Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Van der Plas over mestderogatie

Antwoord van Minister Adema (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) (ontvangen 22 april
2024).

Vraag 1

Wat is het mechanisme van de Europese Commissie (EC) dat in werking zou treden met
betrekking tot een eventuele inbreukprocedure als Nederland nu besluit de mestderogatiebeschikking
van september 2022 op te schorten en zich te houden aan de derogatiebeschikking die
gold tot en met 2023? Kunt u deze stappen stuk voor stuk aangeven en daarbij een tijdspad
toevoegen?

Antwoord 1

Het mechanisme dat in werking kan treden is dat de Europese Commissie (EC) direct
een inbreukprocedure start wegens niet-naleving van de derogatiebeschikking 2022–2025.
Dit kan naar verwachting al snel (binnen 9 maanden tot iets meer dan een jaar) leiden
tot een voorlopige maatregel (versterkt door forse dwangsommen) van het Hof van Justitie
van de Europese Unie (EU). Hieronder wordt dat nader toegelicht. Daarbij is van belang
dat het hier niet om een geschil zal gaan over of een lidstaat een bepaling al dan
niet juist implementeert, zoals meestal het geval is bij infractieprocedures, maar
om een doelbewuste en evidente afwijking van een heldere norm. Immers, de maximale
plaatsingsruimte voor dierlijke mest is in het afbouwpad van de derogatiebeschikking
en de Nitraatrichtlijn eenduidig omschreven en daar wordt in de vraagstelling van
de leden van de BBB van afgeweken. Er zal weinig tijd nodig zijn voor een rechter
om deze evidente afwijking vast te stellen.

Als eerste zal de EC een «aanmaningsbrief» sturen, waarop de EU-lidstaat de mogelijkheid
heeft opmerkingen te maken (ingebrekestelling). Indien de EC van mening is dat de
EU-regels nog steeds worden geschonden, stuurt zij de EU-lidstaat een met redenen
omkleed advies. Dat met redenen omkleed advies bevat een termijn waarbinnen de lidstaat
aan het EU-recht moet voldoen. Indien de lidstaat dit advies niet binnen de gestelde
termijn opvolgt, kan de EC de zaak aanhangig maken bij het Hof van Justitie van de
EU (op grond van artikel 258 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (VWEU)). Naar verwachting duurt het proces van aanmaning tot ingebrekestelling
in dit geval enkele maanden.

Tegelijkertijd met de ingebrekestelling kan de EC, vooruitlopend op een definitief
oordeel, het Hof van Justitie van de EU (hierna: het Hof) verzoeken om een voorlopige
maatregel te treffen. Binnen enkele maanden na de start kan er daarmee een voorlopig
oordeel liggen waarin Nederland wordt bevolen het EU-recht na te leven. Indien Nederland
geen uitvoering geeft aan het bevel van het Hof, kan de EC het Hof verzoeken om dwangsommen
op te leggen. Een beschikking van het Hof van Justitie waarin uiteindelijk aan Nederland
dwangsommen worden opgelegd kan binnen enkele maanden worden afgerond. De tijdsduur
gemoeid met het proces van verzoek voorlopige maatregel van de EC aan het Hof tot
aan het opleggen van een dwangsom door het Hof aan Nederland is naar verwachting zes
maanden tot één jaar.

Een uitspraak in de hoofdprocedure zal naar verwachting zo’n anderhalf jaar vergen.
Vervolgens zal Nederland deze uitspraak moeten nakomen binnen een redelijke termijn.
Dat zal in dit geval een zeer korte termijn zijn, omdat Nederland zich aan de derogatiebeschikking
moet houden. Dat betekent naar verwachting dat bij gebreke aan nakoming van de eerste
uitspraak van het Hof, de EC direct een verzoekschrift bij het Hof kan indienen om
Nederland te laten veroordelen wegens niet-nakoming van de Hof-uitspraak en daarbij
een boete over het verleden en een dwangsom voor de toekomst kan vorderen. Deze vordering
zal er naar verwachting binnen 2 à 3 maanden na de uitspraak van het Hof liggen. De
praktijk leert dat het Hof zo’n zaak snel afwikkelt. Dat betekent dat binnen ongeveer
12 maanden na de eerste uitspraak van het Hof een tweede negatieve uitspraak van het
Hof kan volgen waarbij een boete en dwangsom wordt toegekend. Dit kunnen forse boetes
en dwangsommen zijn. In totaal duurt de hoofdprocedure dus naar verwachting tweeëneenhalf
jaar na het verzoekschrift van de EC aan het Hof.

