Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Sneller en Bromet over antwoorden op eerdere schriftelijke vragen inzake het artikel ‘Nederlandse gemeenten overtreden massaal de wet door achterkamertjes in te duiken’

Antwoord van Minister De Jonge (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (ontvangen
30 oktober 2023). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2023–2024, nr. 235.

Vraag 1

Bent u bekend met de berichten «Nederlandse gemeenten overtreden massaal de wet door
achterkamertjes in te duiken»1, «Maas in de wet laat gemeenten achterkamertjes in duiken; D66 wil dat Minister dat
gat dicht»2, «Betoog: Open overheid, papieren werkelijkheid»3 en «Wees terughoudend met besloten vergaderen»?4

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Bent u van mening dat raadsvergaderingen in principe openbaar zouden moeten zijn,
en dat helder onderbouwd zou moeten worden waarom bepaalde vergaderingen zich buiten
de gangbare vormen van democratische controle kunnen voltrekken?

Antwoord 2

Raadsvergaderingen zijn inderdaad openbaar; besloten raadsvergaderingen zijn de uitzondering
op de hoofdregel. De Grondwet, artikel 125, schrijft dit voor. Hetzelfde geldt voor
vergaderingen van raadscommissies en door de raad ingestelde bestuurscommissies en
overige commissies. In de Gemeentewet is een procedure vastgelegd die gevolgd moet
worden als de raad besloten wenst te vergaderen. Dat kan alleen indien ten minste
een vijfde van het aantal leden dat de presentielijst heeft getekend daarom verzoekt
of de voorzitter dit nodig oordeelt. Hoewel de wet niet vastlegt in welke gevallen
besloten vergaderd mag worden, is de mogelijkheid besloten te vergaderen zoals in
de Grondwet bepaald naar haar aard een uitzondering. Een voorstel om besloten te vergaderen
zal derhalve gemotiveerd moeten worden. Vervolgens moet de raad dan wel de raadscommissie
ook nog bij meerderheid instemmen met het in beslotenheid vergaderen.

Naast de raadsvergadering worden dus ook de vergaderingen van raadscommissies (en
door de raad ingestelde bestuurscommissies en overige commissies) gereguleerd in de
Gemeentewet. Alle vergaderstructuren die worden ingesteld om de besluitvorming in
de raadsvergadering voor te bereiden zijn een raadscommissie. Daarmee is de wettelijke
procedure inzake openbaarheid en besloten vergaderen van toepassing op een groot deel
van de overleggen die in gemeenten plaatsvinden.5 Het is denkbaar dat in een gemeente ook overleggen en bijeenkomsten plaatsvinden
waarin geen besluitvorming wordt voorbereid en die derhalve buiten het hier beschreven
wettelijk kader vallen. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om heisessies met de gehele
raad of bijeenkomsten waarbij de leden van een fractie technische vragen kunnen stellen
aan ambtenaren. Dergelijke bijeenkomsten zijn op zichzelf niet verboden, maar mogen
niet in de plaats komen van reguliere vergaderingen. De voorschriften voor de vergaderingen
van de gemeenteraad en de raadscommissies waarin besluitvorming aan de orde is of
wordt voorbereid en waarin raadsleden hun bevoegdheden als volksvertegenwoordiger
uitoefenen, hebben tot doel politieke besluitvorming te organiseren op een wijze die
voor inwoners en kiezers inzichtelijk en controleerbaar is. Hiervoor zijn waarborgen
ingebouwd, zoals de verplichting om de agenda vooraf openbaar te maken. Daarnaast
is de gelijke informatiepositie van alle raadsleden een belangrijk uitgangspunt dat
met zich brengt dat het overleg tussen raad en college zoveel mogelijk in de raadsvergadering
dient plaats te vinden. Dit uitgangspunt komt onder meer naar voren in de inlichtingenplicht
van het college die jegens de raad als geheel geldt, ook als de inlichtingen door
een of meer individuele raadsleden worden gevraagd.6

Vraag 3 en 4

Deelt u de mening dat de wijze waarop de «informele bijeenkomsten» op dit moment worden
georganiseerd tegen het principe van «openbaarheid tenzij» is en daarmee indruist
tegen de geest van de Wet open overheid? Zo nee, waarom niet?

Deelt u de mening van een van de onderzoekers dat, zelfs als «bijeenkomsten» als informeel
worden aangeduid, het officiële voor de raad georganiseerde aangelegenheden zijn en
dat het onwenselijk is dat daarvoor geen regels gelden?

