Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag
36 372 Wijziging van de Penitentiaire beginselenwet in verband met aanvullende maatregelen tegen georganiseerde criminaliteit tijdens detentie
Nr. 6
VERSLAG
Vastgesteld 12 oktober 2023
De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid, belast met het voorbereidend onderzoek
van dit voorstel van wet, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen. Onder het
voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen
zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het voorstel van wet
genoegzaam voorbereid.
INHOUDSOPGAVE
I. Algemeen
2
1. Inleiding
3
2. De plaats van dit wetsvoorstel
4
3. Aanvullende beperkingen in de extra beveiligde inrichting en in de afdeling voor
intensief toezicht
5
3a. De gedetineerde op wie het bevel betrekking kan hebben
5
3b. Informatie die aanleiding geeft tot een bevel
5
3c. Preventief bevel
6
3d. Maatregelen die kunnen worden getroffen in het bevel en de duur daarvan
6
4. Rechtsbescherming
8
5. Visueel toezicht
8
5.1 Inleiding
8
5.2 Doel
9
6. Beperking aantal rechtsbijstandsverleners
9
6.1 Inleiding
9
6.2 Relatie tot de andere maatregelen in dit wetsvoorstel
10
6.3 Vormgeving maatregel
10
7. Relatie tot mensenrechten en in de Penitentiaire beginselenwet verankerde beginselen
10
7.1 Artikel 3 EVRM – verbod op foltering of onmenselijke behandeling
10
7.2 Artikel 6 EVRM, artikel 3 Richtlijn 2013/48/EU en artikel 17 Grondwet – recht
op een eerlijke procedure
10
7.3 Regimaire beperkingen in relatie tot het belang van een individuele beoordeling
10
7.4 Artikel 8 EVRM en artikel 13 Grondwet – family life en correspondentie
11
7.5 De bevelsbevoegdheid en het Handvest van de Grondrechten van de EU (EU-Handvest)
12
7.6 Het resocialisatiebeginsel, het beginsel van minimale beperkingen en artikel 15,
vierde lid van de Grondwet
12
8. Evaluatie
12
9. Administratieve en financiële consequenties
12
10. De adviezen naar aanleiding van het wetsvoorstel
12
II Artikelsgewijs deel
13
Artikel I
13
Onderdelen A en B
13
Onderdelen C en K
13
Onderdeel D
13
Onderdeel E
13
Onderdeel F, I en J
13
Onderdeel G
13
Onderdeel H
13
Artikel II
13
Artikel III
13
I. Algemeen
De leden van de VVD- en SGP-fracties hebben met belangstelling kennisgenomen van de
wijziging van de Penitentiaire beginselenwet in verband met aanvullende maatregelen
tegen georganiseerde criminaliteit tijdens detentie (het wetsvoorstel). Voornoemde
leden verwelkomen alle noodzakelijke maatregelen waarmee voorkomen kan worden dat
criminele netwerken vanuit detentie kunnen worden voortgezet en zo bijdragen aan het
beschermen van onze democratische rechtsorde. De dreiging die thans uitgaat van een
steeds groter wordende groep geharde criminelen richting het personeel van de Dienst
Justitiële Inrichtingen (DJI), andere gedetineerden, de Nederlandse samenleving en
de democratische rechtsorde maken het noodzakelijk om aanvullende maatregelen te treffen
om te voorkomen dat criminele netwerken vanuit detentie worden voortgezet. Deze leden
onderschrijven de doelstellingen van het wetsvoorstel. Wel zien zij dit wetsvoorstel
pas als een eerste stap in de juiste richting. Volgens deze leden moet de Penitentiaire
beginselenwet (Pbw) bij de tijd gebracht worden, nu naast een aantal incidenten ook
de signalen vanuit de opsporing duidelijk de noodzaak van een aantal maatregelen rechtvaardigt
en gevangenisregimes waarin communicatie beperkt wordt, rechtvaardigt.
De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden erkennen de dreiging die uitgaat van een klein aantal gedetineerden afkomstig
uit de georganiseerde drugscriminaliteit zelfs vanuit detentie en zij zien de risico’s
die daarvan uitgaan voor de openbare orde, veiligheid en democratische rechtsstaat.
Tegelijkertijd benadrukken zij het belang van verschillende penitentiaire beginselen,
zoals het beginsel van minimale beperkingen, humane bejegening en het recht op bijstand.
De Pbw dient het evenwicht uit te drukken tussen het belang van de veiligheid van
de rechtsstaat en de rechten van individuele gedetineerden. Deze leden hebben in het
kader daarvan nog een aantal vragen.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Hoeders van de rechtstaat worden steeds vaker bedreigd door zware criminelen die denken
onaantastbaar te zijn, zelfs als zij gedetineerd zitten. Deze leden zijn van mening
dat wanneer criminelen tijdens hun detentie doorgaan met criminele praktijken en criminele
verbanden blijven aansturen, hier scherp tegen opgetreden moet worden. Verregaande
maatregelen kunnen noodzakelijk en gerechtvaardigd zijn, vinden deze leden, om de
veiligheid van de rechtsstaat te kunnen garanderen. Voornoemde leden danken de regering
voor het ontwerp van dit wetsvoorstel en maken van de gelegenheid gebruik om enkele
vragen te stellen aan de regering.
De leden van de SP-fractie hebben het wetsvoorstel gelezen. Deze leden hebben hier
nog een aantal vragen over.
