Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2024 van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Nr. 4
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 september 2023

Met deze brief geven wij u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2024 (hoofdstuk
XIV) (Kamerstuk 36 410 XIV) van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).

De Minister van LNV is verantwoordelijk voor toezicht en controle op de kwaliteit
van ons voedsel, het behoud en de bescherming van onze natuur en het uitvoeren van
het EU-beleid voor de landbouw- en visserijsector. Daarnaast is de Minister verantwoordelijk
voor het monitoren, signaleren, bewaken en bestrijden van dierziekten. Alle uitgaven
hiervoor lopen via het Diergezondheidsfonds (begrotingshoofdstuk F). De begroting
2024 van het Ministerie van LNV omvat € 2.862,7 miljoen aan uitgaven, € 3.409,5 miljoen
aan verplichtingen en € 77,9 miljoen aan ontvangsten, en betreft ook de portefeuille
van de Minister voor Natuur en Stikstof.

Uw budgetrecht en informatiepositie

Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording. Goed begroten houdt
in dat er genoeg geld, tijd en mensen zijn om te bereiken wat je vooraf van plan bent.
Dat betekent onder meer realistische ramingen in de begroting. We zien meer in algemene
zin in ons onderzoek regelmatig torenhoge ambities, complexe financiering en weinig
realistische doelen. Daarnaast zien we soms ook een gebrek aan transparantie over
het bereiken van deze doelen. Ook bij evaluaties van beleid die de Rijksoverheid laat
uitvoeren, zien we dit gebrek aan transparantie. Dit kan uiteindelijk het vertrouwen
van burgers in de overheid aantasten.

In deze brief gaan wij nader in op de voorgenomen uitgaven uit het nog in te stellen
Transitiefonds Landelijk gebied en natuur, op de vergunningverlening voor emissiearme
stallen en op de middelen die beschikbaar zijn gesteld voor biologische landbouw.

Transitiefonds Landelijk gebied en natuur

Het instellen van fondsen is een steeds populairdere manier om maatregelen te financieren.
Met een fonds kan geld voor een bepaald doel meerjarig beschikbaar worden gesteld.
Ervaring uit het verleden laat zien dat er een risico is dat geld uit een fonds niet
volgens de doelstelling van het fonds wordt besteed. Dat geldt in het bijzonder als
de doelen niet voldoende scherp zijn geformuleerd of als er vele doelen tegelijk worden
nagestreefd.

Het kabinet wil het Transitiefonds Landelijk gebied en natuur instellen om maatregelen te bekostigen die nodig zijn om de stikstofbelasting van
de natuur terug te dringen, evenals de uitstoot van broeikasgassen door landbouw en
landgebruik. In afwachting van de oprichting van dit begrotingsfonds is het budget
op de zogenoemde Aanvullende Post bij het Ministerie van Financiën opgenomen. Om te
voorkomen dat maatregelen vertraging oplopen heeft het kabinet al een deel van het
gereserveerde fondsbudget overgeheveld naar de departementale begroting van het Ministerie
van LNV. In de beleidsagenda van die begroting is een overzicht van onttrekkingen
uit het Transitiefonds opgenomen. Wat wel ontbreekt is een duidelijke toelichting
voor welk deel van deze middelen de Minister van LNV in 2024 betalingsverplichtingen
wil aangaan en voor welk deel nog niet en wat daarvan de onderbouwing is.

Vergunningverlening emissiearme stallen en PAS-melders

In de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) is per type emissiearm stalsysteem een
factor opgenomen die aangeeft hoeveel stikstof dit systeem gemiddeld uitstoot. In
2022 heeft de Raad van State (RvS) voor drie typen stalsystemen geoordeeld dat het
onzeker is of de stikstofemissie waar in de natuurvergunning rekening mee is gehouden,
in de praktijk ook daadwerkelijk wordt gehaald. Daardoor zijn negatieve gevolgen voor
beschermde natuur dus niet uitgesloten. Met vergunningen op basis van onzekere stikstofemissies
wordt volgens de RvS afgeweken van de Europese natuurbeschermingsregels. Deze regels
vereisen namelijk dat zeker moet zijn dat de beschermde natuur geen schade oploopt.

