Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I ALGEMEEN

1. Inleiding

Door de invoering van het studievoorschotstelsel (hierna: leenstelsel) in 2015 is
geleidelijk per jaar extra geld beschikbaar gekomen voor het hoger onderwijs.1 De overheid, onderwijsinstellingen en studentenorganisaties spraken gezamenlijk af
dat dit geld ten goede zou komen aan de kwaliteit van het onderwijs met de kwaliteitsafspraken.
Deze afspraken gelden voor de periode 2019 tot en met 2024.2 In het coalitieakkoord 2021–2025 «Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst»
is opgenomen dat het kabinet de investeringen vanuit het studievoorschot ongemoeid
laat. Eind 2024 lopen de huidige kwaliteitsafspraken af. In de beleidsbrief hoger
onderwijs en wetenschap3 is opgenomen dat vanaf 1 januari 2025 de investeringen vanuit het studievoorschot
gecontinueerd worden en structureel aan de instellingen worden toegekend via de lumpsumbekostiging,
teneinde het huidige kwaliteitsniveau voort te zetten. De huidige wijze van kwaliteitsbekostiging
leidt namelijk tot de nodige administratieve lasten voor instellingen en uitvoeringslasten
voor de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO). Vanwege bewezen professionaliteit
heeft de regering het vertrouwen dat instellingen zich ook na 2024 met deze middelen
inzetten voor het verbeteren van de kwaliteit van het hoger onderwijs. Dit wetsvoorstel
schrapt daarom de wettelijke grondslag voor de kwaliteitsbekostiging.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

2.1 Aanleiding

Met ingang van het studiejaar 2015–2016 is de basisbeurs voor studenten in het hoger
onderwijs komen te vervallen en vervangen door het leenstelsel met sociale terugbetalingsvoorwaarden.

De middelen die jaarlijks vrijkwamen door dit stelsel (studievoorschotmiddelen) zijn
gekoppeld aan de zogenoemde kwaliteitsafspraken op instellingsniveau.4 Er is destijds voor gekozen om deze afspraken te maken op instellingsniveau, omdat
de opbrengst van de sociale hervorming van de studiefinanciering recht moest doen
aan de eigen dynamiek van instellingen en opleidingen. De kwaliteitsafspraken zijn
gericht op het realiseren van de doelstellingen voor kwaliteitsverbeteringen en het
bijdragen aan uitdagend hoger onderwijs van wereldniveau. Ze hebben daarmee als doel
om binnen de instellingen een cultuur te bevorderen waarin kwaliteitsverbetering van
het onderwijs centraal staat. Van belang daarbij was dat de kwaliteitsafspraken en
de strategische plannen waarop deze gebaseerd zijn, gedragen moesten worden door de
docenten en studenten. In de interactie tussen studenten en docenten moest immers
de kwaliteitsverbetering worden gerealiseerd.5

De overheid, onderwijsinstellingen en studentenorganisaties spraken bij de kwaliteitsafspraken
gezamenlijk af dat de studievoorschotmiddelen ten goede zouden komen aan de verbetering
van de kwaliteit van het onderwijs. Om dit te realiseren is met de Wet studievoorschot
hoger onderwijs in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW)
een aparte grondslag opgenomen om, in afwijking van de algemene berekeningswijze,
een bedrag aan de rijksbijdrage toe te kunnen voegen in verband met de door de instelling
in het vooruitzicht gestelde of gerealiseerde kwaliteit van het hoger onderwijs of
het wetenschappelijk onderzoek (de kwaliteitsbekostiging). De kwaliteitsafspraken
zijn juridisch omgezet in het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 (UWHW).6

Op grond van het UWHW is door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW)
eind 2019 en begin 2020 kwaliteitsbekostiging voor de periode 2021 – 2024 toegekend
aan instellingen, die daarvoor individueel een plan voor de kwaliteitsverbetering
hadden ingediend. De Minister van OCW heeft zich voor zijn beslissing steeds laten
adviseren door de NVAO. Nu het einde van de huidige periode van kwaliteitsbekostiging
nadert, heeft de regering stilgestaan bij de toekomst van de kwaliteitsbekostiging.

