Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Idsinga over de artikelen ‘Amerikaanse multinationals ontwijken Nederlandse bijheffing minimumbelasting' en ‘OECD Pillar Two Impleme Dilemma'

Antwoord van Staatssecretaris Van Rij (Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst)
(ontvangen 5 februari 2024).

Vraag 1

Bent u bekend met beide genoemde artikelen?1

Antwoord 1

Ja

Vraag 2

Bent u bekend met de bewering in het NOS-artikel dat verscheidene Amerikaanse multinationals
het afgelopen jaar hun bedrijfsstructuur «overhoop gooiden» om te ontkomen aan extra
belastingen in Nederland en andere Europese landen?

Antwoord 2

Ik ben bekend met het genoemde NOS-artikel.

Vraag 3

Zo ja, om hoeveel bedrijven gaat dit? Gaat dit alleen om Amerikaanse multinationals?
Zo nee, welke andere landen betreft dit dan nog meer? Brengt u dit in kaart? Kunt
u (te zijner tijd) deze lijst delen met de Kamer?

Antwoord 3

Het is mij niet bekend om hoeveel bedrijven dit gaat. Amerikaanse multinationals hebben
regelmatig contact met de Belastingdienst over herstructureringen, waarbij de al bestaande
vraagstukken, zoals de deelnemingsvrijstelling, de inhoudingsvrijstelling en de bronbelastingen
worden besproken. Het is hierbij niet bekend of, dan wel welke rol de wereldwijde
invoering van Pijler 2 speelt bij zulke concernherstructureringen. Voor multinationals
met het hoofdkantoor in andere staten is dit beeld hetzelfde.

Vraag 4

Zo ja, wat is hiervan de geschatte financiële impact voor de Nederlandse schatkist
en hoe verhoudt dat zich tot de ramingen rondom verwachte inkomsten door de invoering
van Pillar 2?

Antwoord 4

Bij de inschatting van het budgettaire effect van de minimumbelasting voor Nederland
is eerder aangenomen dat de opbrengst enerzijds voorkomt uit ondernemingen in Nederland
die gebruik maken fiscale regelingen zoals de innovatiebox of de liquidatieverliesregeling
en anderzijds uit winsten vanuit staten met een statutair tarief onder de 20%. Het
was derhalve de verwachting dat eventuele winsten van staten met een statutair tarief
boven de 20% geen gevolgen hebben voor het budgettair effect.

Vraag 5

Bent u het eens met de bewering in het NOS-artikel dat ook Europese multinationals
hierdoor een concurrentienadeel oplopen?

Antwoord 5

In de Wet minimumbelasting 2024 zijn de Nederlandse regels voor het bepalen van de
minimumbelasting vastgelegd. De Wet minimumbelasting 2024 implementeert de maatregelen
die volgen uit de Richtlijn (EU) 2022/2523 van de Raad van 14 december 2022 tot waarborging
van een mondiaal minimumniveau van belastingheffing voor groepen van multinationale
ondernemingen en omvangrijke binnenlandse groepen in de Unie (EU-richtlijn minimumniveau
van belastingheffing).2Deze richtlijn is gebaseerd op de OESO-modelregels en komt daarmee (in hoofdzaak)
overeen. Het doel van deze zogenoemde Pijler 2-regels is tweeledig. Ten eerste beogen
de Pijler 2-regels de prikkel voor bedrijven om winst te verschuiven naar laagbelastende
staten te verminderen. Ten tweede beogen de Pijler 2-regels een ondergrens te stellen
aan belastingconcurrentie tussen staten. De EU-lidstaten zijn verplicht deze regels
per 31 december 2023 te hebben geïmplementeerd. Nederland heeft aan deze verplichting
voldaan met de Wet minimumbelasting 2024. Daarnaast hebben verschillende niet EU-lidstaten
de Pijler 2-regels geïmplementeerd, op basis van het internationaal akkoord dat in
OESO-verband is overeengekomen.

