Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Van Raan, Teunissen, Alkaya, Dassen en Thijssen over fossiele subsidies

Antwoord van Minister Jetten (Klimaat en Energie), mede namens de Staatssecretaris
van Financiën (ontvangen 7 november 2023).

Vraag 1

Bent u bekend met het rapport «Rechtvaardig afbouwen van fossiele subsidies: Minder
CO2 en meer inkomsten»1, gepubliceerd door SOMO, OCI en Milieudefensie op 4 september 2023?

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Bent u het eens met het bedrag van 37,5 miljard euro per jaar aan gemiste staatsinkomsten
dat in het rapport naar voren is gekomen2? Zo ja, kunt u ruwweg per regeling toelichten hoeveel het is?

Antwoord 2

Het kabinet heeft inmiddels in bijlage 25 van de Miljoenennota 2024 een geactualiseerd
overzicht opgenomen van regelingen aan zowel de uitgaven- als lastenkant die mogelijk
relatieve voordelen opleveren voor het gebruik van fossiele energie en grondstoffen.
In dit overzicht bedraagt de som van alle mogelijke relatieve voordelen in de respectievelijke
regelingen 39,7 tot 46,4 mld. euro per jaar. Dit overzicht bevat een uitsplitsing
en toelichting per regeling. Ik verwijs u naar dit overzicht op blz. 376 t/m 405 van
de bijlagen bij de Miljoenennota 2024.

Vraag 3

Zijn er regelingen die de overheid aanbiedt en zich kwalificeren als fossiele subsidie
(volgens de definitie en methodologie gehanteerd door dit rapport en het kabinet),
maar die niet in dit rapport zijn meegenomen? Zo ja, welke zijn dit?

Antwoord 3

Ik verwijs hiervoor naar de in het antwoord op vraag 2 genoemde bijlage van de Miljoenennota.
In deze bijlage is in de tekstbox op blz. 388 t/m 389 een toelichting gegeven op verschillen
tussen het overzicht in de Miljoenennota en de inventarisatie die is gemaakt in het
rapport Rechtvaardig afbouwen van fossiele subsidies: Minder CO2 en meer inkomsten.

Vraag 4

Wat betekent dit voor de het EMU-saldo?

Antwoord 4

Het EMU-saldo is de optelsom van alle inkomsten en uitgaven van de Rijksoverheid en
decentrale overheden. Uitgaven aan subsidies en dervingen van inkomsten in belastingen
tellen mee in het EMU-saldo, met uitzondering van een aantal uitgaven dat op de begroting
staat. In de memorie van toelichting op de Miljoenennota 2024 is toegelicht welke
uitgaven dit betreft (Kamerstuk 2023–2024 36 410, nr. 2, blz. 51 en 52).

Regelingen die in het rapport Rechtvaardig afbouwen van fossiele subsidies: Minder CO2 en meer inkomsten als fossiele subsidie worden genoemd en niet meetellen in het EMU saldo zijn:

• De tijdelijke tegemoetkoming door de overheid aan KLM tijdens de Coronapandemie. Dit
betreft Coronasteun.

• De exportkredietverzekering.

Vraag 5

Kunt u per regeling de brondata en berekeningen delen waaruit de bedragen volgen voor
de fossiele subsidies genoemd in tabel Tabel 10.2.1 van bijlage 10 van de belastingplan
20233, namelijk: verlaagd tarief glastuinbouw, teruggaaf kerkgebouwen en non-profit, vrijstellingen
voor energie-intensieve processen, inputvrijstelling energiebelasting voor elektriciteitsopwekking,
inputvrijstelling kolenbelasting voor elektriciteitsopwekking, inputvrijstelling kolenbelasting
voor duaal verbruik, degressieve tariefstructuur elektriciteit en degressieve tariefstructuur
gas?

Antwoord 5

In bijlage 25 van de Miljoenennota zijn geactualiseerde ramingen opgenomen voor de
regelingen die in de vraagstelling zijn genoemd. Het kabinet vindt transparantie rondom
de omvang van de fossiele regelingen en de berekeningswijze van groot belang. Op dit
moment wordt daarom gewerkt aan een nadere toelichting, waarin inzichtelijk wordt
gemaakt hoe ramingen van de budgettaire omvang van de fossiele regelingen zijn opgebouwd.
Het kabinet heeft deze toelichting op 20 oktober jl. met uw Kamer gedeeld4.

Vraag 6

Het rapport benoemt dat sommige regelingen Europees vastgelegd zijn, kunt u per regeling
aangeven of dit het geval is, en welke nationale maatregelen een land kan treffen
om de gevolgen van deze in stand houden van de regeling te compenseren?

