Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Vedder over de Kamerbrief ‘voortgang emissiereductie veehouderij’

Antwoord van Minister Adema (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), mede namens de
Minister voor Natuur en Stikstof (ontvangen 18 maart 2024). Zie ook Aanhangsel Handelingen,
vergaderjaar 2023–2024, nr. 1026.

Vraag 1

Kunt u specificeren op welke aspecten «veel systemen of technieken» het nog niet goed
genoeg doen?1

Antwoord 1

Emissiearme stalsystemen en technieken dienen technisch goed te werken, betaalbaar
te zijn, juridisch te kunnen worden geborgd en maatschappelijk te zijn geaccepteerd.
De emissiearme stalsystemen en staltechnieken dienen op deze aspecten goed te scoren,
om houdbaar succesvol te kunnen worden ingezet in de veehouderij. In de praktijk blijken
bepaalde technieken op één of meer van deze aspecten niet voldoende goed te scoren,
zoals technieken die in de praktijk minder emissie reduceren dan ze volgens de emissiefactor
zouden moeten doen.

Vraag 2

Is inmiddels bekend wie aansprakelijk is voor de investeringen van boeren in (verplichte)
stalinnovaties die uiteindelijk minder effectief bleken dan verwacht? Wat is de huidige
stand van zaken op dit gebied?

Antwoord 2

Voor het antwoord op deze vraag verwijs ik u naar de antwoorden op eerdere Kamervragen
van het lid Bromet2, waarin is aangeven dat bij een aansprakelijkheidsstelling kenbaar moet zijn dat
door het doen of nalaten van een ander schade is geleden.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) zet in op verbetering
van de werking van de stalsystemen in de praktijk. Tussen veehouderijen zijn grote
verschillen in emissies per dierplaats zichtbaar, ook tussen bedrijven die dezelfde
emissiearme techniek toepassen. De aan de stalinnovaties toegekende emissiefactoren
zijn gebaseerd op metingen in proefstallen en geven de gemiddelde emissie van een
emissiearm stalsysteem per dierplaats weer. De prestatie van bepaalde staltechnieken
blijkt in de praktijk echter achter te blijven, waardoor de aan de techniek toegekende
emissiefactor onvoldoende zekerheid biedt. Uit onderzoek van Wageningen University
& Research uit 2022 is gebleken dat de achterblijvende prestatie betrekking heeft
op zowel het ontwerp, de beoordeling en het gebruik van de staltechniek, en daarnaast
kan het toezicht op het gebruik van de stalsystemen verbeteren. Het rapport3 benadrukt de noodzaak om de effectiviteit van de werking van emissiearme stalsystemen
in de praktijk fors te verbeteren en doet daartoe aanbevelingen. Deze aanbevelingen
zijn door de Staatssecretaris van IenW overgenomen en worden verder uitgewerkt in
het interdepartementale programma Vernieuwing Stalbeoordeling dat in november 2023
van start is gegaan. Het doel van de vernieuwde stalbeoordelingssystematiek is om
tot betrouwbare emissie-indicatoren te komen die gericht zijn op het bieden van voldoende
zekerheid en die innovaties mogelijk maken en borgen. De vernieuwing van het stelsel
wordt uitgewerkt langs de volgende hoofdlijnen:

– Een publiek-private verantwoordelijkheid voor stalbeoordeling

– Emissie-indicatoren aangevuld met de mogelijkheid tot (continue) bedrijfsmetingen

– Integrale beoordeling van stalinnovaties.

Verder zijn de fabrikanten van emissiearme vloeren voor melkvee aangeschreven om een
plan voor te leggen om de werking van hun emissiearme stalsysteem onderbouwd beter
te borgen; ook partijen in de varkens- en pluimveesector zijn aangeschreven.

Vraag 3

Op welke termijn kunnen veehouders een oplossing vanuit de overheid verwachten voor
wat betreft het verkrijgen van een natuurvergunning voor een stal met bepaalde innovatieve
emissiearme stalsystemen?

