Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Idsinga en Van Eijk over de kamerbrief van 11 maart 2024 inzake het rapport ‘VAT Gap in the EU, report 2023’

Antwoord van Staatssecretaris Van Rij (Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst)
(ontvangen 2 april 2024).

Vraag 1

Wat betekent in nominale termen een btw-nalevingsgat van 4,9%; met andere woorden
hoeveel euro aan btw wordt jaarlijks gemist?

Antwoord 1

Het VAT GAP report 2023 (hierna rapport) gaat in 2022 uit van € 73,5 miljard aan verwachte
btw-inkomsten ingeval er sprake zou zijn van volledige naleving van de wet- en regelgeving.
De daadwerkelijke btw-inkomsten worden in het rapport in 2022 echter geschat op € 69,9 miljard.
Dit resulteert in een verwacht btw-nalevings-gat in 2022 van € 3,6 miljard, hetgeen
gelijk staat aan 4,9% van € 73,5 miljard. Deze cijfers zijn ook terug te vinden in
en te herleiden uit Tabel 2 van de Kamerbrief.1

Vraag 2

Kunt u meer details geven rondom de hoofdzakelijke veroorzakers (de genoemde top vijf
onderaan in de brief op pagina twee) betreffende het btw-nalevingsgat? Wat voor soort
fraude hebben we het hoofdzakelijk over? Wat is de aard van de belastingontwijking?
Wat is de aard van de belastingplanning? Wat voor soort administratieve fouten hebben
we het over? Is hier een trend in te bespeuren? Wat is de genoemde onduidelijkheid
rondom verlaagde tarieven en vrijstellingen? Welke tarieven? Welke specifieke vrijstellingen?

Antwoord 2

Het btw-nalevings-gat is het verschil tussen de verwachte en de daadwerkelijke inkomsten.
De verdeling naar aard wordt niet vastgesteld. De oorzaak van het nalevings-gat kan
zoals in de brief aangegeven diverse oorzaken hebben en ook de verdeling kan in lidstaten
verschillen.

De fraude kan alle vormen van btw-fraude omvatten, bijvoorbeeld door minder dan de
verschuldigde btw aan te geven, meer btw terug te vragen dan waarop een recht is ontstaan,
zwarte omzet en carrouselfraude.

Belastingontwijking en belastingplanning kunnen vormen van optimaal gebruikmaken van
de btw-regelgeving betreffen. Voorbeelden daarvan in Nederland zijn de constructies
waarbij via aandelenoverdracht onroerend goed wordt verkregen voor het gebruik daarvan
voor van btw-vrijgestelde prestaties of door verbouwd onroerend goed eerst kort btw-belast
te verhuren met het oog op aansluitende btw-vrijgestelde verhuur. In beide voorbeelden
wordt de belastingdruk geoptimaliseerd.

Administratieve fouten hebben betrekking op toepassing en verwerking van de btw-regels
in de administratie van de ondernemer. Zulke fouten kunnen verschillend van aard zijn.
Bijvoorbeeld verkeerde toepassing van tarieven, percentages of andere specifieke regelingen.
Dat houdt mede verband met de complexiteit van de regelgeving en het doenvermogen
van de ondernemer. In het antwoord op vraag 8 wordt nader ingegaan op bevindingen
op dit vlak vanuit de MKB-steekproef.

De fouten met tarieven variëren van toepassing van een verkeerd tarief tot lastige
afbakeningssituaties en samengestelde prestaties met verschillende tarieven. Nagenoeg
alle vrijstellingen zijn technisch lastig door de uitzondering op de belaste prestaties
qua toepassingsbereik, voorwaarden en de doorwerking die vrijstellingen hebben op
de mate en berekening van aftrek van btw op aankopen ten behoeve van die van btw-vrijgestelde
prestaties. De btw-vrijstellingen worden dit jaar geëvalueerd.

