Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Klaver en De Hoop over de besluitvorming met betrekking tot de motie Klaver-c.s. over het gelijkstellen van potentieel zeer zorgwekkende stoffen (pZZS) aan zeer zorgwekkende stoffen (ZZS)

Antwoord van Staatssecretaris Heijnen (Infrastructuur en Waterstaat) (ontvangen 10 oktober
2023).

Vraag 1

Wat verstaat u onder «het bedrijfsleven» waaraan u refereert in de beslisnota1? Welke bedrijven of vertegenwoordigers van bedrijven heeft u gesproken naar aanleiding
van deze motie? Kunt u aangeven op welke momenten deze contacten zijn geweest?

Antwoord 1

Hier worden de belangrijkste (branche)vertegenwoordigers bedoeld van vergunningplichtige
bedrijven die ZZS emitteren en die mijn ambtenaren regulier spreken, onder andere
in de Klankbordgroep Stoffen REACH (drie keer per jaar), in het kader van de evaluatie
van het ZZS-emissiebeleid en in het kader van het Impulsprogramma Chemische Stoffen.
Dat zijn gesprekken waar ook de thema’s, waar de motie over spreekt, worden besproken,
onder meer in het kader van de evaluatie van het ZZS-emissiebeleid en in het kader
van het Impulsprogramma Chemische Stoffen. Naar aanleiding van de motie zijn er geen
specifieke gesprekken met het bedrijfsleven gevoerd.

Vraag 2

Kunt u de reactie van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) over de
gevolgen voor het bedrijfsleven van 25 september 2023, waarnaar wordt verwezen in
de beslisnota, ook delen met de Kamer?

Antwoord 2

Het Ministerie van EZK heeft meegelezen op de conceptbrief. IenW heeft geen commentaar
ontvangen van EZK.

Vraag 3

Heeft u bevoegde gezagen en omgevingsdiensten gesproken in relatie tot de besluitvorming
over deze motie? Hebben zij met al hun kennis en kunde kunnen meedenken over de uitvoering
hiervan? Zo ja, met welke bevoegde gezagen of omgevingsdiensten heeft u contact gehad?
Kunt u aangeven op welke momenten deze contacten zijn geweest?

Antwoord 3

Met bevoegde gezagen en omgevingsdiensten heeft IenW regelmatig contact. Specifiek
ten aanzien van de motie is geen contact geweest.

De onderwerpen van de motie, zoals voorzorg en het (p)ZZS-beleid worden veelvuldig
besproken, bijvoorbeeld onlangs nog op 5 september jl. in het kader van het reguliere
interbestuurlijk overleg van het Impulsprogramma Chemische Stoffen. Aan dit overleg
namen -naast ambtenaren van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat- vertegenwoordigers
deel van VNG, IPO, UvW en ODNL.

Vraag 4

Kunt u uiteenzetten hoe groot de administratieve lasten en financiële verplichtingen
voor het bedrijfsleven exact zijn op basis waarvan u heeft besloten om deze motie
niet uit te voeren?

Antwoord 4

Alvorens in te gaan op de vraag over de omvang van eventuele administratieve lasten,
wil ik benadrukken dat, zoals aangegeven in de brief van 6 oktober, doorslaggevend
is geweest dat het juridisch zeer kwetsbaar is om in regelgeving eenvoudigweg pZZS
gelijk te stellen aan ZZS. Immers is dan de plaatsing van een stof op de pZZS-lijst
enig criterium voor het reguleren van die stof als ware het een ZZS. Dat biedt onvoldoende
wetenschappelijke onderbouwing.

