen en het
verzenden van stempassen, instructies voor stembureauleden, eisen aan stemlokalen
en voorschriften over de vermelding van kandidaten en aanduidingen op de lijst.

De voorgestelde algemene bevoegdheid van de Kiesraad voor het stellen van instructies
en kwaliteitsstandaarden kent echter volgens de voorgestelde wettekst een ruimere
reikwijdte en bevat geen beperking van de onderwerpen waarover nadere regelgeving
tot stand kan komen. Gelet op het voorgaande meent de Afdeling dat de ruime grondslag
in het wetsvoorstel onvoldoende beperking biedt.

Voorts is onvoldoende evident dat de beoogde instructies en kwaliteitsstandaarden
louter technische en organisatorische punten betreffen. Mogelijk hebben deze op bepaalde
punten toch een ruimer bereik. Weliswaar stelde de Kiesraad eerder dat het enkel zou
gaan om detailpunten betreffende de uitvoering,34 inmiddels lijkt de Kiesraad uit te gaan van een ruimere opdracht en is zij bijvoorbeeld
voornemens standaarden te formuleren over digitale middelen die in stembureaus worden
gebruikt.35

Ook de regering lijkt volgens de toelichting een ruime opvatting te hebben van wat
technische regels zijn. Zo worden de toegankelijkheidseisen aan het stemlokaal als
een kwaliteitsstandaard van louter technische aard gezien,36 terwijl daarin ook beleidsmatige keuzes gemaakt moeten worden op welke beperkingen
het stemlokaal moet zijn ingericht. In het geval er door de Kiesraad regels kunnen
worden gesteld die meer dan louter technische en organisatorische punten betreffen,
is het noodzakelijk te voorzien in een bevoegdheid tot goedkeuring van de regeling
door de Minister (zie punt 2).

De Afdeling adviseert om, mede gelet op artikel 59 van de Grondwet, in het wetsvoorstel
geconcretiseerde delegatiebepalingen op te nemen over welke onderwerpen het stellen
van nadere regels is toegestaan, waarbij het uitgangspunt blijft dat wezenlijke elementen
op het niveau van de formele wet moeten worden vastgelegd. Voorts adviseert de Afdeling
in de toelichting nader in te gaan op de juridische aard van de instructies en kwaliteitsstandaarden
en in het bijzonder in hoeverre deze in bepaalde gevallen algemeen verbindende voorschriften
kunnen bevatten.

De regering kan zich niet vinden in de opvatting van de Afdeling over het algemeen
verbindende karakter van de instructies en kwaliteitsstandaarden. In de eerste plaats
wijst de regering erop dat de instructies, zoals die in dit wetsvoorstel bedoeld worden,
louter een vertaling van de regelgeving naar concrete werkwijzen behelzen. Dergelijke
instructies worden in de huidige situatie door het Ministerie van BZK opgesteld en
in de Toolkit Verkiezingen op Rijksoverheid.nl geplaatst, zodat gemeenten hiervan
gebruik kunnen maken bij de uitvoering van het verkiezingsproces. Een voorbeeld van
zo’n instructie is de «factsheet schorsing stemopneming», waarin stapsgewijs wordt
uitgelegd welke handelingen het stembureau moet verrichten als er gedurende het tellen
van de stemmen overgegaan moet worden tot een schorsing. De instructie bevat geen
invulling van vrije beleidsruimte. Een instructie is slechts faciliterend voor de
wijze waarop door gemeenten en stembureaus feitelijk uitvoering kan worden gegeven
aan bepaalde verplichtingen in de Kieswet, het Kiesbesluit en de Kiesregeling. De
instructies zijn om die reden, anders dan de regelgeving waaraan uitvoering moet worden
gegeven, op zichzelf niet bindend en hebben derhalve geen juridische betekenis. Een
geconcretiseerde delegatiebepaling zoals de Afdeling verzoekt, is daarom in artikel A 11,
derde lid, van het voorstel van wet niet nodig.