2.2 Probleembeschrijving en doelstelling

Vanaf 1 januari 2025 eindigen de kwaliteitsafspraken, zoals deze op 9 april 2018 door
de Minister van OCW, de VSNU7, de Vereniging Hogescholen (VH), het Interstedelijk Studenten Overleg (ISO) en de
Landelijke Studentenvakbond (LSVb) zijn vastgelegd. Deze afspraken boden instellingen
de ruimte om eigen keuzes te maken op het terrein van verbetering van de onderwijskwaliteit
en zijn door instellingen vertaald in plannen. De plannen die door de instellingen
zijn opgesteld gaven aan waar de instelling met de inzet van de studievoorschotmiddelen
naar streeft tot en met 2024.

Gebleken is dat de kwaliteitsafspraken door alle instellingen goed zijn nagekomen.
In 2021 hebben alle instellingen een positief besluit ontvangen op de aanvraag voor
de kwaliteitsbekostiging.8 Dit betekent dat alle instellingen hebben voldaan aan de maatstaven voor de toekenning
van de kwaliteitsbekostiging bij de planbeoordeling. De aanvraag getuigde daarmee
van voldoende betrokkenheid van interne belanghebbende partijen; de medezeggenschap
moest instemmen met het plan en de raad van toezicht moest goedkeuring geven aan het
plan. Ook uit de tussentijdse evaluatie van de planrealisatie door de NVAO blijkt
dat instellingen voldoende voortgang hebben geboekt bij de realisatie van hun voornemens
en dat de relevante belanghebbende partijen voldoende zijn betrokken gedurende de
uitvoering van het plan. De regering ziet hierin de bevestiging dat verdiend vertrouwen
in de professionaliteit maakt dat de instellingen zich ook na afloop van de kwaliteitsafspraken
zullen blijven inzetten voor de verbetering van de kwaliteit van het hoger onderwijs.

Tegelijkertijd stelt de regering vast dat de huidige wijze van kwaliteitsbekostiging
administratieve lasten met zich mee brengt. Op basis van signalen uit het veld trekt
de regering thans de conclusie dat de door de instellingen ervaren regeldruk hoger
is gebleken dan tijdens de totstandkoming van de kwaliteitsafspraken was voorzien.9 Deze hoge administratieve lasten vindt de regering onwenselijk.

De regering vindt het vanwege de bovengenoemde redenen niet nodig de huidige wijze
van kwaliteitsbekostiging te continueren. Het doel van de kwaliteitsbekostiging –
om binnen de instelling een cultuur te bevorderen waarin kwaliteitsverbetering van
het onderwijs centraal staat – kan naar oordeel van de regering ook bereikt worden
via de lumpsum-bekostiging (met de daarbij horende medezeggenschapsrechten). De kwaliteitsafspraken
hebben naar het oordeel van de regering gezorgd voor een impuls aan de cultuur van
bevordering van de kwaliteitsverbetering binnen de instelling, maar verdiend vertrouwen
en de hoge administratieve lasten van de kwaliteitsbekostiging, maakt dat de regering
nu een andere keuze maakt. Teneinde het huidige kwaliteitsniveau hoog te houden en
blijvend bij te dragen aan de kwaliteit van het hoger onderwijs heeft de regering
als doel om de investeringen vanuit het studievoorschot (studievoorschotmiddelen)
structureel, via de lumpsum, toe te kennen aan de instellingen. Er hoeven geen afspraken
meer per instelling te worden gemaakt over toekenning en besteding van deze middelen,
noch zal er sprake zijn van toetsing van de gemaakte plannen vooraf door de NVAO.
Op deze manier creëert de regering rust en ruimte, zowel op het gebied van bekostiging
als administratieve belasting.

2.3. Voorgestelde wijziging

Teneinde te zorgen voor meer rust en ruimte in het stelsel van bekostiging, is aanpassing
van de WHW nodig. De WHW geeft de Minister van OCW de bevoegdheid kwaliteitsbekostiging
toe te kennen aan instellingen. Om gevolg te geven aan de wens van de regering om
de studievoorschotmiddelen door toevoeging aan de lumpsum ter beschikking te laten
komen van de instellingen, is het nodig om de bevoegdheid om kwaliteitsbekostiging
toe te kennen uit de WHW te schrappen. Zonder deze aanpassing ontstaat onzekerheid
over de wijze waarop en de voorwaarden waaronder de studievoorschotmiddelen per 2025
ter beschikking van de instellingen komen. Los hiervan is het ook niet wenselijk om
een grondslag voor kwaliteitsbekostiging in de WHW te laten staan, terwijl er geen
uitzicht is op de toepassing hiervan. Dit is niet in overeenstemming met de gewenste
rust en ruimte in het stelsel van de bekostiging.

