Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op Vragen van het lid Inge van Dijk over armoede onder middeninkomens

Antwoord van Minister Van Gennip (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) mede namens de
Staatssecretarissen van Financiën, de heer Van Rij en mevrouw De Vries (ontvangen
12 oktober 2023). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2022–2023, nr 3568.

Vraag 1

Wat vindt u van het feit dat door de praktische uitwerking van inkomensafhankelijke
regelingen bepaalde typen huishoudens in bepaalde situaties ver onder bijstandsniveau
kunnen komen, terwijl er gewoon sprake is van een (flink) middeninkomen?

Antwoord 1

Uiteraard vindt het kabinet het zeer onwenselijk als huishoudens met middeninkomens
slechter af zijn dan huishoudens in de bijstand. Als werken in bepaalde situaties
niet of maar beperkt loont is dat zonder meer onwenselijk. Hierdoor kunnen huishoudens
in een situatie terecht komen waarin ze minder werken dan ze zouden willen. Het kabinet
houdt het bruto-netto traject daarom scherp in de gaten. De huishoudens die in het
artikel vergeleken worden, verschillen op meer punten dan alleen inkomen. Dat maakt
het lastig om conclusies te trekken op basis van deze voorbeelden. Het antwoord op
vraag 3 gaat nader in op de in het artikel gemaakte vergelijkingen.

Het algemene beeld uit het artikel dat de lastendruk bij alleenverdieners (eenverdieners)1 hoog is, is een bekend probleem. Het is ook een probleem dat lastig is om aan te
pakken. De hoge lastendruk hangt vooral samen met belastingmaatregelen om arbeidsparticipatie
van de niet-werkende partner te stimuleren, zoals het afschaffen van de uitbetaling
van de algemene heffingskorting aan de minstverdienende partner (ook wel bekend als
de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting). Ook de inkomensafhankelijke
combinatiekorting en de fors verhoogde arbeidskorting stimuleren de arbeidsparticipatie,
maar vergroten het verschil in lastendruk tussen alleen- en tweeverdieners. Aangezien
het, zeker nu bij een krappe arbeidsmarkt, belangrijk is om arbeidsparticipatie te
stimuleren, is het lastig om dit aan te pakken.

Vraag 2

Wat vindt u van het feit dat door de praktische uitwerking van inkomensafhankelijke
regelingen verschillende typen huishoudens in bepaalde situaties een marginale druk
van ver boven de 80 procent en zelfs tot meer dan 100 procent kunnen ervaren?

Antwoord 2

Het kabinet vindt extremen in de marginale druk onwenselijk. In het verleden konden
uitschieters voorkomen waarbij belastingplichtigen te maken kregen met een extreem
hoge marginale druk van 170%, hoofdzakelijk veroorzaakt door de harde afbouwgrens
in de huurtoeslag.2 Door deze harde afbouwgrens te vervangen door een geleidelijk traject komen extremen
boven 100% niet meer voor in de marginale druk berekeningen. Aan het begin van dit
jaar heeft het kabinet een uitgebreid onderzoek naar de extremen in de marginale druk
met uw Kamer gedeeld3. Dat onderzoek laat zien dat ca. 2% van de werkenden een marginale druk van 80% of
meer ervaart. Dat is een bekend gevolg van het huidige stelsel van belastingen en
toeslagen. Omdat het belangrijk is dat werken voldoende loont en er dus geen extremen
zijn in de marginale druk, is in het onderzoek ook uitgebreid gekeken naar maatregelen
om de extremen in de marginale druk te verlagen. Het onderzoek laat zien dat dit niet
eenvoudig is. Er is altijd sprake van een afruil. De mate van inkomensondersteuning,
de gemiddelde druk, de hoogte van de marginale druk en de gezondheid van de overheidsfinanciën
zijn met elkaar verbonden. De extremen in de marginale druk vormen daarmee een complex
vraagstuk waarvoor geen eenvoudige oplossingen zijn. Om werken lonender te maken moet
het stelsel in samenhang bekeken worden. Daarbij zijn aanpassingen in fiscaliteit,
toeslagen en minimumloon nodig die in samenhang bekeken worden. Het kabinet heeft
hierin eerste stappen gezet zoals een verhoging van het minimumloon en overgang op
een minimum uurloon. Ook heeft het kabinet stappen gezet om de ambitie om de toeslagen
af te schaffen dichterbij te brengen. In dit kader loopt er ook onderzoek rond toeslagen,
«Toekomst toeslagenstelsel»4, en is een analyse van fiscale regelingen gemaakt.5 De structurele hervorming die nodig is, kan dit kabinet niet meer inzetten, maar
deze voorbereidingen stellen een toekomstig kabinet in staat vervolgstappen te zetten.

