Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 22 november 2023 en het nader rapport d.d. 1 maart 2024, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister
voor Rechtsbescherming en de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 22 november 2023 en het nader rapport d.d. 1 maart 2024, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 18 juli 2023, nr. 2023001738,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 22 november
2023, nr. W04.23.00198/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 18 juli 2023, no.2023001738, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, mede namens de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister voor de Rechtsbescherming
en de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende
wijziging van de Algemene wet bestuursrecht, de Huisvestingswet 2014, de Omgevingswet,
de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en de Woningwet in verband met de versterking
van de regie op de volkshuisvesting (Wet versterking regie volkshuisvesting), met
memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt ertoe de regie op de volkshuisvesting door overheden te hernemen
en biedt de bestuurlijke instrumenten die daarvoor nodig zijn. Daarbij gaat het om
regie op aantallen woningen en locaties, op betaalbare woningen en een evenredige
verdeling daarvan en om het verstevigen van lokale prestatieafspraken. Daarnaast wordt
voorzien in versnelde behandeling van beroepen tegen besluiten van zwaarwegend maatschappelijk
belang door de bestuursrechter.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt allereerst opmerkingen over de
expliciete opdracht om in een omgevingsvisie aandacht te besteden aan het belang van
voldoende woongelegenheid. Dit wijkt af van de systematiek van de Omgevingswet en
behelst het risico dat het integrale karakter van de omgevingsvisie wordt aangetast.

In het kader van de verruiming van het werkgebied van woningcorporaties vraagt de
Afdeling aandacht voor de waarborgen om met deze wijziging de lokale binding van woningcorporaties
te verzekeren. Verder vraagt de Afdeling om verduidelijking van de verplichting om
in het Wmo-beleidsplan aandacht te schenken aan de zorg en ondersteuningsbehoeften
van aandachtsgroepen voor de volkshuisvesting.

De Afdeling merkt verder op dat de voorgestelde versnelde behandeling van beroepsprocedures
niet is gericht op en ook niet bijdraagt aan versterking van de regie van gezamenlijke
overheden op de volkshuisvesting. Een duidelijke samenhang tussen de met het voorstel
beoogde regie op de volkshuisvesting en de voorgestelde versnelde behandeling van
beroepsprocedures ontbreekt daardoor.

De Afdeling adviseert daarom de voorgestelde regeling voor versnelde behandeling van
beroepsprocedures af te splitsen van dit wetsvoorstel. Wanneer deze regeling wordt
afgesplitst en in een afzonderlijk voorstel wordt uitgewerkt, adviseert de Afdeling
om dragend te motiveren waarom versnelde behandeling nodig is en bij wet de categorieën
besluiten waarvoor versnelde behandeling van beroep gaat gelden aan te wijzen.

Tevens adviseert de Afdeling om de uitvoerbaarheid en haalbaarheid van de voorgestelde
versnelde behandeling dragend te motiveren en te voorzien in maatregelen die de bestuursrechter
in staat stellen tot versnelde behandeling. Indien dit niet mogelijk is adviseert
de Afdeling van de voorgestelde versnelde behandeling van beroepsprocedures af te
zien.

In verband hiermee dient het wetsvoorstel nader te worden bezien.

1. Achtergrond en inhoud van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel richt zich op een aantal problemen op de Nederlandse woningmarkt.
Nederland kampt met een al jaren bestaand woningtekort, terwijl de vraag naar woningen
alleen maar toeneemt.2 In de toelichting wordt gewezen op de stijging van het aantal huishoudens, terwijl
het aanbod van woningen maar beperkt toeneemt. Volgens de regering ligt dit mede aan
de langdurige trajecten voor nieuwbouw, waardoor de realisatie achterblijft bij de
opgave.

Daarnaast wijst zij erop dat vraag en aanbod niet goed op elkaar aansluiten. Dit geldt
bijvoorbeeld voor mensen met een middeninkomen die niet in aanmerking komen voor een
sociale huurwoning, maar zich ook geen koopwoning kunnen veroorloven. Tot slot wordt
in de toelichting de problematiek genoemd van de verdeling tussen gemeenten van sociale
huurwoningen en de huisvestingsopgave van aandachtsgroepen en urgenten, die op dit
moment niet altijd evenwichtig is.

Gelet op deze problemen is volgens de regering meer regie nodig op de volkshuisvesting.
Dit past ook bij de grondwettelijke zorgplicht van de overheid om te voorzien in voldoende
woongelegenheid en de sociale grondrechten op het gebied van huisvesting die in verdragen
zijn opgenomen.3 De beoogde regie bestaat uit een combinatie van bestuurlijke en financiële instrumenten.4 Dit wetsvoorstel voorziet in regeling van de bestuurlijke instrumenten en vormt (samen
met de financiële instrumenten) volgens de regering de basis om het woningtekort op
te lossen en om tot een meer evenwichtige woningvoorraad te komen, die in het bijzonder
past bij de behoefte van mensen met een middeninkomen of een laag inkomen.5

Het wetsvoorstel geeft het Rijk, de provincies en de gemeenten wettelijke instrumenten
met het doel om samen regie te voeren op de volkshuisvesting.6 De beoogde regie wordt in het wetsvoorstel uitgewerkt langs drie pijlers.

Allereerst gaat het om regie op aantallen woningen en locaties (pijler I). Het wetsvoorstel
beoogt dat overheden meer grip hebben op hoeveel er wordt gebouwd en op welke locaties.
Ten tweede moet de regie ervoor zorgen dat voldoende betaalbare woningen worden gebouwd
en dat specifieke kwetsbare groepen met urgentie een woning kunnen krijgen en de huisvestingsopgave
van deze groepen evenwichtig wordt verdeeld in de woningmarktregio’s uit de Huisvestingswet
2014 (pijler II).

Het wetsvoorstel regelt voorts dat lokale prestatieafspraken tussen gemeente, woningcorporaties
en huurdersorganisaties worden verstevigd en afdwingbaar worden gemaakt (pijler III).
Daarnaast bevat het voorstel een versnelling van de beroepsprocedure bij de bestuursrechter,
die ervoor moet zorgen dat sneller gebouwd kan worden. De drie pijlers worden in het
voorstel in vier wetten uitgewerkt, waarvan de belangrijkste wijzigingen als volgt
luiden.

In de Omgevingswet wordt een evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad toegevoegd
als een relevant aspect bij uitoefening van bevoegdheden op grond van die wet.7 Voorts wordt expliciet bepaald dat een omgevingsvisie en regels in een omgevingsplan
mede worden vastgesteld met het oog op het bevorderen van voldoende woongelegenheid.8 Tevens wordt voorzien in een verplichting voor respectievelijk het college van burgemeester
en wethouders, gedeputeerde staten en de Minister om een gemeentelijk, provinciaal
en nationaal volkshuisvestingsprogramma vast te stellen.9

De verplichting voor gemeenten om een woonvisie vast te stellen vervalt.10 Het voorstel voorziet voorts in de bevoegdheid van de Minister en gedeputeerde staten
om instructies te geven over de inhoud van het volkshuisvestingsprogramma of over
regels in een omgevingsplan. Ten slotte voorziet het voorstel in een regeling van
versnelde behandeling van bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen besluiten
voor (daarbij te bepalen) categorieën projecten, waarvan versnelde uitvoering vanwege
zwaarwegende maatschappelijke belangen gewenst is.11

In de Woningwet wordt een grondslag opgenomen om bij algemene maatregel van bestuur
de werkregio’s waarin woningcorporaties werkzaam mogen zijn vast te stellen.12 Beoogd wordt om deze werkregio’s zo te verruimen dat deze overeenkomen met de grenzen
van een of meer provincies. Voorts wordt geregeld dat gemeenten zorgaanbieders uitnodigen
om deel te nemen aan het overleg over het maken van afspraken over de uitvoering van
het volkshuisvestingsprogramma.13 Verder wordt het mogelijk gemaakt om – naast de bestaande mogelijkheid van geschillen
over de prestatieafspraken tussen woningcorporaties, gemeenten en huurdersorganisaties –
ook geschillen over de nakoming daarvan aan de Minister voor te leggen.

