Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Van Haga aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap over de miljarden aan onderwijsgeld die niet aan onderwijs worden besteed

Antwoord van Minister Paul (Primair en Voortgezet Onderwijs) (ontvangen 14 december
2023).

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van het bericht «8 Miljard aan onderwijsgeld belandt niet in
de klas, maar bij schoolbesturen op de bank», van Follow the Money?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Waarom is er, ondanks dat er al jaren kritiek en zorgen worden geuit en vragen worden
gesteld door de Tweede Kamer, de Onderwijsinspectie en de Algemene Rekenkamer over
de financieringsstructuren in het onderwijs, nog altijd geen verandering gekomen in
de manier waarop het onderwijs in Nederland gefinancierd wordt?

Antwoord 2

Zoals aan uw Kamer toegelicht in de kabinetsreactie op het IBO «Koersen op kwaliteit
en kansengelijkheid» vindt er naar aanleiding van het IBO en van de motie Beertema2 een herijking plaats van de sturing in het funderend onderwijs. Deze herijking is
nodig. Het IBO stelt dat er een sturingsmix is ontstaan die niet het beste uit het
onderwijs naar boven haalt. Daarom ben ik in gesprek met het veld om te kijken welke
verbeteringen door te voeren zijn op de thema’s zeggenschap, bekostiging en arbeidsvoorwaardenvorming
met als doel om te komen tot een manier van sturen die wél de beste randvoorwaarden
schept voor goed onderwijs. Ik bezie de financieringsstructuren (bekostiging) in samenspraak
met de andere thema’s en met de sturing in den brede, omdat keuzes in de bekostiging
ook afhankelijk zijn van het type sturing dat gewenst is. Daarbij hangt de financieringsstructuur
ook samen met de zeggenschapsstructuur en moeten keuzes dus in gezamenlijkheid gemaakt
worden voor een consistent en duidelijk systeem. Daarom worden verschillende samenhangende
pakketten uitgewerkt. In de tweede helft van het eerste kwartaal van 2024 wordt u
hierover per Kamerbrief geïnformeerd. Over de te maken keuzes ga ik dan graag met
uw Kamer in gesprek.

Vraag 3

Waarom is er nog altijd geen goede financiële verantwoordingsplicht voor schoolbesturen
en is er dus geen zicht op waar het onderwijsgeld precies aan besteed wordt?

Antwoord 3

Er is een financiële verantwoordingsplicht voor schoolbesturen. Instellingen zijn
verplicht zich jaarlijks door middel van het jaarverslag te verantwoorden over hoe
zij publieke middelen besteden. Met het jaarverslag (o.m. bestaande uit een bestuursverslag
en jaarrekening), dat voorzien is van een controleverklaring van een accountant, leggen
besturen verantwoording af aan hun stakeholders en aan de Minister. Ook worden scholen
verzocht zich extra te verantwoorden over maatschappelijke thema’s als onder andere
passend onderwijs, strategisch personeelsbeleid en het Nationaal Programma Onderwijs.

De controleverklaring bevat tevens een oordeel over de rechtmatigheid van de bestedingen
van de besturen. Onderwijsbesturen verantwoorden zich op het zelfde detailniveau als
de grote ondernemingen in Nederland.

Vraag 4

Waarom specificeert u, voorafgaand aan het toebedelen van onderwijsgelden aan schoolbesturen,
niet waaraan deze gelden moeten worden besteed en wordt geen reële inschatting gemaakt
van de kosten voor het behalen van die doelen, om ervoor te zorgen dat scholen het
geld gericht kunnen uitgeven en ook kunnen verantwoorden?