Antwoord 3 en 4

Zowel vergaderingen van de raad, als vergaderingen van commissies worden gereguleerd
in de Gemeentewet, zoals hiervoor vermeld. Daarnaast kunnen er bijeenkomsten zijn
die geen raads- en commissievergaderingen zijn en die derhalve niet worden gereguleerd
in de Gemeentewet. Daarin kan geen besluitvorming plaatsvinden, want die moet plaatsvinden
in de raadsvergadering. Ook gaat het in deze bijeenkomsten niet om de voorbereiding
van de besluitvorming in de raadsvergadering, want die vindt plaats in de raadscommissies.
Het is onwerkbaar en ook niet wenselijk om elke denkbare bijeenkomst in de gemeente
in de wet te reguleren. Voor bijvoorbeeld heisessies met de gehele raad, de hierboven
genoemde bijeenkomsten van een fractie met een of meer ambtenaren of nieuwjaarsbijeenkomsten
is regulering in de wet niet passend.

Wel is hierbij het volgende van belang. De hoofdregel is dat de wet de vergaderingen
van de raad regelt. Aanvullende overlegstructuren kunnen behulpzaam zijn bij het functioneren
van het bestuur, maar kunnen niet in de plaats komen van een politiek debat in een
vergadering van de raad. Waar sprake is van besluitvorming of voorbereiding van die
besluitvorming dient dit te gebeuren binnen de wettelijk geregelde vergaderingen.
Daarbij is openbaarheid altijd het uitgangspunt. Zowel de Grondwet als de Gemeentewet
schrijven dit voor. Dit staat los van de Wet open overheid, die overigens alleen betrekking
heeft op openbaarmaking van documenten en niet op de openbaarheid van vergaderingen.

Op basis van de informatie in de betreffende artikelen van De Stentor kan ik niet
in algemene zin de conclusie trekken dat de wijzen waarop informele bijeenkomsten
op dit moment worden georganiseerd tegen dit uitgangspunt indruisen. Zowel het type
informele bijeenkomst, als de redenen om achter besloten deuren te vergaderen, kunnen
per geval verschillen. Zolang men zich houdt aan het voorgeschreven regime van de
Gemeentewet is dit toegestaan. Het college van burgemeester en wethouders dient dit
te bewaken. Ook de gemeenteraad en raadscommissie dienen hierop toe te zien. Zij dienen
in voorkomende concrete gevallen bij meerderheid te beslissen over de beslotenheid
van vergaderingen waarin besluitvorming plaatsvindt of wordt voorbereid en waarin
raadsleden hun bevoegdheden als volksvertegenwoordiger uitoefenen.

Vraag 5

Hoe beoordeelt u de opmerking van een van de onderzoekers in het artikel dat het onderscheid
tussen «vergaderingen «en bijeenkomsten» enigzings gekunsteld is aangezien de Gemeentewet
geen onderscheid maakt in de type vergaderingen?

Antwoord 5

Die conclusie deel ik niet. De Gemeentewet reguleert de raadsvergadering en de vergaderingen
van de verschillende categorieën commissies (raadscommissies, bestuurscommissies en
overige commissies). Een groot deel van de overleggen die raadsleden met elkaar en
met de leden van het college hebben, buiten de raadsvergadering om, vindt plaats in
een commissie. Ook daarvoor gelden wettelijke regels. Er zijn echter bijeenkomsten
met een meer informeel, incidenteel karakter die niet als raads- of commissievergadering
kunnen worden beschouwd. Deze bijeenkomsten worden in de Gemeentewet genoemd noch
gereguleerd. Het houden van deze bijeenkomsten en overleggen is niet bezwaarlijk zolang
deze niet in de plaats komen van de wettelijke gremia zoals de raadsvergadering of
de raadscommissie. Dat zijn immers de aangewezen bijeenkomsten voor het stellen van
vragen aan het college, het debatteren over kwesties in de gemeente en het voorbereiden
van besluiten van de raad.

Vraag 6

Kan de Minister meer duidelijkheid geven over wat precies verstaan wordt onder respectievelijk
een vergadering en een bijeenkomst en wat de verschillen tussen beiden zijn?