In de Huisvestingswet 2014 wordt geregeld dat de gemeenteraad voortaan verplicht is
een huisvestingsverordening vast te stellen met daarin in ieder geval een urgentieregeling
waarin verplichte urgentiecategorieën worden opgenomen.14 Gemeenten moeten afspraken maken in de woningmarktregio over de evenwichtige verdeling
van de verplichte urgent woningzoekenden. Als gemeenten niet tijdig tot deze afspraken
komen dan geldt voor iedere gemeente de landelijke norm dat zij een percentage van
de vrijkomende aangewezen categorie van huurwoningen beschikbaar stelt voor urgenten.
De provincie ziet toe op naleving van deze verplichtingen via interbestuurlijk toezicht
en stelt bovengenoemde woningmarktregio’s vast waarin de afspraken gemaakt worden.

De Wet maatschappelijke ondersteuning bepaalt ten slotte dat gemeenten in hun Wmo
beleidsplan aandacht moeten besteden aan de vraag naar zorg, jeugdhulp en maatschappelijke
ondersteuning die hoort bij de woonopgave voor aandachtsgroepen.15

Reactie ten aanzien van punt 1 van het advies

Dit onderdeel betreft een feitelijke beschrijving en vergt geen reactie.

2. Verhouding tot de Omgevingswet

Het voorstel regelt dat een omgevingsvisie mede wordt vastgesteld met het oog op de
bevordering van voldoende woongelegenheid.16 Volgens de toelichting ontstaat hiermee een expliciete opdracht om in een omgevingsvisie
aandacht te besteden aan het belang van voldoende woongelegenheid.

De Afdeling merkt op dat de omgevingsvisie ingaat op de hoofdlijnen van de voorgenomen
ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied
en de hoofdzaken van het te voeren beleid op alle relevante terreinen van de leefomgeving.17 De omgevingsvisie beschrijft het beleid voor de fysieke leefomgeving op integrale
wijze.18

Uitgangspunt van de Omgevingswet is dat voor omgevingsvisies geen inhouds- en vormvereisten
worden voorgeschreven.19 Met de voorgestelde expliciete opdracht om in een omgevingsvisie aandacht te besteden
aan het belang van voldoende woongelegenheid wordt een inhoudelijk vereiste aan de
omgevingsvisie gesteld. Het is de Afdeling niet duidelijk hoe dit zich verhoudt tot
voormeld uitgangspunt en waarom dit nodig is.20

In dit verband wijst de Afdeling erop dat de omgevingsvisie een integrale visie is
met strategische hoofdkeuzen van beleid voor de fysieke leefomgeving voor de lange
termijn. Het gaat om een samenhangende visie op strategisch niveau, niet om een optelsom
van beleidsvisies voor diverse domeinen.21 Het vereiste van samenhang houdt in dat alle relevante onderdelen en aspecten van
de fysieke leefomgeving en de daarbij rechtstreeks betrokken belangen gezamenlijk
in aanmerking worden genomen bij de uitoefening van een taak of bevoegdheid.

Zorg voor voldoende woongelegenheid maakt daarvan al onderdeel uit en is onlosmakelijk
verbonden met de andere relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving.
Nederland kent niet alleen een grote woningbouwopgave, maar ook grote opgaven op het
gebied van water en bodem, klimaatbestendigheid, landschap, energietransitie, stikstof,
landbouw, natuur, bedrijvigheid en mobiliteit. Door de opdracht om specifiek aandacht
te besteden aan het belang van voldoende woongelegenheid bestaat het risico dat het
integrale karakter van de omgevingsvisie wordt aangetast en niet een integrale visie,
maar een optelsom van visies voor verschillende domeinen ontstaat.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel en de toelichting op dit punt aan te passen.

Reactie ten aanzien van punt 2 van het advies

In het advies wijst de Afdeling op het vormvrije en integrale karakter van de omgevingsvisie.
De in het wetsvoorstel voorgestelde expliciete opdracht om in een omgevingsvisie aandacht
te besteden aan het bevorderen van voldoende woongelegenheid, kan volgens de Afdeling
als inhoudelijk vereiste worden opgevat dat afbreuk kan doen aan de oorspronkelijke
bedoelingen van het instrument omgevingsvisie.

Het wetsvoorstel beoogt in te zetten op een meer geïntegreerd volkshuisvestingsbeleid.
De voorgestelde wijzigingen van de Omgevingswet zijn daarnaast ingegeven door de wens
om zeker te stellen dat het volkshuisvestingsbeleid dat betrekking heeft op de fysieke
leefomgeving tot de reikwijdte van de Omgevingswet behoort. Bij de totstandkoming
van de Omgevingswet is al onderkend dat huisvesting tot de maatschappelijke doelen
behoort die aan de orde zijn bij het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van
de fysieke leefomgeving.22 Zoals de Afdeling terecht opmerkt, maakt de zorg voor voldoende woongelegenheid derhalve
al onderdeel uit van de fysieke leefomgeving en is onlosmakelijk verbonden met de
andere relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving. Van belang is
echter dat gemeenten de doelstellingen en ambities met betrekking tot woningbouw,
transformatie en het beheer van de bestaande woningvoorraad op dit moment nog vastleggen
in een woonvisie op grond van artikel 42 van de Woningwet. Het wetsvoorstel voorziet
in het vervallen van die verplichting. In aanmerking nemend dat, zeker op het terrein
van woningbouw, tot 1 januari 2024 al een grote overlap bestond tussen de woonvisie
en de op grond van de Wet ruimtelijke ordening vast te stellen structuurvisie, is
duidelijk dat het te voeren volkshuisvestingsbeleid op hoofdlijnen als gevolg van
dit wetsvoorstel verder in de omgevingsvisie moet worden geïntegreerd. Het is wenselijk
dat deze accentverschuiving in de Omgevingswet herkenbaar tot uitdrukking komt.

Met de expliciete opdracht om in omgevingsvisies en omgevingsplannen aandacht te besteden
aan het bevorderen van voldoende woongelegenheid is getracht aan bovenstaande bedoelingen
uitdrukking te geven. De betrokken bepaling in de Omgevingswet benadrukt een actieve
beleidsverplichting die moet worden gelezen in verbinding met de grondwettelijke overheidstaak
om te zorgen voor voldoende woongelegenheid (artikel 22, tweede lid, Grondwet). Met
deze bepaling is niet beoogd een deelvisie binnen de omgevingsvisie te laten ontstaan.
Het advies van de Afdeling geeft op dat punt aanleiding tot enkele redactionele aanpassingen.
In de eerste plaats wordt in het voorgestelde artikel 2.1, vijfde lid, van de Omgevingswet
niet langer specifiek melding gemaakt van omgevingsvisies en omgevingsplannen waarin
het motief van voldoende woongelegenheid aandacht moet krijgen. In plaats daarvan
is aangesloten bij de uitoefening van bevoegdheden op grond van de Omgevingswet als
zodanig door bestuursorganen van gemeenten, provincies en het Rijk. Omdat volkshuisvestingsaspecten
als woningbouw, waaronder ook het belang van voldoende woongelegenheid en transformatie
evident tot het domein van het omgevingsrecht behoren, houdt de verplichting in de
Omgevingswet om een omgevingsvisie vast te stellen voor alle drie de bestuurslagen
al een opdracht in om aandacht te schenken moet worden aan de staat van de volkshuisvesting
en het te voeren volkshuisvestingsbeleid op hoofdlijnen. Dit behoeft geen extra explicitering
in de Omgevingswet. Het belang dat in artikel 2.1, vijfde lid, wordt genoemd is daarom
meer toegesneden op het aspect waarvan de omgevingsrechtelijke relevantie minder voor
zich spreekt: de evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad. Dit leidt ertoe
dat de zorg voor voldoende woongelegenheid onder de Omgevingswet niet alleen beleidsontwikkeling
en bevoegdheidsuitoefening gericht op de kwantitatieve zijde van de woongelegenheid
behelst (woningbouw en transformatie), maar zich uitdrukkelijk ook richt op de mate
waarin woningen kwalitatief aansluiten op de huisvestingsbehoefte. Hiermee wordt,
conform de bedoeling van het oorspronkelijke wetsvoorstel, zeker gesteld dat ter bevordering
van voldoende woongelegenheid niet alleen gemeentelijke regels kunnen worden gesteld
over woningbouw en categorieën nieuw te bouwen woningen, maar dat ook het motief van
een evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad in de omgevingsrechtelijke beleidsvorming
van overheden een rol speelt en dat zowel gemeenten als provincies en het Rijk met
dit oogmerk bevoegdheden op grond van de Omgevingswet kunnen uitoefenen.