Antwoord 4

Er zijn momenteel twee manieren om scholen van middelen te voorzien: bekostiging en
subsidie. Bekostiging is bestedingsvrij, subsidie op aanvraag. Zoals reeds aangekondigd
in de Kamerbrief masterplan basisvaardigheden3 wordt er gewerkt aan een nieuwe vorm van bekostiging die hier tussen in ligt. Hiermee
kunnen wel voorwaarden aan de besteding gesteld worden. Op dit moment wordt er gewerkt
aan een wetswijziging om dit financieringsinstrument mogelijk te maken. Naar verwachting
wordt het wetsvoorstel in het voorjaar van 2024 aan uw Kamer aangeboden.

Vraag 5

Waarom zijn de subsidies voor het Nationaal Programma Onderwijs (NPO), om de corona-achterstanden
weg te werken niet gericht toegewezen aan duidelijke(r) programma’s/methodes/doelen/tools/materialen/personen
die daarvoor konden worden ingezet, anders dan de «menukaart» waaruit scholen een
keuze konden maken?

Antwoord 5

De menukaart is zo samengesteld dat deze scholen duidelijke kaders geeft, maar ook
ruimte laat voor maatwerk. Niet alle leerlingen hebben namelijk dezelfde vertragingen
opgelopen. Scholen moeten het geld wel aan effectieve interventies besteden. Daarom
is bij de start van het programma gewerkt aan een menukaart met effectieve interventies,
gebaseerd op uitgebreid en hoogwaardig internationaal onderzoek. Dit garandeert dat
scholen maatwerk kunnen bieden aan hun leerlingen, maar dit wel doen met effectieve
interventies.

Vraag 6

Hoe is het mogelijk dat de opties die bovengenoemde «menukaart» bevatte qua kosten
niet overeenkwamen met het geld dat vanuit het NPO werd toegekend aan scholen en waarom
is vooraf niet berekend hoeveel het wegwerken van de achterstanden zou gaan kosten
en/of was de «menukaart» (kostentechnisch) ontoereikend om dit te bewerkstelligen
en te verantwoorden?

Antwoord 6

In de beginperiode van de pandemie werd al snel duidelijk dat de impact op de leerprestaties
van leerlingen groot was. Alle betrokken partijen zagen de urgentie om snel te handelen:
de problemen waren zo dringend, dat scholen direct aan de slag moesten met het maken
van plannen om de opgelopen vertragingen aan te pakken. Scholen konden die plannen
alleen uitvoeren met zekerheid over extra geld hiervoor. Het was toentertijd nog niet
duidelijk hoe groot de vertragingen bij leerlingen precies waren. Sinds de start van
het programma is het zicht op de vertragingen toegenomen en werd bevestigd dat deze
aanzienlijk waren. Het verbeterde zicht daarop was aanleiding om in februari 2022
de middelen in het tweede en laatste jaar van uitkering anders over de scholen te
verdelen4.

Vraag 7

Op welke manier is getoetst of scholen de gelden vanuit het NPO ook daadwerkelijk
hebben aangewend voor de opties van de «menukaart», of dat op een toereikende manier
is gebeurd en/of de NPO-gelden niet (ook) zijn gebruikt voor andere doeleinden? Indien
dat niet is getoetst, kunt u dan uitleggen wat de overwegingen waren om hierop geen
controle uit te voeren?

Antwoord 7

Op verschillende manieren wordt gevolgd hoe scholen het geld dat zij ontvangen vanuit
het NP Onderwijs uitgeven. Zo verantwoorden schoolbesturen in hun jaarverslag hoe
zij op schoolniveau de middelen hebben besteed. Op deze manier maken zij aan hun belangrijkste
stakeholders duidelijk hoe zij tot plannen en besluiten zijn gekomen, waaraan zij
geld hebben uitgegeven en wat hiervan de resultaten zijn. Aanvullend beantwoorden
besturen vragen over het programma in het XBRL-portaal van DUO, waaronder verdiepende
vragen over de besteding van middelen op schoolniveau. Dit geeft een goed beeld van
de besteding van de middelen. In de vijfde voortgangsrapportage over het NP Onderwijs5, die op 28 november jl. is verschenen, zijn de belangrijkste uitkomsten van de verantwoordingsgegevens
over het jaar 2022 opgenomen. Daarbij is het belangrijk om op te merken is dat een
interventie valt of staat bij een goede toepassing. Daarom wordt via een jaarlijks
implementatieonderzoek ook gevolgd hoe het gaat met de implementatie van het programma
op scholen. Op 28 november jl. is de Kamer geïnformeerd over de meest recente resultaten
van dit onderzoek.