Vraag 3

Kan het volgens u ooit de bedoeling zijn dat door de verschillende regelingen in combinatie
dergelijke extreme effecten ontstaan – zie de situatie in het artikel6 – dat een werkende eenverdiener met studerende kinderen en een huurhuis 6.000 euro
onder bijstandsniveau uitkomt, en als sprake is van een uitkering dit zelfs tot 12.000
euro kan oplopen?

Antwoord 3

Zoals aangegeven vindt het kabinet het onwenselijk als huishoudens met middeninkomens
slechter af zijn dan huishoudens in de bijstand. Het is wel moeilijk om direct op
basis van de vergelijkingen in het artikel conclusies te trekken. Dat komt vooral
door verschillen in aannames rond de huurhoogtes. Deze verschillen in aannames bepalen
voor een groot deel de verschillen in wat huishoudens in de bijstand en de huishoudens
met hogere inkomens overhouden. Tegelijk maken deze verschillen de situatie van de
huishoudens niet volledig vergelijkbaar. Naast de huur zijn er nog een aantal punten
waarop de voorbeelden in het artikel afwijken van de gebruikelijke marginale druk
en armoedeval berekeningen zoals het kabinet die maakt. Het kabinet volgt daarbij
de berekeningswijze van het CPB. Naast de kanttekeningen bij de gemaakte vergelijkingen,
worden de verschillen uit het artikel kleiner als nieuw beleid wordt meegenomen. Maar
ook met nieuw beleid blijft werken en meer werken voor deze huishoudens maar beperkt
lonend. De verschillen in berekeningswijze worden hieronder nader toegelicht.

• In de voorbeelden in het artikel speelt de huurwoning een grote rol. Het vormt veruit
het grootste deel van het verschil met de bijstand. Zonder het huurprijsverschil houden
de meeste voorbeeldhuishoudens iets meer over dan in de bijstand. Het geeft geen representatieve
vergelijking om huishoudens met verschillende huurwoningen te vergelijken. Er kan
ook een verschil in woongenot zijn en dat is niet direct in geld uit te drukken. In
de gebruikelijke marginale druk berekeningen waar de verandering in het besteedbaar
inkomen als gevolg van een inkomensstijging berekend wordt, wordt geen verandering
in huurprijs verondersteld, omdat deze niet direct verandert als het inkomen stijgt.
Een huishouden met een hoger inkomen kan in de praktijk ook in een gereguleerde huurwoning
wonen als deze aan hen is toegewezen toen ze nog een lager inkomen hadden of ze kunnen
deze hebben gevonden via een private verhuurder. Huishoudens met een hoger inkomen
wonen dus niet per definitie in een niet-gereguleerde huurwoning zoals aangenomen
in het artikel.

Beleid: Met de Wet Betaalbare Huur is het kabinet voornemens om een eerlijkere huurprijs
af te dwingen op de huurmarkt. De verwachting is dat een deel van de huurwoningen
in het middenhuursegment in prijs zal moeten dalen, eventueel tot onder de sociale
huurgrens (ruim 800 euro per maand in 2023). Voor de huurtoeslag ligt een wetsvoorstel
bij de Tweede Kamer, waarin het afschaffen van de maximum huurgrenzen in de huurtoeslag
is opgenomen. Hierdoor kunnen ook huurders met een huur boven de maximum huurgrens
(€ 808,06 per maand in 2023 voor iedereen vanaf 23 jaar) in aanmerking komen voor
huurtoeslag. Dit helpt huurders met een laag inkomen die (noodgedwongen) te duur wonen.