De kwaliteitsstandaarden, zoals die in dit wetsvoorstel worden bedoeld, zijn van een
andere orde dan de instructies. Met het uitgeven van kwaliteitsstandaarden wordt beoogd
om gemeenten handvatten te bieden bij het invullen van de beleidsruimte die zij hebben
op grond van de Kieswet en lagere regelgeving. Het voorbeeld dat in paragraaf 2.2.
van de toelichting wordt gegeven, onderstreept dit; met het stuk «Criteria Integrale
Toegankelijkheid Stembureaus» wordt geenszins beoogd om gemeenten te verplichten om
alle suggesties in dat stuk na te leven. Wel wordt beoogd burgemeester en wethouders
te ondersteunen bij het invullen van de taak die zij op grond van artikel J 3, derde
lid van de Kieswet hebben om ervoor zorg te dragen dat de stemlokalen zodanig zijn
gelegen en zo zijn ingericht dat kiezers met lichamelijke beperkingen zoveel mogelijk
hun stem zelfstandig uit kunnen brengen. De betreffende kwaliteitsstandaard verandert
niets aan de verantwoordelijkheid en vrijheid van burgemeester en wethouders om naar
eigen inzicht invulling te geven aan de taak die zij op grond van artikel J 3, derde
lid, van de Kieswet hebben. Er wordt slechts beoogd hen te faciliteren bij het vervullen
van de in voormeld artikel genoemde zorgplicht. Kwaliteitsstandaarden zijn evenals
de instructies niet afdwingbaar, zodat zij reeds daarom niet algemeen verbindend van
aard zijn. De Kiesraad zal bij het opstellen van de instructies en kwaliteitsstandaarden
van deze kaders uit moeten gaan. Een ruimere opdracht voor de Kiesraad is in dit wetsvoorstel
niet beoogd.

De toelichting is op dit punt aangevuld.

b. Delegatie naar amvb

Met dit wetsvoorstel krijgt de Kiesraad de taak ondersteuning te verlenen aan de burgemeester,
het college van burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur en een stembureau
bij het organiseren van verkiezingen.37 Doel hiervan is de kwaliteit van het verkiezingsproces te bevorderen. In verband
hiermee is voorzien in een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur (amvb)
voorwaarden te stellen aan de uitvoering van deze ondersteuningstaak door de Kiesraad.38

De Afdeling merkt op dat de delegatiegrondslag algemeen is geformuleerd. Blijkens
de toelichting beoogt de wetgever de delegatiebevoegdheid slechts te gebruiken voor
het vastleggen van termijnen van orde, ten behoeve van de «transparantie in de verkiezingsketen».
Het is volgens de regering niet de bedoeling met deze delegatiegrondslag invloed uit
te oefenen op hoe de Kiesraad (in onafhankelijkheid) uitvoering geeft aan deze taak.39 Deze inperking van de delegatiegrondslag tot termijnen van orde is echter niet terug
te vinden in het wetsvoorstel.

De Afdeling adviseert de delegatiegrondslag in het wetsvoorstel om bij amvb nadere
regels te stellen nader te clausuleren.

De Afdeling adviseert de delegatiegrondslag in het wetsvoorstel om bij amvb nadere
regels te stellen te clausuleren. De regering kan zich in dit advies van de Afdeling
vinden. De Afdeling wijst daarbij op een inperking tot de termijnen van orde. Het
gaat echter, gelet op de toelichting op artikel A 11, vijfde lid, ook om regels over
het betrekken van gemeenten bij de kwaliteitsbevorderende taak. De delegatiegrondslag
is daarom in het wetsvoorstel rekening houdend met beide aspecten aangepast.

5. Onvoorziene omstandigheden

Het wetsvoorstel bevat de voorwaarde dat instructies die de Kiesraad opstelt met betrekking
tot «onvoorziene omstandigheden», worden vastgesteld in overeenstemming met de Minister
van BZK.40 Aannemelijk is dat hiermee niet wordt gedoeld op situaties die door de wetgever weliswaar
niet volledig zijn voorzien, maar die op dit moment als op de wet gebaseerde beleidsruimte
door bestuursorganen zelf worden ingevuld (bijvoorbeeld de exacte wijze van het vermelden
van kandidaten en aanduidingen op het stembiljet) maar dat het gaat om situaties waarin
maatregelen nodig zijn die op dat moment (nog) geen grondslag hebben in de wet- of
regelgeving.

