Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Krul en Peters over de dreigende financiële dreun aan het openbaar vervoer in de regio

Antwoord van Minister Dijkgraaf (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap), mede namens de
Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (ontvangen 19 december 2023). Zie
ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2023–2024, nr. 281.

Vraag 1

Zou u willen reageren op alle bevindingen in de brieven die uw ministeries van OV-NL
en Samenwerkingsverband van decentrale ov-autoriteiten (DOVA) met betrekking tot de
vergoeding reisvoorziening voor studenten hebben ontvangen?1

Antwoord 1

Op het moment van schrijven van deze brieven hadden zowel de decentrale overheden
als vervoerders zorgen over de hoogte van de vergoeding van het studenten ov reisproduct
aan vervoerders. Doordat uit de meting bleek dat er minders studenten gebruik maakten
van het product, leverde dat een onzekerheid op over de hoogte van het nieuwe vergoeding,
die inmiddels bekend is en per 1 januari 2024 ingaat. Daardoor vreesden decentrale
overheden en vervoerders dat dit impact zou hebben op de dienstregeling en dat daarmee
een verschraling van het ov zou optreden.

In de laatste brief wordt verwezen naar het effect van de coronaperiode, de herinvoering
van de basisbeurs, de verandering van de rente op de studieschuld en de operationele
gevolgen voor de vervoerders. Oorspronkelijk was de meetperiode voorzien van juli
2021 tot juli 2022. In die periode golden reisbeperkende maatregelen als gevolg van
het coronavirus, waardoor het onderzoek niet representatief zou zijn. Op verzoek van
de vervoerders is de meting daarom uitgesteld. De periode van het herijkingsonderzoek
loopt van 1 juli 2022 tot en met 30 juni 2023. De coronabeperkende maatregelen zijn
sinds maart 2022 niet meer van kracht en vallen dus buiten de meetperiode.

Vervoerders wijzen op de herintroductie van de basisbeurs. Per 1 september 2023 ontvangen
studenten in het voltijd hbo en wo een basisbeurs. Een beperkt deel van de studenten
heeft in de maanden voorafgaand aan de herinvoering van de basisbeurs de rechten op
studiefinanciering, waaronder het reisproduct, een of meerdere maanden stopgezet,
zodat zij na 1 september 2023 nog enkele maanden gebruik kunnen maken van de basisbeurs.

Deze keuze van studenten leidt ertoe dat OCW minder vergoeding betaalt over het jaar
2023, omdat minder studenten op een bepaald moment een studentenreisproduct hebben.
Overigens is het mogelijk dat een deel van deze studenten de maanden resterend reisrecht
later weer gebruikt, bijvoorbeeld na 1 september, wanneer zij een basisbeurs gaan
ontvangen. Het is nog niet bekend hoeveel studenten hun studiefinanciering hebben
stopgezet in afwachting van de invoering van de basisbeurs. Het herijkingsonderzoek
heeft echter geen betrekking op het aantal kaarthouders. In de herijking wordt namelijk
gekeken naar het gemiddeld aantal gereisde kilometers per reisproduct.

Vervoerders wijzen ook op de aanpassing van de rente. In de wet is opgenomen dat de
rente op studieschulden uiterlijk in december van een kalenderjaar wordt vastgesteld
op basis van het gemiddelde effectieve rendement op vijf-jaar-staatsobligaties. Dit
gemiddelde effectieve rendement verschilt per jaar. Het is dus staande praktijk om
deze rente jaarlijks aan te passen. Voor 2023 gold dat de rente voor het eerst in
jaren weer boven de 0% zou zijn, waardoor studenten rente over hun studieschuld zouden
moeten betalen. Als studenten hun studiefinanciering voor 1 januari 2023 stop zouden
zetten voor één maand, dan zouden deze studenten over hun studieschuld die ze tot
dan hadden opgebouwd voor de eerste 5 jaar geen rente betalen. Dit heeft er voor gezorgd
dat een selecte groep studenten voor één maand geen gebruik heeft gemaakt van het
studentenreisproduct. Dit heeft slechts een klein effect op de vergoeding voor de
vervoerders over 2023. Daarnaast is deze maand waarin reisrecht bestaat voor de student
niet verdwenen, omdat deze maand resterend reisrecht later kan worden opgenomen. En
ook hier geldt weer dat dit geen invloed heeft op het herijkingsonderzoek omdat dit
ziet op het gemiddeld aantal gereisde kilometers per reisproduct en niet op het aantal
studenten. Voorts is het voor DUO als uitvoeringsorganisatie voor het uitbetalen van
de studiefinanciering de taak om studenten te informeren over de gevolgen van het
(tijdelijk) stopzetten van studiefinanciering.