Nationale rechter

Naast bovengenoemde Europese procedures geldt dat de gebruiksnormen zijn neergelegd
in de Uitvoeringsregeling meststoffenwet, deze zou aangepast moeten worden om af te
wijken van de derogatiebeschikking/de Nitraatrichtlijn. Een ministeriële regeling
of vrijstellingsregeling waarin wordt afgeweken van dwingende bepalingen in de Nitraatrichtlijn/derogatiebeschikking
is een onjuiste implementatie van de Nitraatrichtlijn/derogatiebeschikking, en daarmee
in strijd met de verplichting van de Staat om richtlijnen (tijdig) en juist te implementeren.
Zij is om die reden onrechtmatig. Die onrechtmatigheid kan door organisaties in de
eerste plaats aan de orde worden gesteld in een civiele kortgedingprocedure.

In die procedure kan de rechter de ministeriële regeling onverbindend verklaren vanwege
strijd met het EU-recht. Een kortgedingprocedure kan heel snel worden geëntameerd,
doorgaans wordt een mondelinge behandeling binnen twee weken na een aanvraag daartoe
ingepland en volgt de uitspraak binnen twee weken na de mondelinge behandeling. Dat
kan echter ook al binnen enkele dagen. In een kortgedingprocedure kunnen voorlopige
voorzieningen worden getroffen, totdat eventueel in een bodemprocedure de voorlopige
voorziening wordt bevestigd of anders wordt bepaald. Een voorlopige voorziening kan
na afweging door de voorzieningenrechter van de betrokken belangen bijvoorbeeld bestaan
uit het verbod om mest uit te rijden/verbod bufferstroken te bemesten. Eveneens heeft
de rechter in kort geding bij een onmiskenbaar onverbindende regeling de bevoegdheid
om die regeling, indien gevorderd, buiten werking te stellen (aan regeling mag geen toepassing worden gegeven) of onverbindend te verklaren (regeling zelf onrechtmatig). Dat laatste scenario ligt in dit geval, gelet op de evidente schending
van het EU-recht, voor de hand.

Via de route van het bestuursrecht kan daarnaast door belanghebbenden een verzoek
om handhaving worden gedaan indien een landbouwer weliswaar handelt conform de ministeriële
regeling/vrijstellingsregeling maar wel in strijdt handelt met de Nitraatrichtlijn/derogatiebeschikking.
Indien de Minister dat verzoek om handhaving afwijst, kan bezwaar en vervolgens beroep
worden ingesteld. Hangende dat bezwaar of beroep kan tegelijkertijd een voorlopige
voorziening worden gestart bij de bestuursrechter. In die voorlopige voorziening kan
de rechter de Minister opdragen om alsnog binnen een door hem te stellen termijn een
handhavingsbesluit te nemen waarin door de rechter aangegeven punten moeten worden
meegenomen in de afweging om wel of niet te handhaven (ECLI:RBMNE:2020:1868). Dit
betekent dat via een procedure tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek de regeling
onverbindend/buiten toepassing worden verklaard.

Vraag 2

Waarop is gebaseerd dat Nederland volgens u per direct de derogatiebeschikking zou
kunnen verliezen als we ons niet aan de beschikking houden, en is daar documentatie
over beschikbaar? Hoe waarschijnlijk is het dat dit ook daadwerkelijk gebeurt?