3. Werkgebied van woningcorporaties

Het wetsvoorstel voorziet in aanpassing van de werkgebieden van woningcorporaties.
Het toegestane werkgebied voor een woningcorporatie valt daarmee niet meer samen met
één van de huidige negentien werkgebieden door de Minister vastgesteld,23 maar kan door dit voorstel (via een besluit) worden vastgelegd op het niveau van
een of meer provincies.24

De werkgebieden van de woningcorporaties zijn in 2016 ingevoerd om te zorgen voor
een sterkere lokale binding van woningcorporaties en het bevorderen van overleg tussen
de woningcorporaties en de gemeenten in die regionale woningmarkt over de uitvoering
van de daarin bestaande volkshuisvestingsopgaven.25 Volgens de toelichting bij het wetsvoorstel is die sterkere lokale binding de afgelopen
jaren gerealiseerd, al wordt tegelijkertijd aangegeven dat sterkere lokale binding
als doel onverminderd belangrijk blijft.26

Het is de Afdeling niet duidelijk hoe, ondanks het verruimen van het werkgebied van
woningcorporaties naar één of meer provinciegrenzen, een sterke lokale binding wordt
gewaarborgd en of deze waarborgen in regelgeving worden vastgelegd.27 De toelichting gaat hier ook niet nader op in.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

Reactie ten aanzien van punt 3 van het advies

Aan dit advies van de Afdeling is gevolg gegeven door in paragraaf 3.3.7 van de memorie
van toelichting in te gaan op de nieuwe mogelijkheden die ontstaan en de werkwijze
die hierbij door gemeenten en corporaties verondersteld wordt te worden gevolgd. Daarbij
is een nadere toelichting gegeven van de gewenste en reeds bestaande praktijk van
gemeenten en corporaties. Voor gemeenten blijven de reeds in de gemeente actieve corporaties
de voor de hand liggende partijen waarmee wordt samengewerkt. Deze corporaties zullen
een bod doen op de uitvoering van het volkshuisvestingsprogramma. De verruiming van
de werkgebieden geeft gemeenten echter de mogelijkheid om meer en andere corporaties
om hulp te vragen wanneer de corporaties die reeds in de gemeenten actief zijn niet
in staat zijn gezamenlijk de gehele volkshuisvestelijke opgaven te realiseren. Tevens
wordt in voornoemde paragraaf nader beschreven op welke wijze corporaties kunnen besluiten
om actief te worden in gemeenten binnen hun werkgebied waar zij nog niet actief zijn.
Een dergelijk besluit zal veelal op verzoek van, en in alle gevallen in samenspraak
met, de gemeente en collega-corporaties worden genomen, zoals nu ook het geval is.
Bovendien wordt beschreven dat wanneer corporaties binnen het werkgebied in een andere
gemeente actief willen worden, hierbij uitgangspunt blijft dat dit in goed overleg
plaatsvindt met de gemeente(n) en huurdersorganisaties van de gemeente(n) waar zij
reeds actief zijn.

Ten slotte is voornoemde paragraaf aangevuld met een nadere toelichting op de uitwerking
van de aansluiting van de werkgebieden op provinciale grenzen en dat dit niet altijd
zal leiden tot grotere werkgebieden. Daarbij wordt aangegeven dat voor corporaties
waar vaststelling van nieuwe werkgebieden leidt tot het werkzaam mogen zijn in meer
dan twee provincies, de mogelijkheid zal worden geboden om een verzoek te doen voor
een ontheffing tot het werkzaam mogen zijn in een kleiner werkgebied. Dit kan betekenen
dat een woningcorporatie die in bijvoorbeeld vier provincies werkzaam mag zijn, een
verzoek kan doen aan de Minister om slechts in twee provincies werkzaam te mogen zijn.

4. Wijziging wet maatschappelijke ondersteuning

In dit wetsvoorstel wordt de verbinding gemaakt tussen het voorgestelde volkshuisvestingsprogramma
en het bestaande Wmo-beleidsplan uit de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015. Het
voorstel regelt dat gemeenten in het Wmo-beleidsplan aandacht moeten besteden aan
de zorg- en ondersteuningsbehoefte van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen
aandachtsgroepen.28 Deze koppeling wordt gemaakt om een meer integrale aanpak op wonen en zorg te bewerkstelligen.

Uit de toelichting volgt dat gemeenten aandacht moeten besteden aan de vraag naar
zorg, jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning die hoort bij de woonopgave voor
aandachtsgroepen. Daarbij moeten de gemeenten aangeven welke mogelijkheden zij zien
om deze integrale dienstverlening te bereiken door middel van samenwerking met zorgaanbieders.29

De Afdeling ziet de samenhang tussen het woon- en zorgbeleid en begrijpt het belang
van een integrale aanpak. Het is dan ook te volgen dat er in het voorgestelde volkshuisvestingsprogramma
aandacht moet worden besteed aan de zorg- en ondersteuningsbehoefte van de aandachtsgroepen
in het kader van de huisvestingsopgave. De Afdeling vraagt zich wel af hoe deze toevoeging
aan het Wmo-beleidsplan past bij de versterking van de regie op de volkshuisvesting.
De Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 is gericht op het bieden van passende zorg.
Het voorstel is gericht op verbetering van de regie van de volkshuisvesting.

Uit de toelichting blijkt niet voldoende hoe de voorgestelde toevoeging aan het Wmo-beleidsplan
daaraan bijdraagt. De voorgestelde regeling heeft immers geen betrekking op de huisvestingsproblematiek,
maar ziet op de vraag naar zorg, jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning van urgent
woningzoekenden.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen met een nadere uitleg hoe de voorgestelde
wijziging in de praktijk zal bijdragen aan de integratie van beleid op wonen en zorg
en daarin mee te nemen hoe de verschillende onderliggende belangen van wonen en zorg
zich tot elkaar verhouden.

Reactie ten aanzien van punt 4 van het advies

Aan dit advies van de Afdeling is gevolg gegeven door in paragraaf 3.4 van de memorie
van toelichting nader in te gaan op hoe de samenhang tussen het woon- en zorgbeleid
past bij de doelstellingen van het wetsvoorstel; het versterken van regie op de volkshuisvesting.

Het wetsvoorstel is opgebouwd langs drie pijlers om te komen tot regie op de volkshuisvesting.
Het gaat om I) regie op aantallen woningen en locaties, II) regie op betaalbare woningen
en evenwichtige verdeling van de woningen, en III) het verstevigen van de lokale prestatieafspraken.
De eerste pijler draagt onder andere bij aan de doelstelling om meer betaalbare woningen
voor mensen met een specifieke woonbehoefte (aandachtsgroepen en ouderen, waaronder
de opgave voor wettelijke verplichte categorieën urgent woningzoekenden) te creëren.
De tweede pijler draagt bij aan een evenwichtige verdeling van aandachtsgroepen en
ouderen in de woningbouwregio. Aan deze twee pijlers ligt ten grondslag dat van gemeenten
verlangd wordt dat zij de woonbehoefte van aandachtsgroepen en ouderen in kaart brengen
en daarop beleid maken. Bij die woonbehoefte hoort ook het bieden van passende zorg
en ondersteuning. Immers, voor een aanzienlijk deel van de huishoudens uit aandachtsgroepen
en ouderen is het hebben van passende zorg en ondersteuning een noodzakelijke randvoorwaarde
voor adequate huisvesting.

Dat is waarom een koppeling wordt gelegd met de Wet maatschappelijke ondersteuning
2015. In artikel 2.1.2 van deze wet wordt reeds voorgeschreven dat gemeenten in het
Wmo beleidsplan een zo integraal mogelijke dienstverlening nastreven op het gebied
van maatschappelijke ondersteuning, publieke gezondheid, preventie, zorg, jeugdhulp,
onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen. In dit wetsvoorstel wordt in aansluiting
hierop de verbinding gemaakt tussen het voorgestelde volkshuisvestingsprogramma en
het bestaande Wmo beleidsplan uit de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (art.
2.1.2). Het doel is het ontstaan van samenwerking op het gebied van ruimtelijk, zorg-
en sociaal domein. Samen met aanbieders op het gebied van o.a. jeugdhulp, maatschappelijke
ondersteuning en zorg worden de vraagontwikkelingen in relatie tot de vastgestelde
aandachtsgroepen en ouderen in kaart gebracht. Hierdoor ontstaat een beeld van de
verwachte behoeften aan zowel huisvesting alsook de daarmee samenhangende zorg en
ondersteuning. Met de verzamelde data op het gebied van wonen en zorg kunnen gemeenten
hun beleid maken. Dit is onderdeel van de door de Wmo 2015 beoogde integrale dienstverlening
om mensen langer thuis te laten wonen.