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties hebben met belangstelling kennis genomen
van het wetsvoorstel. Deze leden onderkennen de grote risico’s voor de openbare orde,
de veiligheid en de democratische rechtstaat die van de ondermijnende, georganiseerde
(drugs)criminaliteit uitgaan en benadrukken met klem het belang van het voorkomen
en bestrijden van dit soort ernstige criminaliteitsvormen, ook gedurende detentie.
Tegelijkertijd vinden deze leden het belangrijk dat proportionaliteit, subsidiariteit
en effectiviteit van voorgestelde maatregelen in het oog gehouden worden. Het gaat
om een verhoudingsgewijs kleine, uitzonderlijke groep gedetineerden waarvoor uitzonderlijke,
zeer ingrijpende maatregelen worden getroffen, die kennelijk verder gaan dan in Italië
worden toegepast. Met de Afdeling advisering van Raad van State (de Afdeling) zijn
deze leden van mening dat dergelijke maatregelen moeten voldoen aan de eisen van noodzakelijkheid,
proportionaliteit en subsidiariteit en dat er een evenwicht wordt gevonden tussen
de in het geding zijnde belangen. Dit zijn geen statische begrippen en daarom hechten
deze leden er sterk aan dat continu wordt overwogen om opgelegde maatregelen naar
noodzakelijkheid op- of af te schalen. Daarover hebben de aan het woord zijnde leden
enkele vragen.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Deze
leden delen de zorg over de groep gedetineerden die afkomstig is uit de georganiseerde
(drugs)criminaliteit die een grote bedreiging vormt voor de democratische rechtsstaat.
Zoals de Afdeling stelt, vraagt een kleine uitzonderlijke categorie gedetineerden
om uitzonderlijke maatregelen.
1. Inleiding
De leden van de CDA-fractie lezen dat de voorgestelde maatregelen die permanent het
toezicht op gedetineerden waarvan een ernstige gevaarzetting voor de samenleving uitgaat,
versterken, nodig zijn omdat de risico’s voor advocaten steeds groter worden om onder
druk, dwang of bedreiging boodschappen naar buiten te brengen. Deze leden vragen welke
maatregelen de regering kan en gaat nemen om te voorkomen dat advocaten onder zware
druk klusjes van criminelen gaan doen. In hoeverre kan dit ook beter gemonitord worden
zodat, wanneer dit aan de orde is, direct maatregelen genomen kunnen worden?
De leden van de CDA-fractie constateren dat in het Italiaanse 4-bis regime maatregelen
worden genomen om concentraties van gevangenen van dezelfde criminele groepen in dezelfde
faciliteit te voorkomen. Deze leden vragen of dit in de Extra Beveiligde Inrichting
(EBI) en Afdeling Intensief Toezicht (AIT) ook het geval is, en zo ja, aan welke criteria
wordt getoetst om te bepalen of de gedetineerden voldoende gespreid worden over de
beschikbare faciliteiten om te voorkomen dat ze met elkaar in contact komen. Voornoemde
leden vragen daarnaast wat precies de verschillen zijn op dit punt tussen het voorgestelde
Nederlandse regime en het Italiaanse regime.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering aan te geven wat de omvang
is van de groep waarvan zij verwacht dat die onder de nieuwe maatregelen zal vallen.
Is het mogelijk een schatting te maken van hoeveel gedetineerden de regering beoogt
dat zij onder dit regime zouden vallen? Dit vragen deze leden ook in het licht van
de zorgen van de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) over een glijdende schaal die
wordt betreden met dit voorstel. Kan de regering die zorgen wegnemen?
De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat dit wetsvoorstel ten doel heeft de samenleving
te bescherming tegen voortgezet crimineel handelen. Deze leden vragen of op een gegeven
moment een spanningsveld kan bestaan tussen dit belang en het belang van terugkeer
in de maatschappij en voorkoming van recidive – ook daar heeft de samenleving belang
bij. Ziet de regering dat hier, zeker wanneer het einde van een straf nadert, een
spanning tussen kan bestaan? Hoe heeft de regering dit spanningsveld gewogen?
De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat dit wetsvoorstel zich specifiek richt
op zware georganiseerde criminaliteit. Deze leden vragen wat de betekenis is van dit
wetsvoorstel voor verdachten van terroristische misdrijven.
2. De plaats van dit wetsvoorstel
De leden van de VVD- en SGP-fracties merken op dat het wetsvoorstel tot vaststelling
van de Pbw dat in 1995 werd ingediend, drie uitgangspunten bevatte. De Pbw streeft
naar een zo humaan mogelijke tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf, het voorkomen
of althans zoveel mogelijk beperken van de schadelijke gevolgen en effecten van de
detentie en de voorbereiding van de terugkeer van de gedetineerden in de samenleving.
Deze drie uitgangspunten zijn nog steeds relevant, maar niet altijd en niet voor iedereen.
De wereld is sinds 1995 namelijk ingrijpend veranderd. Nu zijn er veel criminele kopstukken
die dankzij hun drugsimperia zeer vermogend zijn geworden en het zich dus makkelijk
kunnen veroorloven om honderdduizenden euro’s uit te trekken om personeel van de DJI
te intimideren en ontsnappingspogingen en moorden te beramen. De belangen zijn groter
geworden, de omvang van criminele netwerken groter, het geweld extremer en de berusting
in de regels van de rechtsstaat blijkt bij een kleine groep afwezig. Dankzij uitstekend
werk van onder andere de politie en het Openbaar Ministerie (OM) zijn steeds meer
criminele kopstukken gedetineerd. Gelet op deze ontwikkelingen achten deze leden het
van belang dat de regering fundamenteler kijkt naar de toekomstbestendigheid van de
huidige Penitentiaire beginselenwet. Deelt de regering de opvatting dat het veilig
houden van de samenleving ook een vierde wettelijk uitgangspunt zou moeten zijn van
de Pbw? De aan het woord zijnde leden ontvangen graag een reactie van de regering
hierop.