Antwoord 3

In de Kamerbrief van 23 januari 20244 is onder andere de aanpak om innovatieve stalsystemen te faciliteren en met meer
zekerheid vergund te krijgen geschetst. Onderdeel daarvan zijn de acties die in gang
gezet zijn gericht op de toestemmingverlening Natura 2000-activiteiten. Het onderzoek
over de borging van het gebruik van emissiearme stalsystemen voor vergunningen met
een Natura 2000-activiteit wordt binnenkort afgerond. Daarna vindt een uitwerking
plaats hoe de uitkomsten van dit onderzoek verder vormgegeven kan worden; deze uitwerking
zal naar verwachting medio dit jaar afgerond zijn en zal dan met de Kamer gedeeld
worden. De resultaten van het onderzoek om een handreiking op te stellen die ondernemers
kan ondersteunen bij de vergunningaanvraag voor een emissiearm stalsysteem waarbij
een passende beoordeling overlegd moet worden, worden binnenkort opgeleverd. De resultaten
daarvan zullen, zoals eerder toegezegd, met de Kamer gedeeld worden. Afhankelijk van
de resultaten van bovengenoemde onderzoeken zal nader bezien moeten worden in hoeverre
deze voldoende aanknoping bieden om te zorgen dat weer met zekerheid vergunningen
voor Natura 2000-activiteiten afgegeven kunnen gaan worden. In de zomer/najaar van
dit jaar wordt daar meer duidelijkheid over verwacht voor de korte termijn. Daarnaast
kunnen, op de middellange termijn, de resultaten van het programma Vernieuwing Stalbeoordeling,
zoals beschreven in het antwoord op vraag 2, een basis bieden om meer duidelijkheid
te creëren in de vergunningverlening voor Natura 2000-activiteiten.

Overigens is er recent een uitspraak geweest van de Afdeling Bestuursrechtspraak van
de Raad van State5 waar blijkt dat voor chemische luchtwassers de emissiefactor, zoals in bijlage 5
van de Omgevingsregeling is opgenomen, kan worden ingezet bij een vergunningaanvraag.

Ook blijkt uit de bijlage bij de Kamerbrief van 23 januari jl. dat voor álle luchtwassers
negatieve effecten kunnen worden uitgesloten bij gelijkblijvende dieraantallen, mits
het systeem wordt gemonitord. Dit biedt perspectief om luchtwassers te vergunnen.
Daarbij is, zoals ook in die brief benoemd, relevant dat bij toepassing van nageschakelde
technieken het belang van dierenwelzijn en brandveiligheid goed moet worden afgewogen.
Per techniek zal beoordeeld moeten worden of het wenselijk is om deze wel of niet
te subsidiëren, zoals gemeld aan de Kamer in een appreciatie6 van de (aangehouden) motie van het lid Van der Plas (BBB)7.

Vraag 4

Kunnen provincies van de landelijk passende beoordeling afwijken? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 4

De handreiking voor de passende beoordeling wordt geen document waaraan een ondernemer
gehouden is om tot een passende beoordeling te komen. Het wordt een hulpmiddel dat
door een ondernemer gebruikt kan worden om een passende beoordeling op te kunnen stellen.
Het staat ondernemers vrij om ook zonder gebruik van de handreiking een vergunning
aan te vragen middels een passende beoordeling. En ook de provincies zijn niet gebonden
aan de handreiking om een aanvraag op basis van een passende beoordeling in behandeling
te nemen.

Vraag 5

Wat doet het met de juridische status van de passende beoordeling indien provincies
zelf een handreiking en passende boordeling opstellen en deze wijken af van die van
de landelijke overheid?

Antwoord 5

De handreiking passende beoordeling is een toezegging van de Minister voor Natuur
en Stikstof om handvatten te bieden over hoe een passende beoordeling opgesteld zou
kunnen worden. De handreiking heeft dus geen invloed op de juridische status van een
passende beoordeling. Het bevoegd gezag kan zelf ook een dergelijke toelichting geven
op het doen van een passende beoordeling, zie ook het antwoord op vraag 4. Met een
passende beoordeling wordt aangetoond dat de gevraagde activiteit geen significant
negatieve effecten veroorzaakt op beschermde natuurgebieden. Het staat de ondernemer
vrij op welke wijze dit wordt aangetoond, als de aanvraag maar wetenschappelijk onderbouwd
is.