Op basis van de in het wetsvoorstel koppeling kunnen gemeenten integraal beleid ontwikkelen
ten aanzien van voldoende geschikte woningen voor aandachtsgroepen en ouderen, evenwichtig
verdeeld over de woningbouwregio met daarbij passende zorg en ondersteuning. Dit beleid
draagt bij aan het ontzien van zorg- en ondersteuningsvoorzieningen in bepaalde wijken,
aan het verbeteren van de leefbaarheid in wijken, vergroot het woongenot en bevordert
de doorstroming. Tegelijkertijd draagt het hebben van een geschikt huis, eventueel
met ondersteuning, bij aan de participatie van aandachtsgroepen en ouderen in de samenleving.Passende
zorg en ondersteuning, in combinatie met adequate huisvesting, is daarmee onmisbare
schakel in de keten om te komen tot meer regie op de volkshuisvesting. Het sluitstuk
van de verbinding tussen het fysieke en het sociaal domein is opgenomen in pijler
III van het wetsvoorstel. Voorgesteld wordt om de zorg en ondersteuningsaanbieders
te betrekken bij het overleg omtrent het maken van prestatieafspraken, daarmee wordt
bewerkstelligd dat voldoende passende zorg en ondersteuning ook geleverd wordt aan
mensen die wonen in corporatiewoningen.

In de nota van toelichting bij het concept besluit versterking regie volkshuisvesting
wordt het belang onderschreven van de integrale aanpak van de zorg- en ondersteuningsbehoefte
van de aandachtsgroepen in het kader van de huisvestingsopgave. In de toelichting
op het concept besluit zal worden uitgelegd hoe gemeenten in de praktijk kunnen komen
tot deze integratie van beleid op wonen en zorg. Uiteengezet wordt dat allereerst
inzicht zal moeten worden verkregen in hoe groot de huidige en verwachte populatie
is van de aandachtsgroepen en ouderen, om daarop de woningbouwprogrammering te kunnen
aanpassen. Daarnaast zal ook inzicht moeten worden verkregen in welke zorg en ondersteuning
gemeenten aandachtsgroepen en ouderen thuis kunnen bieden om hen in staat te stellen
duurzaam zelfstandig thuis te kunnen wonen. Het gaat daarbij zowel om langer zelfstandig
thuis wonen, ter preventie van instroom in een verpleeghuis, als het opnieuw thuis
wonen na een verblijf in voorziening. Het gaat daarbij verder om de vraag welke woonconcepten
bij de behoefte aan zorg- en ondersteuning passen. Denk daarbij aan levensloopbestendige
woningen, waaronder geclusterde woonvormen, zoals hofjeswoningen, seniorenflats, woongroepen
en aanleunwoningen met zorg in de nabijheid.30 Tot slot zal ook bij het conceptbesluit uitgelegd hoe in meer praktische zin de verbinding
gelegd kan worden tussen het volkshuisvestingsprogramma en het Wmo-beleidsplan.

5. Versnelde behandeling beroepsprocedures

Het voorstel regelt dat de Afdeling bestuursrechtspraak beroepen tegen projectbesluiten,
besluiten ter uitvoering van een projectbesluit en goedkeuringsbesluiten versneld
behandelt.31 Het voorstel biedt verder een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur besluiten
aan te wijzen, waarvoor de regels voor de versnelde behandeling van beroepen ook gaan
gelden.32 Het moet daarbij gaan om besluiten waarvan de versnelde uitvoering gewenst is vanwege
zwaarwegende maatschappelijke belangen. Beroepen tegen alle aldus aangewezen besluiten
worden bovendien niet langer in twee instanties (beroep bij de rechtbank en hoger
beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak), maar in eerste en enige aanleg door de
Afdeling bestuursrechtspraak versneld behandeld.

a. Samenhang

Het wetsvoorstel is gericht op versterking van regie in de volkshuisvesting en dan
in het bijzonder versnelling van woningbouwprojecten. De voorgestelde regeling voor
versnelde behandeling van beroepen maakt het echter mogelijk om ook andere categorieën
van besluiten, die vanwege een zwaarwegend maatschappelijk belang spoedig moeten worden
uitgevoerd, voor de versnelde beroepsprocedure aan te wijzen. Volgens de toelichting
gaat het daarbij bijvoorbeeld ook om projecten in het kader van de energietransitie
of om klimaatdoelstellingen te halen.33 Het voorstel biedt daarmee een algemene grondslag voor aanwijzing van besluiten die
hun grondslag vinden in de Omgevingswet, voor de voorgestelde versnelde behandeling.

De Afdeling merkt allereerst op dat de voorgestelde versnelde behandeling van beroepsprocedures
niet gericht is op en ook niet bijdraagt aan versterking van de regie van gezamenlijke
overheden op de volkshuisvesting. Dit geldt temeer doordat de voorgestelde regeling
een algemene grondslag biedt voor versnelde behandeling van beroepen en veel verder
strekt dan alleen beroepen tegen besluiten over woningbouwprojecten. Een duidelijke
samenhang tussen de met het voorstel beoogde regie op de volkshuisvesting en de beoogde
versnelde behandeling van beroepsprocedures ontbreekt daardoor.

Voorts betekent de voorgestelde regeling voor versnelde behandeling niet alleen dat
de beslistermijn voor de bestuursrechter wordt verkort naar zes maanden. Ook vervalt
het beroep in twee instanties en doet de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak in
eerste en enige aanleg. Daarnaast vervalt de mogelijkheid tot het indienen van pro
forma beroepschriften. Dit zijn belangrijke beperkingen in het beroepsrecht van belanghebbenden.

Het voorgaande rechtvaardigt de regeling van de voorgestelde versnelde behandeling
in een afzonderlijk voorstel. Hiermee kunnen beide Kamers deze regeling op de eigen
merites beoordelen, zonder dat deze beoordeling wordt beïnvloed door de overige delen
van het wetsvoorstel. Het splitsen van dit voorstel is ook aangewezen omdat de regeling
van de versnelde behandeling op belangrijke onderdelen onvoldoende is uitgewerkt,
zoals de Afdeling hieronder uiteen zal zetten.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de voorgestelde regeling voor versnelde
behandeling van beroep af te splitsen van dit wetsvoorstel.34

Onverminderd het voorgaande, wijdt de Afdeling hieronder nog drie adviesopmerkingen
aan de voorgestelde regeling voor versnelde behandeling, die ook van belang zijn voor
de regeling van versnelde behandeling van beroep in een afzonderlijk wetsvoorstel.