De leden van de CDA-fractie lezen dat de vestigingsdirecteur een bepalende rol heeft
bij het treffen van passende maatregelen in individuele gevallen, maar dat er soms
urgente aanwijzingen zijn dat vanuit gedetineerden of hun criminele netwerk een ernstige
dreiging voor de openbare orde buiten de inrichting blijft uitgaan op een manier die
de verantwoordelijkheid en het handelingsperspectief van de vestigingsdirecteur overstijgen.
Deze leden vragen of ook andere opties zijn overwogen wat betreft de bevelsbevoegdheid
dan alleen het te beleggen bij de Minister voor Rechtsbescherming.
3. Aanvullende beperkingen in de extra beveiligde inrichting en in de afdeling voor
intensief toezicht
3a. De gedetineerde op wie het bevel betrekking kan hebben
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties lezen in de memorie van toelichting dat
de regering toepassing van de voorgestelde bevelsbevoegdheid niet wil beperken tot
gedetineerden in de EBI. Het roept bij deze leden de vraag op in hoeverre in beginsel
alle detentie-inrichtingen in staat zijn uitvoering te geven aan een dergelijk bevel
en welke investeringen in personele capaciteit en fysieke maatregelen daarvoor nodig
zijn. Daarnaast vragen deze leden in hoeverre de beoordeling van nut, proportionaliteit
en noodzaak van te treffen maatregelen verschilt in de afzonderlijke categorieën detentieregimes
(AIT, EBI en regulier). Wat vindt de regering van de opvatting van de NOvA dat een
pas op de plaats moet worden gemaakt bij het invoeren van extra beperkende maatregelen
omdat over het nut, noodzaak en effecten nog veel onbekend is? In hoeverre is de regering
van plan om hier meer helderheid te verschaffen?
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben een vraag over de bevelsbevoegdheid. Deze
leden vragen welke kwetsbaarheden een dergelijke bevoegdheid bij één Minister met
zich mee kan brengen en of hier een (veiligheids)risico-inschatting is gemaakt.
De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat de Afdeling zich zorgen maakt over de
criteria voor plaatsing in de AIT. Deze leden zien dat de regering nu redelijk open
bepalingen heeft geformuleerd in de memorie van toelichting. Waarom is niet gekozen
deze op wetsniveau te borgen of middels lagere regelgeving? Voorts vragen zij hoe
de nu in de memorie van toelichting geformuleerde criteria zich verhouden tot de reeds
bestaande voorwaarden voor de EBI.
3b. Informatie die aanleiding geeft tot een bevel
De leden van de VVD- en SGP-fracties vragen of enkel informatie van een medegedetineerde
aan het personeel van de DJI of aan het Gedetineerden Recherche Informatie Punt (GRIP)
genoeg kan zijn om aanleiding te geven tot een bevel zoals bedoeld in het voorgestelde
eerste lid van artikel 40b Pbw, of dat het in de praktijk meer voor de hand ligt dat
het OM naar aanleiding van informatie eerst nader onderzoek verricht voordat er gebruik
wordt gemaakt van de bevelsbevoegdheid.
De leden van de VVD- en SGP-fracties vragen of de regering kan bevestigen dat het
aantreffen van contrabande of andere voorwerpen die niet overeenkomstig de daarvoor
geldende huisregels van de EBI of AIT zijn binnengebracht, op zichzelf al genoeg aanleiding
kan geven voor de Minister voor Rechtsbescherming om gebruik te maken van zijn bevelsbevoegdheid.
Als dat niet voldoende is, welke aanvullende feiten of omstandigheden zijn dan nog
meer nodig?
De leden van de CDA-fractie lezen dat in het huidige stelsel de vestigingsdirecteur
een rapportage kan krijgen van het GRIP, waarin wordt vermeld wat het concrete gevaar
is met de onderbouwing daarvan. De regering geeft in de memorie van toelichting aan
dat dit een risico is, omdat de noodzaak tot het nemen van maatregelen voor de Raad
voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) verdedigbaar moet zijn, wat betekent
dat de rapportage ook aan de klager kenbaar wordt gemaakt. Daarom stelt de regering
voor dat de vestigingsdirecteur de beslissing over het nemen van de noodzakelijke
maatregel kan overlaten aan de Minister voor Rechtsbescherming. Deze leden vragen
wat in dat geval de klachtenprocedure is tegen de genomen maatregel.
De leden van de SP-fractie merken op dat in de memorie van toelichting de nodige feitelijke
of cijfermatige onderbouwing voor effecten van de beperkingen die worden opgelegd
voor gedetineerden in de zwaarste categorie ontbreken. Kan de regering aangeven of
er de laatste jaren sprake is van een toename van het aantal incidenten dat plaatsvindt
door gedetineerden in deze zware categorie omdat zij teveel middelen tot hun beschikking
hebben? Verwacht de regering dat veel van dit soort incidenten voorkomen hadden kunnen
worden als de regels, zoals in deze wetgeving nu beoogd worden, strenger waren? Uit
het rapport van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) over
het 41-bis regime blijkt dat onder bepaalde omstandigheden de huidige wet en het huidige
Nederlandse regime al meer beperkende maatregelen kent dan het Italiaanse regime.