Vorig jaar is de evaluatie van het verlaagde btw-tarief gepubliceerd.2 Deze evaluatie vloeide voort uit de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE).3 Op 19 september heb ik uw Kamer de kabinetsreactie van de evaluatie opgestuurd.4 De belangrijkste uitkomst van de evaluatie is dat het verlaagde btw-tarief deels
doeltreffend, maar in het algemeen géén doelmatig instrument is om de beoogde doelen
te bereiken.5 In het algemeen voldoet het verlaagde btw-tarief volgens de onderzoekers verder niet
aan het toetsingskader fiscale regelingen. De onderzoekers bevelen aan kritisch te
evalueren of de doelen van het verlaagde btw-tarief (die vaak decennia geleden zijn
vastgesteld) nog actueel en relevant zijn. Zij raden bovendien aan meer doelmatige
beleidsinstrumenten te overwegen om de beoogde beleidsdoelen te bereiken.

Ingeval wordt besloten om bepaalde fiscale regelingen die zien op het verlaagd btw-tarief
af te schaffen zal dit niet alleen leiden tot een verkleining van het btw-beleids-gat,
maar indirect mogelijk tot gevolg hebben dat de hiervoor bij de tarieven genoemde
onduidelijkheden in de wetgeving bij die tariefposten verdwijnen.

Vraag 3

Welke specifieke opvolging bent u voornemens te treffen ten aanzien van deze hierboven
genoemde top vijf?

Antwoord 3

De Belastingdienst blijft altijd streven naar een juiste en volledige btw-afdracht
door de ondernemer. De inzet van de Belastingdienst focust zich zoals beschreven is
in de werkwijze van de Belastingdienst in de brief op alle oorzaken van het btw-nalevings-gat.
De volgende grote stap die gezet gaat worden hangt samen met het nu voorliggende voorstel
van de Europese Commissie (Commissie) betreffende het VAT in the digital age-pakket (VIDA) dat vereenvoudigingen doorvoert voor ondernemers zodat zij minder geconfronteerd
worden met registratie en afdrachten betreffende btw-verplichtingen over de EU-grenzen
heen. Dit zal de naleving verhogen en de kans op fouten verminderen. Daarnaast zal
de inning van btw verbeteren en eenvoudiger worden door de introductie van de platformfictie
voor de sectoren waar niet altijd zicht op is. Ook zal sneller geacteerd kunnen worden
op de carrouselfraude door de snelle data-rapportage van transacties tussen ondernemers
in verschillende EU-landen gekoppeld aan data-analyse.

Betreffende de onder 2 genoemde voorbeelden van belastingontwijking en -planning is
recent via het Belastingplan 2024 regelgeving aangepast die ziet op structuren met
vastgoedaandelentransacties. Voor de aanpassing van de btw-herzieningsregels betreffende
verbouwingsdiensten staat tot en met 2 april 2024 een internetconsultatie uit.

Voor het zoveel mogelijk voorkomen van fouten wordt gewerkt aan het versterken van
de zogenaamde administratieve keten. Het aanleveren en verzamelen van gegevens voor
de belastingheffing is een administratief proces dat een hele keten doorloopt. In
iedere fase van de administratieve keten en bij elk(e) overdrachtsmoment of ketenpartner
kunnen fouten worden gemaakt. Softwareprogramma’s kunnen ondernemers ondersteunen
en sturen hen bij het doorlopen van die administratieve keten. In het jaarplan 2024
van de Belastingdienst is aangekondigd dat dit jaar analyse plaatsvindt welke aangiftefouten
met software kunnen worden voorkomen, zodat softwareontwikkelaars hun programma’s
nog effectiever kunnen maken.6

Tot slot merk ik op dat het btw-nalevings-gat nooit helemaal zal verdwijnen. Bepaalde
oorzaken, zoals faillissementen en het maken van vergissingen, kunnen niet voorkomen
worden.

Vraag 4

Wat gaat u doen met de constatering dat de Europese Commissie inschatte dat een kwart
van het btw-gat in de Europese Unie (EU) te wijten is aan btw-fraude?

