Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Chakor, Bromet en Bushoff over het rapport ‘De Europees- en Internationaalrechtelijke status van de Waddenzee’

Antwoord van Minister Van der Wal-Zeggelink (Natuur en Stikstof), mede namens de Staatssecretaris
van Economische Zaken en Klimaat (ontvangen 7 maart 2024).

Vraag 1

Bent u bekend met het rapport «De Europees- en Internationaalrechtelijke status van
de Waddenzee» van de Waddenacademie1?

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Deelt u de mening dat Nederland de verdragen en richtlijnen zoals omschreven in het
onderzoek onvoldoende naleeft?

Antwoord 2

Het rapport van de Waddenacademie wordt op dit moment nader bestudeerd. Het rapport
van de Waddenacademie biedt een uitgebreide beschouwing van uiteenlopende verdragen.
Een beleidsreactie vraagt daarom zorgvuldige bestudering en afstemming met andere
betrokken overheden.

Vraag 3

Klopt het dat op 8 januari 2024 ook beleidssuggesties op basis van het rapport gepubliceerd
worden door de opstellers van dit rapport? Kunt u er voor zorgdragen dat de beleidssuggesties
nog voor het commissiedebat Wadden (nu ingepland op 18 januari 2024) door u aan de
Kamer verstuurd worden?

Antwoord 3

Op 8 januari 2024 heeft de Waddenacademie op haar website een reflectie met beleidsaanbevelingen
gepubliceerd. Deze zijn te vinden via deze link (https://www.waddenacademie.nl/themas/natuur-en-recht/de-europees-en-int…)

Vraag 4

Deelt u de analyse van de Waddenacademie dat het project Gaswinning Ternaard strijdig
is met het Werelderfgoedverdrag? Kunt u aangeven of in de vergunningsaanvraag van
de NAM voor nieuwe activiteit onder de Waddenzee aan alle verdragsverplichtingen getoetst
is die in het rapport beschreven zijn? Zo ja, kunt u die informatie dan delen met
de Kamer? Zo nee, waarom is de aanvraag niet aan de internationale verdragen getoetst?

Antwoord 4

Die analyse deel ik niet op voorhand. De aanvraag om een natuurvergunning wordt door
mij getoetst aan de Wet natuurbescherming. Er vindt geen specifieke aanvullende toetsing
plaats op internationale verdragen anders dan aan de regelgeving waarin de verdragen
geïmplementeerd zijn.

Specifiek voor het Werelderfgoedverdrag geldt dat de voorgenomen gaswinning plaatsvindt
vanaf land. Omdat het gasveld Ternaard grotendeels onder Natura 2000-gebied de Waddenzee
ligt, kan dit effecten hebben op de instandhoudingsdoelstelling van Natura 2000-gebied
de Waddenzee. Als een plan of project die instandhoudingsdoelstellingen in gevaar
kan brengen (significante effecten kan hebben), geldt hiervoor een vergunningplicht
op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). Er kan alleen een Wnb-vergunning worden
verleend als het project afzonderlijk of in combinatie met andere projecten geen significante
gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden.

De verplichting tot toetsing op effecten op de Outstanding Universal Value (OUV) is
indirect van toepassing. Alleen voor zover de OUV samenvallen met de instandhoudingsdoelstellingen
van Natura 2000-gebied Waddenzee, wordt getoetst aan de OUV.

Met ingang van 1 januari van dit jaar is de Wet natuurbescherming opgegaan in de Omgevingswet.
Het oude Wnb-regime blijft van toepassing op de Wnb-vergunningaanvraag voor Ternaard,
omdat de aanvraag is gedaan toen de Wnb nog gold. Overigens verandert dit regime inhoudelijk
niet onder de Omgevingswet, en ook de bevoegdheden op het vlak van natuurbescherming
blijven ongewijzigd.