Kan de regering hierop reflecteren? Is de regering het met de auteurs van het rapport
eens dat eerst nog verder moet worden nagedacht over de noodzaak van een strikter
regime omdat nu ook al voldoende mogelijk is?
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties lezen dat in gevallen van «invoelbare
veronderstelling» een preventief bevel mogelijk wordt, waarmee bedoeld wordt «een
wettelijk rechtsvermoeden» dat in artikel 40b Pbw geïntroduceerd wordt. Is de regering
bereid om extra waarborgen te bieden op een juiste toepassing van dit op zich nogal
vage criterium, bijvoorbeeld door een voorafgaand onafhankelijk deskundigheidsadvies
voor te schrijven? Dit klemt te meer nu de ministeriële bevelsbevoegdheid het risico
heeft dat onder politieke druk beslissingen worden genomen die de zware toets van
noodzakelijkheid kunnen doorstaan. Hoe wordt dat voorkomen?
3c. Preventief bevel
3d. Maatregelen die kunnen worden getroffen in het bevel en de duur daarvan
De leden van de VVD- en SGP-fracties vragen een nadere reflectie van de regering op
het volgende. In het wetsvoorstel is gekozen om naast het primaire besluit tot plaatsing,
overplaatsing of verlenging in een bepaald gevangenisregime een individuele beoordeling
mogelijk te maken met het oog op het voorkomen van voortgezet crimineel handelen in
detentie. Op grond van die individuele beoordeling kunnen zwaardere maatregelen worden
opgelegd dan in het betreffende gevangenisregime gebruikelijk is. Dat is echter geen
gegeven. Het is dus de vraag of en wanneer maatregelen zoals beperkingen aan de communicatie
daadwerkelijk worden opgelegd. Indien door de regering gekozen zou zijn voor een uniform
regime, zou dat juist de rechtszekerheid ten goede komen. Immers, voor iedereen is
dan duidelijk wanneer welke maatregel van toepassing is. Dit zou naar de mening van
deze leden het aantal extra juridische procedures die als gevolg van het wetsvoorstel
wordt gevoerd aanzienlijk kunnen verlagen. Het is voor het personeel van de DJI en
voor de gedetineerde na het besluit tot plaatsing, verlenging of overplaatsing duidelijker
waar iedereen aan toe is. Het wetsvoorstel creëert daarbovenop nu een extra juridische
procedure, waarbij zeker in de eerste periode na inwerkingtreding niet is uitgesloten
dat een kleine groep gedetineerden vaak in bezwaar en beroep zal gaan, omdat de grenzen
van de bevelsbevoegdheid nog niet in uitspraken van de RSJ zijn uitgekristalliseerd.
Kan de regering hierop ingaan?
De leden van de D66-fractie stellen dat het vanuit de rechtspositie van de gedetineerde
bezien noodzakelijk is dat de eisen waaraan hij moet voldoen om uit het zwaarbeveiligde
regime te komen voorzienbaar zijn. Bovendien moeten er voldoende mogelijkheden bestaan
om aan die eisen te voldoen en moet het – in ieder geval op termijn – mogelijk zijn
om in een minder beperkend regime terecht te komen. Het voorstel geeft wat deze leden
betreft en zoals professor Meijer van de Radboud Universiteit in haar wetenschappelijke
factsheet beargumenteert, te weinig houvast dat voldoende sprake is van flexibiliteit
en mogelijkheden tot het toepassen van maatwerk. Het is voornoemde leden uit de toelichting
bij het wetsvoorstel onvoldoende duidelijk hoe een gedetineerde bijvoorbeeld zou kunnen
aantonen dat hij niet langer een zodanige positie heeft binnen een crimineel netwerk
dat er geen sprake meer is van een algemeen gevaar voor de openbare orde en de veiligheid
van personen. Kan de regering toelichten welke afbouwmaatregelen zij ziet met betrekking
tot de voorgestelde maatregelen en op welke wijze deze juridisch worden verankerd?
De leden van de CDA-fractie lezen dat de vestigingsdirecteur maatregelen kan nemen
indien de in de artikelen 23 en 24 Pbw genoemde gronden daartoe aanleiding geven.
Het wetsvoorstel voegt hieraan toe dat indien is voldaan aan het vereiste van de aanwijzingen
dat de gedetineerde contacten gebruikt voor ernstig intimiderende of levensbedreigende
activiteiten in de buitenwereld, deze maatregelen ook door de Minister voor Rechtsbescherming
worden genomen. Deze leden vragen hoe wordt voorkomen dat de Minister en vestigingsdirecteur
in elkaars vaarwater gaan opereren, en in hoeverre afstemming wordt beoogd wanneer
de Minister besluit verdergaande maatregelen te nemen dan de vestigingsdirecteur kan
doen.
De leden van de CDA-fractie lezen dat een bevel tot één van de voorgestelde maatregelen
kan gelden voor een maximale duur van 12 maanden, met uitzondering van het bevel betreffende
het beperken van het aantal rechtsbijstandverleners. Deze leden vragen of, wanneer
na een bevel van een maatregel na 12 maanden blijkt dat het risico dat de gedetineerde
na het vervallen van de maatregelen in contact staat met het criminele netwerk zeer
hoog is, l een nieuw bevel uitgevaardigd kan worden. Wanneer dit niet het geval is,
welke maatregelen kunnen dan wel genomen worden om de risico’s tot voortgezet crimineel
handelen in detentie te bestrijden?