Antwoord 4

Welk deel van het btw-nalevings-gat is toe te rekenen aan btw-fraude is vanwege het
verhullende karakter van fraude voor niemand bekend of niet anders dan bij deze grove
inschatting te becijferen. Op basis van een inmiddels oude inschatting door de Europese
Commissie wordt een kwart van het btw-gat toegerekend aan btw-fraude (waaronder btw-carrouselfraude)
en driekwart aan andere oorzaken zoals belastingoptimalisatie, administratieve fouten
of faillissementen.

Sindsdien hebben de Commissie en de lidstaten veel maatregelen doorgevoerd, waaronder
de oprichting en uitbreiding van Eurofisc, de inzet van Transaction Netwerk analysis (TNA) de oprichting van het Central Electronic System of Payment information (CESOP), het verbeteren van de samenwerking tussen belastingdiensten en aangescherpte
regelgeving op het gebied van fraude.

Zoals in mijn antwoord onder vraag 3 toegelicht, is de volgende stap via het VIDA-pakket
onder andere gericht op vereenvoudiging van naleving van de btw-verplichtingen en
snellere detectie van btw-relevante transacties. Dit pakket aan maatregelen heeft
mogelijk net als de eerdere invoering van de regels voor e-commerce en de uitbreiding
van de One-Stop-Shop een breder bereik dan btw-fraude alleen, zodat ook de overige oorzaken van het btw-nalevings-gat
worden aangepakt.

Vraag 5

Wat zijn de verklaringen achter het «succes» dat grote dalingen hebben plaatsgevonden
ten aanzien het btw-nalevingsgat in Italië, Cyprus, Polen, et cetera?

Antwoord 5

Het is lastig om een volledige verklaring te geven van dalingen of stijgingen in het
btw-nalevings-gat, zeker in andere lidstaten. Het rapport geeft aan dat positieve
veranderingen in de naleving voor de EU als geheel veroorzaakt kunnen zijn door steunmaatregelen
tijdens de covid-19 pandemie, welke ook bijdroegen aan het verminderen van de frequentie
van faillissementen. Een andere oorzaak van de geconstateerde daling van het btw-nalevings-gat
kan verband houden met veranderingen in de structuur van de consumptie van huishoudens
naar categorieën en kanalen waar de naleving doorgaans hoger is (bv. online winkelen)
en het toegenomen aandeel van niet-contante betalingen. Verder geeft het rapport voor
de lidstaten afzonderlijk verschillende verklaringen.

Het rapport geeft aan dat de daling van het btw-nalevings-gat in Italië van 11,1%
over de periode 2019–2021 door Italië zelf wordt ingeschat op 9%. Het grootste deel
van deze daling lijkt toe te schrijven aan een permanente verhoging van de naleving
door belastingbetalers. De achterliggende reden(en) van deze verhoging wordt in het
rapport niet benoemd.

In 2019 betrof het btw-nalevings-gat in Cyprus 12%, in 2020 17,5% en in 2021 8,3%.
Deze volatiliteit in de cijfers suggereert volgens het rapport dat de modellen van
de Commissie niet goed rekening konden houden met de regelingen voor uitgestelde betalingen
die in 2020 en 2021 zijn genomen in reactie op de covid-19 pandemie. Vandaar dat de
Commissie bij Cyprus geen inschatting kon maken voor 2022.

Polen wordt in het rapport als één van de succesverhalen benoemd door de grote daling
van het btw-nalevings-gat tussen 2013 en 2021. Polen heeft grote vooruitgang geboekt
bij het terugdringen van de niet-naleving door zijn rapportageverplichtingen uit te
breiden, toezicht uit te oefenen en maatregelen te nemen tegen grootschalige intracommunautaire
btw-fraude. Polen heeft in 2016 een nationale versie van de door de OESO ontwikkelde
Standard Audit File for Tax (SAF-T) ingevoerd. Aanvankelijk werd de rapportageplicht ingevoerd voor grote ondernemingen,
maar de reikwijdte werd geleidelijk uitgebreid, wat leidde tot een wijdverbreid gebruik
door alle 1,6 miljoen belastingbetalers. Tegen oktober 2020 had het de reguliere maandelijkse
btw-aangifte volledig vervangen. De overige maatregelen die Polen heeft genomen staan
opgesomd in het rapport.