Huidige systematiek

Artikel 2.6, eerste lid, van de WHW verwijst naar de algemene berekeningswijze van
de rijksbijdrage. Die wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgesteld.
Met het oog op het bevorderen van de kwaliteit van het hoger onderwijs of het wetenschappelijk
onderzoek zijn met de Wet studievoorschot hoger onderwijs aan dit artikel twee nieuwe
leden toegevoegd (leden vijf en zes). Door deze toevoeging kan in afwijking van de
algemene berekeningswijze aan de rijksbijdrage een bedrag worden toegevoegd in verband
met de door een instelling in het vooruitzicht gestelde of gerealiseerde kwaliteit
van het hoger onderwijs of het wetenschappelijk onderzoek.

Systematiek vanaf 2025

De regering stelt voor om de studievoorschotmiddelen per 2025 structureel, door toevoeging
aan de lumpsum, ter beschikking te laten komen van de instellingen. De middelen worden
hiertoe toegevoegd aan de onderwijsopslag in percentages, deel van het onderwijsdeel
van de landelijk beschikbare rijksbijdrage.10 Het toevoegen van de studievoorschotmiddelen aan de onderwijsopslag in percentages
houdt in dat de middelen per instelling op het niveau van 2024 vanaf 2025 structureel
worden toegevoegd aan de lumpsum. De mogelijkheid voor kwaliteitsbekostiging verdwijnt
uit de WHW.

Betrokkenheid interne belanghebbende partijen

Met het structureel aan de instellingen ter beschikking komen van de studievoorschotmiddelen,
door toevoeging aan de lumpsum, vervallen de specifieke afspraken11 over de betrokkenheid van de medezeggenschap op de besteding van de studievoorschotmiddelen.
De regering acht het van belang dat blijvende betrokkenheid van de medezeggenschap
op de besteding van deze middelen wordt gewaarborgd. De specifieke wijze waarop deze
betrokkenheid wordt uitgewerkt, is in nader overleg met VH, UNL, ISO en LSVb bezien.12 Met de door de Tweede Kamer aangenomen motie Van der Laan/Westerveld13 is door de Tweede Kamer verzocht om het instemmingsrecht van de medezeggenschap op
de studievoorschotmiddelen vanaf 2025 te continueren.

De VH, UNL, ISO en LSVb zijn, samen met de Minister van OCW, over de specifieke wijze
waarop deze betrokkenheid wordt geregeld in overleg getreden. De centrale medezeggenschap
heeft instemmingsrecht op de hoofdlijnen van de jaarlijkse begroting.14 De precieze invulling daarvan is overgelaten aan de instellingen. Er is afgesproken
dat per 2025 de middelen ter bevordering van de onderwijskwaliteit (studievoorschotmiddelen)
zal worden beschouwd als onderdeel van de hoofdlijnen van de jaarlijkse begroting.
De Minister van OCW zal de hogescholen en universiteiten informeren over welk bedrag
aan studievoorschotmiddelen elke instelling, als onderdeel van de rijksbijdrage, ontvangt.

Betrokkenheid externe belanghebbende partijen

De regering heeft het vertrouwen dat de instellingen, ook nadat de studievoorschotmiddelen
ter beschikking komen van de instellingen door toevoeging aan de lumpsum, zich zullen
blijven inzetten voor het verbeteren van de kwaliteit van het hoger onderwijs. Uitgangspunt
blijft hierbij ruimte voor en vertrouwen in de horizontale dialoog. De regering meent
dat op instellingsniveau, in het gesprek tussen instellingsbestuur, studenten, docenten
en relevante in- en externe stakeholders (zoals werkgevers, toeleverend onderwijsveld
of maatschappelijke organisaties), het beste kan worden bepaald met welke investeringen
de onderwijskwaliteit bij de eigen instelling het meest is gediend. De regering gaat
er van uit dat, waar relevant, interne en externe stakeholders betrokken zullen blijven
worden bij kwaliteitsinvesteringen.

3. Gevolgen (met uitzondering van financiële gevolgen)

3.1. Regeldruk

Van de huidige werkwijze, waarbij instellingen samen met de medezeggenschap vooraf
plannen moeten maken ter besteding van deze middelen, de toetsing vooraf van deze
plannen door de NVAO en de toetsing van de planrealisatie, is vanaf 2025 geen sprake
meer. De berekende administratieve lasten die gepaard gaan met deze huidige wijze
van kwaliteitsbekostiging15 komen daarmee te vervallen.

