Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Van der Lee over de over de uitwerking van het Europese begrotingsraamwerk

Antwoord van Minister Van Weyenberg (Financiën) (ontvangen 8 april 2024).

Vraag 1

Zijn de cijfers over de effecten van de herziene Europese begrotingsregels op het
structureel primair saldo (SPS) en de uitgavengroei gedeeld in de brief van februari
2024 over het Raadsakkoord de meest recente? Verwacht u de komende tijd nog aanpassingen
of updates in de raming van de effecten?

Antwoord 1

De Europese Commissie (de Commissie) heeft enkele weken geleden geactualiseerde, voorlopige
berekeningen met de lidstaten gedeeld. In deze nieuwe berekeningen is het benodigde
structureel begrotingssaldo dat lidstaten moeten behalen aan het einde van de aanpassingsperiode
geactualiseerd aan de hand van de cijfers van in november gepubliceerde macro-economische
aannames behorende bij het aankomende Vergrijzingsrapport 2024 van de Commissie. Op
basis van deze nieuwe, voorlopige berekeningen zou Nederland moeten toebewegen naar
een structureel primair begrotingssaldo van 0,3% van het bruto binnenlands product
(bbp) in 2028 (zonder verlenging van de aanpassingsperiode) of 0,2% bbp in 2031 (met
verlenging). In de Kamerbrief over het Raadsakkoord1 is gecommuniceerd dat Nederland moet toebewegen naar een structureel primair saldo
van 0,7% bbp in 2028. Het verschil is het resultaat van de recent geactualiseerde
macro-economische aannames uit het Vergrijzingsrapport 2024, die ten tijde van deze
Kamerbrief nog niet beschikbaar waren.

In juni 2024 krijgen lidstaten een technisch referentiepad van de Commissie (wanneer
zij een tekort boven 3% bbp of een schuld van 60% bbp hebben) of krijgen ze de gelegenheid
om technische informatie aan te vragen (voor lidstaten onder deze referentiewaarden).
De referentiepaden en technische informatie zullen worden gebaseerd op de cijfers
uit de voorjaarsraming van de Europese Commissie, die in mei of juni 2024 verschijnt.

Het is hierbij goed om te noemen dat in de preventieve arm van de regels de Europese
Unie geen alternatief uitgavenpad kan opleggen zolang het tekort kleiner is dan 3%
bbp en de schuld lager is dan 60% bbp (voor de eerste ronde plannen wordt hiervoor
de raming voor 2024 uit de voorjaarsraming gebruikt), ook niet in het geval Nederland
een plan zou indienen dat niet voldoet aan de eisen die volgens de verordening worden
gesteld aan het uitgavenpad. Voor de correctieve arm geldt dat de Commissie geen handhavingsmaatregelen
kan voorstellen zolang het begrotingstekort onder de 3% bbp en de schuld onder de
60% bbp blijft. Voor het openen van buitensporigtekortprocedures in 2024 wordt gebruik
gemaakt van realisaties in 2023 en de verwachtingen uit de voorjaarsraming.

Vraag 2, 3, 4, 9 en 10

Klopt het dat uit de herziene Europese begrotingsregels een opgave voor Nederland
zou volgen waarin de SPS in 2028 (bij een vierjaarspad) + 0,7% zou zijn, terwijl de
Studiegroep Begrotingsruimte uitgaat van een SPS van – 0,1% voor 2028?

In welke mate verklaart het gebruik van verschillende aannames over groei, rentes,
et cetera het in de voorgaande vraag genoemde verschil? Kan dit kwantitatief toegelicht
worden?

Volgt uit het antwoord op de voorgaande twee vragen dat de budgettaire opgave die
uit de herziene begrotingsregels volgt groter is dan die door de Studiegroep geadviseerd
wordt?

Klopt het dat het uitgavenpad voor lidstaten die onder de 60%-schuld zitten enkel
tot doel heeft die schuld onder de 60% te houden en niet te laten dalen? Zo ja, hoe
kan het dan dat de budgettaire opgave die uit de herziene Europese begrotingsregels
lijkt te volgen (alhoewel facultatief) groter is dan het kwantitatieve advies van
de Studiegroep, terwijl in dat kwantitatieve advies verondersteld wordt dat de schuld
gelijk (en dus onder de 60%) blijft?

Volgt uit voorgaande vraag dat de herziene begrotingsregels aan Nederland een grotere
dan noodzakelijke budgettaire opgave zouden suggereren om onder de 3% en 60% te blijven?
Wat is van een dergelijke opgave de economische onderbouwing?