Het klopt dat de uitkomsten van de herijking operationele effecten kunnen hebben.
In het licht van de motie-Bikker c.s. en motie-Krul c.s. heeft het kabinet daarom
besloten om de middelen die vrijvallen als gevolg van de herijking eenmalig aan te
wenden voor ondersteuning van het ov in 2024.2 Hiermee kan ik mij houden aan de contractuele afspraken tussen OCW en het ov en kunnen
vervoerders het ov-aanbod in 2024 op peil houden en zich voorbereiden op de nieuwe
situatie waarin het reisgedrag structureel is veranderd.

Ook heb ik vervoerders het aanbod gedaan om door te blijven meten en in 2025 opnieuw
te herijken. De vervoerders zijn bekend met de systematiek van deze herijking. Deze
systematiek bepaalt dat de OCW-vergoeding contractueel verhoogd of verlaagd wordt
op basis van het gemiddeld aantal reiskilometers. Op het moment dat studenten gemiddeld
weer meer kilometers reizen, neemt de vergoeding toe. Als zij gemiddeld minder kilometers
reizen, neemt de vergoeding af.

Om de Kamer meer inzicht te kunnen geven in het reisgedrag van studenten met een studentenreisproduct,
is de publieksversie van het herijkingsonderzoek als bijlage bij deze brief toegevoegd.

Vraag 2

Hoe kan het dat door het gebruik van een niet-representatief ijkjaar, een jaar waarin
studenten veelal thuis waren vanwege de coronacrisis, er een korting dreigt van 25
procent, circa 260 miljoen euro, op de budgetten van het studenten-OV?

Antwoord 2

De vergoeding die OCW betaalt voor het studentenreisproduct is gebaseerd op het aantal
kaarthouders en de kaartprijs. De kaartprijzen worden conform de bepalingen in het
contract driejaarlijks herijkt op basis van het gemiddeld aantal gereisde kilometers
per kaartcategorie.3 Bij een afwijking van meer dan 5% ten opzichte van het aantal basiskilometers van
de voorgaande herijking wordt de kaartprijs aangepast conform het contract tussen
de Staat en de vervoerders.4 Op deze wijze wordt de kaartprijs gebaseerd op het werkelijke reisgedrag van studenten.
Reizen studenten minder, dan betaalt OCW minder. Reizen studenten meer, dan betaalt
OCW meer.

Het aantal kaarthouders wordt bepaald aan de hand van het aantal studenten dat in
een maand 9 dagen of langer een geactiveerd studentenreisproduct heeft. OCW betaalt
de kaartprijs voor iedere student die een geactiveerd reisproduct heeft. Als een student
zijn reisproduct deactiveert, betaalt OCW geen vergoeding meer voor deze student.

De herijking van de contractvergoeding voor het studentenreisproduct zou oorspronkelijk
plaatsvinden in de periode 1 juli 2021 tot en met 30 juni 2022. Vanwege de toenmalige
reisbeperkende coronamaatregelen heeft OCW, op verzoek van de vervoerders, besloten
de herijking uit te stellen, omdat het herijkingsjaar in die periode aantoonbaar niet-representatief
zou zijn. Immers, studenten reisden zeer beperkt in die periode.

De herijking vond daarom plaats over de periode 1 juli 2022 tot en met 30 juni 2023,
waarin de coronabeperkende maatregelen reeds waren opgeheven. Ik deel daarom niet
het standpunt dat dit herijkingsonderzoek niet representatief zou zijn.

In het licht van de motie-Bikker c.s. en motie-Krul c.s. heeft het kabinet besloten
om de middelen die vrijvallen als gevolg van de herijking eenmalig aan te wenden voor
ondersteuning van het ov in 2024.5

Vraag 3

Welke gevolgen heeft dit volgens u voor studenten?