Volgens het rapport is de sterke daling in België mogelijk toe te schrijven aan de
uitgestelde betalingen in het kader van de covid-19 pandemie. Het rapport schat in
dat het btw-nalevings-gat in 2022 (11,6%) weer meer in lijn zal zijn met die van de
periode 2017–2020 (gemiddeld 12,5%).

Ook bij Ierland gaat het rapport ervan uit dat de grote daling het gevolg is van de
getroffen betalingsregelingen tijdens de covid-19 pandemie. In 2021 is het btw-gat
met 6,7% weer meer in lijn met de periode 2017–2019 (gemiddeld 6,9%). 2020 lijkt met
12,7% de uitschieter.

Vraag 6

Hoe worden landen als Roemenië en Hongarije gewezen op het terugdringen van hun respectievelijke
btw-nalevingsgaten?

Antwoord 6

Lidstaten dragen een eigen verantwoordelijkheid om het btw-nalevings-gat te verkleinen.
Natuurlijk wordt er in de EU samengewerkt waar het kan. Het VIDA-pakket, Eurofiscen TNA zijn daar goede voorbeelden van. Hierbij werken belastingdiensten met elkaar
samen om fraude op te sporen. Daarnaast dienen lidstaten de Commissie in kennis te
stellen van de door hen toegepaste procedures betreffende de registratie van belastingplichtigen
en de bepaling en invordering van de btw, alsmede van de voorschriften en resultaten
van hun controlestelsels op het gebied van de btw. De Commissie gaat in samenwerking
met de afzonderlijke betrokken lidstaten na of er eventueel verbeteringen in de procedures
kunnen worden voorgesteld ter verhoging van de doeltreffendheid. Ook stelt de Commissie
om de drie jaar een verslag op over de in de lidstaten toegepaste procedures en over
de eventuele daarin aangebrachte verbeteringen.

Vraag 7

Wat zijn de gevolgen voor de afdrachten aan de EU indien landen relatief grote btw-nalevingsgaten
laten zien? Klopt het dat landen met betere naleving relatief meer afdragen aan de
EU dan landen met slechtere cijfers?

Antwoord 7

Er zijn verschillende manieren waarop lidstaten afdragen aan de EU-begroting, waaronder
op basis van de btw-afdracht. De btw-afdracht wordt vastgesteld op basis van een uniform
afdrachtenpercentage (0,3 procent) van de geharmoniseerde btw-grondslag. Omdat afzonderlijke
lidstaten verschillende btw-tarieven hanteren, wordt afgedragen op basis van een gewogen
gemiddelde tarief (GGT). Er wordt bij de berekening van de btw-grondslag geen rekening
gehouden met de naleving in lidstaten. Daarom kan een minder hoge naleving van een
lidstaat leiden tot een kleinere grondslag en daarmee een lagere afdracht op basis
van de btw aan de EU-begroting. Het «gat» wat daardoor ontstaat wordt vervolgens door
alle lidstaten gezamenlijk gedekt via de afdracht op basis van het bni. Andere lidstaten
hebben er dus belang bij dat de naleving wordt verbeterd.

Vraag 8

Wat tonen de steekproeven bij de Belastingdienst (pagina vier van de brief) aan als
«andere oorzaken dan fraude»?

Antwoord 8

Uit de steekproef omzetbelasting naar oorzaken van het btw-gat kwam het onderstaande
resultaat naar voren.

Oorzaak onjuistheid Omzetbelasting

Percentage van gecorrigeerde OB aangiften

(Doel)bewust

8,3%

Grenzen van de wet opzoeken

5,8%

Slordigheid of gemakzucht

33,2%

Onwetendheid / gebrek aan kennis

37,8%

Administratie slecht op orde

10,2%

Ingewikkelde / onduidelijke regelgeving

6,2%

Persoonlijke of financiële problemen

4,5%

Pleitbaar standpunt

3,0%

Foutje; vergissing

25,8%

Anders

6,2%

Vraag 9

Waarom wordt in het lijstje van maatregelen (pagina vier van de brief) het doen van
boekenonderzoeken niet genoemd? Wat is thans de controledichtheid btw ten aanzien
van het midden- en kleinbedrijf en het grootbedrijf? Wat zijn de resultaten hiervan?