Vraag 6

Kunt u aangeven wat u met aanvullende voorschriften bedoelt, in het kader van het
borgen van het gebruik van emissiearme stalsystemen voor natuurvergunningverlening?

Antwoord 6

Momenteel wordt onderzocht of er ruimte is voor een betere borging van de toepassing
van emissiearme stalsystemen op individueel bedrijfsniveau door in wet- en regelgeving
voorschriften op te nemen, of door het opnemen van aanvullende voorschriften in individuele
omgevingsvergunningen voor Natura 2000-activiteiten. Het idee is dat met aanvullende
voorschriften het duidelijker is voor de ondernemer op welke manier de emissiearme
techniek moet worden toegepast en dat deze ook handvatten bieden voor toezicht en
handhaving door het bevoegd gezag. Op deze manier kan ervoor worden gezorgd dat de
bandbreedte in de emissie op individueel bedrijfsniveau wordt verkleind.

Vraag 7

Wanneer verwacht u dat er weer natuurvergunningen kunnen worden verleend, ervan uitgaande
dat het onderzoek naar de aanvullende voorschriften komend voorjaar is afgerond?

Antwoord 7

De acties die zijn ingezet om de natuurvergunningverlening weer op gang te brengen,
bieden geen garantie dat natuurvergunningen, na afronding van deze acties, met zekerheid
weer verleend kunnen worden door het bevoegd gezag. Daarvoor moet ook de natuur herstellen.
Over de termijn waarop natuurvergunningen weer met zekerheid verleend kunnen worden,
is, mede gelet op de verschillende werkingsprincipen van emissiearme stalsystemen,
niet eenduidig te stellen. Het is een complex vraagstuk waarbij zowel het Rijk als
de provincies en de sectoren samen zullen moeten werken om tot een werkbare en juridisch
houdbare oplossing te kunnen komen. Het is ook mogelijk dat voor bepaalde emissiearme
stalsystemen of technieken de vergunningverlening eerder mogelijk is dan voor andere
typen (zie ook het antwoord op vraag 3).

Vraag 8

Bent u bereid om met veehouders, die al jaren ervaring hebben met bedrijfsspecifiek
meten, in gesprek te gaan en hen te helpen in hun verdere traject naar vergunningverlening?
Zo ja, hoe gaat u dat doen?

Antwoord 8

Zoals de Minister voor Natuur en Stikstof en ik in de Kamerbrief «Voortgang innovatie
emissiereductie veehouderij» van 23 januari jl. hebben aangeven, zijn we daartoe bereid.
Het kan gaan om veehouders die gebruik gaan maken van bedrijfsspecifiek continu meten
met sensoren, al dan niet in combinatie met een doelvoorschriftenvergunning. Een doelvoorschriftenvergunning
is een mogelijkheid die de Omgevingswet biedt voor de omgevingsvergunning milieubelastende
activiteit. We volgen dergelijke initiatieven nauwgezet en ondersteunen waar mogelijk.
Bovendien is op 25 januari jl. het nieuwe meetprotocol voor monitoring van stalemissies8 gepubliceerd dat in opdracht van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
is opgesteld. Hierin staat omschreven hoe mechanisch geventileerde stallen gemeten
moeten worden om de emissie van ammoniak continu te monitoren. Dit protocol kan voor
dergelijke initiatieven gebruikt worden. Een veehouder hoeft overigens geen ervaring
te hebben opgedaan met continu meten om een doelvoorschriftenvergunning voor de omgevingsvergunning
milieubelastende activiteit aan te vragen bij het bevoegd gezag. In een aantal provincies
zijn initiatieven voor het opstellen van een dergelijke doelvoorschriftenvergunning,
waarbij voor het betreffende bedrijf een emissieplafond wordt vastgesteld.

En waarbij het plan is om met continu meten aan te tonen dat de emissie onder het
plafond blijft.

Vraag 9

Maken de bestaande innovatieve technieken, waarvan de effectiviteit al dan niet ter
discussie heeft gestaan, onderdeel uit van het onderzoek naar «doorbraakinnovaties»?
Kunt u dit toelichten?