Op grond van de uitspraken van de RvS en resultaten van onderzoek heeft de Minister
voor Natuur en Stikstof geconcludeerd dat er ook te veel onzekerheid bestaat over
de emissie van de andere typen stalsystemen uit de Rav. Veehouders die van plan zijn
om een nieuw emissiearm stalsysteem te bouwen, moeten vanaf dat moment een zogeheten
«passende beoordeling» uitvoeren waarmee wordt aangetoond dat de nieuwe stal geen
nadelige gevolgen heeft voor beschermde natuur. De Minister wil met twee acties de
veehouders en de provincies (het bevoegde gezag voor de vergunningverlening aan veehouders)
ondersteunen. Voor de korte termijn wordt voor de passende beoordeling een handreiking
geschreven. Voor de middellange termijn werkt de Staatssecretaris van IenW aan het
verbeteren van de Rav-systematiek. Aanvankelijk zou de handreiking medio 2023 beschikbaar
komen. Nu is dit voorzien in het vierde kwartaal van 2023. Over het verbeteren van
de Rav-systematiek wordt uw Kamer naar verwachting voor het einde van dit jaar geïnformeerd.
Wij realiseren ons dat deze acties zorgvuldig moeten gebeuren en dat dit tijd kost.
Tegelijkertijd is voortgang wel gewenst vanwege het belang voor de vergunningverlening
voor innovatieve stalsystemen.

Daarnaast is het oplossen van de problematiek van de Rav-factoren ook van belang voor
het legaliseren van «PAS-melders» met een emissiearme stal. PAS-melders zijn ondernemers
met een project met een beperkte extra stikstofneerslag. Onder het PAS (Programma
Aanpak Stikstof) konden deze ondernemers volstaan met een melding. Deze ondernemers hebben nu alsnog een vergunning nodig, omdat de Raad van State
in 2019 heeft geconcludeerd dat het PAS in strijd is met Europese natuurbeschermingsregels.
Voor de PAS-melders is het nodig om handvatten te hebben om te komen tot een betrouwbare
berekening van de voor legalisatie benodigde stikstofruimte.

In de begroting 2024 geeft de Minister aan PAS-melders zo snel mogelijk te willen
legaliseren en hiervoor alles in het werk te stellen. In de begroting 2023 stelde
het kabinet al middelen beschikbaar voor de provincies voor die legalisatieopgave.
Met deze middelen zouden de provincies maatregelen kunnen nemen om de problematiek
van de PAS-melders versneld op te lossen. Deze maatregelen – die een aanvulling vormen
op de uitkoopregelingen van het Rijk – zouden een oplossing moeten bieden voor een
deel van de gemelde PAS-projecten. Inmiddels hebben enkele provincies aangegeven dat
zij vanwege staatssteunregels moeite hebben om de beschikbaar gestelde middelen in
te zetten. Wanneer een provincie een boerderij koopt om deze te sluiten met het oog
op de legalisatie van een PAS-melder, dan wordt dit door de Europese Commissie waarschijnlijk
gezien als staatssteun. Ondertussen kunnen PAS-melders schade ondervinden omdat er
nog geen oplossing is voor hun problemen. Om eventuele schadeclaims van PAS-melders
te behandelen is er door de Rijksoverheid een onafhankelijke commissie ingesteld.

In ons Rapport EU-recht in de praktijk van 15 juni 2023 (bijlage bij Kamerstuk 22 112, nr. 3707) gaan wij nader in op de achtergrond en totstandkoming van het PAS, de uitspraak
van de Raad van State over het PAS en de gevolgen van deze uitspraak.