Reactie ten aanzien van punt 5.a van het advies

Waar de Afdeling stelt dat een duidelijke samenhang tussen de met het wetsvoorstel
beoogde regie op de volkshuisvesting en de beoogde versnelde behandeling van beroepsprocedures
ontbreekt, meent het kabinet dat het versnellen van beroepsprocedures wel degelijk
gericht is op en ook bijdraagt aan meer regie op de volkshuisvesting. Het kabinet
heeft het herstellen van de volkshuisvesting tot één van de prioriteiten van haar
beleid gemaakt. Zoals in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is beschreven,
verankert het wetsvoorstel de volkshuisvestingstaak in de wet en voorziet het daarmee
in de wettelijke vertaling van het hernemen van de regie op de volkshuisvesting door
overheden. Het wetsvoorstel maakt onderdeel uit van een aantal samenhangende maatregelen
om de regie op de volkshuisvesting te hernemen. Dit vindt plaats langs eerder in de
reactie op punt 4 aangehaalde pijlers, te weten I) regie op aantallen woningen en
locaties, II) regie op betaalbare woningen en evenwichtige verdeling van de woningen,
III) het verstevigen van de lokale prestatieafspraken. Snellere realisatie van woningbouwprojecten
is onderdeel van de eerste pijler.35

Het versnellen van woningbouwprojecten door het versnellen van beroepsprocedures moet
in het licht worden gezien van de van verschillende acties die zijn ingezet om het
woningtekort te verminderen. Daartoe zijn in het Programma Woningbouw vier actielijnen
opgenomen, te weten 1) het versterken van regie, 2) sneller van initiatief naar realisatie,
3) het stimuleren van woningbouw, en 4) grootschalige woningbouw.36 Om woningbouw te versnellen en het woningtekort te verminderen is een samenhangende
benadering nodig van alle actielijnen. Met actielijn 2 «sneller van initiatief naar
realisatie» werkt het kabinet samen met partijen die betrokken zijn bij woningbouwtrajecten
aan het verkorten van de ontwikkeltijd. Het proces van het realiseren van een woning
kan efficiënter worden ingericht en zorgt voor versnelling van de woningbouwopgave.
Daarbij wordt ingezet op het versnellen van processen en procedures, het versterken
van capaciteit en expertise, het wegnemen van knelpunten en het optimaliseren van
regelgeving in dit kader, zoals het standaardiseren van bouweisen. Het uitgangspunt
daarbij is dat in elke fase van het ontwikkel- en besluitvormingstraject versnelling
mogelijk is.

Het versnellen van processen en procedures is verder uitgewerkt in het «Plan van aanpak
versnellen processen en procedures woningbouw». Dit plan van aanpak biedt handvatten
en concrete acties voor de hele bouwsector om het woningbouwproces efficiënter in
te richten en heeft betrekking op alle fasen van woningbouwprojecten.37 Het grootste deel van de maatregelen ziet op niet-wettelijke versnellingen in de
planvormingsfase, zoals mogelijkheden om de voorbereiding, begeleiding en uitvoering
van projecten te verbeteren, onder andere door het parallel schakelen van processen
en procedures, landelijke en regionale versnellingstafels, het versterken van capaciteit
en kennis van decentrale overheden en het verbeteren van participatie. Al deze maatregelen
hebben tevens tot doel om het aantal juridische procedures te verminderen. Juridische
procedures zijn echter niet altijd te voorkomen en daarom wordt ook gekeken naar mogelijkheden
om de bezwaar- en beroepsfase te versnellen.

De versnellingen in de beroepsfase vormen het sluitstuk van de versnelling van de
woningbouw en het hernemen van de regie op de volkshuisvesting. Daarmee past dit onderdeel
binnen het doel van het wetsvoorstel. Gelet hierop is het kabinet, ook na heroverweging,
van mening dat het onderdeel procedurele versnellingen in de beroepsprocedure een
belangrijk element is van het wetsvoorstel. Wel is naar aanleiding van de opmerkingen
van de Afdeling het opschrift van het wetsvoorstel verbreed, waarmee wordt verduidelijkt
dat het wetsvoorstel ook andere maatregelen bevat die bijdragen aan meer regie op
de volkshuisvesting dan wel in het belang zijn daarvan. Tevens is in paragraaf 1.3
van de memorie van toelichting de relatie en samenhang van het versnellen van processen
en procedures met de versterking van de regie op de volkshuisvesting nader onderbouwd.
Op de opmerkingen ten aanzien van de gevolgen voor de rechtsbescherming en de uitwerking
van de regeling wordt ingegaan in de reactie op de navolgende punten.

Voorts merkt de Afdeling terecht op dat het wetsvoorstel een algemene grondslag bevat
die verder strekt dan alleen beroepen tegen besluiten over woningbouwprojecten. Het
nijpende woningtekort is het zwaarwegende maatschappelijke belang dat het thans noodzakelijk
maakt om tijdelijk beroepsprocedures te versnellen. Omdat ook andere zwaarwegende
maatschappelijke belangen, zoals projecten in het kader van de energietransitie of
om klimaatdoelstellingen38 te halen, hiertoe kunnen nopen, is het doelmatiger om te voorzien in een algemene
wettelijke grondslag die bij algemene maatregel van bestuur kan worden ingevuld. Op
deze manier kan sneller worden ingespeeld op situaties waarin zwaarwegende maatschappelijke
belangen noodzaken tot het versnellen van beroepsprocedures. In het advies van de
Afdeling heeft het kabinet wel aanleiding gezien om paragraaf 3.1.9.1 van de memorie
van toelichting aan te vullen.

b. Uitgangspunten rechtsbescherming

Eén van de uitgangspunten voor rechtsbescherming op grond van de Omgevingswet is dat
het beschermingsniveau zoals dat geldt onder de huidige wetgeving niet lager mag worden.39 Voorts geldt als uitgangspunt, aansluitend op de Algemene wet bestuursrecht, de mogelijkheid
van beroep in twee instanties. Dit is onder meer van belang vanuit het oogpunt van
herkansing, eenheid en controle binnen de bestuursrechtspraak.40 De Afdeling wijst er voorts op dat het stelsel van bestuursrechtspraak in twee instanties
mede is ingegeven door de wens sneller een rechterlijk oordeel te kunnen verkrijgen.
Oogmerk daarvan was onder meer een einde te maken aan de overbelasting van de met
rechtspraak belaste afdelingen van de Raad van State.41

Voor besluiten waarvan het vaststellen van de rechtmatigheid een voorwaarde is voor
het vaststellen van de rechtmatigheid van andere besluiten is het eerder gerechtvaardigd
geacht om van deze hoofdlijn af te wijken. Om die reden is in de Omgevingswet gekozen
voor beroep in eerste en enige aanleg tegen de vaststelling of wijziging van omgevingsplannen,
projectbesluiten en besluiten tot oplegging van een gedoogplicht.42

De Afdeling merkt op dat met de voorgestelde regeling ook andere dan voornoemde besluiten
in eerste en enige aanleg door de Afdeling bestuursrechtspraak behandeld worden. Daarbij
zal het onder meer gaan om de omgevingsvergunning. Daarmee biedt het voorstel minder
rechtsbescherming dan volgens bestaand recht. Ook onder de Crisis- en herstelwet is
beroep in twee instanties namelijk uitgangspunt gebleven.

Volgens de toelichting kunnen er goede redenen zijn om een uitzondering te maken op
het uitgangspunt van beroep in twee instanties. Daarbij kan volgens de regering gedacht
worden aan zaken waar grote en tegengestelde belangen op het spel staan en waarbij
het van belang is dat het geheel van procedures niet te lang duurt. Ook de kans dat
veelvuldig gebruik gemaakt zou worden van een tweede beroepsgang wordt genoemd als
reden om te kiezen voor beroep in één instantie.43

Op deze manier geeft de toelichting vrijwel uitsluitend mogelijke algemene redenen
die aanleiding kunnen geven om een uitzondering te maken op het uitgangspunt van beroep
in twee instanties. De toelichting maakt echter niet inzichtelijk in hoeverre die
redenen zich thans voordoen en voor welke omgevingsbesluiten dat zou moeten gelden.

Het uitgangspunt van beroep in twee instanties dient als gezegd verschillende belangen,
waaronder het belang van het voorkomen van overbelasting van de bestuursrechter. Waar
wordt afgeweken van dat uitgangspunt dient, met het oog op de bescherming van die
belangen, vooraf duidelijk te worden gemaakt voor welke gevallen die afwijking geldt.
Tevens dient daarbij dragend te worden gemotiveerd waarom die afwijking gerechtvaardigd
is.

De Afdeling wijst er voorts op dat bij de verdeling van de elementen van een regeling
over de wet en over lagere regelgeving de wet ten minste de hoofdelementen van de
regeling dient te bevatten. Daarmee heeft ook het parlement als medewetgever de mogelijkheid
om zich uit te spreken over mogelijke zwaarwegende maatschappelijke belangen die uitzonderingen
op de reguliere rechtsbeschermingsprocedure rechtvaardigen. Om die reden ligt het
tevens in de rede om, indien wordt besloten tot het aanwijzen van categorieën van
besluiten waarop de versnelde behandeling van beroepsprocedures van toepassing is,
de categorieën in de wet zelf en niet, zoals voorgesteld, bij algemene maatregel aan
te wijzen.

De Afdeling adviseert om bij aanwijzing van categorieën besluiten waarbij beroep in
eerste en enige aanleg geldt, steeds dragend te motiveren waarom het afzien van beroep
in twee instanties nodig en gerechtvaardigd is. Voorts adviseert de Afdeling om de
categorieën in de wet aan te wijzen.