Een exacte inschatting van de administratieve lasten en financiële verplichtingen
is in theorie mogelijk, maar in de praktijk is deze berekening niet te maken. Dit
komt onder andere omdat de pZZS-lijst voortdurend wijzigt van samenstelling. Daarmee
zullen ook de verplichtingen voor bedrijven voortdurend wijzigen als pZZS gelijk wordt
geschaard met ZZS. De afweging over de administratieve lasten en financiële verplichtingen
is dus gebaseerd op een algemene inschatting waarbij vaststaat dat dit leidt tot een
aanzienlijke stijging. Voor de beoordeling van maatregelen voor ZZS door het bevoegd
gezag moet het bedrijf inzicht geven in de kostenberekeningen; dit is een verplicht
onderdeel van een vermijdings- en reductieprogramma. Die kosten kunnen bestaan uit
het aanpassen van het productieproces of bouwen van een emissie reducerende installatie
en het bedrijven daarvan. Wanneer we pZZS gelijkschakelen aan ZZS betekent dit in
ca. 75% van de gevallen dat deze kosten en administratieve verplichtingen ten onrechte
worden gemaakt omdat 75% zich uiteindelijk niet kwalificeert als een ZZS. De situatie
zoals hierboven geschetst is de huidige werkwijze. In mijn brief van 6 oktober jongstleden
heb ik aangegeven dat ik de zorg van de Kamer deel over stoffen waarvan nog onzekerheid
is over de risico’s, en die mogelijk in de toekomst wel een ZZS blijken te zijn. Dus
de ca. 25% van de stoffen van de pZZS lijst. Als zo’n stof door een bedrijf naar lucht
of water wordt geëmitteerd en er zijn sterke aanwijzingen voor risico’s, dan wil ik
dat alles op alles wordt gezet om te zorgen dat die emissies zo snel mogelijk stoppen,
in lijn met de minimalisatieplicht voor ZZS. Bevoegde gezagen moeten direct, vanuit
voorzorg, maatregelen kunnen nemen om die stoffen uit het milieu te weren. Daarom
heb ik in mijn brief van 6 oktober verschillende acties aangekondigd voor het instrumentarium
van bevoegde gezagen.

Vraag 5

Kunt u uiteenzetten hoe groot de financiële baten zijn voor bevoegde gezagen en omgevingsdiensten
om niet voor elke afzonderlijke potentieel zeer zorgwekkende stof (pZZS) te moeten
handhaven?

Antwoord 5

De inschatting is dat er geen sprake is van baten. Of het nu gaat om ZZS of pZZS,
het bevoegd gezag zal altijd moeten handhaven op de gemelde en vergunde emissies van
een bepaalde stof: er wordt bekeken of het bedrijf aan de informatie- en minimalisatieplicht
voor de emissies van die stof voldoet. Het gelijkschakelen van pZZS aan ZZS zal voor
bevoegde gezagen, net als voor bedrijven, tot een lastenverzwaring leiden omdat voor
deze stoffen aanvullende verplichtingen gaan gelden die door bevoegde gezagen moeten
worden gecontroleerd. Bovendien gaan er steeds weer stoffen van de lijst af als blijkt
dat een stof geen ZZS is, waar dan besluiten weer op moeten worden aangepast.

Vraag 6

Kunt u uiteenzetten wat de maatschappelijke baten zijn wanneer er een minimalisatieplicht
zal gelden voor de 25% pZZS die vervolgens daadwerkelijk een zeer zorgwekkende stof
(ZZS) blijken te zijn?

Antwoord 6

Daartoe moet worden onderzocht welke van de pZZS stoffen daadwerkelijk in Nederland
geëmitteerd worden, door welke bedrijven, in welke hoeveelheden en of dat naar water
of lucht is. Bovendien hangt het effect van de minimalisatieplicht af van de specifieke
omstandigheden in zo’n bedrijf: soms zal het mogelijk zijn de emissies op korte termijn
te voorkomen, meestal worden er – zoals dan opgenomen in een vermijdings- en reductieprogramma
– stappen gezet zoals aanpassen van een productieproces of het bouwen van een aanvullende
installatie om die emissies te minimaliseren. Het minimaliseren zal in de ene situatie
sneller gaan dan in de andere. Inventariseren wat dit in totaal zou opleveren aan
maatschappelijke kosten en baten is misschien in theorie mogelijk, maar zal in praktijk
vrijwel onmogelijk en weinig zinvol blijken. Waarschijnlijk zal nog voordat de inventarisatie
is afgerond, de uitkomst al achterhaald zijn vanwege tussentijdse aanpassingen van
de pZZS-lijst.

Vraag 7

Hoe lang duurt het op dit moment gemiddeld voordat een pZZS-stof is beoordeeld als
ZZS of niet-ZZS?

Antwoord 7

Dit is afhankelijk van de Europese onderzoeken op basis waarvan een stof op de pZZS
lijst is geplaatst. Ervaring uit de praktijk (de lijst bestaat nu zo’n vijf jaar)
leert dat dat 1 jaar kan zijn, maar ook vele jaren kan duren. Dat is het geval als
bijvoorbeeld een lidstaat lang over het onderzoek doet, of als het onderzoek wordt
uitgesteld. Een gemiddelde duur heeft, gezien het bovenstaande weinig informatieve
waarde, maar zou naar verwachting ergens rond de drie jaar liggen.

Vraag 8

Welke mogelijkheid is er voor bevoegde gezagen om een minimalisatieplicht op te leggen
op de uitstoot van pZZS? Welke mogelijkheid is er om verplichtingen op te leggen aan
de emissie van stoffen van gelijke zorg als pZZS, die als zodanig door het RIVM worden
beschouwd?

