Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over het Fiche: Herziene richtlijn en verordening betaaldiensten (PSD3 en PSR) (Kamerstuk 22112-3763)

Nr. 3852 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 20 december 2023

De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd
aan de Minister van Financiën over de brief van 1 september 2023 over het Fiche: Herziene
richtlijn en verordening betaaldiensten (PSD3 en PSR) (Kamerstuk 22 112, nr. 3763).

De vragen en opmerkingen zijn op 6 oktober 2023 aan de Minister van Financiën voorgelegd.
Bij brief van 18 december 2023 zijn de vragen beantwoord.

De fungerend voorzitter van de commissie, Tielen

De griffier van de commissie, Weeber

I Vragen en opmerkingen vanuit de fracties

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie

Zoals bekend hechten de leden van de D66-fractie veel waarde aan innovatie, ook en
zeker in de financiële sector. Daarom hebben deze leden met belangstelling kennisgenomen
van dit fiche. Zij hebben hier nog een aantal vragen en opmerkingen bij.

Omdat de leden van D66-fractie begrijpen dat het kabinetsbeleid beoogt het betalingsverkeer
toegankelijk te houden, vragen deze leden naar signalen waarin financiële diensten
worden geweigerd aan klanten die tot een risicogroep zouden behoren zonder dat hier
een individuele beoordeling aan vooraf gaat, zoals hypotheken voor sekswerkers. Hoe
kunnen deze richtlijn en deze verordening bijdragen aan een toename van partijen die
betaaldiensten aanbieden, ook aan klanten die volgens banken tot een risicogroep behoren?
En hoe kunnen de richtlijn en de verordening bijdragen aan het nog eenvoudiger maken
om over te stappen?

Het hoge niveau van digitalisering van het Nederlandse betalingsverkeer leidt ook
tot lagere kosten voor het betalingsverkeer, maar kan ook een risico zijn, zien de
leden van de D66-fractie. Welke alternatieven zijn er voor digitale betalingen met
een pinpas, creditcard of via iDeal als deze systemen een storing ervaren? Welke risico’s
ziet de regering van het beperkte aantal grote banken in Nederland, zeker ten opzichte
van banken in andere landen, voor de continuïteit van het betalingsverkeer?

De leden van de D66-fractie herinneren zich ook de nationale implementatie van Payment
Services Directive 2 (PSD2), waarbij deze leden ook weten dat de nationale implementatie
langer duurde dan de termijn die de Europese Commissie hiervoor stelde. Is de verwachting
dat het nu wel lukt om PSD3 en PSR tijdig in nationale regelgeving te verwerken?

Daarnaast volgen de leden van de D66-fractie het standpunt van het kabinet in de voorstellen
om betaalfraude te voorkomen, maar vragen deze leden naar de implementatie van deze
voorstellen in relatie tot payment service providers (PSP’s) die in een andere lidstaat
actief zijn. Welke partij houdt toezicht op een adequaat beleid om fraude te voorkomen
bij PSP’s?

Het stemt de leden van de D66-fractie positief dat de regering schrijft dat een groot
deel van de lidstaten zich in eerste instantie positief tegenover de voorstellen zal
opstellen. Deze leden zien dat er verschillende lidstaten zijn waar de ontwikkeling
van FinTech’s sneller lijkt te verlopen en kennen het FinTech-Actieplan in Nederland,
maar vragen naar de gevolgen van deze herziene richtlijn en verordening voor de ontwikkeling
van FinTech in Nederland. Welke aanvullende stappen zet de regering concreet om ervoor
te zorgen dat de toetreding van FinTech wordt bevorderd, of in ieder geval niet wordt
tegengewerkt door te strenge regels of handhaving daarvan? Daarbij vragen deze leden
ook naar de lessen die zijn getrokken sinds de toetreding van Bunq tot de Nederlandse
bankenmarkt.

De leden van de D66-fractie zien de bezwaren van de regering over toetreding van niet-bancaire-partijen
tot Target2 als een argumentatie die innovatie in de kiem kan smoren. Daarom vragen
deze leden naar het gebruik van de Sandbox-methode om risico’s te mitigeren en ervaringen
in andere landen waar FinTech zich sneller lijken te ontwikkelen. Concreet vragen
deze leden of niet-bancaire partijen ook toegang krijgen tot voorzieningen voor settlement
in clearing in het Verenigd Koninkrijk.