Antwoord 9

Boekenonderzoeken zijn niet afzonderlijk in de brief genoemd, maar maken deel uit
van de activiteiten voor «toezicht achteraf» zoals vermeld in het overzicht van activiteiten.
Over de ontwikkelingen met betrekking tot boekenonderzoeken en fraudebestrijdingsinitiatieven
is de Tweede Kamer in mei 2023 bij de jaarrapportage over het Jaarplan Belastingdienst
geïnformeerd over de in de motie Idsinga gevraagde gegevens en resultaten voor 2022.7 Dit jaar zal hierover in de jaarrapportage 2023 worden gerapporteerd.

Vraag 10

Wat is uw inzet op het gebied van e-factureren en databeheer, zowel in de EU als op
nationaal gebied?

Antwoord 10

Deze onderwerpen maken een belangrijk deel uit van het in mijn antwoord onder 3 genoemde
VIDA-pakket. Mijn inzet op het gebied van e-facturatie en databeheer is in het BNC-fiche
weergegeven voor het deel van VIDA dat ziet op de digitale rapportageverplichtingen
in samenhang met de verplichte e-facturatie8. Daarin is de inzet uitgebreid beschreven alsmede in mijn daarop volgende brief van
20 april 2023 met de beantwoording van de gestelde vragen tijdens het schriftelijke
overleg inzake voorgenoemde BNC-fiche9. Kortheidshalve verwijs ik hier naar die stukken.

Vraag 11

Wat is uw inzet ten aanzien van het btw-gat op de Ecofin in mei 2024?

Antwoord 11

Het Belgische voorzitterschap is voornemens het VIDA-pakket te agenderen tijdens de
Ecofin van mei en hoopt tot een akkoord te komen op het hele pakket. Nederland is
positief over het voorstel en zet bij de onderhandelingen en bij de Ecofin in op zoveel
mogelijk harmonisatie tussen lidstaten. De doelen van het voorstel – het tegengaan
van fraude en administratieve lastenverlichting – moeten niet uit het oog worden verloren.
Dit pakket zal naar verwachting de naleving verhogen en de kans op fouten verminderen.
Hierdoor zal het btw-gat in Nederland en de EU naar verwachting ook afnemen. Gezien
het pakket – zeker ten aanzien van de digitale rapportage verplichtingen – grote IT
wijzigingen vereist, zet Nederland ook in op voldoende implementatietijd voor ondernemers
en de Belastingdienst.

Vraag 12

Wordt in het btw-beleidsgat (pagina 6 en verder van de brief) ook het btw-nultarief
voor grensoverschrijdende transacties meegewogen? Zo ja, hoe zou het beleidsgat eruitzien
als dat niet gedaan zou worden?

Antwoord 12

Nee, dit ziet alleen op 0% btw-belaste goederen en diensten genoemd in bijlage III
van de btw-richtlijn. Voor Nederland betreft dat de toepassing van post 10quater van
deze bijlage dat ziet op levering en installatie van zonnepanelen. Gezien dit geen
element betreft in de bepaling van het btw-beleids-gat heeft het daar geen effect
op. Het 0%-tarief dat wordt aangewend voor grensoverschrijdende transacties als intracommunautaire
prestaties of export, is van technische aard en ziet niet op de uiteindelijke btw
die in de prijs is begrepen voor het goed of de dienst aan de consument. Deze 0% is
eigenlijk een btw-vrijstelling met aftrek van voorbelasting dat erin voorziet dat
de prestatie wordt ontdaan van btw-druk en de prestatie op die manier in het land
van bestemming tegen de daar geldende btw-regelgeving en tarief op het product aan
de eindconsument wordt geleverd.

Vraag 13

Kunt u de vragen beantwoorden vóór het aanstaande commissiedebat Internationale fiscaliteit?

Antwoord 13

Ja.