• Het artikel laat zien dat studerende kinderen duur kunnen zijn. Het meenemen van de
ouderlijke bijdrage van de aanvullende beurs (bijdrage studiefinanciering in het artikel), wat ongeveer gelijk is aan de afbouw van de aanvullende beurs, is
niet gebruikelijk in de marginale druk berekeningen. De ouderlijke bijdrage is geen
verplichting voor de ouders. Het staat hen vrij om meer of minder bij te dragen dan
dat bedrag. De aanvullende beurs zelf is ook geen onderdeel van de marginale druk
berekeningen, omdat deze ten goede komt aan het kind en niet aan de ouders. Daarnaast
is de aanvullende beurs niet direct een gift, maar afhankelijk van het afronden van
de studie.

In de berekening worden daarnaast specifieke aannames gemaakt die per casus er voor
kunnen zorgen dat het resultaat van de afbouw van de aanvullende beurs anders is.
Ook is in de berekening geen rekening gehouden met het totaal aantal kinderen van
de ouders, wat invloed heeft op de uiteindelijke voorgestelde ouderlijke bijdrage.

Beleid: In het artikel is gerekend met de inkomensafhankelijke afbouw van de aanvullende
beurs zoals die in 2023 geldt: 26%. Vanaf 2024 wordt de afbouw voor studenten in het
hoger onderwijs nagenoeg gehalveerd en zal dus ook het effect van de afbouw van de
aanvullende beurs ongeveer half zo groot zijn.

Daarnaast houdt het artikel rekening met het kindgebonden budget voor het 17-jarige
kind. Per 2024 wordt het bedrag voor het eerste kind met € 619 verhoogd en wordt het
extra bedrag voor kinderen vanaf 16 jaar verhoogd met € 400. Wel wordt tegelijk de
afbouwgrens met circa € 11.000 verlaagd. Per saldo resteert voor alle huishoudens
met kindgebonden budget een hoger kindgebonden budget.

• In de voorbeelden in het artikel is ook de bijstand in natura meegenomen. Dat is niet
gebruikelijk in de armoedeval berekeningen, omdat de bijstand in natura van gemeente
tot gemeente verschilt en het recht niet altijd direct vervalt als iemand aan het
werk gaat. De verschillen tussen gemeentes kunnen aanzienlijk zijn zoals ook de commissie
sociaal minimum7 onlangs constateerde. Voor de bijstand in natura is in het artikel gerekend met 3.196
euro per jaar voor zowel de alleenstaande als het paar. De commissie sociaal minimum
heeft gerekend met verschillende bedragen voor ieder huishoudtype. De 3.196 euro ligt
het dichtst bij het bedrag dat de commissie hanteert voor een gemiddelde gemeente
voor een paar met 2 kinderen als daar ook de energietoeslag bij wordt geteld (207
euro + 67 euro = 274 euro per maand en 3.288 euro per jaar). In een bovengemiddelde
gemeente is de bijstand in natura hoger, in een ondergemiddelde gemeente is deze lager.

Beleid: Als in 2024 de energietoeslag vervalt, worden de in het artikel getoonde verschillen
met de bijstand 800 euro kleiner.

Vraag 4

Kunt u voor elk van de in het stuk genoemde specifieke situaties ingaan op de vraag
hoe vaak dit naar verwachting voorkomt, of zulke effecten van te voren bekend waren,
en hoe zulke effecten volgens u gerechtvaardigd kunnen zijn?