Reactie ten aanzien van punt 5.b van het advies

Het kabinet onderschrijft het advies van de Afdeling om bij het afwijken van het uitgangspunt
van beroep in twee instanties telkens vooraf dragend te motiveren waarom die afwijking
gerechtvaardigd is. In paragraaf 3.1.9.2 van de memorie van toelichting zijn redenen
genoemd die thans voor bepaalde besluiten het afwijken van de hoofdregel rechtvaardigen.
Zoals in de reactie op punt 5.a is aangegeven, kunnen zwaarwegende maatschappelijke
belangen noodzaken tot de versnelde uitvoering van specifieke categorieën projecten.
Dergelijke zwaarwegende maatschappelijke belangen kunnen ook afwijking van het uitgangspunt
van beroep in twee instanties rechtvaardigen en als aanvullend argument gelden voor
het afwijken van het uitgangspunt van beroep in twee instanties. Hierbij kan het alleen
gaan om projecten met een grote maatschappelijke urgentie en betekenis voor de samenleving.
Bij het aanwijzen van een categorie projecten zal dragend moeten worden gemotiveerd
waarom er sprake is van zwaarwegende maatschappelijke belangen die noodzaken tot de
versnelde uitvoering daarvan. In dat kader zullen in ieder geval het belang en de
duur van de aanwijzing moeten worden afgewogen tegen de maatschappelijke effecten
en de te verwachten gevolgen voor de rechtspraak. Ook zal de termijn voor aanwijzing
deugdelijk moeten worden gemotiveerd. In paragraaf 3.1.9.2 is een nadere onderbouwing
opgenomen van hoe de voorgestelde regeling zich verhoudt tot de uitgangspunten van
rechtsbescherming.

Wat betreft de gevolgen voor de rechtsbescherming merkt de Afdeling op dat het voorstel
van beroep in één instantie en het vervallen van de mogelijkheid van pro-forma beroep
leidt tot een beperking van het beroepsrecht. Beroep in één instantie is echter niet
nieuw, zeker niet binnen het omgevingsrecht. Zo geldt voor het omgevingsplan en (besluiten
ter uitvoering van) het projectbesluit beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling
bestuursrechtspraak en is dit, zoals ook in paragraaf 3.1.9.2 is beschreven, ook voor
bepaalde beschikkingen op grond van de Wet milieubeheer het uitgangspunt. Dit is de
voortzetting van een lijn die onder de omgevingsrechtelijke wetgeving zoals die tot
1 januari 2024 voor de voorlopers van die instrumenten gold, al werd gevolgd. Verder
was voor het projectuitvoeringsbesluit in de Crisis- en herstelwet eveneens voorzien
in beroep in één instantie.44 Ook in het kader van de versterkingsopgave in Groningen is voor verschillende besluiten
voorzien in beroep in één instantie.45

Het kabinet benadrukt daarbij dat rechtsbescherming bij één rechterlijke instantie,
net als beroep in twee instanties, voldoet aan de internationale vereisten.46 Ook het vervallen van pro forma-beroep is niet nieuw. Zo kenden de Crisis- en herstelwet
en de Tracéwet een dergelijke bepaling47 en is ook onder de Omgevingswet voor het projectbesluit het aanvoeren van beroepsgronden
na afloop van de beroepstermijn beperkt. Los van de keuze voor beroep in een of twee
instanties is er altijd sprake van een laagdrempelige toegang tot de bestuurlijke
fase van de besluitvorming. Met het oog op een eventuele bestuurlijke heroverweging
is er, vooruitlopend op de beroepsprocedure, de mogelijkheid om een bezwaarschrift
in te dienen tegen het besluit dan wel een zienswijze naar voren te brengen op het
ontwerpbesluit (als afdeling 3.4 Awb van toepassing is).

Voorts wijst de Afdeling erop dat bij de verdeling van de elementen van een regeling
over de wet en over lagere regelgeving de wet ten minste de hoofdelementen van de
regeling dient te bevatten. Om die reden ligt het volgens de Afdeling tevens in de
rede om de categorieën projecten in de wet zelf aan te wijzen, zodat ook het parlement
de mogelijkheid heeft om zich daarover uit te spreken. Waar de Afdeling stelt dat
het parlement als medewetgever bij het op wetsniveau regelen van de categorieën besluiten
de mogelijkheid heeft om zich uit te spreken over mogelijke zwaarwegende maatschappelijke
belangen die een uitzondering op het uitgangspunt van beroep in twee instanties rechtvaardigen,
wil het kabinet benadrukken dat die betrokkenheid ook is geborgd bij het aanwijzen
bij algemene maatregel van bestuur op grond van het voorgestelde artikel 16.87a van
de Omgevingswet. Krachtens artikel 23.5, eerste lid, van de Omgevingswet is immers
de parlementaire betrokkenheid geborgd in de vorm van een voorhangprocedure. Voordat
de voordracht aan de Koning wordt gedaan om het ontwerpbesluit ter advisering voor
te leggen aan de Afdeling advisering van de Raad van State, hebben de beide Kamers
der Staten-Generaal de mogelijkheid om zich uit te spreken over mogelijke zwaarwegende
maatschappelijke belangen die uitzonderingen op de reguliere beroepsprocedure rechtvaardigen.
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling over regeling van de afwijkende rechtsbescherming
op het niveau van de wet is paragraaf 3.1.9.1 van de memorie van toelichting aangevuld
met een nadere onderbouwing van de parlementaire betrokkenheid bij de algemene maatregel
van bestuur en wordt een zwaardere voorhangprocedure voorgesteld. Daarvoor is aangesloten
bij de verzwaarde voorhangprocedure die de Omgevingswet al kent voor algemene maatregelen
van bestuur die omgevingswaarden bevatten.48 De regeling houdt in dat als een meerderheid van één van beide Kamers van oordeel
is dat het wenselijk is om de aanwijzing van categorieën projecten bij wet te regelen,
de regering daarvoor een wetsvoorstel zal indienen. Daarnaast is in de algemene grondslag
in de Omgevingswet verduidelijkt wat voor soort projecten in aanmerking komen voor
aanwijzing, namelijk categorieën projecten die bijdragen aan het nastreven van de
doelen, bedoeld in artikel 1.3, aanhef en onder b, van de Omgevingswet.

Verder is aan dit advies invulling gegeven door het wetsvoorstel op onderdelen aan
te passen. Zo is de redactie van het artikel aangepast om te verhelderen welke elementen
in ieder geval nog bij algemene maatregel van bestuur moeten worden bepaald, zoals
de besluiten waarop de versnellingen van toepassing zijn en de termijn waarvoor de
aanwijzing geldt. Om het tijdelijke karakter van de aanwijzing van categorieën te
benadrukken, is bepaald dat deze termijn ten hoogste tien jaar kan bedragen met de
mogelijkheid van een eenmalige verlenging van ten hoogste vijf jaar. Ook is in het
artikel opgenomen dat de voordracht van de algemene maatregel van bestuur mede namens
de Minister voor Rechtsbescherming wordt gedaan. In de reactie op punt 5.a is reeds
aangegeven waarom is gekozen voor de systematiek van een algemene grondslag op het
niveau van de wet. Dit komt tegemoet aan de wens van het kabinet om snel in te kunnen
spelen als zwaarwegende maatschappelijke belangen noodzaken tot een versnelde uitvoering
van specifieke projecten.

c. Uitvoerbaarheid en haalbaarheid

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft erop gewezen dat in de bestaande situatie doorlooptijden
in algemene zin onder druk staan door zowel een verhoogde instroom van zaken als een
tekort aan personeel. Daarnaast neemt ook de bewerkelijkheid van omgevingsrechtelijke
zaken toe.49 Dit roept vragen op over de haalbaarheid van de met het voorstel beoogde versnelling.

In reactie op de consultatiereactie van de Afdeling bestuursrechtspraak worden de
bestaande problemen op dit punt weliswaar erkend, maar wordt tegelijkertijd gesteld
dat het niet aanvaardbaar is als door werkdruk en personeelstekorten wenselijke procedurele
versnellingen niet binnen afzienbare termijn kunnen worden doorgevoerd.50 Daaruit blijkt niet dat de bestaande reële problemen bij de bestuursrechter adequaat
zijn meegenomen bij de vormgeving van het voorstel, waarmee de uitvoerbaarheid en
haalbaarheid van dit onderdeel van het voorstel onvoldoende is gemotiveerd.

