Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid van het lid Van Haga over de problemen bij het afschaffen van btw op groente en fruiover het btw-nultarief op leveringen van groente en fruit

Antwoord van Staatssecretaris Van Rij (Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst)
en van Staatssecretaris Van Ooijen (Volksgezondheid, Welzijn en Sport), mede namens
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ontvangen 19 september 2023).
Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2022–2023, nr. 2332.

Vraag 1

Hebt u kennisgenomen van het artikel «Afschaffing btw op groente en fruit dreigt te
sneuvelen1»?

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Kunt u de voorspelde kosten, tussen de 550 en 950 miljoen euro, voor het afschaffen
van de btw op groente en fruit gespecificeerd inzichtelijk maken? Kunnen deze kosten
niet gecompenseerd worden door te snijden in andere overheidsuitgaven, die niet ten
goede komen aan de verbetering van de volksgezondheid en het verminderen van de sociale
ongelijkheid?

Antwoord 2

Er heeft nog geen besluitvorming plaatsgevonden over het al dan niet invoeren van
een btw-nultarief op groente en fruit en/of alternatieve gezondheidsmaatregelen. Besluitvorming
hierover, en over de bekostiging, is aan een volgend kabinet.

De kosten voor het eventueel afschaffen van de btw op groente en fruit zijn afhankelijk
van de variant die gekozen wordt. Onderstaande tabel toont voor de door SEO onderzochte
varianten een inschatting van de budgettaire kosten.

Variant Budgettaire impact (miljoen)

Variant 1 (beste aansluiting bij Schijf van Vijf) 600–650

Variant 2 (onbewerkte groente en fruit in Schijf van Vijf zonder toevoegingen) 550–600

Variant 3 (onbewerkte groente en fruit in de Schijf van Vijf, geen restricties op
toevoegingen) 550–600

Variant 4 (groente en fruit in originele vorm en in de Schijf van Vijf) 500–550

Variant 5 (hoofdstuk 7 en 8 uit GN) 650–700

Variant 6 (hoofdstuk 7, 8 en 20 uit GN) 900–950

Vraag 3

Waarom is het zo’n ontzettend ingewikkeld probleem om te definiëren wat valt onder
de noemer «groente en fruit»? Vindt u het niet volstrekt absurd dat de Nederlandse
overheid de regulering van beleid en bestuur dusdanig ver heeft doorgevoerd dat er
hele onderzoeksrapporten gewijd moeten worden aan de vraag wat groente en fruit is,
hoe het «neutraliteitsprincipe» daarop van toepassing is en of daaraan allerlei verregaande
criteria, zoals de bereidingswijze, of het «maatschappelijk spraakgebruik» ten grondslag
zouden moeten liggen.

Antwoord 3

Een btw-nultarief voor groente en fruit vereist een duidelijk wettelijk en houdbaar
onderscheid tussen groente en fruit enerzijds en andere voedingsmiddelen die belast
zijn tegen het verlaagde btw-tarief van 9% anderzijds. Dit is van belang om te voorkomen
dat steeds meer (ongezonde) voedingsmiddelen onder het nultarief gaan vallen. Als
ook ongezonde producten onder het nultarief kunnen vallen zal het beoogde gezondheidseffect
afnemen. Overheidsmiddelen worden dan ondoelmatig en ondoeltreffend besteed.

Het externe onderzoek heeft dan ook niet zozeer betrekking op de vraag wat «groente»
en «fruit» is. Voor de begrippen «groente» en «fruit» bestaan diverse tuinbouwkundige,
plantkundige, culinaire en culturele interpretaties. Het onderzoek is met name gericht
op het in kaart brengen van wat een juridisch houdbaar onderscheid zou kunnen zijn
tussen producten die wel en niet bij de gezondheidsdoelstellingen van de maatregel
passen. Bij deze juridische houdbaarheid speelt met name het Unierechtelijk neutraliteitsbeginsel
een rol. Uiteraard zijn daarnaast ook de effectiviteit (leidt een btw-verlaging daadwerkelijk
tot een prijsverlaging en zo ja, leidt deze dan tot een toename in de consumptie van
groente en fruit), uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en het budgettaire beslag van
de maatregel van groot belang.

Om tot zorgvuldige besluitvorming te komen heeft het kabinet er dan ook voor gekozen
om niet één afbakeningsvariant in kaart te brengen maar een aantal en die op de genoemde
aspecten te beoordelen.

Vraag 4

Waarom spelen de belangen van producenten en de vrees voor «juridisch getouwtrek»
zo’n grote rol? Vindt u niet dat de politiek leidend zou moeten zijn in de besluitvorming
over een dergelijke beleidsbepaling en dat de angst voor rechtszaken van commerciële
partijen daarin geen rol zou moeten spelen?