Het is goed om op te merken dat het geld voor het NP Onderwijs via aanvullende bekostiging
is toegevoegd aan de lumpsumfinanciering. Het voordeel is dat het geld relatief snel
uitgekeerd kon worden, de administratieve lasten beperkt zijn en alle scholen zijn
bereikt. Dit zijn belangrijke voordelen, gelet op de urgentie om het geld snel in
te kunnen zetten. De consequentie van deze financieringsvorm is dat het geld ook voor
andere doeleinden ingezet kan worden, zolang dit past binnen de wettelijke kaders.
Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 4, wordt er gewerkt aan een nieuwe vorm
van bekostiging die tussen bekostiging en subsidie in ligt. Hiermee kunnen voorwaarden
worden gesteld aan de besteding.

Vraag 8

Vindt u het geoorloofd dat schoolbesturen de door de overheid toegewezen financiering
(ook) aanwenden voor bijvoorbeeld beleggingen? Zo ja, waarom vindt u dat dat moet
worden toegestaan, zeker met het oog op het feit dat de kwaliteit van het Nederlands
onderwijs sterk achteruit gaat en manieren om die kwaliteit te verbeteren dus investeringsprioriteit
zouden moeten hebben?

Antwoord 8

Het financiële beleid en het beheer van onderwijsbesturen en- instellingen moet dienstbaar
zijn aan het realiseren van de publieke zaak. Daarbij hoort ook dat besturen geld
dat niet direct nodig is voor het onderwijs tijdelijk kunnen beleggen onder strikte
voorwaarden. Zo dient in het geval van beleggingen op basis van de Regeling beleggen,
lenen en derivaten OCW 20166 de hoofdsom van de belegging gegarandeerd te zijn door de financiële instelling waarbij
de belegging plaatsvindt. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer financiële middelen
worden gespaard voor investering in leermiddelen of de aanschaf van meubilair. Daarnaast
geldt dat de schoolplannen waarin belangrijke keuzes ten aanzien van het schoolbeleid
worden vastgelegd, instemming vereisen van de MR. Zij kijken kritisch mee op de keuzes
die daarin worden gemaakt.

Vraag 9

Bent u nog steeds van mening dat het niet wenselijk is om de vrijheid van schoolbesturen
in te perken? Zo ja, wat zijn hiervoor de overwegingen? Waarom moeten deze besturen
zoveel (financiële) vrijheid hebben, terwijl het hier om het besteden van gemeenschapsgeld
gaat en de burger zich er dus van zou moeten kunnen vergewissen dat belastinggeld
dat toegewezen wordt aan onderwijs ook daadwerkelijk ten goede komt aan de educatie
en ontwikkeling van onze kinderen?

Antwoord 9

Zie het antwoord op vraag 2.

Vraag 10

Hoe reflecteert u op het feit dat de meeste scholen ouders vragen om een eigen bijdrage
en de (sociale) druk die dat legt op gezinnen met een laag inkomen, terwijl scholen
dus heel veel geld in kas hebben dat niet wordt gebruikt? Waarom wordt de ouderbijdrage
niet afgeschaft en wordt het niet-gebruikte onderwijsgeld niet ingezet om gezinnen
met lage inkomens te steunen, bijvoorbeeld door schoolmaaltijden, herinvoering van
het schoolzwemmen, bekostigen van schoolreisjes en schoolmaterialen, bijlessen voor
kinderen met onderwijsachterstanden etc.?