De Afdeling merkt op dat de zorgvuldigheid die vereist is voor het behandelen van
beroepschriften ook op versneld te behandelen zaken onverkort van toepassing is.

Het voorstel behelst geen maatregelen om de bestaande personeelstekorten bij de bestuursrechter
te verminderen of weg te nemen. Evenmin bevat het voorstel andere maatregelen die
feitelijk bijdragen aan vergroting van de capaciteit van de bestuursrechter, vermindering
van de instroom aan zaken of anderszins voorzien in vermindering van de werklast.
Zonder dergelijke maatregelen zal de beoogde versnelde behandeling, in de bestaande
situatie waarin de doorlooptijden reeds onder druk staan, feitelijk niet haalbaar
zijn. Het opnemen van de voorgestelde regeling wekt daarmee verwachtingen die in de
huidige praktijk van de rechtspraak niet waargemaakt kunnen worden.

De Afdeling adviseert om de uitvoerbaarheid en haalbaarheid van de voorgestelde versnelde
behandeling dragend te motiveren en te voorzien in maatregelen die de bestuursrechter
in staat stellen de voorgestelde versnelde behandeling van beroep te realiseren. Indien
dit niet mogelijk is adviseert de Afdeling van de voorgestelde versnelde behandeling
af te zien.

Reactie ten aanzien van punt 5.c van het advies

De Afdeling merkt terecht op dat de doorlooptijden bij de Afdeling bestuursrechtspraak
in algemene zin onder druk staan door zowel een verhoogde instroom van zaken als een
tekort aan personeel. Dit is en blijft voor het kabinet een aandachtspunt. Daarom
heeft mijn ambtsvoorganger bij brief van 5 november 2021 aangegeven jaarlijks € 3 miljoen
beschikbaar te stellen voor een periode van vier jaar voor extra capaciteit bij de
Raad van State ten behoeve van het wegnemen van vertraging in beroepsprocedures over
woningbouwprojecten en daaraan gelieerde energie- en infraprojecten.51

Verder merk ik op dat ik in het kader van de uitvoering van het «Plan van aanpak versnellen
van processen en procedures woningbouw» in gesprek ben met gemeenten, woningcorporaties
en marktpartijen over de wijze waarop zij in werkwijzen en participatietrajecten kunnen
bijdragen aan een vermindering van bezwaar- en beroepsprocedures.52 Waar de Afdeling opmerkt dat deze problemen niet adequaat zijn meegenomen bij de
vormgeving van het wetsvoorstel en daarmee de uitvoerbaarheid en haalbaarheid van
dit onderdeel onvoldoende is gemotiveerd, benadrukt het kabinet op dat het wetsvoorstel
slechts de grondslag voor aanwijzing bevat en dus op zichzelf geen directe gevolgen
voor de werklast bij de Afdeling bestuursrechtspraak heeft. Dat neemt niet weg dat
de gevolgen voor de Afdeling bestuursrechtspraak bij de invulling van de grondslag
moeten worden meegenomen. Bij de aanwijzing van categorieën projecten in een algemene
maatregel van bestuur zullen dan ook de uitvoerbaarheid en de haalbaarheid van de
aanwijzing moeten worden onderbouwd.

Aan dit advies van de Afdeling is verder gevolg gegeven door het wetsvoorstel op een
aantal punten aan te passen. Om te benadrukken dat bij de aanwijzing rekening moet
worden gehouden met de te verwachte gevolgen voor de werklast bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State, wordt hier uitgebreid op ingegaan in paragraaf 3.1.9.1. Verder
is om de tijdelijkheid van de aanwijzing te borgen, de termijn voor aanwijzing beperkt
tot ten hoogste tien jaar met de mogelijkheid van een eenmalige verlening van ten
hoogste vijf jaar. Ten slotte is het criterium voor aanwijzing van categorieën projecten
verzwaard: de versnelde uitvoering daarvan moet «noodzakelijk» zijn in plaats van
«gewenst» vanwege zwaarwegende maatschappelijk belangen. Daarmee is beoogd de lat
voor aanwijzing te verhogen, zodat terughoudend gebruik wordt gemaakt van de grondslag.
Paragraaf 3.1.9 van de memorie van toelichting is aangevuld met een toelichting op
voornoemde aanpassingen van het wetsvoorstel.

d. Een andere benadering

Uitgangspunt in het bestuursrecht is rechtspraak in twee instanties. De voorgestelde
regeling voor versnelde behandeling voorziet in een toename van het aantal categorieën
waarin van dit uitgangspunt wordt afgeweken. In plaats daarvan wordt gekozen voor
beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State.

Het is de Afdeling advisering niet duidelijk waarom hiervoor wordt gekozen.

Zoals hiervoor geschetst is de capaciteit bij de hoger beroepsrechter beperkt en niet
eenvoudig te vergroten.

Een alternatieve benadering kan zijn om de behandeling te laten plaatsvinden bij de
bestuursrechters die ook nu al het beroep in eerste aanleg behandelen, de rechtbanken.
Behandeling van beroep in eerste en enige aanleg past niet bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State, die vooral is uitgerust voor de behandeling van zaken in hoger
beroep. De rechtbanken zijn daartoe echter bij uitstek toegerust. Bovendien bevinden
rechtbanken zich dichter in de omgeving van de burger. Niet valt in te zien waarom
beroepen in bestuursrechtelijke zaken die thans door de rechtbanken worden behandeld,
zouden moeten worden overgeheveld naar de hoger beroepsrechter.

Het beroep in twee instanties strekt er onder meer toe om de rechtseenheid te bewaken
en de rechtsontwikkeling te bevorderen. Er zijn in dat verband ook alternatieven denkbaar.
Gedacht kan worden aan de invoering van een zogenoemd verlofstelsel, zoals dat ook
in het Duitse bestuursrecht bestaat.53 Een verlofstelsel beperkt de mogelijkheid tot het instellen van beroep. Ook kan worden
gedacht aan de mogelijkheid van een verlofstelsel met een «sprong», waarbij partijen
de hoger beroepsrechter kunnen verzoeken om behandeling in eerste aanleg over te slaan
en het geschil direct aan de hoger beroepsrechter kunnen voorleggen.

Met een verlofstelsel wordt individuele rechtsbescherming geboden door controle van
rechtbankuitspraken enerzijds en het bewaken van rechtseenheid en het bevorderen van
rechtsontwikkeling door de hoger beroepsrechter anderzijds. Tegelijkertijd draagt
het selectiemechanisme bij aan het beheersbaar houden van de doorlooptijden. Daarmee
wordt een correctiemechanisme geboden op de hoofdregel van rechtspraak in twee instanties
voor gevallen waarin de aangevoerde gronden in hoger beroep niet kunnen leiden tot
vernietiging van de rechtbankuitspraak en zich geen rechtsvragen voordoen die met
het oog op de rechtsontwikkeling en rechtseenheid beantwoording behoeven.54

De Afdeling advisering acht het goed voorstelbaar dat met de invoering van een verlofstelsel
het aantal zaken waarin hoger beroep wordt ingesteld aanzienlijk zal afnemen. Belanghebbenden
zullen immers moeten beargumenteren waarom een uitspraak van de rechter principieel
onjuist is voordat zij worden toegelaten tot het hoger beroep. Tegelijkertijd is te
verwachten dat beroep juist wordt ingesteld in die gevallen waarin de rechtseenheidsfunctie
of controlefunctie een rol speelt.55

De Afdeling adviseert om alternatieven voor de in het wetsvoorstel gekozen benadering
te overwegen.

Reactie ten aanzien van punt 5.d van het advies

De Afdeling merkt op dat de behandeling van beroep in eerste en enige aanleg niet
past bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, omdat zij vooral is
uitgerust voor de behandeling van zaken in hoger beroep. Zoals al is genoemd in de
reactie op punt 5.a, behandelt de Afdeling bestuursrechtspraak al verschillende besluiten
in eerste en enige aanleg, in het bijzonder binnen het omgevingsrecht, zodat gesteld
kan worden dat de Afdeling bestuursrechtspraak ook voor de aan te wijzen categorieën
projecten goed is toegerust voor de behandeling daarvan in eerste en enige aanleg.