Antwoord 9

In het convenant «Regieorgaan Versnellen innovatie emissiereductie duurzame veehouderij»
definiëren de betrokken partijen een doorbraak als een oplossing voor substantiële
verlaging van emissies van stikstof, broeikasgas, geur en/of fijnstof die zowel technisch,
economisch, juridisch als maatschappelijk haalbaar is. Om tot dergelijke doorbraken
te komen wil het Regieorgaan het convenant uitvoeren met een focus op enkele praktijkpilots.
Deze zijn gedefinieerd als experimenteeromgevingen waarin allerhande partijen samenwerken
om nieuwe technologieën en managementmaatregelen in de praktijk te kunnen ontwikkelen
en testen binnen de vigerende regelgeving. Bestaande emissiearme stalsystemen en technieken
kunnen daar onderdeel van uit gaan maken, maar dan moet verbetering op de vier genoemde
aspecten: technisch werkend, economisch rendabel, juridisch houdbaar en maatschappelijk
draagvlak wel kansrijk zijn. Ook zal er sprake moeten zijn van een vernieuwende doorontwikkeling
van bestaande emissiearme stalsystemen en technieken.

Vraag 10

Wanneer worden de uitkomsten van de verkenning naar doorbraakinnovaties verwacht?

Antwoord 10

De termijn waarop de innovatie-inspanningen tot doorbraken leidt laat zich niet precies
uitmeten. Innovatie is in zoverre te sturen dat je de kans op succes vergroot. Dat
doen de betrokken partijen die regie nemen door strikt te focussen op wat kansrijk
is. Daarbij is tijd nodig om testlocaties en -faciliteiten op te zetten en uit te
voeren, en om te leren wat wel en niet werkt.

Van belang is zorgvuldigheid ten aanzien van zekerheid van de werking van innovaties
die emissies reduceren, het praktisch kunnen werken met de techniek en data, de handhaafbaarheid
en de juridische houdbaarheid. De inschatting nu is dat in een periode van drie jaar
zicht is op enkele doorbraken die daarna breed toegepast kunnen gaan worden. Een zorgvuldige
aanpak is nodig om te voorkomen dat veehouders breed investeren in innovaties die
achteraf niet goed werken, juridisch niet te borgen zijn of waar geen maatschappelijk
draagvlak voor is.

Vraag 11

Welke eisen stelt u aan het regieorgaan wat betreft het tijdspad, behalve dat het
realistisch moet zijn? Is het bijvoorbeeld denkbaar dat wordt gekozen voor de kortst
denkbare optie en dat wordt bezien wat ervoor nodig is om dat mogelijk te maken?

Antwoord 11

Het is aan het Rijk om te komen tot een nieuwe borgingssystematiek en de wet- en regelgeving
daarop in te richten.

Het Regieorgaan denkt na hoe het werken met doelsturing zo ingericht kan worden dat
het ondersteunend is voor doelsturing op emissies, bijvoorbeeld door te borgen dat
de emissies systematisch en wetenschappelijk gemeten en gemonitord kunnen worden.
Een belangrijke randvoorwaarde om tot een toekomstige borgingssystematiek te komen
is dat er betrouwbare meetsystemen en een geborgde meetketen komen. Daarbij zijn drie
aspecten van belang: de ontwikkeling van stalmeetmethoden, datagebruik- en uitwisseling
en de juridische aspecten. Ook relevant is haalbaarheid en betaalbaarheid van sensor-
en datasystemen. Ik ga er van uit dat het Regieorgaan al deze aspecten meeneemt in
adviezen over het tijdpad. Naast zorgvuldigheid en realisme verwacht ik dat binnen
het Regieorgaan ook gesproken zal worden over snelheid, mede omdat de sectorpartijen
ook onderdeel uitmaken van het Regieorgaan.