Antwoord 10

Niet alle scholen hebben bovenmatig hoge reserves, er zijn grote verschillen tussen
scholen. Het is in iedere situatie onwenselijk dat ouders sociale druk ervaren om
de vrijwillige ouderbijdrage te betalen. De wet verbiedt scholen dan ook om leerlingen
uit te sluiten van deelname aan activiteiten die door school worden georganiseerd.
Zoals eerder toegezegd informeer ik uw Kamer voor de begrotingsbehandeling over de
mogelijke vervolgstappen rondom de vrijwillige ouderbijdrage, naar aanleiding van
de aangenomen motie van Kamerlid De Hoop en de oproep van het onderwijsveld. Wat betreft
het inzetten van de reserves, zie het antwoord op vraag 15.

Vraag 11

Waarom stelt u geen onafhankelijke financiele toezichthouders aan voor schoolbesturen,
die controleren hoe de toegekende onderwijsgelden besteed worden?

Antwoord 11

De Raden van Toezicht en de medezeggenschap hebben een belangrijke rol bij het financiële
toezicht op een schoolbestuur. Daarnaast geeft de accountant een controleverklaring
over de rechtmatigheid af bij zowel de gegevens die voor de bepaling van de bekostiging
worden aangeleverd en het jaarverslag. Bij het jaarverslag kijkt de accountant ook
of het jaarverslag getrouw is. De Inspectie van het Onderwijs houdt toezicht op de
financiële continuïteit, de rechtmatigheid van de besteding van het geld en de kwaliteit
van het onderwijs.

Vraag 12

Waarom wordt de hoogte van de lumpsum voor scholen dusdanig laat bekend gemaakt dat
schoolbesturen de begroting daarop niet meer kunnen aanpassen?

Antwoord 12

Doordat de bekostiging in beide sectoren is zeer recent vereenvoudigd (2023 in het
po en 2022 in het vo) is de voorspelbaarheid van de bekostiging toegenomen. Scholen
zijn daardoor beter in staat om zelf in een vroegtijdig stadium, bijvoorbeeld tijdens
de totstandkoming van de begroting, een inschatting te maken ten aanzien van de bekostiging
die zij de komende jaren kunnen ontvangen. In het po wordt er ook in het voorjaar
vanuit DUO een indicatie afgegeven van de bekostiging in het daaropvolgende jaar.

In het po en het vo krijgen scholen uiterlijk in de maand december een eerste beschikking
voor het jaar erop. In het najaar wordt de bekostiging definitief vastgesteld. Ten
opzichte van de eerdere eerste beschikking gaat het met name om bijstellingen die
te maken hebben met de loon- en prijsbijstelling. De loonbijstelling wordt vaak ingezet
voor cao-ontwikkelingen; het extra geld is daarmee direct bestemd. Voor de prijsontwikkeling
gaat het om relatief kleine wijzigingen die met name te maken hebben met prijsveranderingen
die gedurende het jaar plaatsvinden. Hiermee kunnen juist eventuele veranderingen,
als gevolg van prijswijzigingen, ten opzichte van de initiële begroting worden opgevangen.
De prijsbijstelling gedurende het jaar geldt alleen in het vo. In het po wordt er
een raming van de prijsbijstelling voorafgaand aan het jaar verwerkt in de budgetten.

Vraag 13

Hoe kan het dat de lumpsum ontoereikend is voor het organiseren van goed onderwijs,
maar is er daarna toch weer incidenteel geld om de gaten mee te dichten? Erkent u
dat structurele problemen niet met incidentele uitgaven kunnen worden opgelost en
zo ja, waarom berekent u dat gegeven dan niet door in de lumpsum voor scholen, zodat
er jaarlijks eenmalig een daadwerkelijk toereikend bedrag kan worden toegekend dat
gespecificeerd en controleerbaar besteed kan worden aan kwalitatief goed onderwijs,
vaste personeelscontracten, lange termijnplannen en investeringen in het operationeel
houden van scholen en alles wat daarbij komt kijken?