Ten aanzien van het bestrijden van witwassen en fraude, vragen de leden van de D66-fractie
naar de verplichtingen voor andere partijen dan financiële partijen. Om welke verlichtingen
uit PSD3 en PSR gaat het en hoe wordt geborgd dat deze verplichtingen ook door niet-financiële
partijen worden nagekomen? Welke partij in Nederland wordt belast met het toezicht
op de naleving van fraudebestrijding door niet-financiële partijen?

II Reactie van de Minister

De vaste commissie voor Financiën heeft op 6 oktober 2023 een aantal vragen en opmerkingen
voorgelegd aan de Minister van Financiën over het door de Minister van Buitenlandse
Zaken op 1 september 2023 toegezonden BNC-fiche: Herziene richtlijn en verordening
betaaldiensten (PSD3 en PSR) (Kamerstuk 22 112, nr. 3763).

Ik wil de leden van de D66-fractie dankzeggen voor hun vragen en opmerkingen. Met
belangstelling is kennisgenomen van de vragen en opmerkingen van de leden van deze
fractie. Hieronder ga ik in op de vragen die zijn voorgelegd.

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie

Zoals bekend hechten de leden van de D66-fractie veel waarde aan innovatie, ook en
zeker in de financiële sector. Daarom hebben deze leden met belangstelling kennisgenomen
van dit fiche. Zij hebben hier nog een aantal vragen en opmerkingen bij.

Omdat de leden van D66-fractie begrijpen dat het kabinetsbeleid beoogt het betalingsverkeer
toegankelijk te houden, vragen deze leden naar signalen waarin financiële diensten
worden geweigerd aan klanten die tot een risicogroep zouden behoren zonder dat hier
een individuele beoordeling aan vooraf gaat, zoals hypotheken voor sekswerkers. Hoe
kunnen deze richtlijn en deze verordening bijdragen aan een toename van partijen die
betaaldiensten aanbieden, ook aan klanten die volgens banken tot een risicogroep behoren?
En hoe kunnen de richtlijn en de verordening bijdragen aan het nog eenvoudiger maken
om over te stappen?

PSD3 en PSR hebben, kort gezegd, als doel om tekortkomingen in het huidig regelgevend
kader voor betaaldiensten (PSD2) te adresseren door aanpassingen door te voeren die
het vertrouwen in het betalingsverkeer moeten versterken, de concurrentiepositie van
open banking-diensten1 moeten verbeteren en die meer harmonisatie van toezicht en implementatie op Europees
niveau moeten bewerkstelligen. Ook wordt het speelveld tussen bancaire en niet-bancaire
betaaldienstverleners verbeterd dankzij bijvoorbeeld extra waarborgen om derisking van niet-bancaire betaaldienstverleners te bemoeilijken. Deze maatregelen kunnen
innovatie in de betaalmarkt stimuleren en daarmee op termijn zorgen voor een diverser
aanbod van diensten. Dit kan voordelen met zich meebrengen voor verschillende klantgroepen.
Het eenvoudiger maken om over te stappen van bankrekening is geen onderdeel van PSD3
en PSR.

Het hoge niveau van digitalisering van het Nederlandse betalingsverkeer leidt ook
tot lagere kosten voor het betalingsverkeer, maar kan ook een risico zijn, zien de
leden van de D66-fractie. Welke alternatieven zijn er voor digitale betalingen met
een pinpas, creditcard of via iDeal als deze systemen een storing ervaren? Welke risico’s
ziet de regering van het beperkte aantal grote banken in Nederland, zeker ten opzichte
van banken in andere landen, voor de continuïteit van het betalingsverkeer?