Antwoord 4

Een niet-juridisch houdbare maatregel vergroot het risico op onbedoelde verruiming
van de reikwijdte van de maatregel, doordat steeds meer ongezonde voedingsmiddelen
onder het btw-nultarief kunnen gaan vallen. Dit doet af aan de doeltreffendheid en
doelmatigheid van de maatregel, heeft tot gevolg dat het budgettaire beslag van de
maatregel steeds verder toeneemt en zorgt voor rechtsonzekerheid bij ondernemers.
Dit laatste heeft mede tot gevolg dat ondernemers procedures kunnen starten over het
neutraliteitsbeginsel. Deze procedures zijn naar verwachting niet eenmalig, maar zullen
zich blijven voortzetten omdat door elke procedure de afbakening van «groente en fruit»
verandert. De bereidheid bij belastingplichtigen om te procederen wordt versterkt
door het directe financiële voordeel dat zij bij een gewonnen procedure behalen. Dit
zorgt voor sterk verhoogde uitvoeringslasten voor de Belastingdienst en belast de
rechterlijke macht. De juridische houdbaarheid van deze maatregel heeft dus brede
gevolgen en gaat niet alleen over het belang van commerciële partijen. Daarom is het
een belangrijk aspect om in kaart te brengen ten behoeve van de besluitvorming.

Vraag 5

Bent u niet van mening dat het heffen van btw op primaire voedingsmiddelen zoals groente
en fruit überhaupt vreemd is?

Antwoord 5

De Europese BTW-richtlijn 2006 heeft als uitgangspunt dat alle goederen en diensten
in de heffing worden betrokken. (Super)verlaagde btw-tarieven en vrijstellingen worden
beperkt toegepast omdat ze het systeem complexer maken en (daarmee) verstorend werken.
Voor bepaalde primaire levensbehoeften als voedingsmiddelen wordt sinds jaar en dag
het verlaagde btw-tarief (op dit moment 9%) toegepast.

Vraag 6

Kunt u de conclusie uit het onderzoeksrapport2 dat het afschaffen van btw op groente en fruit slechts een «beperkt effect» heeft
op de eetgewoonten van mensen rijmen met het feit dat meermaals is aangetoond dat
de leefstijl binnen bevolkingsgroepen met lagere inkomens slechter is, omdat gezond
eten voor deze populatie vaak te duur is en dat dit grote gevolgen heeft voor de gezondheid
van deze mensen en daarmee samenhangend met de sociale en economische positie van
deze groepen in de samenleving? Vindt u dit niet contrasterend?

Antwoord 6

Nee, beide conclusies kunnen tegelijkertijd juist zijn: dat gezond eten relatief duurder
is, maar dat het geschatte effect van een btw-nultarief op groente en fruit een gemiddelde
toename van 4% aan groente- en fruitconsumptie is. Volgens SEO zal de impact beperkt
zijn omdat de vraag naar groente en fruit relatief ongevoelig is voor prijsveranderingen
en omdat doorvertaling naar lagere prijzen niet gegarandeerd is. Daarbij komt dat
de maatregel ongericht is voor ondersteuning van de lagere inkomensgroepen omdat,
aangenomen dat een btw-verlaging wordt doorberekend in de prijs, iedereen van een
verlaging profiteert, dus ook de hogere inkomens die relatief meer fruit eten. Als
je specifiek lagere inkomensgroepen wilt ondersteunen moet worden nagedacht over een
meer gerichte maatregel.

Overigens is prijs niet de enige factor die aankoopgedrag bepaalt. Ook in welke mate
mensen als gewoonte hebben groente en fruit te kopen, bereiden en eten speelt bijvoorbeeld
een rol.

Vraag 7

Denkt u niet dat het beperkte effect dat het afschaffen van de btw op groente en fruit
misschien heeft op de korte termijn, naar alle waarschijnlijkheid steeds groter wordt
op de langere termijn, aangezien het niet alleen gaat om bestedingspatronen en financiële
keuzes van mensen, maar vooral ook om een cultuuromslag in het leef- en eetpatroon,
die tijd nodig heeft?

Antwoord 7

Nee, uit het onderzoek blijkt dat een juridisch houdbare afbakening niet mogelijk
is en naar verwachting zal de categorie producten waar het btw-nultarief voor geldt
steeds verder uitbreiden. Mogelijkerwijs zal het nultarief dan ook gelden voor producten
die niet vallen onder de Schijf van Vijf. Bovendien is het, ook gezien de beantwoording
op vraag 6, de vraag of het effect van een btw-verlaging sterk genoeg is om – ook
door het kabinet – een gewenste cultuuromslag tot stand te brengen.

Vraag 8

Denkt u niet dat de positieve gevolgen van zo’n cultuuromslag, bijvoorbeeld doordat
volgende generaties opgroeien met gezondere voeding omdat hun ouders gaandeweg «geleerd»
hebben dat dit voor hen financieel beschikbaar is en gezondheidswinst oplevert, op
de langere termijn dusdanig positieve gevolgen heeft voor de algemene volksgezondheid,
dat het effect van deze maatregelen steeds groter wordt en de kosten die voor de initiële
afschaffing van de btw gemaakt zullen moeten worden, ruimschoots zullen worden terugverdiend,
onder andere door een vermindering van de zorgkosten door mensen met obesitas, diabetes,
kanker en andere leefstijlgerelateerde aandoeningen?