Antwoord 4

De in het artikel beschreven huishoudens zijn heel specifiek, waardoor hier geen aantallen
voor gegeven kunnen worden. Wel kunnen voor meer algemene groepen aantallen gegeven
worden. Het aantal alleenstaanden met kinderen van 0–18 jaar betreft circa 3,8% van
alle huishoudens en het aantal alleenverdienershuishoudens met kinderen van 0–18 jaar
circa 1,3%8. Als inkomens boven 60 duizend euro hieruit worden gehaald dan halveert het aandeel
alleenverdieners met kinderen van 0–18 jaar bijna naar 0,7%. Voor alleenstaanden daalt
het aandeel naar 2,3% als inkomens boven 60 duizend euro en alleenstaanden in de bijstand9 niet worden meegenomen. Dit zijn nog steeds veel algemenere groepen dan in het artikel
zijn opgenomen. Zo focust het artikel op gezinnen met kinderen van 17 en 19 jaar en
dat vormt maar een klein deel van deze algemenere groepen.

Zoals in het antwoord op vraag 1 aangegeven zijn de hoge lastendruk bij alleenverdieners
en de extremen in de marginale druk bekende problemen. Het kan ertoe leiden dat mensen
minder uren werken dat ze zouden willen. Dat vindt het kabinet onwenselijk. Tegelijk
is het ook moeilijk om deze problemen op te lossen. Het antwoord op vraag 6 gaat hier
verder op in.

Vraag 5

Hoe rijmt dit volgens u met de stelling van het demissionaire kabinet dat «werken
moet lonen»?

Antwoord 5

Zoals in het antwoord op vraag 1 aangegeven vindt het kabinet het belangrijk dat werken
loont. Situaties waarin dat niet het geval is zijn onwenselijk en moeten waar mogelijk
worden aangepakt. De hoge lastendruk bij alleenverdieners hangt vooral samen met belastingmaatregelen
om arbeidsparticipatie van de niet-werkende partner te stimuleren. Doordat het zeker
nu bij een krappe arbeidsmarkt belangrijk is om arbeidsparticipatie te stimuleren,
is het lastig om dit aan te pakken. Bovendien zijn er geen eenvoudige maatregelen
om de marginale druk voor bepaalde groepen te verlagen, zonder dat dit elders pijn
doet. Het verhoogt ofwel de marginale druk voor een andere groep, of het wordt minder
gericht, waardoor burgers er ten opzichte van de huidige situatie op achteruit gaan
of de totale kosten voor de overheid fors toenemen.

Vraag 6 en 7

Was u reeds bekend met de door de auteurs gesignaleerde drie effecten (toeslagen/kortingen,
sociale huurgrens, en inkomensafhankelijke studiefinanciering) die tot situaties van
armoede voor middeninkomens voor werkenden of mensen met een uitkering kunnen leiden?
Indien u hiermee bekend was, waarom heeft dit niet eerder tot flankerende maatregelen
geleid?

Ziet u, in samenwerking met de demissionaire kabinetsleden op de betreffende beleidsterreinen,
oplossingen om deze onrechtvaardige situaties te repareren?

Antwoord 6 en 7

De in het artikel gepresenteerde voorbeelden zijn zonder meer onwenselijk. Het loont
voor deze huishoudens niet of nauwelijks om te werken waardoor ze mogelijk minder
werken dan ze zouden willen. Het algemene beeld dat de lastendruk voor alleenverdieners
relatief hoog is, is bekend, maar niet op te lossen zonder dat dit ten koste gaat
van andere beleidsdoelen. Hetzelfde geldt voor de extremen in de marginale druk: deze
zijn bekend, maar ook niet eenvoudig oplosbaar.

Eerder is door onder meer CPB10 en commissie Draagkracht11 geconstateerd dat alleenverdieners relatief weinig overhouden van hun bruto inkomen.
Dit komt doordat er verschillende belastingmaatregelen zijn getroffen om de arbeidsparticipatie
van de niet-werkende partner te bevorderen, zoals het afschaffen van de uitbetaling
van de algemene heffingskorting aan de minstverdienende partner (ook wel bekend als
de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting).

Het stimuleren van de arbeidsparticipatie is onverminderd relevant. Tegelijkertijd
ziet het kabinet dat dit leidt tot een hoge lastendruk voor alleenverdieners.