Vanuit de overheid is het betalingsverkeer aangemerkt als vitale infrastructuur. Dit
betekent dat het ministerie en de toezichthouders extra inzetten op het goed in kaart
brengen van fysieke, economische en digitale risico’s voor de betaalinfrastructuur.
Door middel van verschillende maatregelen worden risico’s op storingen zoveel mogelijk
gemitigeerd, ook de risico’s als gevolg van het beperkt aantal grote banken in Nederland.
In het onderzoek «De toekomst van de chartale infrastructuur in Nederland»2 dat in 2021 in opdracht van de Nederlandsche Bank (DNB) is uitgevoerd, is ook gekeken
naar mogelijke alternatieven bij storingen in het elektronisch betalingsverkeer. Daar
kwam naar voren dat digitale oplossingen, zoals betaalverzoeken of QR-codes waarmee
een «instantbetaling» kan worden geïnitieerd, weliswaar technisch ontwikkeld zijn
maar nog onvoldoende breed beschikbaar zijn om als volwaardige terugvaloptie te dienen
bij een pinstoring. Contant geld is nog steeds de belangrijkste terugvaloptie bij
pinstoringen. Naar aanleiding van dit onderzoek heeft de Betaalvereniging Nederland
in de zomer van 2022 een enquête gedaan onder 450 toonbankinstellingen om meer inzicht
te krijgen in de mate waarin toonbankinstellingen te maken hebben met pinstoringen
en welke maatregelen zij nemen wanneer een pinstoring zich voordoet. De resultaten
hiervan zijn te raadplegen op de website van de Betaalvereniging.3 De uitkomsten van deze verkenning bevestigen de conclusies uit het eerdergenoemde
onderzoek in opdracht van DNB, namelijk dat contant geld nog steeds de belangrijkste
terugvaloptie is bij pinstoringen (gemiddeld 74%). Andere opties die al worden toegepast
zijn onder meer het versturen van een betaalverzoek (gemiddeld 21%) of het vragen
om het geld over te maken via een girale overboeking (gemiddeld 21%).

De leden van de D66-fractie herinneren zich ook de nationale implementatie van Payment
Services Directive 2 (PSD2), waarbij deze leden ook weten dat de nationale implementatie
langer duurde dan de termijn die de Europese Commissie hiervoor stelde. Is de verwachting
dat het nu wel lukt om PSD3 en PSR tijdig in nationale regelgeving te verwerken?

Voor PSD3 en PSR wordt een inwerkingtredings- en implementatietermijn van 18 maanden
voorgesteld. Gezien de gemiddelde tijd die benodigd is voor het zorgvuldig doorlopen
van het parlementaire wetgevingsproces zal het kabinet zich inzetten om de termijnen
op minimaal 24 maanden te zetten en om de implementatie tijdig af te ronden.

Daarnaast volgen de leden van de D66-fractie het standpunt van het kabinet in de voorstellen
om betaalfraude te voorkomen, maar vragen deze leden naar de implementatie van deze
voorstellen in relatie tot payment service providers (PSP’s) die in een andere lidstaat
actief zijn. Welke partij houdt toezicht op een adequaat beleid om fraude te voorkomen
bij PSP’s?

Het toezicht op de naleving van PSD3 en PSR wordt neergelegd bij nationale toezichthouders
in de lidstaat waar de instelling is gevestigd («home country»). De instelling kan
met zijn vergunning in een andere lidstaat zijn diensten aanbieden («host country»).
De lidstaat waar de PSP is gevestigd is primair verantwoordelijk voor het waarborgen
van naleving van de wet- en regelgeving en dus op een adequaat beleid om fraude te
voorkomen. Met de introductie van de verordening gelden dezelfde regels in de EU waardoor
er een meer geharmoniseerde markt voor betaaldiensten binnen de EU wordt beoogd. De
Europese Bankautoriteit krijgt hierbij een mandaat om ervoor te zorgen dat toezichtpraktijken
zo veel mogelijk worden geharmoniseerd tussen nationale bevoegde autoriteiten.

Het stemt de leden van de D66-fractie positief dat de regering schrijft dat een groot
deel van de lidstaten zich in eerste instantie positief tegenover de voorstellen zal
opstellen. Deze leden zien dat er verschillende lidstaten zijn waar de ontwikkeling
van FinTech’s sneller lijkt te verlopen en kennen het FinTech-Actieplan in Nederland,
maar vragen naar de gevolgen van deze herziene richtlijn en verordening voor de ontwikkeling
van FinTech in Nederland. Welke aanvullende stappen zet de regering concreet om ervoor
te zorgen dat de toetreding van FinTech wordt bevorderd, of in ieder geval niet wordt
tegengewerkt door te strenge regels of handhaving daarvan? Daarbij vragen deze leden
ook naar de lessen die zijn getrokken sinds de toetreding van Bunq tot de Nederlandse
bankenmarkt.