Antwoord 2, 3, 4, 9 en 10

De methode die door de Commissie (Debt Sustainability Analysis, DSA) wordt gebruikt is niet één-op-één vergelijkbaar met de methode die is toegepast
door het onafhankelijke ambtelijke advies van de 17de Studiegroep Begrotingsruimte (SBR). De SBR adviseert het volgende kabinet om het
reguliere begrotingstekort in 2028 te reduceren tot circa 2% bbp. Dit komt overeen
met een structureel primair saldo van ca. -0,1%. Dit draagt onder huidige aannames
voor rente en groei bij aan schuldstabilisatie. Het 17e SBR is een ambtelijk onafhankelijk advies voor de komende kabinetsperiode, en het
is daarom aan het volgend kabinet om dit te wegen.

De Europese Unie richt zich in de nieuwe begrotingsregels op het structureel primair
begrotingssaldo. Dit is het reguliere begrotingssaldo gecorrigeerd voor de stand van
de economie en rentelasten. De Europese Unie hanteert een horizon tot tien jaar na
de vier- of zevenjarige aanpassingsperiode (dit noemt de Commissie de middellange
termijn). Dit betekent dat de Commissie vooruitkijkt naar 2038 (in het geval van een
vierjarige aanpassingsperiode) of 2041 (in het geval van een zevenjarige aanpassingsperiode).
Het uitgangspunt van de berekening van de Commissie is dat lidstaten gedurende deze
horizon hun schuld geloofwaardig laten dalen (voor lidstaten met een schuld boven
60% bbp) of op een prudent niveau onder de 60% bbp houden (voor lidstaten met een
schuld onder 60% bbp), en hun tekort onder 3% bbp houden. De Commissie rekent terug
welk structureel primair begrotingssaldo daar voor nodig is aan het einde van de aanpassingsperiode
(2028 of 2031), waarbij het uitgangspunt is dat ook de verwachte vergrijzingskosten
in de jaren daarna zonder aanvullend beleid in voldoende mate kunnen worden geabsorbeerd.

De verschillen tussen de SBR en de berekeningen van de Commissie kunnen dus niet alleen
op basis van verschillen in economische aannames worden verklaard en kunnen niet eenvoudig
met elkaar worden vergeleken. De twee methoden hebben verschillende doelen en komen
daarmee tot verschillende uitkomsten.

Lidstaten krijgen bij het opstellen van hun begrotingsplan de mogelijkheid om zelf
een uitgavenpad voor te stellen, waarbij zij mogelijk kunnen afwijken van het referentiepad
van de Commissie. Een voorstel voor een eventueel hoger uitgavenpad moet worden onderbouwd
aan de hand van deugdelijke economische argumenten en op basis van kwantitatieve gegevens.

Vraag 5

Kunt u een inschatting geven hoeveel euro Nederland zou moeten ombuigen om ten opzichte
van de SPS 2024 na afloop van het vier- of zevenjarenplan op een SPS van 0,7% te komen?

Antwoord 5

In de Kamerbrief over het Raadsakkoord2 is gecommuniceerd dat Nederland moet toebewegen naar een beoogd structureel primair
saldo van 0,7% bbp in 2028. Op basis van geactualiseerde, voorlopige berekeningen
zou Nederland moeten toebewegen naar een beoogd structureel primair begrotingssaldo
van 0,3% van het bruto binnenlands product (bbp) in 2028 (zonder verlenging van de
aanpassingsperiode) of 0,2% bbp in 2031 (met verlenging). Het verschil tussen deze
cijfers is het resultaat van de geactualiseerde macro-economische aannames uit het
Vergrijzingsrapport 2024, die ten tijde van de Kamerbrief over het Raadsakkoord nog
niet beschikbaar waren.

Ook deze geactualiseerde berekeningen van de Commissie zijn op dit moment nog voorlopig
en indicatief. Voor de beoordeling van de uitgavenpaden van de eerste ronde plannen
zal de Commissie gebruik maken van economische prognoses uit de voorjaarsraming, die
in mei of juni 2024 wordt gepubliceerd. Deze cijfers zijn bepalend voor het verschil
tussen het verwachte en het te bereiken structureel primair saldo, en dus ook voor
de ombuiging die een lidstaat moet maken om te voldoen aan de criteria die de Europese
Unie stelt aan het uitgavenpad. Het is op dit moment moeilijk om te zeggen welk structureel
primair saldo de Commissie voor 2028 zal ramen, omdat dit zal afhangen van de laatste
economische ontwikkelingen en macro-economische aannames. Het is daarom nog niet te
zeggen welke begrotingsopgave de Commissie voor Nederland zal berekenen.