3.2. Doenvermogen, Caribisch Nederland, gendergelijkheid en privacy

Dit wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor het doenvermogen van studenten, Caribisch
Nederland, gendergelijkheid en gegevensleveringen.

4. Uitvoering

Door de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) is een uitvoeringstoets verricht
op de voorgestelde wetswijziging. DUO concludeert dat het wetsvoorstel uitvoerbaar
en haalbaar is. Hierbij zijn enkele opmerkingen geplaatst, die zien op de gevolgen
van dit wetsvoorstel voor DUO ten aanzien van de bekostiging van de onderwijsinstellingen.
Er is ook de opmerking gemaakt dat het UWHW en de Regeling financiën hoger onderwijs
nog gewijzigd moeten gaan worden. Ten aanzien van dit laatste punt merkt de regering
op, dat door het vervallen van de grondslag van kwaliteitsbekostiging in de WHW, de
lagere regelgeving die hierop gebaseerd is van rechtswege zal vervallen. Dit is inmiddels
geëxpliciteerd in artikel II van het voorstel.

5. Financiële gevolgen

In onderstaande tabel zijn de middelen die beschikbaar zijn voor kwaliteitsbekostiging
weergegeven. Deze middelen blijven onverkort beschikbaar op begrotingsartikel 6 (hbo)
en begrotingsartikel 7 (wo) van de begroting van het Ministerie van OCW. Vanaf 2025
zullen deze middelen binnen begrotingsartikel 6 en 7 onder het instrument Bekostiging
worden overgeheveld van de post «Studievoorschot kwaliteitsafspraken» naar «Bekostiging
onderwijsdeel». De middelen worden daarmee structureel toegevoegd aan de lumpsum.

Tabel: Bedragen kwaliteitsbekostiging (bedragen x € 1 miljoen)

2025

2026

2027

Struc.

Kwaliteitsbekostiging hbo

410

410

410

410

Kwaliteitsbekostiging wo

249

249

249

249

6. Advies en consultatie

ATR

Tijdens de internetconsultatie is een concept van dit wetsvoorstel voorgelegd aan
het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR). Het ATR adviseert het wetsvoorstel in
te dienen. Het ATR geeft in haar advies aan dat gelet op de verplichtingen die voortvloeien
uit de huidige, specifieke wijze van kwaliteitsbekostiging, het onderhavige voorstel
een minder belastend alternatief is. Het past bij het in het Bestuursakkoord geformuleerde
uitgangspunt om «zo min mogelijk extra regeldruk» te veroorzaken en zoveel mogelijk
aan te sluiten «bij bestaande instrumenten». Bij de met dit wetsvoorstel voorziene
structurele vermindering van regeldrukkosten van € 150.000 plaatst het ATR de kanttekening
dat er door de regering nog (nieuwe) afspraken worden gemaakt over de rol van de medezeggenschap.
De vermindering van de regeldrukkosten zal uiteindelijk afhankelijk zijn van die afspraken.
Het ATR geeft daarom in overweging om bij het maken van die afspraken expliciet de
regeldrukkosten te betrekken.

Internetconsultatie

De conceptversie van dit wetsvoorstel heeft in de periode van 24 maart tot en met
28 april 2023 opengestaan voor internetconsultatie. Op de internetconsultatie zijn
in totaal 5 reacties binnengekomen, waarvan 4 openbare reacties. De reacties zijn
onder meer afkomstig van een hogeschool, een studentenorganisatie, een onderwijsspecialist
en burgers. Deze reacties hebben niet geleid tot aanpassing van het wetsvoorstel en
de memorie van toelichting.

Uit de consultatie is naar voren gekomen dat een deel van de respondenten positief
is over het structureel aan de instellingen ter beschikking komen van de studievoorschotmiddelen
– door toevoeging aan de lumpsum – en met de daarmee gepaard gaande vermindering van
de regeldruk.

Deze nieuwe wijze van ter beschikking stellen van de studievoorschotmiddelen leidt
echter ook tot zorgen bij andere respondenten, met name ten aanzien van de betrokkenheid
van de medezeggenschap bij de besteding van deze middelen. Eén respondent heeft drie
aanbevelingen geformuleerd voor onderhavig wetsvoorstel:

1. Stel jaarlijks een percentage van de lumpsum beschikbaar voor studentinitiatieven;

2. Borg betrokkenheid van de medezeggenschap bij het bredere thema van investeringen
in de onderwijskwaliteit; en

3. Zorg ervoor dat een parallelle discussie plaatsvindt over de ondersteuning van de
medezeggenschap.

Deze aanbevelingen zullen worden meegenomen in het overleg dat de regering voert met
de VH, UNL, LSVb en ISO over de uitvoering van de motie Van der Laan/Westerveld (zie
paragraaf 2.3).