Vraag 12

Hoe kunnen individuele provincies hierop inspelen? Kunnen zij afwijken van de landelijke
borgingssystematiek? Zo ja, hoe? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 12

Onder de Omgevingswet kan het bevoegd gezag (voor de omgevingsvergunning milieubelastende
activiteit is dat het college van burgemeester en wethouders) de veehouder toestemming
verlenen voor het bouwen van een stal met een innovatieve techniek, ook als geen emissiefactor
is afgegeven voor die techniek in bijlage V van de Omgevingsregeling. Dit kan als
binnen twee jaar in die stal wordt gemeten volgens het geldende meetprotocol (2013a)
en de resultaten daarvan worden toegestuurd aan het bevoegd gezag. Met maatwerk kan
het bevoegd gezag bij aanvraag afwijken van de meetverplichting, wanneer afdoende
metingen plaatsvinden in stallen met dezelfde innovatieve techniek.

Ook heeft het bevoegd gezag onder de Omgevingswet de mogelijkheid een doelvoorschriftenvergunning
te verlenen, in combinatie met emissiemonitoring op het bedrijf, via continu meten.
In de omgevingsvergunning milieubelastende activiteit kan vooraf door het bevoegd
gezag een emissieplafond worden bepaald. Met deze nieuwe werkwijze wordt de komende
jaren verder ervaring opgedaan, onder andere via het Regieorgaan, om uiteindelijk
toe te werken naar het breder kunnen toepassen van doelschriftenvergunningen, gecombineerd
met emissiemonitoring op bedrijfsniveau. Gezien de benodigde kennisontwikkeling, praktijkervaring
en technische ontwikkelingen zal het enkele jaren duren voordat deze werkwijze ook
breed toegepast kan worden. Verder verwijs ik u naar het antwoord op vraag 11.

Voor de omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit (waarvoor de provincie in de meeste
gevallen het bevoegd gezag is) geldt op dit moment dat als een ondernemer een innovatieve
staltechniek wil toepassen, daar vooraf de zekerheid moet zijn verkregen dat deze
geen negatieve effecten op beschermde natuurgebieden heeft.

Ook voor deze activiteiten worden momenteel de mogelijkheden onderzocht om te komen
tot doelvoorschriften in combinatie met emissiemonitoring op bedrijfsniveau en hoe
deze gecombineerd kunnen worden met de doelvoorschriften voor milieubelastende activiteiten.

Vraag 13

Hoe gaat u in het kader van de Versnellingsaanpak Samenwerkingsverband provincies
en sectoren om met pilots die al geruime tijd lopen en betreffende veehouders al veel
hebben gekost? Gaat u hen ook financieel ondersteunen om zo hun innovaties verder
in ontwikkeling en tot vergunningverlening te brengen? Zo nee, waarom niet?9

Antwoord 13

Zoals bij Incidentele Suppletoire Begroting (ISB) Prinsjesdag 2023 van LNV10 gemeld aan de Kamer draag ik bij aan de financiering van de uitvoering van de versnellingsaanpak
«Mest, stallen en emissies», waaronder een bijdrage aan de pilots in deze aanpak.
Met een SPUK (specifieke uitkering voor provincies) is de bijdrage van het Rijk van
7,5 miljoen euro aan de provincies beschikbaar gesteld. Hiermee kunnen de provincies
vervolgens zorgen voor inzet van deze middelen voor onder andere de pilots.

Vraag 14

Wat wordt bedoeld met de verbreding van de scope van de regeling naar emissiereductie
met zowel brongerichte als nageschakelde technieken?

Antwoord 14

De investeringsmodule van de Subsidiemodules brongerichte verduurzaming stal- en managementmaatregelen
(Sbv) is, zoals de titel aangeeft, gericht op subsidie voor investeringen in brongerichte
emissiereductie. Op dit moment wordt bekeken of het mogelijk is om met deze subsidieregeling
ook nageschakelde technieken te subsidiëren en daarmee dus de scope van de regeling
te verbreden. Nageschakelde technieken zijn technieken die emissies afvangen, voordat
ze de stal verlaten. Een luchtwasser is een voorbeeld van een nageschakelde techniek.
Daarbij is relevant dat bij toepassing van nageschakelde technieken het belang van
dierenwelzijn en brandveiligheid goed moet worden afgewogen. Per techniek zal beoordeeld
moeten worden of het wenselijk is om deze wel of niet te subsidiëren, zoals gemeld
aan de Kamer in een appreciatie11 van de (aangehouden) motie van het lid Van der Plas (BBB)12.