Het is hierbij goed om te noemen dat in de preventieve arm van de regels de Europese
Unie geen alternatief uitgavenpad kan opleggen zolang het tekort kleiner is dan 3%
bbp en de schuld lager is dan 60% bbp (voor de eerste ronde plannen wordt hiervoor
de raming voor 2024 uit de voorjaarsraming gebruikt), ook niet in het geval Nederland
een plan zou indienen dat niet voldoet aan de eisen die volgens de verordening worden
gesteld aan het uitgavenpad. Voor de correctieve arm geldt dat de Commissie geen handhavingsmaatregelen
kan voorstellen zolang het begrotingstekort onder de 3% bbp en de schuld onder de
60% bbp blijft. Voor het openen van buitensporigtekortprocedures in 2024 wordt gebruik
gemaakt van realisaties in 2023 en de verwachtingen uit de voorjaarsraming.

Om enige inschatting te geven van de omvang van de mogelijke ombuiging van het begrotingssaldo,
kan de voorlopige Commissieberekening van het doel voor het structureel primair saldo
in 2028 voor Nederland worden vergeleken met de raming van het structureel primair
saldo in 2028. Dat geeft een beter beeld van de mogelijke benodigde budgettaire ombuiging
dan een vergelijking met het verwachte structureel primair saldo in 2024. De uitkomst
van de voorjaarsraming is nog niet bekend, daarom wordt in tabel 1 een bandbreedte
getoond rondom de waarde van de herfstraming uit 2023. Daarbij is het belangrijk om
te vermelden dat de geactualiseerde macro-economische aannames uit het Vergrijzingsrapport
2024 niet in deze raming voor de ontwikkeling van het saldo zijn meegenomen. Op basis
van die cijfers zou het begrotingssaldo, tussen de 1,0 en 2,0 procentpunt van het
bbp verbeterd moet worden.

Het is op dit moment niet goed mogelijk om deze ombuiging uit te drukken in een exact
bedrag. Zowel het uiteindelijke doel voor het structureel primair saldo in 2028 als
de Commissieraming voor het structureel primair saldo staan namelijk nog niet vast.
Ter indicatie: een aanpassing van 1%-punt van het geraamde structureel primair saldo
in 2028 zorgt voor een verandering van de benodigde opgave van ongeveer 12,5 miljard
euro.

Procenten bbp

A

Voorlopige Commissieberekening van het doel voor het structureel primair saldo voor
NL in 2028

0,3%

B

Bandbreedte rondom de waarde van de herfstraming van het structureel saldo in 2028

– 1,8% tot – 2,8%

C

Commissieraming rente-uitgaven in 2028

1,1%

D

Structureel primair saldo in 2028 (B plus C)

– 0,7% tot – 1,7%

E

Omvang mogelijke ombuiging (verschil A en D)

1,0% tot 2,0%

Vraag 6

Kunt u eenzelfde schatting geven voor Frankrijk, Duitsland en Italië?

Antwoord 6

Voor de beoordeling van de uitgavenpaden van de eerste ronde plannen zal de Commissie
gebruik maken van economische prognoses uit de voorjaarsraming, die in mei of juni
wordt gepubliceerd. Daarom geldt dat het ook voor deze landen lastig is om op dit
moment voor deze landen een inschatting te geven van de vereiste ombuiging, omdat
de raming van het structureel primair saldo in 2028 zal afhangen van de laatste economische
ontwikkelingen en macro-economische aannames.

Ook voor deze landen wordt de opgave bepaald door het voorlopige doel voor het primair
saldo in 2028 te vergelijken met raming van de Commissie van het structureel primair
saldo in 2028. De uitkomst van de voorjaarsraming is nog niet bekend, daarom wordt
in tabel 2 een bandbreedte gepresenteerd rondom de waarde van de herfstraming uit
2023. Daarbij is het belangrijk om te vermelden dat de geactualiseerde macro-economische
aannames uit het Vergrijzingsrapport 2024 niet in deze raming zijn meegenomen. Ook
voor deze landen geldt dat het moeilijk is om de ombuiging uit te drukken in een exact
bedrag. Zowel het uiteindelijke doel voor het structureel primair saldo in 2028 als
de Commissieraming voor het structureel primair saldo staan nog niet vast.