De alleenverdieners uit het artikel houden als alleen naar toeslagen en niet naar
huur en de bijdrage studiefinanciering gekeken wordt meer over dan een paar in de
bijstand. Er is echter ook een groep alleenverdieners die alleen door de afbouw van
toeslagen minder overhoudt dan een vergelijkbaar huishouden in de bijstand. Het gaat
om paren bij wie de loongerelateerde uitkering12 (zoals WIA of WW) van één van beide partners (nagenoeg) het enige inkomen vormt.
Het gaat om een groep van ongeveer 6500 huishoudens. Door samenloop van regelingen
en ondanks een netto-inkomen rond het sociaal minimum, ontvangen zij toch minder toeslag
dan een vergelijkbaar paar met een bijstandsuitkering. Het kabinet heeft de afgelopen
maanden hard gewerkt aan oplossingsrichtingen voor deze groep. Op Prinsjesdag is uw
Kamer geïnformeerd over een tijdelijke overbruggingsmaatregel voor 2024–2027 die door
gemeenten wordt uitgevoerd. Het kabinet committeert zich aan een structurele oplossing
via de fiscaliteit. Hiertoe wordt een gerichte herinvoering van de uitbetaling van
de AHK voor de betreffende doelgroep uitgewerkt, waarbij eenvoud voor de doelgroep
een belangrijke factor is in de uiteindelijke vormgeving. De uitvoeringsgevolgen worden
in kaart gebracht om invoering per 2028 mogelijk te maken13.

Naast de specifieke alleenverdienersproblematiek zijn ook de extremen in de marginale
druk bekend. Zoals in het antwoord op vraag 2 aangegeven heeft het kabinet mogelijke
oplossingen hiervoor onderzocht14, maar is dit een complex vraagstuk, waarvoor geen eenvoudige oplossingen zijn.

Vraag 8

Bent u bereid nader te onderzoeken of er nog meer situaties zijn waarin de samenloop
van regelingen tot een extreme marginale druk kan leiden?

Antwoord 8

Het kabinet hecht sterk aan het voorkomen van extremen in marginale druk. De gevolgen
van de samenloop van regelingen voor de marginale druk worden dan ook ieder jaar inzichtelijk
gemaakt in hoofdstuk 5.2 van de begroting van het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid en ook in de bijlage bij het Belastingplan. Ook in de Kamerbrief over
arbeidsmarktkrapte15 uit februari van dit jaar is uitgebreid aandacht besteed aan de stapeling van marginale
druk. Er is daarom geen aanleiding voor nader onderzoek.

Het Ministerie van SZW gebruikt dezelfde modellen als het CPB voor de berekeningen
van de marginale druk. Voor werknemers in de achterliggende steekproef van ca 100.000
huishoudens wordt de marginale druk berekend als gevolg van de belastingen en de inkomensafhankelijke
regelingen waarvoor zij in aanmerking komen. Deze berekeningen geven een goed inzicht
in de gevolgen van de samenloop van regelingen. Uit deze berekeningen blijkt dat voor
driekwart van de werknemers de totale marginale druk tussen 40 en 70% ligt (zie de
Kamerbrief uit februari). De marginale druk berekeningen in de begroting en voor de
bijlage bij het Belastingplan worden jaarlijks geüpdatet.

Vraag 9

Deelt u de mening dat er meer aandacht moet komen voor de effecten op marginale druk
bij het invoeren van inkomensafhankelijke regelingen, ongeacht op welk beleidsterrein
die worden ingevoerd?

Antwoord 9

Ik deel de mening dat aandacht voor marginale druk belangrijk blijft. Een te hoge
marginale druk is niet wenselijk. Het kan leiden tot ongewenste gedragsreacties, bijvoorbeeld
als mensen daardoor nauwelijks beloond worden als ze hun gewerkte uren uitbreiden
en het sluit niet aan bij het rechtvaardigheidsgevoel van veel mensen. Voor een integrale
weging van voorstellen is het daarom belangrijk dat voldoende informatie beschikbaar
is over de effecten van voorstellen op de marginale druk. Naast marginale druk spelen
vaak ook andere – soms tegengestelde – aspecten een rol, zoals inkomenseffecten en
budgettaire effecten. Dat maakt de hoge marginale druk ook een complex probleem, waarvoor
geen eenvoudige oplossingen zijn.