Antwoord 2

De derogatiebeschikking bevat diverse voorwaarden zoals de maximale plaatsingsruimte
in het afbouwpad, de voorwaarden over bufferstroken, de aanwijzing van met Nutriënten-Verontreinigde-gebieden
(NV-gebieden) en de verlaging van de mestproductieplafonds. Dit zijn voorwaarden waaraan
door Nederland voldaan moet worden om gebruik te mogen maken van de in de derogatiebeschikking
geboden mogelijkheid om meer mest dan de norm van 170 kg stikstof uit dierlijke mest,
per hectare, per jaar te mogen uitrijden. Het niet voldoen aan de voorwaarden van
de beschikking kan voor de EC een reden zijn voor intrekking ervan. Daarvoor hoeft
de EC naar verwachting niet langs het Europese Nitraatcomité. In dat geval zal de
intrekking naar verwachting twee tot drie maanden in beslag nemen.

Overigens is het risico op het intrekken van de derogatiebeschikking bij het niet
naleven van de voorwaarden ervan mij reeds kenbaar gemaakt door de EC. Hierover heb
ik u eerder geïnformeerd en ik verwijs daarbij naar de brief van de Eurocommissaris
van 19 december 2022 (bijlage bij Kamerstuk 33 037, nr. 485).

Vraag 3

Waarop zijn de getallen gebaseerd en op welke termijn zouden die dwangsommen dan kunnen
gaan worden opgelegd gezien het feit dat u bij het commissiedebat EU-LNV van 9 april
2024 zei dat een infractieprocedure door de EC kan leiden tot dwangsommen van «honderden
miljoenen zo niet meer»? Hoe waarschijnlijk is het dat dit ook daadwerkelijk gebeurt?

Antwoord 3

Het is zeer waarschijnlijk dat dit gebeurt. Uit een analyse van het Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat (Kamerstuk 27 625, nr. 555) van eerdere boetes en dwangsommen die opgelegd zijn aan lidstaten blijkt dat de
hoogte sterk varieert. Deze bedragen variëren van ca. 5.000 euro tot ruim 300.000 euro
per dag (dwangsom) of van 1 miljoen euro tot 40 miljoen euro (boete). Om een voorbeeld
te noemen: het Hof heeft Frankrijk in 2005 wegens het stelselmatig schenden van de
controleverplichtingen voor visserij een dwangsom van 57.761.250,– euro opgelegd voor
elke periode van zes maanden te rekenen vanaf de uitspraak van dit arrest, zolang
het eerste arrest tot veroordeling niet volledig was uitgevoerd en daarnaast een boete
van 20 miljoen euro (C-304/02).

Vraag 4

Waarop is uw stelling in het bovenstaand debat gebaseerd dat als Nederland zich niet
aan de nieuwe derogatiebeschikking houdt de gevolgen voor boeren ook groot zouden
kunnen zijn «bijvoorbeeld het intrekken van Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB)-subsidies»
en is daarvan documentatie beschikbaar? Hoe waarschijnlijk is het dat dit ook daadwerkelijk
gebeurt? Op welke termijn zou dit gebeuren?

Antwoord 4

Het niet naleven van de verplichtingen op grond van de Nitraatrichtlijn kan ertoe
leiden dat landbouwers die GLB-subsidies ontvangen, geconfronteerd worden met kortingen
wegens overtreding van de zogenaamde randvoorwaarden of conditionaliteiten. De verplichting
tot het opleggen van deze kortingen volgt uit dwingende en rechtstreeks werkende Europese
verordeningen. De percentages waarmee in dat geval de individuele betalingen aan boeren
gekort kunnen worden, bedragen in de regel 3% van de betalingen die de landbouwer
ontvangt. Dat percentage wordt verhoogd naar 10% bij herhaling en naar (minimaal)
15% bij opzettelijke niet-nalevingen. Ook dit vloeit rechtstreeks voort uit Europese
regelgeving. In het geval dat boeren zich structureel niet houden aan de derogatiebeschikking
is een korting van 15% of meer niet uitgesloten. Na constatering van de overtreding
legt RVO de randvoorwaardenkorting op bij de eerstvolgende jaarlijkse uitbetaling
van de GLB-steun (waarbij de korting die een landbouwer vanwege een overtreding in
jaar x verschuldigd is, mag worden verrekend met de steun die hij in het jaar van
constatering van de overtreding ontvangt).