Antwoord 3

De prestatiebeurs die studenten ontvangen voor het reisproduct, als deel van hun recht
op studiefinanciering, is gedaald als gevolg van de herijking en bedraagt in 2024
€ 114,92 per maand. Dat heeft vanaf 1 januari 2024 direct gevolgen voor de opbouw
van de prestatiebeurs van alle studenten met een studentenreisproduct. Studenten hebben
hierdoor een minder hoge rentedragende schuld als de student zijn of haar diploma
niet haalt dan in het geval er niet herijkt zal worden.

De mogelijk lagere vergoeding die vervoerders ontvangen kan daarnaast ook gevolgen
hebben voor het ov-aanbod dat de vervoerders kunnen bieden. Dit kan ook studenten
raken. Hoe dit exact uitwerkt voor de dienstregelingen van de verschillende concessies
is echter nog niet aan te geven. Voor 2024 worden de effecten van de herijking beperkt
door het kabinetsbesluit om de vrijgevallen middelen op dit onderdeel op de OCW-begroting
als gevolg van de herijking aan te wenden voor steun aan het ov. Deze middelen zullen
via de IenW-begroting naar de sector terugvloeien. De komende periode wordt uitgewerkt
hoe dat precies zal gebeuren.

Vraag 4

Hoe beziet u het feit dat deze verschraling voor een belangrijk deel zal moeten worden
gedragen door het regionaal en stadsvervoer, omdat voor NS de concessie-eisen gelden?
Hoe kan het dat er op deze wijze grofweg 73 miljoen bij het regionaal busvervoer en
10 miljoen bij het regionaal spoorvervoer wordt weggehaald?

Antwoord 4

De herijking vloeit voort uit het contract tussen de Staat en de vervoerders en geldt
voor alle contractpartijen. OCW is door middel van dit contract een klant van het
ov. OCW is niet verantwoordelijk voor de instandhouding van het ov. Ook al betreft
dit wel een substantieel deel van de opbrengsten binnen bepaalde concessies, omdat
er binnen sommige concessies veel studenten reizen met een studenten reisproduct.
Ook de NS heeft te maken met deze contractuele afspraken en daarmee teruglopende vergoeding
voor dit product op het moment dat het gemiddeld aantal gereisde kilometers per kaart
afneemt. Een herijking van het studentenreisproduct is geen onverwachte omstandigheid
die resulteert in vrijwaring van NS. Ook voor NS geldt dat zij een aanpassing van
de vergoeding zelf moet dragen. Omgekeerd doet OCW een aanpassing van de vergoeding
in het geval van hogere gemiddeld aantal gereisde kilometer, wanneer dit blijkt uit
de herijking. De regionale concessies hebben vaak vaste exploitatiebijdragen van decentrale
overheden via de provinciale begrotingen (via provinciefonds) of via de begroting
van de vervoerregio (via BDU).

De herijking had al per 1 januari 2023 (metingen in 2021–2022) moeten plaatsvinden,
maar is op verzoek van de vervoerders uitgesteld vanwege de coronamaatregelen, waardoor
studenten nauwelijks reisden en er geen sprake kon zijn van een representatief herijkingsonderzoek.
De vervoerders wisten dat de herijking daarna alsnog zou plaatsvinden per 1 januari
2024 en zijn zelf verantwoordelijk voor het aanpassen van hun exploitatie met inachtneming
van de voor hen geldende concessie-eisen. Dit geldt voor NS evengoed als voor andere
vervoerders.

Vanuit de zorgen over de financiële consequenties van het ov in 2024 heeft uw Kamer
door middel van de motie-Krul c.s. gevraagd te wachten met de definitieve besluitvorming
over de herijking van het studentenreisproduct totdat de OCW-begroting 2024 in de
Kamer is behandeld. Ook verzoekt de Kamer het kabinet voorafgaand aan de behandeling
van de OCW-begroting met een brief te komen met daarin mogelijke oplossingen en financiële
consequenties.

Het kabinet heeft vanwege de gevolgen voor studenten besloten de herijking door te
voeren en de vergoeding aan de ov-bedrijven voor het studentenreisproduct navenant
aan te passen per 1 januari 2024. Daardoor wordt op dit onderdeel een meevaller op
de OCW-begroting verwacht van circa € 207,5 miljoen. In het licht van de motie-Bikker
c.s. heeft het kabinet besloten om de middelen die naar verwachting hierdoor vrijvallen
eenmalig aan te wenden voor ondersteuning van het ov in 2024.