Antwoord 6

In bijlage 25 van de Miljoenennota is op blz. 389 t/m 405 aangegeven welke regelingen
vastliggen in internationale afspraken. Per betreffende regeling is in dit overzicht
een toelichting gegeven op welke internationale afspraken dit zijn. Ik verwijs u naar
dit overzicht en de uitgevoerde impactanalyses voor nadere inzichten in deze afspraken
en wat dit betekent voor de afbouw van fossiele voordelen. In annex 3 van het Interdepartementaal
Beleidsonderzoek Klimaat van 23 maart 2023 is een overzicht gegeven van mogelijke
beleidsmaatregelen in het energie- en klimaatbeleid. In dit overzicht worden maatregelen
beschreven die verenigbaar zijn met beperkingen die internationale regels opleggen.

Vraag 7

Kunt u aangeven of in het plan om fossiele subsidies af te bouwen ook nationale maatregelen
staan indien een regeling vastligt in Europese wetgeving? Indien dit niet het geval
is, kunt u uitleggen waarom dat zo is?

Antwoord 7

Het kabinet heeft in het Belastingplan 2024 voorgesteld een aantal maatregelen te
nemen waarmee mogelijke relatieve voordelen voor het gebruik van fossiele energie
voor bepaalde gebruikersgroepen worden weggenomen. Het betreft maatregelen die reeds
eerder zijn aangekondigd in het Coalitieakkoord en/of de brief Kabinetsaanpak Klimaatbeleidvan 26 april 2023 (Kamerstuk 32 813, nr. 1230). Europese regels hebben hierbij geen belemmering gevormd. Het kabinet heeft, gezien
zijn demissionaire status, besloten geen aanvullende maatregelen voor te stellen.

Vraag 8

Bent u het eens met de Wereldbank5 die schrijft dat overheden miljarden spenderen aan fossiele subsidies die klimaatverandering
erger maken, terwijl het geld dat vrijkomt met het afschaffen juist het probleem kan
oplossen? Zo nee, hoe zit het dan?

Antwoord 8

Het kabinet ziet net als de Wereldbank dat overheden wereldwijd nog vele miljarden
euro’s expliciete en impliciete steun geven aan fossiele energie. Dit kan de mondiale
transitie naar een klimaatneutrale economie tegenwerken. Afschaffen van deze steun
kan financiële middelen vrijspelen. Met deze middelen kan extra ondersteuning gegeven
worden aan de transitie.

Hierbij dient wel te worden opgemerkt dat unilateraal afbouwen van sommige voordelen
de concurrentiepositie van de huidige internationaal concurrerende bedrijven kan schaden.
Er is een kans dat als gevolg hiervan bedrijven die in Nederland zijn gevestigd hun
productie (deels) stilleggen of deze verplaatsen naar het buitenland. Hiermee is het
klimaat in beginsel niet gebaat.

Het gaat bij fossiele subsidies in Nederland voornamelijk om belastingkortingen in
de vorm van vrijstellingen en verlaagde tarieven. Bij afschaffing van deze regelingen
– waar in het Belastingplan 2024 al een aantal voorstellen voor is gedaan – zal de
budgettaire opbrengst vanwege het gedragseffect en – vooral bij unilaterale maatregelen
– mogelijk vertrek van bedrijven, in de praktijk veel lager uitvallen. Mogelijk is
deze bij bepaalde maatregelen zelfs nihil. Bovendien is de exacte budgettaire omvang
van de fossiele regelingen sterk afhankelijk van welke benchmark voor het tarief wordt
gebruikt. Wordt bijvoorbeeld een belastingvrijstelling afgezet tegen het reguliere
belastingtarief of tegen het tarief ter hoogte van de externe kosten?

Hier staat wel tegenover dat door het beprijzen van de externe effecten, de vervuiler
betaalt en het prijsverschil met duurzame producten kleiner wordt, wat zorgt voor
eerlijke concurrentie tussen duurzamere en vervuilende producten. Duurzame bedrijven
krijgen hierdoor meer kans om hun activiteiten te ontplooien in Nederland en zo een
nieuwe en duurzame industrie op te bouwen.

Vraag 9

Hoe gaat u (ruwweg) de vrijgekomen inkomsten inboeken wanneer u stopt met fossiele
subsidies (graag per regeling een ruwe inschatting6?

Antwoord 9

In bijlage 25 van de Miljoenennota is het budgettair belang van de fossiele regelingen
berekend. Dit betekent dat in de berekening van de budgettaire omvang nog geen rekening
is gehouden met het gedragseffect. In werkelijkheid zal de opbrengst bij afschaffing
van de fossiele subsidies daarom naar verwachting lager uitvallen. Zo zal de verduurzamingsprikkel
worden vergroot en is er (bij afschaffing op korte termijn) een risico dat bedrijven
besluiten te vertrekken uit Nederland. Het kabinet heeft in het pakket Belastingplan
2024 voorgesteld om een aantal fiscale fossiele regelingen af te bouwen. De opbrengst
gaat zoals gebruikelijk bij belastingmaatregelen naar de algemene middelen. Wel heeft
dit kabinet naast fiscale maatregelen ook maatregelen genomen waarmee via overheidsuitgaven
de transitie worden ondersteund. Het Klimaatfonds is hiervan een belangrijk voorbeeld.