Naast het specifieke regime voor de bescherming van Natura 2000-gebieden, gelden er
regels voor de bescherming van werelderfgoederen. Met ingang van 1 januari jl. zijn
die voor nieuwe activiteiten te vinden in hoofdstuk 14 van het Besluit activiteiten
leefomgeving (BAL, onderdeel van de Omgevingswet). Hierin zijn voorwaarden opgenomen
ten aanzien van activiteiten die kunnen leiden tot het beschadigen of vernielen van
Werelderfgoed in Nederland waaraan getoetst moet worden bij ruimtelijke besluitvorming.
In principe geldt een zorgplicht die tot doel heeft beschadiging of vernieling van
het Werelderfgoed te voorkomen. De initiatiefnemer van een activiteit is verplicht
om alle maatregelen te nemen die daarvoor nodig zijn om beschadiging of vernieling
te voorkomen. Dit is nodig voor zover dit de uitzonderlijke universele waarde van
het Werelderfgoed raakt.

Als sprake is van een activiteit op land (met invloed op de Waddenzee), dan is in
de nieuwe situatie de gemeente bevoegd gezag voor de specifieke beschermingsregels
voor werelderfgoederen en voor het zo nodig vaststellen van maatwerkvoorschriften
in individuele gevallen of – in het omgevingsplan – maatwerkregels voor categorieën
van gevallen. De gemeente moet in het omgevingsplan rekening houden met de bescherming
van het werelderfgoed.

Vraag 5

Kunt u aangeven of het kabinet de aanvraag van NAM heeft getoetst of heeft kunnen
toetsen aan alle verdragsverplichtingen die in het rapport beschreven zijn? Zo ja,
kunt u toetsing door het Kabinet aan die internationale verdragsverplichtingen delen
met de Tweede Kamer? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 5

Implementatie van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn heeft plaatsgevonden middels
de Wet natuurbescherming (thans Omgevingswet). Het vergunningsregime voor Natura 2000-gebieden
is in het bijzonder uitgewerkt in de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wet natuurbescherming,
thans artikel 5.1, eerste lid, onder g, van de Omgevingswet en artikel 8.74b van het
Besluit kwaliteit leefomgeving. De instandhoudingsdoelstellingen voor Natura 2000-gebied
de Waddenzee zijn vastgelegd in het Natura 2000-aanwijzingsbesluit Waddenzee.

De vergunningaanvraag van de NAM doorloopt de reguliere toetsingskaders. Met publicatie
van een definitief besluit inzake de vergunningaanvraag Ternaard zal de Staatssecretaris
van Economische Zaken en Klimaat de aan de besluitvorming ten grondslag liggende documenten
publiceren.

Vraag 6

Kunt u aangeven hoe de adviezen van de landsadvocaat aangaande het UNESCO Werelderfgoedverdrag
overeen komen of verschillen met de conclusies uit dit nieuwe rapport? Kunt u de adviezen
van de landsadvocaat aan het kabinet over dit specifieke verdrag met de Kamer delen
voor aanvang van het commissiedebat Wadden?

Antwoord 6

Het rapport van de Waddenacademie geeft een beeld van de inhoud en concrete consequenties
van de internationale en Europese beschermingsregimes voor de Waddenzee. Het rapport
geeft inzicht in de uit verdragen en EU-richtlijnen voortvloeiende verboden en verplichtingen,
waaronder ook herstelopgaven. De verdragen en richtlijnen die worden beschreven zien
op een groot aantal onderwerpen, denk aan klimaat, soortenbescherming, biodiversiteit,
bestrijding invasieve soorten, waterkwaliteit en het voorkomen van zwerfafval. Het
rapport gaat in op de wijze van implementatie van de verdragen en richtlijnen in Nederland.
De conclusie van de Waddenacademie is dat Nederland niet voldoende waarborgt dat de
verboden worden gehandhaafd en de verplichtingen worden nageleefd.

