Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 11 september 2023 en het nader rapport d.d. 18 september 2023, aangeboden aan
de Koning door de Staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 4 september 2023, no. 2023002003,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 11 september 2023, no. W06.23.00267/III, bied ik U, hierbij aan.

Het kabinet is de Afdeling erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee het advies
over het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.

Naar aanleiding van het advies, dat hieronder cursief is opgenomen, merk ik het volgende
op.

Bij Kabinetsmissive van 4 september 2023, no. 2023002003, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Staatssecretaris Fiscaliteit en Belastingdienst, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet tot wijziging van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 en enige andere wetten
tot aanpassing in de regelingen voor de fiscale beleggingsinstelling, met memorie
van toelichting.

Het wetsvoorstel introduceert de zogenoemde vastgoedmaatregel in de vennootschapsbelasting
voor fiscale beleggingsinstellingen (fbi’s). Als gevolg van deze maatregel kunnen
fbi’s vanaf 1 januari 2025 niet langer direct beleggen in vastgoed dat in Nederland
is gelegen. Fbi’s mogen wel direct blijven beleggen in buitenlands vastgoed. De toelichting
geeft als reden voor de vastgoedmaatregel het evenwichtiger maken van de fiscale behandeling
van resultaten uit vastgoed door het dichten van een heffingslek waardoor Nederland
in een aantal gevallen door toepassing van belastingverdragen feitelijk geen heffingsrecht
heeft over het inkomen uit vastgoed van fbi’s.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat in de toelichting een toetsing
aan hoger recht, in het bijzonder het Unierecht, ontbreekt. Een reflectie op de rechtvaardiging
van de vastgoedmaatregel uit het oogpunt van staatssteun en een reflectie over een
mogelijke melding bij de EU Gedragscodegroep inzake de belastingregeling voor ondernemingen
om te bezien of er sprake is van een schadelijke, preferentiële belastingmaatregel,
zouden echter voor de hand liggen.2

Dit klemt temeer nu in één van de reacties op de internetconsultatie3 uitvoerig aandacht is gevraagd voor de verenigbaarheid van de vastgoedmaatregel met
de Unierechtelijke staatssteunregels4 en de suggestie is gedaan om deze maatregel bij de Europese Commissie aan te melden,5 al is het maar om onzekerheid weg te nemen en aanzienlijke consequenties te voorkomen
als later toch blijkt dat sprake is van verboden staatssteun. De Afdeling constateert
dat in de paragraaf in de toelichting over advies en consultatie6 deze inbreng over de staatssteunaspecten niet wordt gemeld en dat hier ook geen reactie
op wordt gegeven.7

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het algemeen deel van de memorie
van toelichting aangepast. Daar wordt ingegaan op het toetsen van de voorgestelde
maatregelen aan de staatssteuncriteria, genoemd in artikel 107, eerste lid, van het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en op de potentiële melding van
de vastgoedmaatregel aan de Gedragscodegroep (belastingregeling ondernemingen).

Het voorstel is opgenomen in het pakket Belastingplan 2024.8 De toelichting maakt echter niet duidelijk waarom dit het geval is9 en waarom het voorstel niet op een ander moment kon worden ingediend. De Afdeling
adviseert om de toelichting op dit punt aan te vullen.

Het kabinet deelt de opmerkingen van de Afdeling dat het pakket Belastingplan bij
voorkeur voornamelijk bestaat uit maatregelen waar een wezenlijk budgettair belang
mee gemoeid is en dat andere maatregelen opgenomen worden in verzamel- of zelfstandige
wetsvoorstellen die een eigenstandig – al dan niet spoedeisend – traject volgen. Naarmate
de omvang van het pakket Belastingplan toeneemt bestaat het risico dat de zorgvuldigheid
en kwaliteit van de wetgeving en de parlementaire behandeling onder druk komen te
staan. Het kabinet hecht daarom aan het spreiden van fiscale wetgeving. Dit jaar heeft
het kabinet aan die spreiding bijgedragen door wetsvoorstellen op een eerder moment
in het jaar in te dienen. Voorbeelden hiervan zijn de wijziging van de Wet op de omzetbelasting
1968 in verband met een aanpassing van de aanvullende regeling voor antiek, kunst-
en verzamelvoorwerpen, de Wet minimumbelasting 2024 en de Fiscale verzamelwet 2024.

Tegelijkertijd kan voortvarendheid in wetgevingsproces wenselijk zijn om maatschappelijke
problemen, een technische omissie of een heffingslek met urgentie aan te pakken. Het
kabinet is van mening dat er dit jaar uiteenlopende urgente doelen zijn en dat er
doelgroepen zijn waarvoor aanpassingen in het fiscale stelsel noodzakelijk zijn. Daarbij
kan gedacht worden aan de sterke wens van het kabinet om de klimaatdoelen te halen,
het belastingstelsel te vereenvoudigen of de werklast bij gemeenten, de Belastingdienst
en de rechtspraak weer beheersbaar te krijgen. Het pakket Belastingplan 2024 is – hoewel
deze niet is beperkt tot wettelijke verankering van maatregelen uit de begrotingsbesluitvorming –
qua maatregelen zo veel mogelijk beperkt tot maatregelen die met ingang van 1 januari
2024 in werking moeten treden. Dit is vanwege de uitvoerbaarheid voor die datum dat
de maatregel in het Staatsblad moet zijn opgenomen of dat de maatregel een budgettaire
samenhang kent. In de Kamerbrief van 31 augustus jl. heeft het kabinet per wetsvoorstel
toegelicht wat de overwegingen zijn deze in te dienen en te streven naar inwerkingtreding
per 1 januari 2024.10 Dit wetsvoorstel heeft budgettaire gevolgen met ingang van het jaar 2025. Het wetsvoorstel
treedt in werking met ingang van 1 januari 2024, mede vanwege het daarin opgenomen
overgangsrecht om partijen voldoende tijd te geven om te kunnen anticiperen op de
voorgestelde vastgoedmaatregel en om eventueel een herstructurering uit te voeren.
Het kabinet heeft ervoor gekozen deze separate wetsvoorstellen op hetzelfde moment
(op Prinsjesdag) in te dienen. Dit kabinet heeft daarbij bovendien, zoals de Afdeling
opmerkt, getracht niet alle maatregelen in het wetsvoorstel Belastingplan 2024 op
te nemen, maar deze deels – waar de inhoud dan wel omvang daartoe noopt – in separate
wetsvoorstellen onder te brengen. Door de demissionaire status van het kabinet is
een bijzondere situatie ontstaan, waarbij het kabinet de inhoud in meer wetsvoorstellen
heeft ondergebracht dan het anders had gedaan. Op deze manier volgen de wetsvoorstellen
wel het parlementaire proces van het Belastingplan maar wordt het parlement wel de
mogelijkheid geboden deze onderwerpen van een separaat politiek eindoordeel te voorzien.

Verder adviseert zij de toelichting aan te vullen met een paragraaf over Unierechtelijke
aspecten van het voorstel en om in de paragraaf over advies en consultatie in te gaan
op voornoemde inbreng over staatssteunaspecten van de vastgoedmaatregel.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het algemeen deel van de memorie
van toelichting aangepast. Het kabinet verwijst naar bovengenoemde passage over de
toelichting op de toetsing aan hoger recht.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Daarnaast zijn enkele redactionele wijzigingen in het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting aangebracht.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Financiën, M.L.A. van Rij