De Wet minimumbelasting 2024 kent drie mechanismes op basis waarvan kan worden bijgeheven:
de binnenlandse bijheffing, de inkomen-inclusiemaatregel en de onderbelastewinstmaatregel.
Op grond van de inkomen-inclusiemaatregel wordt het deel van de overwinst van een
laagbelaste groepsentiteit die zich ergens in de groepsstructuur bevindt over het
algemeen belast op het niveau van de uiteindelijkemoederentiteit. Voor zover geen
inkomen-inclusiemaatregel wordt toegepast door de staat waarin de uiteindelijkemoederentiteit
is gevestigd, wordt de (resterende) bijheffing verzekerd door toepassing van de onderbelastewinstmaatregel.
De onderbelastewinstmaatregel werkt daarmee als een vangnetbepaling voor de inkomen-inclusiemaatregel.
De binnenlandse bijheffing gaat echter voor op de inkomen-inclusiemaatregel en de
onderbelastewinstmaatregel. Door het invoeren van een kwalificerende binnenlandse
bijheffing heeft Nederland de mogelijkheid om – kort gezegd – over de winst van in
Nederland gevestigde laagbelaste groepsentiteiten van een multinationale groep of
een binnenlandse groep bij te heffen. Dit is, in tegenstelling tot de inkomen-inclusiemaatregel,
ook het geval indien er geen moederentiteit in Nederland is gevestigd. Zonder de binnenlandse
bijheffing zou de bijheffing over de winst van de in Nederland gevestigde laagbelaste
groepsentiteiten toekomen aan andere staten, bijvoorbeeld de staat waar de uiteindelijkemoederentiteit
is gevestigd. De introductie van een kwalificerende binnenlandse bijheffing beschermt
de Nederlandse belastingopbrengst.

De waarborg voor snelle implementatie zit derhalve in het systeem zelf. Staten die
de regels niet of niet tijdig implementeren, geven hiermee mogelijk heffingsrechten
op aan andere staten die mogen bijheffen op laagbelaste winsten in de staat die de
regels niet implementeert. De systematiek van de Pijler 2-regels leidt er namelijk
toe dat in het geval een staat – naar Pijler 2-maatstaven – onvoldoende belasting
heft over winst, er over die winst kan worden bijgeheven door een andere staat die
de Pijler 2-regels heeft geïmplementeerd. Als gevolg van de Pijler 2-regels zullen
staten naar verwachting de Pijler 2-regels invoeren of hun winstbelasting zodanig
aanpassen dat het effectieve tarief in de praktijk uitkomt op ten minste 15%. Immers,
als de desbetreffende staten dit niet doen, zullen andere staten bijheffen over hun
laagbelaste groepsentiteiten op grond van de Pijler 2-maatregelen.

Het NOS-artikel ziet specifiek op de onderbelastewinstmaatregel. Het gaat dan om een
situatie waarin zowel de binnenlandse bijheffing als de inkomen-inclusiemaatregel
niet van toepassing zijn. De onderbelastewinstmaatregel treedt per 31 december 2024
in werking. Het gaat derhalve om een tijdelijke situatie. Verder wordt in het NOS-artikel
verwezen naar de onderbelastewinstbijheffing veiligehavenregel. Op grond van de onderbelastewinstbijheffing
veiligehavenregel is geen onderbelastewinstbijheffing verschuldigd ten aanzien van
groepsentiteiten die zijn gevestigd in de staat waar de uiteindelijke moederentiteit
is gevestigd, voor een verslagjaar dat niet langer is dan een periode van twaalf maanden
en aanvangt op of vóór 31 december 2025 en eindigt vóór 31 december 2026. Daarnaast
dient het statutaire tarief in die staat ten minste 20% te bedragen. Deze beperkte
periode van slechts twaalf maanden is bedoeld om te voorkomen dat staten aanleiding
zien om de Pijler 2-maatregelen niet te implementeren en om te voorkomen dat multinationale
groepen activiteiten of winsten gaan verplaatsen naar die staten. In de administratieve
richtsnoeren van juli 2023 wordt daarom expliciet benadrukt dat deze beperkte periode
niet kan worden verlengd.