Antwoord 6

Zoals in het antwoord op vraag 5 aangegeven, noemt en reguleert de Gemeentewet de
raadsvergaderingen en de vergaderingen van raadscommissies, bestuurscommissies en
overige commissies. Raadscommissies zijn commissies die worden ingesteld om de besluitvorming
in de raadsvergadering voor te bereiden en om met het college of de burgemeester te
overleggen. Bestuurscommissies kunnen door de raad, het college of de burgemeester
worden ingesteld en het orgaan dat een bestuurscommissie heeft ingesteld kan dan vervolgens
een of meer van zijn eigen bevoegdheden overdragen aan die bestuurscommissie. Overige
commissies zijn andere commissies die door de raad, het college of de burgemeester
worden ingesteld. Deze kunnen bijvoorbeeld zijn belast met het doen van onderzoek
of hebben een adviserende taak. Als de raad een raadscommissie of bestuurscommissie
instelt, bepaalt de raad hiervoor de taken, de bevoegdheden, de samenstelling en de
werkwijze. Op deze commissies is een aantal regels met betrekking tot raadsvergaderingen
van toepassing, waaronder de regels met betrekking tot openbaarheid van de agenda
en van de vergadering. In de circulaire over het commissiestelsel in de Gemeente-
en Provinciewet zal voor de praktijk nader worden verduidelijkt welke typen commissies
er zijn en welke regels gelden voor die verschillende typen commissies. Ik verwacht
deze circulaire nog dit jaar gereed te hebben.

Vraag 7

Bent u bereid om al dan niet in samenwerking met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG), de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters,
en de Wethoudersvereniging, in kaart te brengen welke typen en hoeveel bijeenkomsten
en vergaderingen er per jaar in de afgelopen vijftien jaar zijn georganiseerd voor
gemeenteraadsleden, in hoeverre deze openbaar waren zodat een eventuele trend te ontwaren
valt?

Antwoord 7

Een dergelijk kwantitatief onderzoek overweeg ik op dit moment niet. Juist als het
gaat om bijeenkomsten met een informeel karakter zal het zeer lastig zijn om in kaart
te brengen hoe vaak deze precies hebben plaatsgevonden de afgelopen jaren. Wel deel
ik de wens om in beeld te krijgen in hoeverre voor gemeenten voldoende duidelijk is
dat hulpstructuren niet in de plaats kunnen komen van de vergaderorde van de verschillende
gemeentelijke organen die de Gemeentewet regelt. Ik ben dan ook graag bereid om met
de genoemde partijen hierover in overleg te gaan.

Vraag 8

Kunt u de ciculaire eerst in concept delen met de Kamer voordat het officieel in werking
treedt? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 8

Een circulaire is met name bedoeld als instrument om de praktijk te helpen bij het
toepassen van (nieuwe of bestaande) wet- en regelgeving. In dit geval gaat het om
uitleg en toepassing van het wettelijk kader in de Gemeente- en Provinciewet met betrekking
tot de verschillende typen commissies. Omdat het bij een circulaire gaat om een uiteenzetting
en uitleg van geldende wettelijke kaders en niet om nieuw beleid, is het niet gebruikelijk
om circulaires vooraf in concept voor te leggen aan uw Kamer. Wel ben ik vanzelfsprekend
graag bereid uw Kamer een afschrift te sturen van de circulaire over het commissiestelsel
als deze wordt gepubliceerd.

Vraag 9

Bent u bereid om een voorlichting te vragen bij de Raad van State over de vraag of
de Wet open overheid en de Gemeentewet momenteel voldoende duidelijkheid geven over
welke bijeenkomsten en vergaderingen openbaar danwel besloten mogen zijn en welke
mogelijkheden de wetten bieden om «informele bijeenkomsten» beter te reguleren?

Antwoord 9

Op dit moment vind ik het in de eerste plaats van belang dat voor gemeenten op grond
van het wettelijk regime duidelijk is welke verschillende vergaderstructuren er zijn
en welk wettelijk kader op dit moment voor die vergaderstructuren geldt, onder meer
als het gaat om openbaarheid. Met de circulaire over het commissiestelsel wordt beoogd
hierover nadere duidelijkheid te verschaffen. Vervolgens zal vanuit mijn ministerie
in gesprek worden gegaan met in ieder geval de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
en de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, om te inventariseren in hoeverre het
bestaande wettelijk kader voldoende duidelijkheid biedt. Het vragen van een voorlichting
bij de Raad van State overweeg ik niet. Overigens is het wettelijk kader inzake besloten
vergaderen alleen in de Gemeentewet neergelegd en niet in de Wet open overheid. Die
laatste wet ziet op de openbaarmaking van informatie die is neergelegd in documenten
en niet op de openbaarheid van vergaderingen.