Antwoord 8

Nee, verwezen wordt naar het antwoord op vraag 7.

Vraag 9

Kunt u, de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, een schatting doen van
de gezondheidswinst op de langere termijn die de in het onderzoek genoemde initiële
vier procent stijging van groente en fruit zal opleveren? Hoeveel kinderen groeien
hierdoor gezonder op? Hoeveel ziektelast en zorgkosten voor de maatschappij zal dit
schelen? Indien u hiervan geen analyse kunt maken, bent u dan bereid om dit in kaart
te gaan brengen?

Antwoord 9

Een schatting van de gezondheidswinst op langere termijn is niet onderzocht. Wel constateert
SEO dat de gezondheidseffecten onder meer kunnen verwateren als de afbakening niet
juridisch houdbaar is en als daardoor steeds meer producten aan de afbakening worden
toegevoegd. Het is aan een volgend kabinet om besluiten te nemen over nadere vervolgacties
omtrent het btw-nultarief op groente en fruit. In het verleden is echter wel reeds
in het kader van de Brede Maatschappelijke Heroverweging een berekening gemaakt naar
de verwachtte daling in ziektekosten en de verhouding tot de budgettaire derving bij
een btw-verlaging van 9% naar 5% op leveringen van groente en fruit.

Vraag 10

Wat vindt u ervan dat de uitvoeringsproblemen bij de Belastingdienst inmiddels zorgen
voor de frustratie van verschillende beleidsmaatregelen, die kunnen bijdragen aan
de financiële, economische en sociaal-maatschappelijke gezondheid van ons land? Hoe
lang mag het tekortschieten van deze overheidsinstantie nog een excuus zijn voor het
niet doorvoeren van noodzakelijk beleid en het tegenhouden van goed bestuur van ons
land?

Antwoord 10

Er heeft nog geen besluitvorming plaatsgevonden over het al dan niet invoeren van
een btw-nultarief op groente en fruit en/of alternatieve gezondheidsmaatregelen. Besluitvorming
hierover is aan een volgend kabinet. Hierop kan niet vooruit worden gelopen. Dat geldt
ook voor wat betreft de reden(en) waarom de maatregel al dan niet wordt genomen. De
maatregel is op verzoek van het demissionaire kabinet uitdrukkelijk niet alleen beoordeeld
op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, maar ook op diverse andere belangrijke aspecten.

De Belastingdienst heeft zorgen over de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de
maatregel. Het beeld dat deze zorgen ongegrond zijn, doet het kabinet nadrukkelijk
van de hand. De risico’s die de Belastingdienst ziet, hangen samen met de beperkte
juridische houdbaarheid van de maatregel.

Overigens heeft hetgeen dat in dit onderzoek naar voren is gekomen over de uitvoerbaarheid
geen betrekking op de uitdagingen waarvoor de Belastingdienst zich, met name op ICT-gebied,
gesteld ziet. Het uitbreiden van het btw-nultarief naar groente en fruit is ICT-technisch
mogelijk, maar stuit op de andere, reeds genoemde, uitvoeringsbezwaren. Die bezwaren
hangen samen met de maatregel zelf, niet met de stand van de ICT-voorzieningen van
de Belastingdienst.

Vraag 11

Bent u het eens met de stelling van het onderzoek dat andere maatregelen, zoals bijvoorbeeld
het invoeren van een suikertaks, geschikter zijn voor het ontmoedigen van ongezond
eten? Zo ja, denkt u niet dat dergelijke vormen van overheidsbetutteling en dwang
en drang juist aversie oproepen bij mensen en bovendien de burger laten opdraaien
voor het feit dat de overheid zelf jarenlang heeft verzaakt om goed voor de bevolking
en de volksgezondheid te zorgen, door niet eerder in te zetten op leefstijlverbetering,
preventie en educatie, met betrekking tot gezond eten en leven?

Antwoord 11

SEO heeft geconcludeerd dat er alternatieve instrumenten zijn om burgers aan te zetten
tot een gezonder voedingspatroon. SEO heeft echter niet onderzocht of deze instrumenten
inderdaad effectiever en efficiënter zijn. Het is aan een volgend kabinet om te beoordelen
of nader onderzoek naar deze maatregelen nodig is. Het ontmoedigen van ongezond eten
en het stimuleren van gezond eten vraagt een pakket aan maatregelen. Met de brief
van 9 december jl. heeft het kabinet haar pakket van maatregelen aangekondigd op het
gebied van leefstijl, overgewicht en voeding.

Vraag 12

Wat heeft het onderzoek naar het afschaffen van de btw op groente en fruit gekost?

Antwoord 12

Het onderzoek is na aanbesteding door SEO uitgevoerd voor € 110.322 exclusief btw.

Toelichting

Deze vragen dienen ter aanvulling op eerdere vragen terzake van de leden de leden
Grinwis (ChristenUnie) en Romke de Jong (D66), ingezonden 30 maart 2023 (vraagnummer
2023Z05596).