De adviezen van de landsadvocaat kennen een ander vertrekpunt. De landsadvocaat heeft
gekeken naar de juridische relevantie van het State of Conservation-rapport, het Unesco-besluit
en het Unesco Werelderfgoedverdrag voor de vergunning op basis van de Wet natuurbescherming,
specifiek als het gaat om de voorgenomen gaswinning bij Ternaard. De conclusie van
de landsadvocaat is dat de Wet natuurbescherming het beoordelingskader bepaalt. Belangen
die niet samenvallen met de belangen uit dat beoordelingskader, kunnen niet meegewogen
worden in de besluitvorming. Het advies van de landsadvocaat over de Wet natuurbescherming
is als bijlage bij deze brief gevoegd. Daarnaast heeft de landsadvocaat advies gegeven
over de toepassingsmogelijkheden van de mijnbouwregelgeving in relatie tot de voorgenomen
gaswinning Ternaard en de mogelijke procesrisico’s van besluitvorming. Dit advies
kan ik nu niet met u delen, omdat dit de positie van de staat in een eventueel proces
zou kunnen schaden.

Gelet op de verschillende vertrekpunten zijn het rapport van de Waddenacademie en
de adviezen van de landsadvocaat lastig met elkaar te vergelijken. Echter, zowel in
het rapport van de Waddenacademie als in de adviezen van de landsadvocaat wordt aangegeven
dat de bestaande Nederlandse natuur- en mijnbouwwetgeving, ook na de komst van de
Omgevingswet, het beoordelingskader vormt voor het toestaan, weigeren of beperken
van bepaalde activiteiten in de Waddenzee en dat gronden buiten dat kader niet bepalend
kunnen zijn voor de besluitvorming.

Vraag 7

Deelt u de mening dat de bescherming van de biodiversiteit – zoals ook vastgelegd
in het Verdrag inzake Biologische Diversiteit – betekent dat deze bescherming zou
moeten gelden voor alle onderdelen van een ecosysteem (waaronder vissen, het bodemleven
en waarden als duisternis, stilte en ongereptheid)? Zo ja, hoe gaat het kabinet zorgdragen
voor de bescherming van het werelderfgoed? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 7

Die mening deel ik. Het Verdrag inzake Biologische Diversiteit ziet onder andere op
behoud, herstel en duurzaam gebruik van biologische diversiteit. Nederland onderschrijft
dit verdrag en is in 1994 toegetreden tot het verdrag. Er zijn verschillende manieren
om te zorgen voor soortenbehoud, zoals het beschermen van een soort, beschermen van
een gebied waar een soort leeft en duurzaam gebruik van soorten.

Momenteel werkt het kabinet aan een nationaal biodiversiteit strategie en actieplan
(NBSAP), om invulling te geven aan het in 2022 overeengekomen Internationaal Biodiversiteitsraamwerk
targets en doelen voor 2030 om in 2050 in harmonie met de natuur te leven. De Waddenzee
maakt onderdeel uit van dit plan. De Omgevingswet, waarin de Wet Natuurbescherming
is opgegaan, blijft het kader voor toetsing, en daarmee bescherming van natuur en
ecosyteem.

Vraag 8

Hoe voorkomt u dat de Waddenzee zijn Werelderfgoedstatus verliest? Kunt u aangeven
of de Natura2000-status de Waddenzee als Werelderfgoedstatus voldoende bescherming
biedt? En wanneer kan de Kamer in dit kader de evaluatie van het Natura2000-beheerplan
voor de Waddenzee tegemoet zien?

Antwoord 8

De kernverplichting van het Unesco Werelderfgoedverdrag is de instandhouding van de
OUV. De ruimte die er is voor activiteiten in en rondom Werelderfgoed is geborgd in
onze wet- en regelgeving. Hiervoor geldt het uitgangspunt dat de internationaal erkende
OUV, de kernkwaliteiten, van het Werelderfgoed in stand moet worden gehouden. Nederland
vindt dat beschermen én benutten van de OUV hand in hand kunnen gaan. Het past bij
de Nederlandse situatie van een dicht bevolkt land met een hoge ruimtelijke dynamiek
en grote klimaatopgave. Het Waddengebied staat voor een aantal grote uitdagingen,
bijvoorbeeld waar het de aanlanding van elektriciteit, duurzame bereikbaarheid en
visserij betreft. Het Beleidskader Natuur Waddenzee en de daarbij behorende Plan m.e.r.
zijn belangrijke instrumenten om de bescherming van de Waddenzee te verbeteren, we
verwachten door het inzichtelijk maken van de cumulatieve druk en de daaropvolgende
maatregelen Unesco voldoende zekerheid te bieden wat betreft de bescherming van de
OUV.