De leden van de SP-fractie zien dat de rol van de Minister voor Rechtsbescherming
in het proces, via een aantal maatregelen in deze wet, groter zal gaan worden. Met
name de mogelijkheid die wordt geschapen waarbij de Minister de beslissingsbevoegdheid
van de directeur van de penitentiaire inrichting over een te nemen maatregel over
kan nemen is volgens deze leden een grote stap. Wat is de wenselijkheid hiervan? Wat
is in algemene zin de aanleiding van het toekennen van meer bevoegdheden aan de Minister
voor Rechtsbescherming die veelal ten koste gaan van de beslissingsbevoegdheid van
mensen uit de praktijk zoals de vestigingsdirecteurs? Is er niet een mogelijkheid
om deze bevoegdheden onafhankelijk en objectief te beleggen ergens anders en in het
kader van de veiligheid van de directeurs ook op een andere plek dan de vestigingsdirecteurs?
Waarom is ervoor gekozen deze bevoegdheden zowel van toepassing op de EBI als AIT
te laten zijn waar binnenkort rond de 100 gedetineerden onder vallen?
4. Rechtsbescherming
De leden van de SP-fractie vragen waarom ervoor gekozen is om direct zes verschillende
maatregelen te nemen waarin de vrijheid van de zwaarste categorie wordt beperkt. Kan
de regering in navolging van de aanbevelingen van het WODC-rapport reflecteren op
de manieren waarop zou kunnen worden afgeschaald? Zitten er voldoende mogelijkheden
in het wetsvoorstel om bij goed gedrag van de gedetineerden flexibel om te gaan met
de beperkingen? Ligt het in deze zin niet meer voor de hand om afhankelijk van de
resultaten uit de evaluatie de maatregelen eerder gefaseerd in te voeren? Kan de regering
in algemene zin reflecteren op de overweging om het veiligheidsbelang zwaarder te
laten wegen dan de rechten van de zware categorie gedetineerden? Op welke manier worden
deze besluiten gewogen en waar ligt de grens volgens de regering?
5. Visueel toezicht
5.1 Inleiding
De leden van de VVD- en SGP-fracties lezen dat het wetsvoorstel voorziet in een basis
voor het visueel toezicht op gesprekken tussen een gedetineerde in een EBI of AIT
en zijn of haar rechtsbijstandverlener. Op de camerabeelden kan de conversatie tussen
de gedetineerde en diens rechtsbijstandverlener enkel visueel worden waargenomen en
is aldus de opname van geluid bij de camerabeelden geen onderdeel van het voorgestelde
toezicht. Deze leden vragen of de voorgestelde preventieve maatregel zich niet ook
zou moeten uitstrekken tot alle contacten tussen een gedetineerde en bezoekers, waaronder
ook andere personen dan de rechtsbijstandverlener. Kan deze maatregel ook worden toegepast
op gesprekken tussen gedetineerde en bijvoorbeeld zijn geestelijk verzorger? Zo nee,
waarom niet? Wat rechtvaardigt het onderscheid tussen geprivilegieerd contact met
een rechtsbijstandverlener en geprivilegieerd contact met een ander persoon met een
functioneel verschoningsrecht?
Hoewel de leden van de VVD- en SGP-fracties begrip hebben voor de wens van de regering
om de vertrouwelijkheid van de communicatie tussen gedetineerde en rechtsbijstandverlener
te waarborgen, vragen zij of het niet vanuit het cruciale belang van de veiligheid
van medewerkers van penitentiaire inrichtingen, medegedetineerden en de samenleving
als geheel toch niet beter is om naast camerabeelden ook geluidsopnames mogelijk te
maken via het wetsvoorstel. Videobeelden voorkomen namelijk niet dat iemand onder
druk gezet kan worden. Zonder geluid is het onmogelijk om te voorkomen dat verbale
druk wordt uitgeoefend. De argumenten die de regering in de memorie van toelichting
noemt om visueel toezicht in bijzondere omstandigheden als extra veiligheidsmaatregel
mogelijk te maken, gelden wat deze leden betreft ook voor de opname van geluid. De
wetenschap dat wordt meegeluisterd vermindert het risico dat de gedetineerde druk
uitoefent op de aangewezen rechtsbijstandverlener. Als er alleen camerabeelden zijn,
dan kan op een eventueel later moment, als informatie beschikbaar is over het mogelijk
doorgeven van criminele boodschappen via een rechtsbijstandverlener of een andere
verschoningsgerechtigde, discussie ontstaan over wat precies is gezegd. Voornoemde
leden vragen een reactie van de regering hierop. Zij benadrukken bij deze vragen dat
het essentieel is een zorgvuldige procedure met onafhankelijke waarborgen in te richten,
met betrokkenheid van een toezichthouder, voordat camerabeelden of audiofragmenten
kunnen worden gebruikt in onderzoeken om voortgezet crimineel handelen in detentie
aan te tonen. Deelt de regering de mening dat dit belangrijk is?