Antwoord 8

De wettelijke minimalisatieplicht geldt alleen voor ZZS. Het bevoegd gezag heeft echter
wel al mogelijkheden om voor emissies van niet-ZZS verplichtingen op te leggen, bijvoorbeeld
via de vergunning. Daar is dan wel goede onderbouwing voor nodig. Zoals ik ook al
aangaf in mijn brief van 6 oktober is het in regelgeving eenvoudigweg gelijkstellen
van alle pZZS aan ZZS juridisch zeer kwetsbaar, omdat plaatsing van een stof op de
pZZS-lijst als enig criterium onvoldoende onderbouwing biedt voor het reguleren van
die stof als ware het een ZZS.2

Vraag 9

Bent u bekend met de definitie van het voorzorgsbeginsel, vastgesteld door de Europese
Commissie3, waarin de mogelijkheid wordt genoemd om de bewijslast voor de risico-evaluatie van
mogelijk schadelijke stoffen om te draaien en deze bij bedrijven neer te leggen? Is
dit onder onze nationale regelgeving mogelijk bij het al dan niet vergunnen van pZZS-emissies?
Zo niet, welke wettelijke aanpassingen zijn nodig om deze bewijslast wél om te kunnen
draaien?

Antwoord 9

Ja ik ben bekend met die mededeling van de Europese Commissie. Bij het vergunnen van
emissies van stoffen kan het bevoegd gezag ook nu al aan het bedrijf om nadere informatie
of bijvoorbeeld monitoring vragen. Overigens is er bij vergunningverlening altijd
sprake van een gedeelde bewijslast. Het bedrijf moet informatie leveren over de risico’s
van een stof bij de vergunningaanvraag. Dit geldt voor alle stoffen, ook niet ZZS.
Het bevoegd gezag moet het besluit op de vergunningaanvraag voldoende onderbouwen.
Zie voorts mijn brief van 6 oktober, waar ik onder andere inga op het thema «bewijslast».

Vraag 10

Vindt u het wenselijk dat een bevoegd gezag, bij zorgen over het gevaar van een nieuw
te vergunnen stof, zelf bewijs van de mogelijk schadelijke gevolgen moet aandragen?
Is het niet wenselijk om deze bewijslast om te draaien, zodat er geen mogelijk schadelijke
stoffen worden uitgestoten totdat het desbetreffende bedrijf de zorgen wetenschappelijk
weerlegt?

Antwoord 10

Zowel een bedrijf als een bevoegd gezag heeft in het kader van een vergunning een
bepaalde verantwoordelijkheid. Welke partij informatie ten behoeve van bewijslast
aandraagt of moet aandragen, kan verschillen per situatie. Dit is niet per definitie
altijd het bevoegd gezag. Een bedrijf heeft een verantwoordelijkheid om het milieu
niet te vervuilen, en moet in het kader van een vergunning relevante informatie aanleveren.
Bij vergunningverlening is dus altijd sprake van een gedeelde bewijslast. Het bedrijf
moet informatie leveren over de risico’s van een stof bij de vergunningaanvraag. Dit
geldt voor alle stoffen, ook niet ZZS. Het bevoegd gezag moet het besluit op de vergunningaanvraag
voldoende onderbouwen.

Vraag 11

Welke financiële en juridische ondersteuning biedt het ministerie momenteel aan bevoegde
gezagen en omgevingsdiensten die uit voorzorg milieuvergunningen aanscherpen om gezondheidsrisico’s
te beperken? Is het doel bij zulke ondersteuning om bevoegde gezagen te helpen om
een zo scherp mogelijke en houdbare vergunning te verlenen?

Antwoord 11

Ik verwijs hierbij naar het Interbestuurlijk Programma Verbetering VTH, waarbinnen
een substantieel bedrag beschikbaar is voor omgevingsdiensten, onder andere voor verdere
professionalisering van vergunningverleners. De versterking van het VTH-stelsel moet
bijdragen aan betere vergunningverlening.

Vraag 12

Is er een standaard format of richtlijn voor bevoegde gezagen die uit voorzorg een
vergunning willen aanscherpen met betrekking tot pZZS zodat deze juridisch houdbaar
is volgens de Mededeling van de Europese Commissie?

Antwoord 12

Nee, er is geen standaard format of richtlijn.

Vraag 13

Kunt u deze vragen uiterlijk 24 uur voor het commissiedebat Externe veiligheid (11-10-2023)
en afzonderlijk van elkaar beantwoorden?

Antwoord 13

Ik heb mijn uiterste best gedaan om de beantwoording tijdig te versturen.