Antwoord 13

Uit het onderzoek van McKinsey naar de doelmatigheid en toereikendheid van de bekostiging
is eerder geconcludeerd dat de bekostiging toereikend is voor het fundament van het
funderend onderwijs, om aan de basiskwaliteitseisen te voldoen7. Schoolbesturen hebben in het funderend onderwijs de afgelopen jaren over het algemeen
positieve financiële resultaten gehad, zoals ook de laatste cijfers laten zien8.

Het is alleen de bedoeling om incidentele middelen te verstrekken als de problemen
die beoogd worden om op te lossen van tijdelijke aard zijn of er de wens is om bijvoorbeeld
onderwerpen tijdelijk extra te stimuleren. Een voorbeeld hiervan is de inzet van NPO-middelen
voor het inlopen van achterstanden als gevolg van corona. Daarbij is er wel expliciet
voor gekozen om de bestedingstermijn voor deze middelen te verlengen9 omdat dit past bij het feit dat de effecten van corona niet al in twee jaar weg zijn
en de spreiding van middelen de doelmatigheid en kwaliteit van de besteding ten goede
komt.

Vraag 14

Bent u bereid om toch opnieuw te overwegen om schoolbesturen financiële bestedingsregels
op te leggen, zoals een vastgesteld bedrag dat uitgegeven moet worden aan onderwijzend
personeel, het wegwerken van onderwijsachterstanden, lichamelijke opvoeding, etc.,
zodat de financieringsstructuren beter in kaart worden gebracht en er per school duidelijk
wordt welke financiële middelen er nodig en toereikend zijn?

Antwoord 14

Zoals bij vraag 2 reeds toegelicht vindt er een herijking plaats van de sturing in
het funderend onderwijs. Deze herijking vindt o.a. plaats op het thema bekostiging.
U wordt hierover in de tweede helft van het eerste kwartaal van 2024 geïnformeerd.
Overigens is er op dit moment (wettelijk) geen mogelijkheid om voorwaarden te stellen
aan de bekostiging, zoals ook toegelicht bij vraag 4. Het stellen van voorwaarden
is alleen mogelijk bij subsidies. Er wordt in dat kader ook gewerkt aan een wetsvoorstel
om bekostiging meer gericht te verstrekken waarbij er voorwaarden gesteld kunnen worden
o.a. ten aanzien van bestedingsdoeleinden. Bij de wetsbehandeling die voorzien is
in 2024, kom ik verder met uw Kamer te spreken over de middelen die onder dit instrument
gebracht zouden kunnen en moeten worden.

Vraag 15

Wat gaat u doen om ervoor te zorgen dat de onderwijsmiljarden die op dit moment op
de plank blijven liggen toch worden besteed aan het daadwerkelijke onderwijs voor
kinderen?

Antwoord 15

In de brief10 aan uw Kamer over de financiële positie van onderwijsinstellingen wordt verder ingegaan
op het bovenmatig eigen vermogen van € 1,6 mld. en wordt aangegeven hoe de bovenmatig
eigen vermogens aangepakt moeten worden.

Schoolbesturen worden gestimuleerd middelen in te zetten voor de verbetering van het
onderwijs. Geld mag niet onnodig op de plank liggen. We doen dat onder andere doordat
de bekostiging in het po en vo zeer recent is vereenvoudigd, waardoor schoolbesturen
goed weten op hoeveel geld ze jaarlijks kunnen rekenen. Deze wetenschap maakt het
scholen makkelijker om goed te kunnen begroten, waardoor er geen geld «overblijft»
dat bovenmatig in de reserves belandt. Ook werken we aan een wetsvoorstel dat schoolbesturen
verplicht het bovenmatig eigen vermogen af te bouwen.