Vraag 5

Waarop is gebaseerd dat een infractieprocedure volgens u ook zou kunnen betekenen
dat Nederland in het vervolg een structurele korting krijgt op de gelden uit het GLB
en is daarvan documentatie beschikbaar? Hoe waarschijnlijk is het dat dit ook daadwerkelijk
gebeurt?

Antwoord 5

Als RVO nalaat om randvoorwaardenkortingen op te leggen en de EC naar aanleiding van
de bevindingen van de Auditdienst Rijk of op basis van een eigen audit constateert
dat er sprake is van een ernstige tekortkoming in het governancesysteem van Nederland,
kan de EC Nederland dwingen tot het opstellen van een actieplan met corrigerende maatregelen.
Als Nederland dit plan niet opstelt, het plan tekort schiet, of Nederland het niet
(goed) uitvoert, dan kan de EC vervolgens de GLB-betalingen aan Nederland opschorten.
Een besluit van de EC om de betalingen aan Nederland op te schorten kan in het snelste
geval, als EC zelf een audit in Nederland uitvoert en niet de bevindingen van de Auditdienst
Rijk afwacht, na anderhalf tot twee jaar aan de orde zijn. Uiteraard staat nog wel
beroep open tegen de besluiten van de EC, maar dit heft een eventuele opschorting
van de betalingen niet op.

In het kader van een infractieprocedure wegens niet-naleving van de derogatiebeschikking kunnen aan Nederland opgelegde boetes
en dwangsommen worden ingehouden op EU-betalingen aan Nederland. Dat kunnen behalve
GLB-betalingen ook plattelandsontwikkelingsgelden (ELFPO) zijn en wellicht zelfs gelden
voor regionale ontwikkeling (EFRO).

Vraag 6

Is het waarschijnlijk dat een infractieprocedure door de EC over de derogatie echt
anders verloopt dan bijvoorbeeld de infractieprocedure tegen het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat over de aanbesteding voor de NS? Zo ja, waarom?

Antwoord 6

In de situatie dat de EC een infractieprocedure start tegen Nederland wegens het niet
naleven van de derogatiebeschikking zal deze naar verwachting een ander karakter hebben.
Een dergelijke niet-naleving druist in tegen het beginsel van Unietrouw zoals neergelegd
in artikel 4, derde lid, Verdrag betreffende Europese Unie (VEU), de uit vaste jurisprudentie
van het Hof van Justitie voortvloeiende beginselplicht tot handhaving en staat op
gespannen voet met de rechtsstaatgedachte. De inbreuk is evident, immers het afbouwpad
van de derogatie en de daarbij behorende gebruiksnorm voor dierlijke mest zijn glashelder
en laten geen ruimte voor interpretatie, en daarom zullen omvang en snelheid van een
inbreukprocedure daartegen naar verwachting niet te vergelijken zijn met de infractieprocedure
over de aanbesteding voor de NS.

Vraag 7

Bij wie komt de volgende reactie vandaan en is daar documentatie van gezien het feit
dat u tijdens het commissiedebat EU-LNV zei dat als u in Europa vraagt naar de derogatiebeschikking
de reactie is: «hoe zit het met jullie handhaving eigenlijk?»? Wat is de verdere context
van deze vraag over handhaving?

Antwoord 7

De afgelopen periode heb ik meerdere gesprekken gevoerd met de Europese Commissie
over de mogelijkheden van een nieuwe derogatie. In deze gesprekken is ook de implementatie
van de voorwaarden van de huidige derogatiebeschikking aan de orde geweest. Daarbij
heeft de Europese Commissie aangegeven zorgen te hebben over de implementatie en de
handhaving van de voorwaarden van de huidige derogatie, bijvoorbeeld ten aanzien van
bufferstroken en mestgift. Daarnaast staat in artikel 6 van de derogatiebeschikking
dat Nederland uitvoering moet geven aan de versterkte handhavingsstrategie mest. Het
is dus niet opmerkelijk dat de Europese Commissie naar de handhaving vraagt.