Vraag 10

Kunt u aangeven of er in het plan waar het kabinet mee komt om fossiele subsidies
af te bouwen, ook ingegaan wordt in hoe de extra inkomsten eerlijk worden geïnvesteerd
om te zorgen dat verduurzaming versneld wordt, de gevolgen voor kwetsbare groepen
in de samenleving beperkt kunnen worden, en er meer geld gaat naar klimaatfinanciering
voor arme landen?

Antwoord 10

Het kabinet zal, gezien zijn demissionaire status, geen verdere voorstellen doen voor
afbouw van fossiele voordelen. Wel zal, als onderdeel van het traject Bouwstenen voor een beter en eenvoudiger belastingstelsel 2024 dat onder leiding van een onafhankelijk voorzitter met vertegenwoordigers van een
aantal departementen wordt uitgevoerd, de komende tijd het onderwerp terugkomen. Op
deze wijze zal ook invulling gegeven worden aan de Motie Kröger cs. om scenario’s
uit te werken voor afbouw (Kamerstuk
32 813, nr. 1297). Bij het uitwerken van deze scenario’s zal tevens invulling gegeven worden aan de
motie van de leden Erkens en Boswijk met aandacht voor weglekeffecten, al bestaand
klimaatbeleid en de economie (Kamerstuk

36 410 XIII, nr. 43).

Vraag 11

Bent u het eens met de Europese Centrale Bank7 die schrijft dat fossiele subsidies een perverse prijsverstoring zijn, en daarmee
de prikkel om af te stappen van fossiele brandstoffen tegenzit? Kunt u daarbij aangeven
in welke sectoren duurzame bedrijven (die wel deze overstap hebben gemaakt naar een
groene alternatief) nu door deze subsidies een prijsverschil ervaren die er niet zou
zijn geweest zonder deze subsidies?

Antwoord 11

Ik ben het daarmee eens. Fiscale voordelen die het gebruik van fossiele brandstoffen
ondersteunen, kunnen leiden tot prijsverstoring, waarmee de overstap naar duurzame
brandstoffen kan worden tegengewerkt. Bedrijven die een overstap van het gebruik van
fossiele brandstoffen naar duurzame brandstoffen hebben gemaakt, kunnen door het bestaan
van fossiele subsidies een relatief nadeel ervaren ten opzichte van bedrijven die
fossiele brandstoffen gebruiken. Om te bepalen in hoeverre bepaalde regelingen die
als fossiele subsidies worden gezien, daadwerkelijk het afstappen van het gebruik
van fossiele brandstoffen tegenwerken, dient naar de gehele set van bestaande verduurzamingsinstrumenten
gekeken te worden. Zo gelden er bijvoorbeeld verplichtingen voor energiebesparing,
investeringssubsidies voor investeringen in CO2-arme en hernieuwbare energie, afspraken tussen overheden en bedrijven of bedrijfssectoren
over het terugdringen van energiegebruik of broeikasgasuitstoot. Ook hebben bijvoorbeeld
grootverbruikers van aardgas, die in de energiebelasting voor hun gebruik per eenheid
aardgas gemiddeld minder betalen dan kleingebruikers, vaak te maken met emissiekosten
in het EU-ETS. Van de totale set aan instrumenten dient voldoende stimulans en / of
dwang uit te gaan om gebruikers van fossiele brandstoffen te bewegen tot efficiëntie
en de overstap van het gebruik van fossiele brandstoffen naar duurzame alternatieven.
Bij fiscale voordelen voor fossiele grondstoffen, welke ook onderdeel zijn van de
fossiele subsidies, moet ook naar de totale set aan bestaande verduurzamingsinstrumenten
worden gekeken voor afbouw. Daar is de situatie echter anders, omdat er vaak nog geen
duurzame alternatieve grondstoffen beschikbaar zijn. Een afbouwpad moet derhalve realistisch
zijn en de concurrentiepositie in ogenschouw nemen. Het kabinet is in dat kader van
mening dat parallel werk moet worden gemaakt van de ontwikkeling van de alternatieven
voor fossiel (grondstoffen)gebruik, door actieve ondersteuning van de ontwikkeling
van een innovatieve koolstofketen, in lijn met het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE).
Het in isolement kijken naar relatieve voordelen in specifieke regelingen geeft een
onvolledig beeld. In bijlage 25 van de Miljoenennota is op dit breder perspectief
van beprijzing een nadere toelichting gegeven (op blz. 378–389). Ook de recente studie
van PBL en CPB onder de titel Afschaffing fossiele energiesubsidies: eerder een hersenkraker dan een no-brainer besteedt uitgebreid aandacht aan de mate waarin ten behoeve van het klimaatbeleid
adequate beprijzing dient plaats te vinden met een integrale blik op de beprijzing
van fossiel energiegebruik. In de Klimaat en Energieverkenning wordt jaarlijks in
kaart gebracht in hoeverre het totale instrumentarium bijdraagt aan het behalen van
de energie- en klimaatdoelen. Dit wordt per sector uitgesplitst.