Zoals ik heb aangegeven in het antwoord op vraag 1 vind ik de maatregelen die worden
voorgesteld in PSD3 en PSR van belang om innovatie op de betaalmarkt te stimuleren.
Ook vind ik het belangrijk dat er een regelgevend kader komt voor de financiële sector
dat rekening houdt met nieuwe en toekomstige ontwikkelingen, bijvoorbeeld vanuit FinTech-partijen.
Eerder dit jaar heb ik uw Kamer geïnformeerd over het vervolgonderzoek over de positie
van Nederland als FinTech-land.4 Uit dit onderzoek bleek dat Nederland wereldwijd tot de top behoord als het gaat
om FinTechs en Nederland (nog steeds) een sterke uitgangspositie heeft voor de ontwikkeling
van FinTech. In de brief heb ik verder drie speerpunten genoemd waarop het kabinet
inzet om deze goede positie te behouden. Hierbij blijf ik nieuwe ontwikkelingen monitoren
en bekijk ik, waar nodig, op nationaal of EU-niveau of wet- en regelgeving voldoende
ruimte voor innovatie laat, zonder afbreuk te doen aan consumentenbescherming en financiële
stabiliteit. Het uitgangspunt is hier dat innovatie altijd in het belang van de klant
moet zijn.

De leden van de D66-fractie zien de bezwaren van de regering over toetreding van niet-bancaire-partijen
tot Target2 als een argumentatie die innovatie in de kiem kan smoren. Daarom vragen
deze leden naar het gebruik van de Sandbox-methode om risico’s te mitigeren en ervaringen
in andere landen waar FinTech zich sneller lijken te ontwikkelen. Concreet vragen
deze leden of niet-bancaire partijen ook toegang krijgen tot voorzieningen voor settlement
en clearing in het Verenigd Koninkrijk.

Ja, niet-bancaire partijen kunnen toegang krijgen tot betaalsystemen (voor clearing en settlement) in het Verenigd Koninkrijk, mits zij daarvoor een vergunning hebben bij de Britse
toezichthouder.5 Ik vind het van belang dat als deze toegang ook mogelijk wordt gemaakt in de EU dit
niet afdoet aan de financiële stabiliteit en de goede werking van deze betaalsystemen.
De Commissie heeft bij het voorstel voor PSD3 ook aanpassingen aan de finaliteitsrichtlijn
(settlement finality directive, SFD) voorgesteld, waarin regels over de toegang tot dergelijke betaalsystemen zijn
geregeld. De Commissie stelt voor om niet-bancaire betaaldienstverleners makkelijker
toegang tot deze systemen te geven. Daarnaast zijn in het voorlopige triloogakkoord
voor instant payments ook bepalingen hierover opgenomen.6

Ten slotte kijk ik bij de ontwikkeling van de FinTech-sector ook naar ervaringen in
andere landen, zoals in het Verenigd Koninkrijk. In het eerdergenoemde FinTech-onderzoek
is bijvoorbeeld gekeken naar andere landen, waaronder het Verenigd Koninkrijk, Singapore,
Frankrijk, Litouwen, Duitsland, Zweden, Italië en Australië.

Ten aanzien van het bestrijden van witwassen en fraude, vragen de leden van de D66-fractie
naar de verplichtingen voor andere partijen dan financiële partijen. Om welke verlichtingen
uit PSD3 en PSR gaat het en hoe wordt geborgd dat deze verplichtingen ook door niet-financiële
partijen worden nagekomen? Welke partij in Nederland wordt belast met het toezicht
op de naleving van fraudebestrijding door niet-financiële partijen?

Anti-witwasmaatregelen zijn geen onderdeel van het voorgestelde wetgevingspakket voor
PSD3 en PSR. Wel worden in PSR enkele verplichtingen voorgesteld voor niet-financiële
partijen die zien op fraude. Zo komen er voor aanbieders van technische diensten (technical service providers, TSP’s7) aanvullende regels en verantwoordelijkheden ten aanzien van de ondersteuning van
twee-stapsverificatie bij het autoriseren van betalingen, met als doel om betalingen
veiliger te maken. Ook worden verplichtingen voor telecombedrijven voorgesteld om
samen te werken met betaaldienstverleners om fraudevormen zoals spoofing te voorkomen. Momenteel vinden in de Raad de onderhandelingen over deze voorstellen
plaats. Zodra er in het Europees wetgevingsproces overeenstemming wordt bereikt over
de inhoud van PSD3 en PSR zal het kabinet bezien hoe het toezicht zal worden belegd.
Hoewel het kabinet hier nog geen definitief besluit over heeft genomen, ligt het in
de rede om dit toezicht te beleggen bij de bestaande toezichthouders op betaaldiensten
(De Nederlandsche Bank, Autoriteit Financiële Markten, Autoriteit Consument en Markt
en Autoriteit Persoonsgegevens).