Vraag 8

In hoeverre kan Nederland het volgende artikel inroepen en een hogere hoeveelheid
stikstof dan 170 KG toestaan gezien het feit dat in de Nitraatrichtlijn het volgende
staat: «Deze bepaalde hoeveelheid per hectare is de hoeveelheid mest die 170 kg N
(stikstof) bevat en de lidstaten evenwel gedurende en na het eerste actieprogramma
van vier jaar andere hoeveelheden dan de bovengenoemde mogen vaststellen? Deze hoeveelheden
moeten zodanig worden vastgesteld dat geen afbreuk wordt gedaan aan het bereiken van
de in artikel 1 genoemde doelstellingen, en zij moeten worden gemotiveerd aan de hand
van objectieve criteria, bij voorbeeld: etc. etc. etc.».

Antwoord 8

In uw vraag verwijst u naar Bijlage III, punt 2, onder b, van de Nitraatrichtlijn.
Dit is de grondslag waarop een lidstaat een verzoek om derogatie kan doen en de EC
een derogatie kan verlenen. Er staat bij dat een lidstaat die een andere hoeveelheid
wil toestaan daarvan mededeling doet aan de EC (derogatieverzoek) en dat de EC (de
motivering van) dat verzoek volgens de regelgevingsprocedure van artikel 9, tweede
lid, Nitraatrichtlijn bestudeert. Dit betekent dat voor het daadwerkelijk mogen toepassen
van een andere gebruiksnorm dan de 170-norm uit de Nitraatrichtlijn de comitologieprocedure
(besluitvorming EC na advisering Nitraatcomité) gevolgd moet worden. Ik heb u eerder
reeds bericht dat ik het nogmaals verkrijgen van een derogatiebeschikking van de EC
niet zie als een reële mogelijkheid.

Vraag 9

Wat als Nederland met een gedoogbeleid komt en Nederlandse boeren onder het gedoogbeleid
meer mest mogen uitrijden dan onder de huidige beschikking? Klopt het dat organisaties
niet naar de rechter kunnen stappen om een procedure te starten over dit gedoogbeleid?
Zo nee, wat zouden de gevolgen kunnen zijn van zulke procedures? Over welk tijdspad
hebben we het dan?

Antwoord 9

Allereerst wil ik nogmaals opmerken dat een dergelijk gedoogbeleid volledig zou indruisen
tegen het beginsel van Unietrouw zoals neergelegd in artikel 4, derde lid, VEU en
op gespannen voet zou staan met de rechtsstaatgedachte. Het is een misvatting dat
daarbij geen procedures zijn te verwachten.

Tijdens dat bezwaar of beroep kan een spoedprocedure bij de bestuursrechter gestart
worden (voorlopige voorziening) door belanghebbenden met een spoedeisend belang. Toewijzing
lijkt kansrijk vanwege evidente strijd met het EU-recht en de vaste jurisprudentie
van de Nederlandse bestuursrechter over de «beginselplicht tot handhaving». Toewijzing
leidt normaal tot schorsing van het besluit. Omdat schorsing van een besluit om niet
te handhaven niet zoveel teweeg brengt, is de kans groot dat de voorzieningenrechter
meer doet. Zo kan hij een opdracht geven binnen een bepaalde termijn een besluit tot
handhaving te nemen, zo nodig versterkt met een dwangsom. Bij een verzoek om voorlopige
voorziening hangende beroep, kan hij ook «doorpakken» en meteen in de beroepsprocedure
uitspraak doen («kortsluiten») In dat geval zal hij het besluit om niet te handhaven
vernietigen met daarbij de opdracht om binnen een bepaalde (korte) termijn een nieuw
besluit te nemen. Daarbij kan hij als richting meegeven dat in beginsel gehandhaafd
moet worden. In het uiterste geval kan hij ook direct zelf besluiten dat gehandhaafd
moet worden («zelf in de zaak voorzien»). De tijdsduur van een voorlopige voorzieningsprocedure
is enkele weken tot een paar maanden. De periode betreft enkele maanden als ook het
besluit op een handhavingsverzoek wordt meegerekend bij een voorlopige voorzienig.