Vraag 6

Bent u bekend met de oorzaak van de genoemde gedragseffecten? Komt dit (mede) door
de «Transitional UTPR Safe Harbor»? Zo nee, waardoor komt dit dan? Zo ja, heeft Nederland
ingestemd met de introductie van deze veiligehaven binnen de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling (OESO)? Hebben andere EU-lidstaten ook ingestemd met
de introductie van deze veiligehaven? Kunt u in dit kader ook schetsen hoe de besluitvorming
binnen de OESO tot stand komt?

Antwoord 6

In december 2021 heeft het Inclusive Framework (IF), georganiseerd door de OESO, de
OESO-modelregels3 vastgesteld. Het Pijler 2-project heeft twee doelen: 1) waarborgen dat internationaal
opererende ondernemingen altijd in ieder geval een effectief minimumniveau aan winstbelasting
betalen en 2) een halt toeroepen aan de race naar de bodem tussen de verschillende
staten doordat overal een effectieve winstbelasting van ten minste 15% wordt geheven.4 Hierbij is de inkomen-inclusiemaatregel aangevuld met de onderbelastewinstmaatregel
als stok achter de deur om te voorkomen dat er bijheffingen tussen wal en schip zouden
kunnen vallen. De OESO-modelregels geven tevens de mogelijkheid om implementerende
staten een (kwalificerende) binnenlandse bijheffing in hun fiscaal stelsel op te nemen.
Voor de binnenlandse bijheffing geldt als randvoorwaarde om te kwalificeren binnen
de Pijler 2 -maatregelen, dat deze – kort gezegd – een kopie is van de voorwaarden
van de inkomen-inclusiemaatregel en de onderbelastewinstmaatregel. Met de invoering
van een kwalificerende binnenlandse bijheffing wordt een van de doelen van het Pijler
2-project van het OESO/IF bereikt, namelijk dat staten ten minste 15% effectief belasting
heffen over de winsten van de multinationals in de betreffende staten. Om de implementerende
staten de tijd te geven om (eerst) de inkomen-inclusiemaatregel en desgewenst een
kwalificerende binnenlandse bijheffing in te voeren, is in het IF-akkoord van oktober
2021 overeengekomen opgenomen dat de kwalificerende onderbelastewinstmaatregel pas
een jaar later in werking zal treden.

Met de inkomen-inclusiemaatregel vindt de bijheffing plaats op het niveau van de uiteindelijkemoederentiteit
of bij een tussenhoudster. Voor deze bijheffing wordt altijd het belang gevolgd. De
onderbelastewinstmaatregel volgt echter niet het belang, maar is al van toepassing
bij gelieerdheid. Hiermee wordt het «stok achter de deur»-karakter gewaarborgd. Dit
heeft echter ook tot gevolg dat er bij complexe concernstructuren extra administratieve
lasten ontstaan in het kader van de Pijler 2-maatregelen wereldwijd. Herstructureringen
van multinationals om deze administratieve lasten te verminderen is bij totstandkoming
van de Pijler 2-regels ook onderkend als mogelijk gevolg.

De tijdelijke onderbelastewinstbijheffing veiligehavenregel die voortvloeit uit de
administratieve richtsnoeren van juli 20235, is bedoeld om meer tijd te geven aan staten om een kwalificerende binnenlandse bijheffing
te implementeren.6 Op grond van de onderbelastewinstbijheffing veiligehavenregel is geen onderbelastewinstbijheffing
verschuldigd ten aanzien van groepsentiteiten die zijn gevestigd in de staat waar
de uiteindelijke moederentiteit is gevestigd, voor een verslagjaar dat niet langer
is dan een periode van twaalf maanden en aanvangt op of vóór 31 december 2025 en eindigt
vóór 31 december 2026. Daarnaast dient het statutaire tarief in die staat ten minste
20% te bedragen. In samenhang met voorstaand antwoord op de vragen 4 en 5 blijkt dat
de tijdelijke onderbelastewinstbijheffing veiligehavenregel geen extra reden is voor
de herstructureringen.