De leden van de GroenLinks- en PvdA-fracties vragen de regering in te gaan op het
generieke karakter van de maatregelen met betrekking tot visueel toezicht en de beperking
van het aantal rechtsbijstandverleners. Deze maatregelen grijpen in op het vrij en
vertrouwelijk verkeer tussen advocaat en cliënt en zouden daarom naar het oordeel
van deze leden zorgvuldig en op maat gesneden moeten worden. Dat verhoudt zich niet
tot het generiek toepassen van deze maatregelen. Voornoemde leden vragen daarnaast
wat precies de effectiviteit is nu wel de beelden, maar niet het gesprek zélf wordt
opgenomen. Wat bepaalt dat moet worden ingegrepen als de context van het gesprek onduidelijk
blijft? Is de regering bereid om een individuele afweging te maken over nut en noodzaak
van de toepassing van visueel toezicht en de beperking op het aantal rechtsbijstandsverleners?
5.2 Doel
De leden van de CDA-fractie lezen dat het voorgestelde visueel toezicht ook een bijdrage
kan leveren aan het beschermen van de rechtsbijstandverlener tegen druk, dwang of
dreiging van een gedetineerde in de richting van de rechtsbijstandverlener. Deze leden
vragen of de regering de mening deelt dat druk, dwang of dreiging ook kan worden geuit
middels een gesprek en zonder verbale uitdrukkingen. Voornoemde leden vragen op welke
manier deze vormen van dwang kunnen worden gesignaleerd als visueel toezicht alleen
de beelden van het gesprek tussen de gedetineerde en de rechtsbijstandverlener omvat.
Kan het opnemen van de audio van het gesprek bijdragen aan het voorkomen dat er toch
in communicatie druk op de rechtsbijstandverleners komt te liggen? Heeft de regering
overwogen om mogelijk te maken dat audio opgenomen wordt, uiteraard met waarborgen
van vertrouwelijke communicatie en deze te bewaren in een kluis? Zo ja, wat zijn de
overwegingen geweest om het niet door te voeren in het wetsvoorstel?
6. Beperking aantal rechtsbijstandsverleners
6.1 Inleiding
De leden van de VVD- en SGP-fracties zijn content met het feit dat de regering middels
dit wetsvoorstel uitvoering geeft aan de motie van het lid Ellian (Kamerstuk 24 587, nr. 868). Wel vragen deze leden of de regering voldoende rekening heeft gehouden met de omstandigheid
dat er situaties kunnen zijn waarin een gedetineerde buiten het strafrecht, bijstand
van een advocaat nodig heeft.
De leden van de D66-fractie onderkennen het doel van de maatregel om het aantal rechtsbijstandsverleners
te beperken tot twee, namelijk om voortgezet crimineel handelen vanuit detentie te
voorkomen door de kring van personen met wie een gedetineerde contact mag hebben in
de buitenwereld te beperken. Echter achten deze leden deze specifieke maatregel zeer
vergaand, en op gespannen voet met de grondrechten zoals omschreven in artikel 6 Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 17 Grondwet. Welke ruimte voor
maatwerk is er indien een extra (niet-strafrecht) rechtsbijstandsverlener noodzakelijk
blijkt? Voornoemde leden vragen de regering daarom ook of er alternatieven zijn overwogen
waarmee het voornoemde doel bereikt kan worden, maar die een minder zwaarwegende inperking
van de grondrechten opleveren. In het verleden is de familierelatie tussen een advocaat
en een gedetineerde problematisch van aard gebleken voor het voorkomen van voortgezet
crimineel handelen vanuit detentie. Heeft de regering overwogen om het bijstaan door
advocaten in een familierelatie tot de EBI-gedetineerde in te perken? Deze leden overwegen
verder dat het risico dat een advocaat door een gedetineerde onder druk wordt gezet
om mee te werken aan voortgezet crimineel handelen mogelijk verminderd kan worden
door een gesloten balie in het leven te roepen voor advocaten die EBI-gedetineerden
mogen bijstaan. Op die manier kunnen bepaalde ervarings- en kwaliteitseisen worden
gesteld aan advocaten die EBI-gedetineerden bijstaan, en kunnen zij worden ondersteund
met bijvoorbeeld beveiliging, scholing en periodieke vertrouwelijke gesprekken met
bijvoorbeeld de deken. Graag ontvangen de aan het woord zijnde leden een reflectie
van de regering op deze alternatieven.
6.2 Relatie tot de andere maatregelen in dit wetsvoorstel
6.3 Vormgeving maatregel
De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering een uitzondering voorstelt op de
maatregel dat het aantal advocaten waarmee een gedetineerde vertrouwelijk contact
heeft, wordt beperkt tot twee. Een voorwaarde is dat er sprake moet zijn van een bijzondere
omstandigheid, waardoor de advocaat tijdelijk vervangen kan worden door een kantoorgenoot.
De regering schrijft dat onder bijzondere omstandigheden in ieder geval de situatie
wordt verstaan waarin een aangewezen rechtsbijstandverlener als gevolg van ziekte
of vakantie tijdelijk niet in staat is om contact te hebben met de gedetineerde. Kan
het gevaar voor de veiligheid van de advocaat ook vallen onder een bijzondere omstandigheid?