Tabel 2: Indicatieve raming structureel primair saldo 2028 en ombuiging voor Frankrijk,
Duitsland en Italië

Procenten bbp

Frankrijk

Duitsland

Italië

A

Voorlopige Commissieberekening van het doel voor het structureel primair saldo in
2028

0,8%

0,4%

3,5%

B

Bandbreedte rondom de waarde van de herfstraming van het structureel saldo in 2028

– 5,1% tot – 6,1%

– 1,5% tot – 2,5%

– 6,5% tot – 7,5%

C

Commissieraming rente-uitgaven in 2028

2,9%

1,3%

5,4%

D

Structureel primair saldo in 2028 (B plus C)

– 3,2% tot – 2,2%

– 0,2% tot – 1,2%

– 1,1% tot – 2,1%

C

Omvang mogelijke ombuiging (verschil A en D)

3,0% tot 4,0%

0,6% tot 1,6%

4,6% tot 5,6%

Vraag 7

Hoeveel extra publieke investeringen in de groene transitie zijn er volgens u de komende
tien jaar nodig? Kunt u dit kwantitatief toelichten?

Antwoord 7

Maatregelen om de klimaatverandering tegen te gaan zorgen voor een toenemend beslag
op de overheidsfinanciën, zoals ook aangegeven in een brief van 2 september 2022 over
de kabinetsvisie op de toekomst van de Economische en Monetaire Unie3. Om de Europese doelstelling van 55% emissiereductie in 2030 ten opzichte van 1990
te halen is volgens de Europese Commissie jaarlijks gemiddeld 360 miljard euro extra
aan investeringen nodig, wat neerkomt op grofweg 2% van het jaarlijks EU BBP.4 Na 2030 loopt dit bedrag verder op. De schattingen over de verhouding tussen publieke
en private investeringen lopen daarbij uiteen. Denktank Bruegel noemde in 2021 een
verhouding van 1:4 tot 1:55, terwijl zij in een analyse uit 2023 spreekt6 van een verhouding 1:3. Bruegel projecteert dit op de 2% totale investeringsbehoefte
en komt uit op circa 0,6% BBP extra jaarlijkse publieke investeringen. Bruegel haalt
ook een studie aan die de totale publieke investeringsbehoefte hoger inschat, op 1,8%
EU BBP per jaar.7 Bruegel merkt op dat het aandeel private investeringen hoger kan uitpakken als groene
investeringen winstgevender worden gemaakt via regulering, belasting en een hogere
CO2-prijs.

Volgens het kabinet is het daarom in de eerste plaats van belang om private investeringen
te stimuleren door een goed en voorspelbaar systeem van CO2-beprijzing, bij voorkeur op Europees niveau, en een goede EU-taxonomie voor groene
investeringen. Daarnaast zijn substantiële publieke investeringen nodig. Lidstaten
kunnen daartoe goed gebruik maken van Europese middelen (waaronder de RRF inclusief
REPowerEU, de EU-begroting en fondsen zoals het Moderniseringsfonds, het Innovatiefonds
en het Sociaal Klimaatfonds) en kunnen daarnaast investeringen op de nationale begrotingen
vergroten. Het combineren van hogere publieke investeringen met schuldafbouw vraagt
om het stevig prioriteren van uitgaven en daartoe ook het doorlichten van uitgaven.
Daarnaast zijn hervormingen mogelijk die de uitgavengroei op lange termijn (op gebied
van o.a. pensioenen, sociale zekerheid en zorg) in toom houden. Dit zal voornamelijk
van belang zijn in lidstaten waarin de vergrijzing een groot effect zal hebben op
de overheidsfinanciën. Ook zijn maatregelen mogelijk die de belastingbasis verbreden
of deze verschuiven naar minder verstorende bronnen. Ten slotte kunnen lidstaten investeringsbelemmeringen
adresseren, de absorptiecapaciteit verbeteren en door een beter beheer de efficiëntie
van publieke investeringen verhogen.

Vraag 8

Kunt u een inschatting maken voor welk deel van de Nederlandse begroting aanspraak
gemaakt zou kunnen worden op de extra ruimte die het raamwerk biedt voor cofinanciering
van EU-fondsen? Hoeveel bedraagt dit maximaal komende kabinetsperiode?