Naar aanleiding van de door de Afdeling genoemde alternatieven is in paragraaf 3.1.9.2
van de memorie van toelichting een nadere onderbouwing gegeven van de overwogen alternatieven.
De Afdeling schetst in haar advies verschillende alternatieve benaderingen, te weten
de invoering van een verlofstelsel zoals dat ook in het Duitse bestuursrecht bestaat
(waarbij beroep in eerste aanleg openstaat bij de rechtbank en hoger beroep alleen
mogelijk is na verlof) of een verlofstelsel (dit houdt in dat partijen de hoger beroepsrechter
kunnen verzoeken om behandeling in eerste aanleg over te slaan en het geschil direct
aan de hoger beroepsrechter kunnen voorleggen). Eerstgenoemd alternatief is ook door
de Rijksuniversiteit Groningen onderzocht in het kader van een onderzoek naar versnelling
van rechtsbescherming in het omgevingsrecht.56 De conclusie van de onderzoekers was dat een verlofstelsel tot een aanzienlijke versnelling
kan leiden bij geschillen waarvoor geldt dat rechtsbescherming in twee instanties
openstaat, maar dat de invoering daarvan in die gevallen tegelijkertijd een grote
inbreuk maakt op de bestaande mate van rechtsbescherming. Vanuit het oogpunt van de
gevolgen voor rechtsbescherming maakt het aldus weinig verschil met het voorzien in
beroep in één instantie.

De aangedragen alternatieven zijn echter thans onbekend in het Nederlandse bestuurs(proces)recht
waardoor de eventuele invoering ervan principiële keuzes vergt over het bestuursprocesrecht
in de Algemene wet bestuursrecht. Dit vereist een grondige analyse van de noodzakelijke
keuzes en de consequenties voor het bestuursprocesrecht, die aanzienlijk verder reikt
dan hetgeen beoogd wordt met het voorliggende wetsvoorstel. Ook voor de andere rechtsgebieden
binnen het bestuursrecht moet immers worden overwogen of invoering van een verlofstelsel
passend is. Een grondige analyse van het bestuursrecht ten behoeve van invoering van
een verlofstelsel zou moeten plaatsen in een meer fundamentele heroverweging van het
bestuursprocesrecht, en past daarmee niet bij de noodzaak om nu maatregelen te nemen
om de regie van de overheid op de volkshuisvesting te hernemen. Gelet op het nijpende
woningtekort dat de aanleiding vormt om te voorzien in een grondslag om tijdelijk
beroepsprocedures te versnellen, kiest het kabinet ervoor om in dit wetsvoorstel aan
te sluiten bij een regeling die het bestuursprocesrecht en de Afdeling bestuursrechtspraak
al kennen: beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State.

e. Conclusie

Op grond van het voorgaande is de slotsom dat samenhang ontbreekt tussen de voorgestelde
versnelde behandeling van beroepsprocedures en de met het voorstel beoogde versterking
van de regie van de gezamenlijke overheden op de volkshuisvesting. De Afdeling adviseert
daarom dit onderdeel af te splitsen van het onderhavige voorstel. Voor een afzonderlijke
regeling adviseert de Afdeling om steeds dragend te motiveren waarom versnelde behandeling
nodig en gerechtvaardigd is en de categorieën besluiten waarvoor versnelde behandeling
gaat gelden bij wet aan te wijzen.

Verder adviseert de Afdeling om de uitvoerbaarheid en haalbaarheid van de voorgestelde
versnelde behandeling dragend te motiveren en te voorzien in maatregelen die de bestuursrechter
in staat stellen versnelde behandeling daadwerkelijk te realiseren, of anders hiervan
af te zien. Ten slotte adviseert zij om alternatieven voor de in het voorstel gekozen
benadering te overwegen.

Reactie ten aanzien van punt 5.e van het advies

Voor een reactie op dit punt wordt verwezen naar de reacties op de punten 5.a tot
en met 5.d.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ambtshalve wijzigingen

Tot slot is van de gelegenheid gebruikgemaakt om de volgende wijzigingen door te voeren:

Huisvestingswet 2014

– de begripsbepaling (artikel 1) is ontletterd, waarbij tevens is voorzien in een samenloopbepaling
met de Wet betaalbare huur, en het vervallen van het begrip «woonvisie» is toegevoegd;

– in artikel 12 dat gaat over de gegevens die het college van burgemeester en wethouders
jaarlijks aan gedeputeerde staten en Onze Minister moeten verstrekken, is toegevoegd
dat zij ook gegevens moeten aanleveren over het aantal aanvragen voor indeling in
een urgentiecategorie. Daarmee is het onderscheid tussen de indeling in de urgentiecategorie
en het verlenen van een huisvestingsvergunning duidelijker gemaakt. Ook is opgenomen
dat bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat het college voor het overzicht
van de gegevens gebruik moet maken van een bij ministeriële regeling vastgesteld formulier;

– tevens is in artikel 12, derde lid, onderdeel i, verduidelijkt dat het betreft woningzoekenden
die deelnemen aan een programma dat wordt gefinancierd van overheidswege;

– in artikel 13 is toegevoegd dat bij ministeriële regeling kunnen regels kunnen worden
gesteld over de intrekkingsgronden voor indeling in een urgentiecategorie.

Wet maatschappelijke ondersteuning 2015

– het vierde lid, onderdeel h, van artikel 2.1.2 is op een aantal punten aangepast.
Daarnaast is aan voornoemd artikel een nieuw lid toegevoegd dat regelt dat het college
beleid als bedoeld in het vierde lid, onder h, kan opnemen in het gemeentelijke volkshuisvestingsprogramma,
maar alleen voor zover het beleid over de zorg- en ondersteuning van de betrokken
aandachtsgroepen en ouderen verband houdt met de huisvesting van die groepen;

– in het voorgestelde zevende lid wordt voorzien in een grondslag om bij algemene maatregel
van bestuur aspecten van het beleid voor de zorg- en ondersteuningsbehoeften aan te
wijzen die in elk geval in het gemeentelijke volkshuisvestingsprogramma moeten worden
opgenomen.

Woningwet

– in artikel 41b, tweede lid, is verduidelijkt dat het werkgebied van toegelaten instellingen
op verzoek ook kan worden beperkt;

– in de artikelen 42, 44, eerste lid, en 44bis, eerste lid, is een aantal redactionele
aanpassingen doorgevoerd;

– in afdeling 1 van hoofdstuk V is een nieuw artikel ingevoegd (artikel 62a). Dit artikel
bevat een tweetal grondslagen: een grondslag voor het bij ministeriële regeling aanwijzen
van ouderen en andere categorieën personen als aandachtsgroep, en een grondslag voor
het bij algemene maatregel van bestuur kunnen stellen van regels over het verzamelen
van gegevens over de woonbehoefte van de aangewezen ouderen en aandachtsgroepen;

– aan afdeling 2 van hoofdstuk V is een aantal grondslagen toegevoegd. In artikel 66
is een grondslag opgenomen voor het bij algemene maatregel van bestuur kunnen stellen
van regels over het verstrekken van de op grond van nieuwe artikel 62a, tweede lid,
verzamelde gegevens. In artikel 67 is een grondslag opgenomen voor het vaststellen
in het gemeentelijke volkshuisvestingsprogramma van beleid over het voorzien in de
woonbehoefte van de aangewezen ouderen en aandachtsgroepen. Ook voorziet dat artikel
in een grondslag voor het bij algemene maatregel van bestuur kunnen aanwijzen van
aspecten van beleid waarover in ieder geval in het gemeentelijke volkshuisvestingsprogramma
beleid moet worden vastgesteld;

– artikel 80a is op een aantal punten gewijzigd. Het eerste lid bepaalt nu dat het beleid
dat het college van burgemeester en wethouders voor stedelijke vernieuwing ontwikkelt,
moet worden vastgesteld in het gemeentelijk volkshuisvestingsprogramma. Daarnaast
wordt een lid toegevoegd dat een grondslag bevat om bij algemene maatregel van bestuur
regels te stellen over welke aspecten in ieder geval beleid moet worden opgenomen
in het volkshuisvestingsprogramma.

Ik verzoek U, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming en de Staatssecretaris
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van
wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, H.M. de Jonge