Vraag 12

Kunt u per sector reflecteren op wat er gebeurt met de (internationale) concurrentiepositie
als bedrijven in deze sector, mede door het in standhouden van deze fossiele subsidies,
het (financieel) niet voor elkaar krijgen om af te stappen van fossiele brandstoffen?

Antwoord 12

Aangezien de (internationale) concurrentiepositie van bedrijven en sectoren afhankelijk
is van een complex samenspel van vele variabelen waaronder bijvoorbeeld het beleid
ten aanzien van fossiele subsidies in andere landen, is het niet mogelijk om nu zicht
te geven op hoe de (internationale) concurrentiepositie van sectoren zich zal ontwikkelen
in de toekomst. Wel heeft het kabinet voor de regelingen die in bijlage 25 van de
Miljoenennota zijn aangemerkt als regelingen die mogelijk een voordeel opleveren voor
het gebruik van fossiele energie en grondstoffen, analyses laten uitvoeren naar de
impact van het afschaffen van deze regelingen. Ik verwijs u naar deze impactanalyses
die met de Miljoenennota en het Belastingplan 2024 met uw Kamer zijn gedeeld, voor
een beeld van de invloed van de het afschaffen of laten voortbestaan van deze regelingen
op de concurrentiepositie van sectoren. Daarbij merk ik op dat veel bedrijven die
fossiele voordelen ontvangen tevens onder het Europese CO2-handelssysteem, het ETS, vallen. Hiermee worden CO2-emissies beprijsd, ook in combinatie met de nationale CO2-heffing. De ETS-prijs zal naar verwachting in de komende jaren verder stijgen onder
invloed van een voortschrijdend lager aanbod van emissierechten.

Vraag 13

Kunt u uitleggen hoe doorgaan in het huidige tempo met fossiele subsidies de lange
termijn stabiliteit van de begroting niet in gevaar brengt, gegeven de klimaat- en
biodiversiteitscrisis?

Antwoord 13

Lange termijn stabiliteit van de begroting wordt gediend als de gehele economie zich
transformeert in de richting van de nationale, Europese en mondiale doelen en afspraken
over klimaat en biodiversiteit. Voordelen voor het gebruik van fossiele energie en
grondstoffen in overheidsinstrumenten kunnen deze beweging tegenwerken. Als dat gebeurt,
kan er een steeds grotere ruimte ontstaan tussen de feitelijke en gewenste structuur
van de economie. Dit kan in de toekomst forse ingrepen noodzakelijk maken om bij te
sturen, hetgeen de stabiliteit van de begroting kan schaden. Het is daarom zaak om
zo snel als mogelijk (waarbij ook het handelingsperspectief en risico op weglek moet
worden gewogen) na te streven dat het gebruik van fossiele energie, en broeikasgasemissie
en andere vervuiling een prijs krijgen die de klimaat- en milieuschade die het veroorzaakt
omvat, of dat via normering het gebruik van fossiele energie, en broeikasgasemissies
en andere vervuiling worden teruggebracht. Met referte aan het antwoord op vraag 11,
merk ik hierbij op dat het EU-ETS en de nationale CO2-heffing zorgen voor beprijzing van CO2-uitstoot, waardoor het gebruik van fossiele brandstoffen zal dalen en daarmee ook
de omvang van de fossiele subsidies.

Vraag 14

Op welke manier voldoet het verstrekken van fossiele subsidies nog aan artikel 3.1
van de comptabiliteitswet, gegeven het feit dat de bredewelvaartafwegingen tegenwoordig
ook mee dienen te worden genomen.

Antwoord 14

Artikel 3.1 van de comptabiliteitswet is van toepassing op nieuwe beleidsvoorstellen.
Bij vrijwel alle fossiele regelingen in bijlage 25 van de Miljoenennota gaat het om
regelingen die vaak al jarenlang bestaan.

Vraag 15

Kunt u de vragen per stuk beantwoorden?

Antwoord 15

Ja.