Daarnaast is gevraagd hoe in deze wetswijzing is meegenomen dat onderwijsinstellingen
het in de lumpsum opgenomen bedrag ook daadwerkelijk aan kwaliteitszorg- en verbetering
besteden. De regering heeft vertrouwen dat de instellingen deze middelen in samenspraak
met de medezeggenschap, net als in de afgelopen jaren, zullen blijven inzetten voor
de verbetering van kwaliteit van het onderwijs. Hiertoe is in het bestuursakkoord
met VH en UNL ook de afspraak gemaakt dat instellingen deze middelen structureel inzetten
voor de (bevordering van de) kwaliteit van het hoger onderwijs.16

Ook is gevraagd of de administratieve lasten niet hetzelfde blijven met de wetswijziging,
aangezien respondent de hoop uitspreekt dat instellingen nog steeds kwaliteits(verbeterings)plannen
maken in samenspraak met de medezeggenschap.

In reactie hierop wil de regering benadrukken dat de huidige werkwijze, waarbij instellingen
samen met de medezeggenschap vooraf plannen moeten maken ter besteding van deze middelen,
de toetsing vooraf van deze plannen door de NVAO en de toetsing van de planrealisatie,
vanaf 2025 verdwijnt. Dit betekent dat de uit de WHW voortvloeiende administratieve
lasten die hiermee gepaard gaan verdwijnen. Zoals in paragraaf 2.3 naar voren is gebracht,
acht de regering het wel van belang dat blijvende betrokkenheid van de medezeggenschap
op de besteding van deze middelen wordt gewaarborgd. De regering gaat ervan uit dat
de hieruit voortkomende regeldruk minder is dan die voortvloeiend uit de huidige werkwijze.

Tot slot suggereert een respondent dat de studievoorschotmiddelen niet aan verbetering
van het onderwijs zijn besteed en teruggegeven zouden moeten worden aan de studenten
die onder het leenstelsel hebben gestudeerd. In reactie hierop wil de regering benadrukken
dat de studievoorschotmiddelen zijn besteed aan de investeringen in het hoger onderwijs.
De investeringen in het hoger onderwijs, die zijn bekostigd uit middelen die met de
invoering van het leenstelsel werden bespaard,

blijven overeind na de terugkeer van de basisbeurs en zullen nog steeds worden ingezet
ter verbetering van het hoger onderwijs.

7. Inwerkingtreding

De publicatie van dit wetsvoorstel is voorzien per 1 juli 2024. Op deze manier kunnen
de instellingen tijdig geïnformeerd worden over de bekostiging voor 2025 in de eerste
Rijksbijdragebrief voor 2025. Deze brief wordt uiterlijk in augustus 2024 aan de instellingen
verstuurd. De inwerkingtreding is voorzien op 1 januari 2025. De huidige periode van
kwaliteitsbekostiging loopt af op 31 december 2024 waardoor de grondslag van de kwaliteitsbekostiging
tot deze datum in de wet moet blijven staan.

II ARTIKELSGEWIJS

Artikel I (artikel 2.6 WHW)

Met dit artikel wordt de grondslag van de kwaliteitsbekostiging uit de WHW geschrapt.

Artikel II

Aanwijzing nr. 6.24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving geeft aan dat door het
(geheel of gedeeltelijk) intrekken van een delegerende regeling de rechtsgrondslag
aan (bepalingen in) uitvoeringsregelingen vervallen die hierop gebaseerd zijn(van
rechtswege). Om onduidelijkheid over de juridische status van (bepalingen in) uitvoeringsregelingen
te voorkomen, is het volgens deze Aanwijzing wenselijk het vervallen hiervan expliciet
te regelen. Hiertoe is in artikel II opgenomen welke bepalingen van het Uitvoeringsbesluit
WHW 2008 vervallen.

Artikel III

Dit artikel regelt dat deze wet bij koninklijk besluit in werking treedt. De geplande
inwerkingtredingsdatum is 1 januari 2025. Zie paragraaf 7 van het algemeen deel voor
de toelichting hierop.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf