Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 6 december 2023 en het nader rapport d.d. 10 januari 2024, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 13 november 2023, no. 2023002632,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van (wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 6 december 2023, nr. W12.23.00337/III, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 13 november 2023, no. 2023002632, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag in verband met de verhoging van het
wettelijk minimumloon met 1,2% per 1 juli 2024, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot uitvoering van een bij de begrotingsbehandeling aangenomen
amendement om het wettelijk minimumloon per 1 juli 2024 bijzonder te verhogen met
1,2 procent. De koppeling met de uitkeringen blijft daarbij volledig intact. Het doel
van deze verhoging is het zetten van een verdere stap om het inkomen en de inkomenszekerheid
van werknemers en uitkeringsgerechtigden met een minimuminkomen verder te verstevigen.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de voorgestelde doorwerking
van de verhoging van het minimumloon naar de Algemene Ouderdomswet (AOW) in het licht
van deze doelstelling vragen oproept. Mede gelet op het grote budgettaire effect van
de koppeling met de AOW, adviseert zij uit het oogpunt van doelmatigheid en (intergenerationele)
solidariteit de doorwerking naar de AOW nader te motiveren.

In verband hiermee is aanpassing van de toelichting en zo nodig van het wetsvoorstel
wenselijk.

1. Achtergrond en inhoud wetsvoorstel

Het wetsvoorstel strekt tot uitvoering van een aangenomen amendement op de begrotingswet
van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor het jaar 2024.2 Het stelt voor om het wettelijk minimumloon per 1 juli 2024 bijzonder te verhogen
met 1,2 procent. Deze bijzondere verhoging zal plaatsvinden in aanvulling op de reguliere
halfjaarlijkse indexatie en komt bovenop de bijzondere verhoging van afgelopen 1 januari.3 Toen is het minimumloon met in totaal 10,15 procent verhoogd. Overeenkomstig het
aangenomen amendement blijft de koppeling met de uitkeringen hierbij volledig intact.

Met deze bijzondere verhoging van het minimumloon wordt beoogd de bestaanszekerheid
van mensen met lage en middeninkomens te vergroten.4 Dit was ook een belangrijk doel van de recente verhoging van het minimumloon met
10,15 procent, die volledig doorwerkte in de gekoppelde uitkeringen. Volledige doorwerking
in de uitkeringen wordt ook hier voorgesteld, omdat dit volgens de toelichting passend
is om het inkomen van sociale minima toereikender te maken.5 De generieke doorwerking betekent dat ook de AOW-uitkeringen worden verhoogd. De
verhoging werkt (nog) niet door in de arbeidskorting.6

Het totale budgettaire effect van de verhoging bedraagt structureel € 857 miljoen
per jaar. Dekking wordt verkregen door een verhoging van de bankenbelasting, een structurele
belasting van de inkoop van eigen aandelen en een structurele verhoging van de hoogste
tarieven in box 2 en box 3.7

2. Doorwerking naar de AOW

Het doel van de voorgestelde verhoging van het wettelijk minimumloon is volgens de
toelichting om, na de verhoging van het minimumloon per 1 januari 2023, een nieuwe
stap te zetten om het inkomen en de inkomenszekerheid van werknemers aan de basis
van de arbeidsmarkt en uitkeringsontvangers nog verder te verstevigen.8 De verhoging werkt ook door naar de AOW.

De Afdeling onderkent dat een nieuwe verhoging van het minimumloon een verdere bijdrage
kan leveren aan de bestaanszekerheid van minimumloonverdieners en ontvangers van sociale
(minimum-)uitkeringen. In het licht van deze doelstelling roept de onverkorte doorwerking
naar de AOW echter vragen op.

Recentelijk meldde het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) dat in 2022 3,8 procent
van de bevolking risico op armoede liep.9 Voor 2024 verwacht het Centraal Planbureau dat de armoede – ondanks het wegvallen
van tijdelijke inkomensondersteunende maatregelen – onder het niveau van 2021 zal
blijven.10 Uit de genoemde CBS-cijfers blijkt verder dat 65-plussers in 2022 het minste risico
liepen op armoede (1,7 procent). Dit komt overeen met eerdere bevindingen dat 65-plussers
van alle leeftijdsgroepen het minst risico op (langdurige) armoede lopen.11 Veel AOW’ers hebben een aanvullend pensioen. Voor degenen met een onvolledige AOW-uitkering
vult de Aanvullende inkomensvoorziening voor ouderen (AIO) het inkomen zo nodig aan
tot het bijstandsniveau.

Uit de ramingen van de inkomenseffecten in de toelichting blijkt dat, naast alleenstaande
minimumloonverdieners en bijstandsgerechtigden, in het bijzonder AOW-gerechtigden
baat hebben bij de bijzondere verhoging van het minimumloon.12 Zoals vermeld lopen AOW’ers echter het minste risico op (langdurige) armoede. De
koppeling met de AOW blijkt daarnaast ruimschoots het grootste budgettaire effect
van het voorstel te hebben. De kosten hiervan bedragen structureel € 517 miljoen.13 Gelet op het voorgaande zal hiervan maar een klein gedeelte ten goede komen aan de
groep AOW’ers met alleen een (onvolledige) AOW-uitkering.14

Dit roept de vraag op naar de doelmatigheid van de koppeling met de AOW. De hiervoor
uit te trekken middelen kunnen daarnaast, zoals de Afdeling eerder heeft opgemerkt,
niet meer worden ingezet voor andere doeleinden, zoals gerichtere financiële ondersteuning
van mensen in armoede.15 Dit roept vragen op uit het oogpunt van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën
en de daarmee samenhangende noodzaak om bij de vervulling van nieuwe wensen scherpe
keuzes te maken. Ook de (intergenerationele) solidariteit is bij deze keuze aan de
orde. De Afdeling acht het wenselijk dat de toelichting hier ook op ingaat.

De Afdeling adviseert met inachtneming van het voorgaande de doorwerking van de verhoging
van het minimumloon naar de AOW nader te motiveren en zo nodig het voorstel aan te
passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. De Graaf

In reactie op dit advies heb ik in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
de motivering van de doorwerking op de AOW uitgebreid. De toevoeging in de memorie
van toelichting luidt als volgt:

Doorwerking van de verhoging van het minimumloon op de AOW-uitkeringen past bij het
doel van dit wetsvoorstel om de bestaanszekerheid van werknemers aan de basis van
het loongebouw en van uitkeringsontvangers te vergroten. Dit gaat verder dan het zo
gericht mogelijk verminderen van armoede, wat het kabinet met het maatregelenpakket
van Prinsjesdag beoogde. De voorgestelde minimumloonsverhoging bereikt ontvangers
van sociale (minimum)uitkeringen (zoals de bijstand en UWV-uitkeringen) en de AOW
direct omdat ze een hoger uitkeringsbedrag ontvangen. Dit biedt die huishoudens meer
inkomenszekerheid. Ook draagt deze doorwerking bij aan het verkleinen van inkomensverschillen
tussen verschillende inkomensgroepen. Door de zekerheid van hogere lonen en uitkeringen,
waaronder de AOW-uitkeringen, vormt dit wetsvoorstel een aanvulling op het koopkrachtpakket
van Prinsjesdag.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.E.G. van Gennip