Antwoord 8

In het herziene raamwerk worden de uitgaven aan de (verplichte) nationale cofinanciering
van programma’s die worden gefinancierd door de EU uitgezonderd van het uitgavenpad.
Dit houdt in dat fluctuaties in de uitgaven aan nationale cofinanciering gedurende
de uitvoering van een plan niet tellen als overschrijding (of onderschrijding) van
het uitgavenpad. Dit betekent dat hoger dan verwachte uitgaven aan cofinanciering
(door bijvoorbeeld een snelle implementatie van investeringsprojecten die met EU-geld
worden gefinancierd) niet hoeven te worden gecompenseerd door bezuinigingen elders
en dat lager dan verwachte uitgaven aan cofinanciering ook geen ruimte geven voor
hogere uitgaven elders. De uitgaven aan de nationale cofinanciering tellen wel gewoon
mee in de berekening van de begrotingsinspanning die lidstaten moeten leveren om tot
een geloofwaardige afbouw van schuld te komen, zodat de ambitie van het raamwerk gelijk
blijft.

Het Europees statistische bureau Eurostat zal een kader opstellen voor de rapportage
door lidstaten van statistische data over nationale cofinanciering van EU-programma’s.
Dit betreft onder meer het format, de reikwijdte, de frequentie en de timing van het
aanleveren van de data. Tot die tijd mogen lidstaten zelf schattingen doen van de
nationale cofinanciering. Het kabinet zal navraag doen hoe deze afspraak moet worden
toegepast.

Nationale cofinanciering vindt op dit moment vooral plaats binnen het Cohesiebeleid
van de Unie. In Nederland worden daarbinnen de fondsen EFRO, ESF+ en JTF uitgevoerd.
Naar verwachting van de Commissie zal Nederland in de periode 2021–2027 ca. 2,0 miljard
euro aan nationale cofinanciering geven. Dat betekent een indicatief gemiddelde van
0,3 miljard euro per jaar.

Vraag 11

Klopt het dat de Studiegroep uitgaat van een (relatieve) laagconjunctuur? Zo nee,
hoe verklaart u anders dat het structurele saldo in de raming van de Studiegroep lager
is dan het feitelijke saldo (bij laagconjunctuur is het structurele saldo lager)?
Wat is de economische onderbouwing hiervan?

Antwoord 11

De Studiegroep gaat uit van de economische ramingen zoals gepubliceerd in de Macro-Economische
Verkenningen van het CPB. Het CPB gebruikt zijn eigen inschatting van de output gap
voor het economische scenario. De output gap is een technische, niet-observeerbare
indicator die het verschil weergeeft tussen het gerealiseerde bbp en de potentiële
productie (het voor conjunctuur geschoonde bbp). Bij een positieve output gap is het
daadwerkelijke bbp hoger dan de potentiële productie, en is er dus sprake bij van
een hoogconjunctuur. Bij een negatieve output gap is het daadwerkelijke bbp lager
dan de potentiële productie, en is er sprake van een laagconjunctuur.

Om het geraamde feitelijke saldo voor 2028 te vertalen naar het structurele saldo
gebruikt het CPB de output gap zoals de Europese Commissie die hanteert. Dit zorgt
voor consistentie, omdat de Commissie voor toetsing aan de begrotingsregels ook haar
eigen raming als uitgangspunt hanteert. Het feit dat het structureel saldo lager is
dan het feitelijk saldo impliceert inderdaad dat er volgens de methode van de Europese
Commissie in 2028 sprake is van een negatieve output gap (ofwel laagconjunctuur).

Vraag 12

Welke rol spelen verschillende scenario’s over de demografische ontwikkeling in de
modelmatige raming van de schuldafbouwpaden van lidstaten? Zijn demografische scenario’s
naast zaken als groei en inflatieramingen onderdeel van de modellen?

Antwoord 12

De Commissie gebruikt voor de eerste ronde plannen de methodologie voor de schuldhoudbaarheidsanalyse
uit de Debt Sustainability Monitor 2023 (DSM). Vervolgens zal een nieuwe werkgroep zich buigen over mogelijke verbeteringen
van de methodologie van de schuldhoudbaarheidsanalyse.

De Commissie voert geen scenario’s uit voor demografische ontwikkelingen in de DSM.
Wel worden demografische ontwikkelingen indirect meegenomen in de berekening van het
uitgavenpad, omdat de Commissie rekening houdt met een bredere set van scenario’s
en historische landspecifieke schokken. Om trends in de demografie mee te nemen in
de berekeningen, maakt de Commissie in de DSM gebruik van ramingen van de bevolkingsgroei
door Eurostat en ramingen van de vergrijzingslasten uit het Vergrijzingsrapport 2024.