Daarnaast is ook een uitspraak van de civiele kortgedingrechter voorstelbaar. In dat
geval is aannemelijk dat binnen afzienbare tijd (enkele weken tot een paar maanden)
de Staat wordt bevolen om toepassing te geven aan de Europese normen en deze te handhaven.

Vraag 10

Heeft de EC mogelijkheden tot versoepeling als op basis van redelijkheid en billijkheid
een maatschappelijke sector binnen een lidstaat onevenredig schade dreigt te ondervinden
als gevolg van Europese beleidsuitwerking? Zo ja, wat zijn deze mogelijkheden?

Antwoord 10

Alleen het Hof van Justitie van de EU (hierna: het Hof) kan in antwoord op prejudiciële
vragen van een Nederlandse rechter een oordeel geven over de proportionaliteit van
de derogatiebeschikking. Het oordeel dat de derogatiebeschikking niet proportioneel
is acht ik echter zeer onwaarschijnlijk. De evenredigheid van de derogatiebeschikking
zal immers bezien worden in het licht dat het uitvoeringsbesluit al een verruiming
is ten opzichte van de 170-norm uit de Nitraatrichtlijn. Het hebben van een derogatie
is dan ook nooit de normaalsituatie of iets waar een lidstaat op kan (blijven) rekenen.
De EC heeft daarnaast op basis van de Nitraatrichtlijn en zolang een derogatie maar
bijdraagt aan de doelen van de Nitraatrichtlijn, een ruime bevoegdheid bij het uitoefenen
van haar bevoegdheid een hogere gebruiksnorm vast te stellen en de voorwaarden die
daarbij gelden. Zij is niet verplicht van die bevoegdheid gebruik te maken. Als ze
besluit een derogatie te verlenen kan zij dat qua inhoud en voorwaarden alleen doen
op een wijze die bijdraagt aan de doelen van de Nitraatrichtlijn. Zij kan alleen die
voorwaarden opnemen die bijdragen aan de doelen van de Nitraatrichtlijn. Zij betrekt
bij haar besluit over een derogatie bovendien andere ontwikkelingen die relevant zijn
(bijv. veedichtheid) en dat een eventuele derogatie geen afbreuk mag doen aan de doelen
van andere Uniewetgeving (zie ook de overwegingen in de derogatiebeschikking). Van
belang is ook dat een derogatiebesluit zich niet rechtstreeks richt tot landbouwers
maar tot Nederland als geheel met het doel Nederland aan te zetten tot het verminderen
en voorkomen van emissies als bedoeld in de Nitraatrichtlijn. Ook zal een rol spelen
dat Nederland niet verplicht was te verzoeken om een derogatiebeschikking en in het
Nitraatcomité heeft ingestemd met de derogatiebeschikking (waarbij uw kamer ook na
vaststelling van de derogatiebeschikking niet heeft opgeroepen daartegen op te komen
bij het Hof). De derogatiebeschikking op korte termijn van tafel krijgen over de band
van de proportionaliteit of evenredigheid lijkt daarmee een kansloze route. Bedacht
dient ook te worden dat in het onwaarschijnlijke geval dat de derogatiebeschikking
onderuit zou gaan, Nederland direct terugvalt op de 170-norm en waarschijnlijk met
terugwerkende kracht.

Vraag 11

Kunt u deze vragen, inclusief de deelvragen één voor één beantwoorden en (ruim) vóór
het commissiedebat Mestbeleid op 25 april 2024?

Antwoord 11

Ja.