In die gevallen waarin de wet- en regelgeving tekortschiet om een acuut risico voor
een goed verloop van de stemming te ondervangen, kunnen nadere instructies noodzakelijk
zijn. De bevoegdheid tot het stellen van deze instructies kan bij wijze van een vangnet
een uitkomst bieden om te voorkomen dat onvoorziene situaties een grote impact krijgen
op de voortgang van het proces, de geldigheid van de stemming of de juistheid van
de uitslag. De Afdeling benadrukt dat een vangnetvoorziening slechts kortdurend toepassing
mag vinden, om de tijd te overbruggen totdat het bevoegd gezag voor de dan optredende
situatie noodzakelijke (specifieke) regels heeft getroffen.41

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op het kortdurende karakter
van de vangnetvoorziening voor het stellen van instructies over onvoorziene omstandigheden
en deze zo nodig in het wetsvoorstel te beperken in geldingsduur. Verder adviseert
zij om in de toelichting nader in te gaan op het onderscheid tussen «onvoorziene omstandigheden»
en situaties waarvan het voor betrokkenen evident is dat de wetgeving hier ruimte
laat die op een reguliere manier kan worden ingevuld.

De Afdeling merkt op dat de instructies met betrekking tot onvoorziene omstandigheden
bedoeld zullen zijn voor situaties waarin maatregelen nodig zijn die op dat moment
(nog) geen grondslag hebben in de wet- of regelgeving en dat deze instructies niet
bedoeld zijn voor situaties die door de wetgever weliswaar niet volledig zijn voorzien,
maar die als op de wet gebaseerde beleidsruimte door bestuursorganen zelf worden ingevuld.
De regering onderschrijft deze uitleg van de Afdeling. De instructies van de Kiesraad
bij onvoorziene omstandigheden kunnen, in tegenstelling tot de instructies bedoeld
in het voorgestelde artikel A 11, derde lid, wel algemene verbindende voorschriften
bevatten. Om het onderscheid met de instructies, bedoeld in artikel A 11, derde lid,
tot uitdrukking te brengen is artikel A 11, vierde lid, zodanig aangepast dat niet
meer gesproken wordt van instructie, maar van regels. Om reden dat het hierbij niet
alleen om organisatorische of technische regels zal gaan, vereist aanwijzing 5.10
van de Aanwijzingen voor de regelgeving de goedkeuring van de Minister voor een dergelijke
regeling van de Kiesraad. Ook in verband hiermee is artikel A 11, vierde lid, aangepast.
Tot slot is naar aanleiding van het advies van de Afdeling om in de toelichting nader
in te gaan op het kortdurende karakter van de vangnetvoorziening en deze zo nodig
in het wetsvoorstel te beperken in geldingsduur, in het vierde lid van artikel A 11
opgenomen dat de Kiesraad in de regels tevens de geldigheidsduur ervan vaststelt.
De toelichting is met deze wijzigingen in overeenstemming gebracht.

6. Waarnemers

Het wetsvoorstel regelt dat de Kiesraad personen als waarnemers kan aanwijzen die
namens hem ondersteuning bieden ter bevordering van de kwaliteit van het verkiezingsproces.42 Als waarnemers worden volgens de voorgestelde wettekst niet aangewezen degenen die
lid of secretaris zijn van de Kiesraad of medewerker van het ondersteunend bureau.43 Het aanwijzen van medewerkers van de Kiesraad wordt niet nodig geacht «omdat de ondersteuning
van de Kiesraad al onderdeel uitmaakt van hun taken».44

De Afdeling kan deze redenering volgen. Zij wijst er echter op dat de toelichting
ook vermeldt dat de leden én medewerkers van de Kiesraad niet mogen optreden als waarnemer
vanwege de «noodzakelijke scheiding tussen uitvoerende en toezichthoudende taken van
de Kiesraad».45 Dit is niet in overeenstemming met de tekst van het wetsvoorstel.46

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt te verhelderen.

Artikel A 9, tweede lid, en de toelichting op artikel A 9 zijn naar aanleiding van
deze opmerking van de Afdeling advisering aangepast. Tevens is in artikel A 9, tweede
lid, verduidelijkt dat behalve de leden van de Kiesraad, ook personen die een functie
vervullen in het verkiezingsproces die onverenigbaar is met de taak ter bevordering
van de kwaliteit van het verkiezingsproces, niet kunnen worden aangewezen als waarnemer.
Dat deze personen niet kunnen worden aangewezen als waarnemer voor de Kiesraad bleek
al uit de memorie van toelichting.

Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in de memorie van toelichting een
paar redactionele verbeteringen aan te brengen en is de tekst in de memorie van toelichting
op een aantal punten geactualiseerd.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge u verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, H.M. de Jonge