Biologische landbouw

Ongeveer 4% van de Nederlandse landbouwgrond wordt gebruikt voor biologische landbouw.
Dat is flink minder dan het doel dat de Minister van LNV in 2001 al had gesteld voor
2010. Ook loopt Nederland daarbij achter op andere Europese landen. In het actieplan
2022 Groei van biologische productie en consumptie (bijlage bij kamerstuk 30 252, nr. 78) stelt de Minister een nieuw doel: in 2030 wordt 15% van de landbouwgrond gebruikt
voor biologische landbouw. We hebben in het Verantwoordingsonderzoek (VO) 2022 (bijlage
bij Kamerstuk 36 360 XIV, nr. 2) aangegeven dat we zorgen hebben of de inzet van de Minister voldoende is om dit
doel te halen. Zo heeft het beleid van de Minister in de afgelopen 20 jaar niet geleid
tot een duidelijke groei van het biologisch landbouwareaal, terwijl veel van de maatregelen
van toen nu wederom worden ingezet. Verder is er onzekerheid over het budget voor
het uitvoeren van het actieplan. De Minister erkent in zijn reactie op ons onderzoek
dat het actieplan voor biologische landbouw ambitieus is. Hij vindt het belangrijk
om de groei van de biologische sector in gang te zetten.

In de ontwerpbegroting 2024 van het Ministerie van LNV herhaalt de Minister de ambitie
uit het actieplan en worden hiervoor middelen gereserveerd. Er wordt in 2024 € 13,1
miljoen beschikbaar gesteld voor biologische landbouw, en voor de jaren 2025 t/m 2029
€ 50 miljoen voor het vergroten van de afzetmarkt voor biologische producten. Verder
wordt er aanvullend in 2028 en 2029 geld beschikbaar gesteld voor de ontwikkeling
en ondersteuning van een marktprogramma voor de biologische sector.

Opvolging van aanbevelingen

In veel van onze onderzoeken doen we aanbevelingen aan de verantwoordelijke bewindspersoon.
Bijvoorbeeld over hoe beleid doeltreffender of doelmatiger kan worden uitgevoerd.
De Algemene Rekenkamer monitort of deze aanbevelingen worden opgevolgd. Gelijktijdig
met deze brief publiceren we hierover (www.rekenkamer.nl/voortgangsmeter). In de periode 2017–2022 zijn 24 aanbevelingen gedaan op het terrein van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit. Hiervan heeft 46% tot een actie geleid. Dat is lager dan
het gemiddelde van 71% voor het Rijk als geheel. Bij 33% aanbevelingen zijn na publicatie
toezeggingen gedaan door de bewindspersoon. Dat is lager dan het rijksbrede gemiddelde
van 52%.

Factsheet Brede Welvaart

Tot slot willen wij u nog wijzen op de factsheet Brede Welvaart van het CBS, die dit
jaar voor het eerst bij elke begroting wordt gepubliceerd. De factsheet bevat een
selectie van de indicatoren uit de Monitor Brede Welvaart & Sustainable Development
Goals 2023, passend bij de beleidsterreinen van de betreffende begroting. De indicatoren
in de factsheets worden meerjarig op consistente wijze gemeten door het CBS. Onder
meer bij onwenselijke trends of een slechte positie van Nederland kan de vraag interessant
zijn of en hoe de Minister met het beleid hier invloed op denkt te kunnen uitoefenen
en welke rol de begrotingsuitgaven hierbij spelen. Momenteel krijgt het concept van
de brede welvaart bij het Ministerie van LNV een concrete uitwerking in het Nationaal
Programma Landelijk Gebied (NPLG). Het NPLG bevat maatregelen voor het verbeteren
van de milieukwaliteit (natuur, water en klimaat). Die maatregelen hebben gevolgen,
zowel waar het gaat om verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving als om sociaaleconomische
effecten (breed, maar ook specifiek voor de agrarische sector).

Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling
in uw Kamer.

De president van de Algemene Rekenkamer, drs. P.J. (Pieter) Duisenberg,

De secretaris, drs. C. (Cornelis) van der Werf