7. Relatie tot mensenrechten en in de Penitentiaire beginselenwet verankerde beginselen
De leden van de SP-fractie constateren dat er veel ruimte in de memorie van toelichting
wordt genomen om te reageren op de vraag of er sprake is van mensenrechtenschendingen
in verschillende wetten en verdragen. Deze leden waarderen deze beantwoording maar
zien dit ook als een indicatie dat de grenzen worden opgezocht van wat mogelijk is
binnen deze wetten en verdragen. Waar komt volgens de regering de noodzaak vandaan
deze randen op te zoeken? Kan de regering in het kader hiervan reflecteren op de proportionaliteit
van de voorgestelde maatregelen die zien op het contact tussen de gedetineerde en
de rechtsbijstandverlener? Kan worden gereflecteerd op de zorg van de NOvA dat via
het visueel toezicht al zeer snel kan worden ingegrepen waarna het contact tussen
de gedetineerde en de advocaat wordt ontzegd? Wordt duidelijk uit de wet waarbij op
welke zaken wel wordt ingegrepen en welke zaken niet? Kan worden ingegaan op de zorg
van de NOvA dat met de maatregel tot het beperken van het aantal rechtsbijstandverleners,
de rechten en de rechtspositie van gedetineerden behoorlijk wordt beperkt?
7.1 Artikel 3 EVRM – verbod op foltering of onmenselijke behandeling
7.2 Artikel 6 EVRM, artikel 3 Richtlijn 2013/48/EU en artikel 17 Grondwet – recht
op een eerlijke procedure
7.3 Regimaire beperkingen in relatie tot het belang van een individuele beoordeling
De leden van de D66-fractie merken op dat een aantal van de beperkende maatregelen
in het wetsvoorstel generiek van aard zijn. Het gaat bijvoorbeeld om de maatregel
van het visueel toezicht op gedetineerde bij het contact met zijn advocaat, en de
maatregel van een maximum van twee rechtsbijstandverleners. Zij komen generiek te
gelden voor alle gedetineerden die in het EBI- of AIT-regime geplaatst zijn. Deze
leden merken op dat de generieke maatregelen derhalve betrekking hebben op een diverse
en relatief grote (en steeds groter wordende) groep gedetineerden. Plaatsing in de
EBI kan op verschillende gronden. Hoewel van alle gronden een aanzienlijk veiligheidsrisico
uitgaat verschilt deze per gedetineerde van aard. De criteria voor plaatsing in de
AIT lijken sterk op die voor de plaatsing in de EBI, maar lijken net iets lichter
te zijn. Op welke wijze zijn deze criteria tot stand gekomen? De groep gedetineerden
in het AIT-regime is daarmee divers. Voornoemde leden vragen de regering ook uitgebreider
toe te lichten hoeveel AIT-gedetineerden de regering voorziet op de middellange en
lange termijn. Dat doet ook de vraag rijzen in hoeverre generieke maatregelen doeltreffend
én doelmatig kunnen zijn. De diversiteit van de groep gedetineerden is een indicatie
dat op voorhand niet vastgesteld kan worden of een beperking van het contact met de
buitenwereld of het uitoefenen van visueel toezicht op het contact tussen de gedetineerde
en diens advocaat effectief is, dan wel in lijn met de beginselen van minimale beperkingen,
proportionaliteit en subsidiariteit, aldus professor Meijer van de Radboud Universiteit
in haar wetenschappelijke factsheet. Zeker nu de maatregelen een stevige inperking
op het recht op vrij en vertrouwelijk verkeer tussen advocaat en cliënt opleveren
zou, wat deze leden betreft, de proportionaliteit en subsidiariteit van op te leggen
maatregelen beter geborgd zijn als deze allemaal individueel oplegbaar zouden worden
in plaats van generiek. Voornoemde maatregelen kunnen namelijk noodzakelijk zijn in
het belang van veiligheid in het geval van een bepaalde buitencategorie gedetineerden,
maar betwijfeld wordt of dat voor alle EBI- en AIT-gedetineerden het geval is. Kan
de regering toelichten of er wat haar betreft alternatieven zijn voor deze generieke
maatregelen, die wel een afweging van de individuele omstandigheden van het geval
toelaten? Deze leden vragen daarbij ook naar de uitvoerbaarheid van een dergelijke
regeling.
7.4 Artikel 8 EVRM en artikel 13 Grondwet – family life en correspondentie
De leden van de CDA-fractie lezen dat het voorgestelde bevel wordt gegeven in het
belang van de openbare orde en veiligheid buiten de inrichting, ter voorkoming van
onder meer ontvoeringen, liquidaties of de voorbereiding van gewelddadige ontsnappingspogingen.
Ook strekt het bevel tot de voorkoming van strafbare feiten en tot bescherming van
de nationale veiligheid. Deze leden vragen of, en zo ja, in welke mate, de Nationaal
Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) wordt betrokken bij het geven
van een bevel door de Minister voor Rechtsbescherming om contact met de buitenwereld
te beperken als het gaat om het beschermen van de nationale veiligheid.
De leden van de ChristenUnie-fractie vinden het belangrijk dat de regering stelt dat
wanneer beperkingen worden overwogen die gevolgen hebben voor het contact tussen de
gedetineerde en diens minderjarige kinderen, de belangen van deze kinderen dienen
te worden meegewogen in de beoordeling van de toelaatbaarheid van dergelijke beperkende
maatregelen. Deze leden vragen op welke wijze dit belang zal worden getoetst. Zij
vragen voorts of het niet passender is om expliciet op wetsniveau aandacht te besteden
aan de zorgvuldige toetsing die plaatsvindt bij minderjarige kinderen en de voorwaarden
die hiervoor gelden.