Ik neem de door Unesco geuite zorgen serieus. U bent per brief van 7 februari 2024
(kenmerk 2024D04487) geïnformeerd over de hoofdlijnen van de reactie richting Unesco. De vraag of de
Natura 2000-status de Waddenzee als Unesco Werelderfgoed Waddenzee voldoende bescherming
biedt, moet ook nadrukkelijk binnen de context van de ontwikkelingsgerichte benadering
bekeken worden gericht op de instandhouding van de OUV als kernverplichting. Ik verwacht
dat Unesco op basis van deze reactie en de nog te nemen acties in het komende Werelderfgoedcomité
(verwacht in juni 2024) haar waardering kan uitspreken, al dan niet met aanbevelingen
voor de toekomst. Daarmee levert Nederland haar bijdrage aan de internationale verplichting
om de Waddenzee voor toekomstige generaties te behouden, maar gaan we ook met Unesco
een dialoog aan over bescherming van de OUV binnen de Nederlandse context.

De evaluatie van de beheerplannen Waddenzee en Noordzeekustzone is op 17 januari jl.
gepubliceerd door Rijkswaterstaat: Natuurbescherming Waddenzee kost meer tijd – Waddenzee.

Vraag 9

Hoe neemt u de conclusies van de Waddenacademie mee in het aanleveren van een plan
voor het behoud van de Waddenzee bij UNESCO voor 1 februari 2024?2

Antwoord 9

Het rapport van de Waddenacademie is in opdracht van Rijkswaterstaat, als onderdeel
van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en als beheerder van Natura 2000-gebied
de Waddenzee, en in nauwe samenwerking met het Ministerie van LNV opgesteld. Daarnaast
hebben we Waddenacademie gevraagd om specifiek inzake bescherming van de OUV ook een
rapport op te stellen3. U bent per brief van 7 februari 2024 (kenmerk 2024D04487) geïnformeerd over de hoofdlijnen van de reactie richting Unesco. Het is voor mij
belangrijk om met Unesco een dialoog te starten inzake de juiste bescherming van de
Waddenzee. In de reactie richting Unesco worden daarom ook de bevindingen van de Waddenacademie
specifiek genoemd. Tevens zal ik deze adviezen nemen in de op te stellen plan-m.e.r.
gericht op terugdringen cumulatieve druk en het Beleidskader Natuur Waddenzee.

Vraag 10

Wat is uw reactie op de brandbrief die is gestuurd door de drie Waddenprovincies Noord-Holland,
Groningen en Friesland?

Antwoord 10

Ik heb kennisgenomen van de brandbrief en zal hierop reageren nadat het definitieve
besluit inzake de vergunningverlening Ternaard is genomen. Ik beschouw deze brief
wel los van de lopende vergunningprocedure met haar eigenstandige toetsingskader.

Vraag 11

Deelt u de mening van de Waddenacademie (pagina 34) dat de bevoegdheden en beheer
van de Waddenzee te versnipperd zijn onder individuele bevoegde instanties, waardoor
er gebrek is aan overzicht? Zo ja, op welke wijze acht u dit te herstellen? Zo nee,
waarom niet? Wat gaat u concreet doen met de oproep uit het rapport van de Waddenacademie
dat de problemen op het Wad in samenhang met elkaar moeten worden aangepakt?