De OESO-modelregels zijn vastgesteld door het IF. Het IF heeft de regels opgesteld
met behulp van het secretariaat van de OESO en bestaat uit meer dan 140 staten (inclusief
de staten die bij de OESO zijn aangesloten). Deze staten hebben zowel deelgenomen
aan de werkgroep (Working Party 11 on Aggressive Tax Planning), die het fiscaaltechnische
kader heeft uitgewerkt, als aan het IF, dat verantwoordelijk is voor de politieke
besluitvorming. Overleg met meer dan 140 staten resulteert erin dat er over veel punten
oplossingen in de compromissoire sfeer gevonden worden, waarbij er zowel een fiscaaltechnische
als politieke belangenafweging plaatsvindt. Binnen deze kaders hebben de EU-lidstaten
ook ingestemd met de verschillende Pijler 2-documenten, waaronder de tijdelijke onderbelastewinstbijheffing
veiligehavenregel als onderdeel van het geheel.

Vraag 7

Hoe kan een dergelijke situatie ontstaan als de meerderheid van de OESO-lidstaten
tevens lidstaat van de Europese Unie is?

Antwoord 7

Ik verwijs hiervoor naar de laatste alinea van het antwoord op vraag 6.

Vraag 8

Bent u het eens dat dit een ongewenste situatie is? Zo ja, welke stappen gaat u ondernemen?
Is hierover contact met andere lidstaten, de OESO of betrokken OESO-landen (waaronder
de VS, China en het VK)? Wat is hier de stand van zaken?

Antwoord 8

Zoals in de vorige antwoorden is opgemerkt, is in het IF-akkoord van oktober 2021
overeengekomen dat de onderbelastewinstmaatregel een jaar later inwerking treedt dan
de inkomen-inclusiemaatregel en binnenlandse bijheffing, aangezien hiermee een goede
implementatie van die regels wordt bevorderd. Het OESO/IF houdt bij hoe het staat
met de implementatie van de Pijler 2-regels in de verschillende landen.

Zoals in de hiervoor gegeven antwoorden is toegelicht, bevatten de OESO-modelregels
voor multinationals een aantal prikkels. Eén van deze prikkels is om de concernstructuur
aan te passen ten aanzien van laagbelastende staten. Zulke herstructureringen kunnen
als gevolg hebben dat een multinational minder administratieve lasten met betrekking
tot de Pijler 2-regels heeft, omdat er voor minder staten toerekeningen gemaakt hoeven
te worden en de toepassing van de inkomen-inclusiemaatregel eenvoudiger kan worden.

Aan voorstaande kan worden toegevoegd dat de OESO-modelregels erop gericht zijn dat
multinationals wereldwijd ten minste 15% belasting over hun winst betalen. Dat hoeft
dus niet per sé in Nederland of in de EU te zijn. Ten slotte geldt voor de toepassing
van de onderbelastewinstmaatregel slechts uitstel van één jaar en door de tijdelijke
onderbelastewinstbijheffing veiligehavenregel nog een jaar extra. In deze samenhang
zie ik in algemene zin geen ongewenste situatie ontstaan.

Vraag 9

Kan de uitzondering ook binnen Nederland voor 2026 mogelijk worden gemaakt? Acht u
dat wenselijk? Zo nee, wat kunt u daartegen doen?

Antwoord 9

De Wet minimumbelasting 2024 strekt tot implementatie van de EU-richtlijn minimumniveau
van belastingheffing. Hierdoor geldt per 31 december 2023 de inkomen-inclusiemaatregel
in Nederland, met als gevolg dat wanneer de uiteindelijke moederentiteit is gevestigd
in Nederland, bijheffing ten aanzien laagbelaste groepsentiteiten plaatsvindt op het
niveau van de uiteindelijke moederentiteit. Daarnaast heeft Nederland er ook voor
gekozen om een binnenlandse bijheffing te implementeren, omdat Nederland hiermee de
mogelijkheid heeft om over de overwinst van in Nederland gevestigde laagbelaste groepsentiteiten
van een multinationale groep bij te heffen tot een effectief tarief van 15%. Zonder
deze binnenlandse bijheffing kan de groep ter zake van haar in Nederland gevestigde
laagbelaste groepsentiteiten bijheffing verschuldigd zijn in een andere staat. Omdat
deze binnenlandse bijheffing en inkomen-inclusiemaatregel voorrang hebben op de onderbelastewinstmaatregel,
heeft de tijdelijke onderbelastewinstbijheffing veiligehavenregel geen gevolgen voor
groepsentiteiten waarvan de uiteindelijke moederentiteit in Nederland is gevestigd.