7.5 De bevelsbevoegdheid en het Handvest van de Grondrechten van de EU (EU-Handvest)
7.6 Het resocialisatiebeginsel, het beginsel van minimale beperkingen en artikel 15,
vierde lid van de Grondwet
8. Evaluatie
9. Administratieve en financiële consequenties
De leden van de VVD- en SGP-fracties vragen hoeveel bezwaar- en beroepzaken per jaar
worden verwacht bij de RSJ als dit wetsvoorstel in werking treedt. Ook vragen deze
leden of is overwogen griffierechten te heffen bij de beroepszaken die als gevolg
van het wetsvoorstel zullen worden gevoerd bij de RSJ. Wat zijn daar de voor- en nadelen
van?
De leden van de CDA-fractie lezen dat dit wetsvoorstel voor de DJI zal leiden tot
extra werkzaamheden, in het bijzonder kosten voor extra personeel. Deze leden constateren
dat in Italië de gevangenbewaarders die toezicht houden op 41-bis-gevangenen, behoren
tot een speciale eenheid die speciaal voor dit doel is opgeleid. Heeft de regering
overwogen om eenzelfde speciale eenheid in te zetten om de hoogrisico-gedetineerden
in de EBI en AIT te bewaken? Deze leden vragen ook of de keuze om dit niet te doen
gelegen is in de financiële consequenties van dat besluit of dat er andere redenen
aan ten grondslag hebben gelegen.
De leden van de SP-fractie constateren dat op een aantal vlakken sprake zal zijn van
een toename van de kosten. Er rest bij deze leden een zorg over de financiële consequenties
en of deze voldoende ondervangen zijn in het huidige wetsvoorstel. Zij zien bijvoorbeeld
dat het niet duidelijk in te schatten is wat de kosten zullen zijn voor het beroep
op de middelen voor rechtsbijstand. Kan de regering hier meer inzicht in geven? Wat
gebeurt er als de kosten uiteindelijk meer lijken te zijn dan vooraf gedacht? Kan
de regering garanderen dat deze kosten geenszins terecht zullen komen bij de sociaal
advocaten die al genoeg onder druk staan?
10. De adviezen naar aanleiding van het wetsvoorstel
De leden van de VVD- en SGP-fracties lezen dat naar aanleiding van het advies van
het College van Procureurs-Generaal bij het onderdeel rechtsbescherming is gekozen
niet langer naar artikel 8:29 Algemene wet bestuursrecht te verwijzen, maar de regeling
in de Pbw over te nemen. Dit komt volgens de regering de kwaliteit en de toegankelijkheid
van de regeling ten goede, en draagt eraan bij dat de gevoeligheid van informatie
en operationele belangen bij geheimhouding, zo min mogelijk in de weg staan de bereidheid
informatie te verstrekken. Deelt de regering het streven om zoveel mogelijk persoonsgegevens
of andere gegevens die te herleiden zijn naar personen niet te verstrekken aan de
gedetineerde, tenzij deze gegevens voor de RSJ te nemen beslissingen redelijkerwijs
van belang kunnen zijn? Deze leden wijzen in dit verband naar de privacy van politiemedewerkers,
slachtoffers en medewerkers bij de DJI. Zij vragen of de regering het wenselijk acht
dat zulke gegevens in alle processtukken worden weggelaten, zoals ook is beoogd met
de Wet uitbreiding slachtofferrechten (Kamerstuk 35 349, nr. 7).
De leden van de SP-fractie lezen in een aantal inbrengen van organisaties terug dat
de termijn waarin kon worden gereageerd op de wetgeving bijzonder kort was. Kan de
regering hierop reflecteren? Waarom is er niet voor gekozen de organisaties langer
de tijd te geven om te reageren?
II Artikelsgewijs deel
Artikel I
De leden van de VVD- en SGP-fracties lezen dat de regering ervoor heeft gekozen om
de AIT te kwalificeren als «bijzondere opvang». Is dit een verstandige keuze? Waarom
is er niet voor gekozen om de AIT tijdelijk in te bedden in de structuur van artikel
13 Pbw?
Onderdelen A en B
Onderdelen C en K
Onderdeel D
Onderdeel E
De leden van de VVD- en SGP-fracties lezen dat het voorgestelde artikel 39 Pbw ervoor
zorgt dat locatiegebonden bellen het uitgangspunt wordt voor alle telefoongesprekken
die gedetineerden op een AIT en in de EBI voeren. Indien degene die een telefoongesprek
wil voeren met een voornoemde gedetineerde moet diegene zich naar de aangewezen locatie
begeven, anders wordt het telefoongesprek niet toegestaan. Kan de regering dit uitgangspunt
ondubbelzinnig bevestigen? Dat betekent wat deze leden betreft ook, dat telefoongesprekken
vanuit het buitenland simpelweg in veel gevallen niet mogelijk gemaakt kunnen worden,
tenzij een Nederlandse ambassade met voldoende weerstands- en veiligheidsniveau aangewezen
wordt als locatie. Deelt de regering deze lezing van deze leden?
Onderdeel F, I en J
Onderdeel G
De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat de bevelstermijnen weliswaar in tijd
geclausuleerd zijn, maar dat deze ook onbeperkt kunnen worden verlengd. Deze leden
vragen of bij verlenging van een bevel dezelfde zware toetsing plaatsvindt.
Onderdeel H
Artikel II
Artikel III
De voorzitter van de commissie, Kat
De adjunct-griffier van de commissie, Nouse
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
H. Kat, voorzitter van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid -
Mede ondertekenaar
L.L. Nouse, adjunct-griffier
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.