Antwoord 11

De Waddenzee is in 2009 door Unesco op basis van het huidige beschermingsregime opgenomen
op de Werelderfgoedlijst. In het nominatiedossier is destijds ook aangegeven hoe de
bevoegdheden ter bescherming van de Waddenzee zijn georganiseerd. In 2020 (Kamerstuk
29 684, nr. 185) is de governance nieuw ingericht. Hiermee is onderscheid gemaakt tussen beleid en
beheer. De Beheerautoriteit Waddenzee werkt met de gezamenlijke beheerders verenigd
in het BeheerdersCollectief Waddenzee aan versterken van het beheer. Met het Beleidskader
Natuur Waddenzee (Kamerstuk 29 684, nr. 224) wil ik de balans tussen ecologie en economie herstellen en de cumulatieve druk op
de natuur van de Waddenzee terugdringen. Op deze wijze werken de gezamenlijke verantwoordelijke
partijen aan de opgaven en versterken de samenhang ten behoeve van de natuur van de
Waddenzee.

De Beheerautoriteit Waddenzee heeft een eerste integraal beheerplan (Kamerstuk 29 684, nr. 250) gemaakt om invulling te geven aan meer samenhang in beheer. Hierin zijn voorstellen
gedaan voor onder andere meer afstemming en inzicht in vergunningverlening en integraler
kwelderbeheer. Deze voorstellen worden nu verder uitgewerkt en geïmplementeerd. Daarnaast
werkt de Beheerautoriteit Waddenzee in het kader van het beheerplan aan een «integrale
beheerleidraad» voor de langere termijn.

Vraag 12

Deelt u de mening dat zeehonden in de Waddenzee onvoldoende zijn beschermd ondanks
de Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals (CMS)? Op welke wijze wordt er voldaan aan de eis van het Zeehondenverdrag, onderdeel
van het CMS, om onderzoek te doen naar habitatherstel?

Antwoord 12

Deze mening deel ik niet. Zeehonden binnen de Waddenzee zijn op basis van meerdere
wettelijke bepalingen en verdragen zowel internationaal als nationaal beschermd. De
zeehonden vallen onder de bescherming van de CMS, waarbij ze op bijlage II vermeld
staan. Diersoorten die genoemd zijn in deze bijlage II zijn trekkende diersoorten
waarvan de staat van instandhouding duidelijk kan (of, vanwege een ongunstige staat
van instandhouding: moet) verbeteren als gevolg van internationale overeenkomsten.
Beide soorten zeehonden zijn ook als beschermde soorten opgenomen in Appendix III
van het verdrag van Bern. Daarnaast vallen beide soorten zeehonden onder de EU Habitatrichtlijn
Bijlage II en V. Dit houdt in dat voor deze soorten gebieden moeten worden aangewezen.
Op grond van deze Habitatrichtlijn is onder andere de Waddenzee aangewezen als beschermd
gebied (Natura 2000). Daarnaast zijn beide soorten aangewezen als nationaal beschermde
soorten volgens Omgevingswet artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder g, in samenhang
met artikel 11.54 van het Besluit activiteiten leefomgeving (voorheen art 3.10 WnB).
Dit houdt in dat het verboden is om deze dieren opzettelijk te doden of te vangen
en de vaste voorplantingsplaatsen of rustplaatsen opzettelijk te beschadigen of te
vernielen. Verder wordt er op basis van de Omgevingswet artikel 2.45 (voorheen Wet
natuurbescherming artikel 2.5) in de Waddenzee gebruik gemaakt van toegangsbeperkingsbesluiten
(TBB). Een TBB kan gebruikt worden om een deelgebied in een Natura 2000-gebied af
te sluiten voor menselijke activiteiten als dat ten behoeve van de instandhoudingsdoelen
noodzakelijk is. Voor zeehonden zijn er bijvoorbeeld TBB’s ingesteld om locaties te
bescherming die o.a. gebruikt worden voor verhaargebieden, kraamgebieden en rustgebieden.

Een van de vereisten vanuit het Zeehondenverdrag is het opstellen en uitvoeren van
een instandhoudings- en beheerplan van de zeehondenpopulaties. Daarin is trilateraal
voorzien door het Seal Management Plan 2023–2027. De uitvoering van het plan wordt
gemonitord door experts.

Vraag 13

Kunt u ervoor zorgen dat deze vragen nog voor het commissiedebat Wadden (nu ingepland
op 18 januari 2024) beantwoord worden?

Antwoord 13

Ja.