Vraag 10

Wat is de stand van zaken met betrekking tot implementatie van Pijler 2 bij deze in
vraag 8 bedoelde landen?

Antwoord 10

De Verenigde Staten en China lijken vooralsnog geen stappen te hebben ondernomen om
de Pijler 2-regels in te voeren. In het Verenigd Koninkrijk zijn – net als in Nederland
– de inkomen-inclusiemaatregel en de binnenlandse bijheffing van toepassing op boekjaren
die beginnen op of na 31 december 2023. De onderbelastewinstmaatregel zal in het Verenigd
Koninkrijk naar alle waarschijnlijkheid van toepassing zijn op boekjaren die beginnen
op of na 31 december 2024.

Vraag 11

Bent u bekend met het gevangenendilemma («prisoner’s dilemma»)?

Antwoord 11

Ja

Vraag 12

Bent u het eens met de karakterisatie van (de implementatie van) het Pijler 2 project
als een schoolvoorbeeld van het gevangenendilemma? Zo ja, wat is dan de meest efficiënte
uitkomst van het gevangenendilemma? Is dat de gelijktijdige implementatie van Pijler
2 door alle landen in de wereld of in ieder geval die landen waar de meeste multinationale
ondernemingen hun hoofdkantoor hebben? Zo ja, hoe gaat Nederland zich ervoor inzetten
om die efficiënte uitkomst te bewerkstelligen?

Antwoord 12

Naar de mening van het kabinet is een minimumbelasting in een zo groot mogelijk internationaal
verband doeltreffend, omdat hierdoor een ondergrens wordt gesteld aan belastingconcurrentie,
waardoor het voordeel van kunstmatige winstverschuiving sterk wordt verkleind. Het
kabinet steunt derhalve het akkoord dat in OESO/IF-verband is bereikt met betrekking
tot de Pijler 2-maatregelen en heeft door middel van de Wet minimumbelasting 2024
daar opvolging aan gegeven door de maatregelen uit de EU-richtlijn minimumniveau van
belastingheffing te implementeren.

Vraag 13

Bent u voornemens, gelet op deze ontwikkelingen, de Nederlandse positie te heroverwegen?
Wat zijn de mogelijkheden voor Nederland om «leverage» te creëren om deze (ongewenste)
ontwikkelingen tegen te gaan?

Antwoord 13

Alle lidstaten van de EU zijn, net als Nederland, verplicht om de EU-richtlijn minimumniveau
van belastingheffing te implementeren. Deze verplichte implementatie wordt nauwgezet
gevolg door de Europese Commissie.7 Daarnaast hebben veel staten zich gecommitteerd aan het internationaal akkoord van
oktober 2021. Staten die de regels niet of niet tijdig implementeren, geven hiermee
mogelijk heffingsrechten op aan andere staten die mogen bijheffen op laagbelaste winsten
in de staat die de regels niet implementeert. Het afgesproken systeem creëert derhalve
inherent «leverage».

Vraag 14

Wilt u de vragen binnen twee weken en afzonderlijk beantwoorden?

Antwoord 14

De vragen zijn binnen de daarvoor gebruikelijke termijn van drie weken beantwoord.
Aan het verzoek tot afzonderlijke beantwoording is voldaan.

Toelichting:

Deze vragen dienen ter aanvulling op eerdere vragen terzake van het lid Van Eijk (VVD),
ingezonden 12 januari 2024 (vraagnummer 2024Z00199).