Vraag 5

Hoe rijmt u deze financiële dreun aan het regio- en stadsvervoer met de unaniem aangenomen
motie Slootweg-Kuiken over het voorkomen van verschraling van het regionale OV?6

Antwoord 5

Het kabinet heeft op 17 november besloten om middelen voor het ov ter beschikking
te stellen op de manier en conform de dekking zoals de moties-Bikkeren -Grinwis dat
beoogden.7 Deze moties dragen op om € 120 miljoen eenmalig beschikbaar te stellen aan NS om
de prijsstijging van de tarieven te compenseren voor 2024 en structureel een bijdrage
aan het regionaal ov te leveren van € 300 miljoen per jaar. Tegelijkertijd heeft het
kabinet besloten inhoudelijk uitvoering te geven aan de motie Krul. Hierdoor kan de
effectuering van uitvoering van de moties-Slootweg/Kuiken, -Bikker en -Grinwis doorgang
vinden.

Deze herijking van de vergoeding aan vervoerders voor het studentenreisproduct vloeit
voort uit contractuele afspraken. Om te voorkomen dat het beschikbare ov-budget minder
hoog uitvalt als gevolg van de bijstelling van de vergoeding van OCW, heeft het kabinet
besloten om de verwachte meevaller van € 207,5 miljoen op het contract voor het studentenreisproduct
aan te wenden voor eenmalige ondersteuning aan het ov in 2024. Op dit moment wordt
uitgewerkt op welke wijze dit, via de IenW-begroting, kan terugvloeien naar het ov.

Het aanwenden van de meevaller op de contractvergoeding kan consequenties hebben voor
de OCW-begroting. Komend voorjaar worden alle OCW-ramingen bijgesteld. Wanneer dan
tegenvallers ontstaan, kan de meevaller op de contractvergoeding niet meer worden
ingezet om deze te dekken. Dit is dus nadelig voor de OCW-begroting.

Vraag 6

Waarom is deze financiële dreun aan het regio- en stadsvervoer niet opgenomen in de
begrotingen van de verschillende ministeries, inclusief de fondsen?

Antwoord 6

In de OCW-begroting wordt gebruik gemaakt van een raming van de prijs van het reisproduct
en een raming van de studentenaantallen en daarmee het verwachte aantal kaarthouders
waarover OCW de jaarlijkse vergoeding zal betalen conform het met de vervoerders afgesloten
contract. De gevolgen van het driejaarlijkse herijkingsonderzoek op de prijs kunnen
pas in de begroting worden opgenomen nadat het herijkingsonderzoek is afgerond. Op
1 december zijn de resultaten van het herijkingsonderzoek bekend geworden en kan de
raming worden bijgesteld (zie antwoord 1). Deze bijstelling zal in het voorjaar van
2024 plaatsvinden bij de 1e suppletoire begroting, in het reguliere proces rondom de raming van de studiefinanciering.

Nog dit jaar dienen de Minister van IenW en ik een nota van wijziging in voor de IenW-
en OCW-begroting om zo de middelen die vrijvallen op de begroting van OCW als gevolg
van de herijking, via de IenW-begroting in het ov te laten vloeien.

Vraag 7

Hoe gaat u dit repareren?

Antwoord 7

Hoewel de herijking van de contractvergoeding een voortvloeisel is uit het contract
en iedere drie jaar moet plaatsvinden, begrijp ik wel goed dat de vervoerders zich
in een lastige positie bevinden. Mede in het licht van de motie-Bikker c.s. en motie-Krul
c.s. heeft het kabinet daarom besloten om de verwachte meevaller op dit onderdeel
op de OCW-begroting aan te wenden voor eenmalige steun aan het ov in 2024.

Daarnaast heb ik de ov-partijen het voorstel gedaan om de herijking van de contractvergoeding
ditmaal niet voor drie jaar vast te zetten, maar de metingen voor de herijking te
verlengen en een extra herijking op 1 januari 2025 door te voeren. Mocht in 2024 uit
de metingen blijken dat studenten meer of minder zijn gaan reizen, dan zal dat in
2025 alweer doorwerken in de contractvergoeding (in plaats van 2027, volgens het reguliere
patroon). Op het moment dat blijkt dat studenten toch meer zijn gaan reizen, kan dit
alsnog worden bijgesteld via de reguliere systematiek. Over dit voorstel vindt nog
overleg plaats en in januari 2024 wordt besloten of per 1 januari 2025 nog een herijking
plaatsvindt.