De aandacht voor de marginale druk is blijvend groot- en terecht. Zowel bij de beleidsvoorbereiding
als bij de parlementaire behandeling is naar mijn mening veel inzicht beschikbaar
in de gevolgen van beleidsvoorstellen voor de marginale druk. Ook bij de Besluitvorming
in augustus wordt de marginale druk in beeld gebracht. Bij Prinsjesdag worden figuren
en tabellen van de marginale druk gepubliceerd in de begroting van SZW en in de bijlage
bij het Belastingplan. Daarnaast heb ik uw Kamer in februari van dit jaar uitgebreid
geïnformeerd over de hoogte en de verdeling van de marginale druk (zie ook vraag 2
en vraag 8). De conclusie daarin was dat er geen eenvoudige oplossingen zijn.

Vanuit de overkoepelende verantwoordelijkheid voor het inkomens- en arbeidsmarktbeleid
zal de Minister van SZW altijd betrokken zijn bij het invoeren van inkomensafhankelijke
regelingen, ongeacht op welk beleidsterrein. Dat betekent dat ook voor nieuwe inkomensafhankelijke
regelingen de gevolgen voor de marginale druk in beeld gebracht worden.

Vraag 10 en 11

Bent u bereid binnen het (demissionaire) kabinet te pleiten voor het standaard opnemen
van marginaledruktabellen wanneer nieuwe inkomensafhankelijke regelingen worden ingevoerd,
om te voorkomen dat die leiden tot dergelijke extreme situaties?

Vindt u dat bij de invoering van inkomensafhankelijke regelingen experts uit de praktijk
geconsulteerd zouden moeten worden die zicht hebben op de praktische effecten, onder
andere op marginale druk? En indien ja, hoe zou dit in praktijk het best kunnen worden
vormgegeven, bijvoorbeeld via een vaste commissie die de totale marginale druk controleert
en hierover rapporteert?

Antwoord 10 en 11

Ik vind het belangrijk dat eventuele effecten op de marginale druk bij nieuwe voorstellen
goed inzicht geven, bijvoorbeeld vanwege de mogelijke arbeidsmarkteffecten. Zoals
blijkt uit de antwoorden op de vragen 2 en 8 beschikt het Ministerie van SZW over
adequate hulpmiddelen om (de effecten op) de marginale druk te kwantificeren en te
presenteren.

De beste manier om het gewenste inzicht te bieden verschilt per beleidsvoorstel. Indien
behulpzaam kan dat door middel van tabellen. Als bepaalde effecten niet goed naar
voren komen uit de modellen, kan het een goede optie zijn om de input van experts
te vragen. Een verplichting van een bepaald hulpmiddel of een verdere standaardisering
is in mijn ogen niet nodig. Zie ook het antwoord op vraag 9.

De in het artikel beschreven problematiek van een hoge lastendruk bij alleenverdieners
en extremen in de marginale druk is bekend. Dit kan ertoe leiden dat huishoudens minder
werken dan ze zouden willen. Tegelijkertijd zijn deze problemen ook complex en niet
eenvoudig oplosbaar. Om werken lonender te maken moet het stelsel in samenhang bekeken
worden. Daarbij zijn aanpassingen in fiscaliteit, toeslagen en minimumloon nodig die
in samenhang bekeken worden. Het kabinet heeft hierin eerste stappen gezet zoals een
verhoging van het minimumloon en overgang op een minimum uurloon. Ook heeft het kabinet
stappen gezet om de ambitie om de toeslagen af te schaffen dichterbij te brengen.
In dit kader loopt er ook onderzoek rond toeslagen, «Toekomst toeslagenstelsel»16, en is een analyse van fiscale regelingen gemaakt.17 De structurele hervorming die nodig is, kan dit kabinet niet meer inzetten, maar
deze voorbereidingen stellen een toekomstig kabinet in staat vervolgstappen te zetten.