Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Van Raan over de (mogelijke) begrenzing Natuurvergunning Schiphol op 44 miljoen passagiers

Antwoord van Minister Harbers (Infrastructuur en Waterstaat) (ontvangen 12 september
2023). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2022–2023, nr. 3386.

Vraag 1

Herkent u de zinnen «Indien echter uit berekeningen blijkt dat de Planologische Kernbeslissing
(PKB) 1995 en het Aanwijzingsbesluit (1996) meer beperkende besluiten zijn, dan moeten
deze besluiten als het meest beperkende besluit(en) worden aangemerkt. Deze uitlegging
heeft mogelijk ook een impact op het door IenW voor te bereiden LVB-1» uit de «Gespreksnotitie
overleg tussen LNV/Schiphol/IenW» van oktober 2020?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Bent u het eens met deze passage? Zo nee, op welke manier, met welke onderbouwing,
niet?

Antwoord 2

Ja. Eerder is de Kamer mede namens de Minister voor Natuur en Stikstof geïnformeerd2 dat Schiphol verzocht is de aanvraag voor een natuurvergunning en de bijhorende passende
beoordeling aan te vullen, en in kennis gesteld3 over de uitgangspunten die bij de besluitvorming ten aanzien van de referentiesituatie
zullen worden gehanteerd. Deze passende beoordeling is ook nodig om te komen tot wijziging
van het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (eerder ook wel aangeduid met «LVB-1»).

Vraag 3

Wat waren de uitkomsten van de hierboven genoemde berekeningen, kunt u deze overleggen?
Zo nee, waarom niet?

Antwoord 3

De berekeningen die door de initiatiefnemer op basis van deze uitgangspunten worden
gedaan zijn een onderdeel van de voorbereiding van een besluit op de aanvraag om een
natuurvergunning van de Minister voor Natuur en Stikstof en de wijziging van het Luchthavenverkeerbesluit
Schiphol op voordracht door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. De besluitvorming
op een vergunningaanvraag, dan wel het vast te stellen luchthavenverkeerbesluit, kent
een voorgeschreven procedureverloop. Daarbij wordt zowel bij de besluitvorming over
het ontwerpbesluit als over het definitief besluit verantwoording afgelegd en worden
de daaraan ten grondslag liggende documenten gepubliceerd. Uiteraard zal de Kamer
over de definitieve besluitvorming worden geïnformeerd.

Vraag 4

Welke opsomming van mogelijke impact kunt u geven op het door u voor te bereiden LVB-1?
Geef, wanneer dat niet limitatief kan, uit oogpunt van het grote belang de drie belangrijkste
(mogelijke) gevolgen en, naar uw mening, het meest waarschijnlijke gevolg.

Antwoord 4

In 2003 is de exploitatie van de luchthaven uitgebreid met de ingebruikname van de
Polderbaan. Bij de aanhangige vergunningaanvraag wordt beoordeeld of de uitbreiding
van het project met de vijfde baan heeft geleid tot een toename van stikstofdepositie
ten opzichte van de eerdere referentiesituatie, voor zover het

Natura 2000-gebieden betreft waarvan de Europese referentiedatum vóór 2003 ligt. De
mogelijkheden om een resterende stikstofopgave als gevolg van het gebruik van de Polderbaan
te mitigeren kan consequenties hebben voor de besluitvorming over de wijziging van
het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol.

De effecten van het scenario waarbij de Polderbaan niet langer in gebruik kan worden
genomen zijn onderzocht door een consortium van PwC/S&, Adecs Airinfra en MovingDot
in het onderzoek Impactanalyse verlaging activiteitenniveau Schiphol4. De impactanalyse laat het belang van de Polderbaan voor de omgeving en de hubfunctie
op Schiphol zien. Met als belangrijkste gevolgen: een maximum aantal van 500.000 vliegtuigbewegingen
in combinatie met sluiting van de Polderbaan zou leiden tot een sterke verschuiving
van de geluidhinder naar andere gebieden, met naar schatting in totaal 30.000 extra
geluidgehinderden ten opzichte van de referentie. Ook schatten de onderzoekers in
dat bij 500.000 vluchten op vier banen de operationele veiligheid onder druk komt
te staan, zeker tijdens pieken. De onderzoekers benoemen daarnaast het risico op versnelde
hubafkalving, waarbij het niet uitgesloten is dat de hub niet in stand blijft. Dan
resulteert een grote krimp van het (ICA-)netwerk.

Onlangs bent u door de Minister voor Natuur en Stikstof geïnformeerd5 dat voor Schiphol geldt dat het proces van het verwerven van stikstofruimte, ook
om het gebruik van de Polderbaan te mitigeren, in beginsel is afgerond. De Minister
voor Natuur en Stikstof acht het aannemelijk dat de vergunning voor de exploitatie
van de luchthaven Schiphol op korte termijn kan worden verleend6.

Vraag 5

Herkent u de zin «Op het luchtvaartterrein wordt slechts zo veel verkeer toegelaten
dat per gebruiksplanjaar niet meer dan 44 miljoen luchtpassagiers van het luchtvaartterrein
gebruikmaken» uit diezelfde «Gespreksnotitie overleg tussen LNV/Schiphol/IenW» van
oktober 2020?7

Antwoord 5

Ja.

Vraag 6

Klopt het dat met deze zin wordt verwezen naar een voorwaarde uit het PKB 1995? Zo
nee, hoe zit het dan?

Antwoord 6

Nee. Deze zin verwijst naar een bepaling uit de Aanwijzing ex artikel 27 jo. Artikel 24
Luchtvaartwet van het luchtvaartterrein Schiphol (Aanwijzingsbesluit uit 1996). In
dit besluit is als bepaling opgenomen (Artikel 2, lid 2): «Op het luchtvaartterrein
wordt slechts zo veel verkeer toegelaten dat per gebruiksplanjaar niet meer dan 44 miljoen
luchtpassagiers van het luchtvaartterrein gebruikmaken.»

In het verslag van een schriftelijk overleg inzake de procedure aanvulling vergunningaanvraag
Wet natuurbescherming en passende beoordeling wijziging Luchthavenverkeerbesluit Schiphol
is toegelicht op welke wijze de referentiesituatie dient te worden afgeleid8. Alle publiekrechtelijke beperkingen in het Aanwijzingsbesluit uit 1996 en/of Aanwijzingsbesluit
uit 2000 bepalen de omvang van de exploitatie van de luchthaven Schiphol die is toegestaan
in de referentiesituatie (voor gebieden met een Europese referentiedatum van vóór
2003). Als uitgangspunt is Schiphol meegegeven dat de totale emissieruimte als gevolg
van de exploitatie van de luchthaven in de referentiesituatie dient te voldoen aan
alle overige bepalingen zoals opgenomen in het meest beperkend besluit. Omdat het
Aanwijzingsbesluit uit 1996 en het Aanwijzingsbesluit uit 2000 een beperking kennen
op aantallen passagiers en tonnage vracht dient de totale emissieruimte in de referentiesituatie
ook daaraan te voldoen.

Vraag 7

Kunt u uitsluiten dat het – op basis van het onder 1) en 4) gestelde – PKB 1995 niet
het meest beperkende besluit is? En zo nee, kunt u bevestigen dat het – op basis van
het onder 1) en 4) gestelde – PKB 1995 wel het meest beperkende besluit is? En zo
ja, met welke onderbouwing kunt u dat uitsluiten en hoe zit het dan volgens u?

Antwoord 7

De referentiesituatie wordt ontleend aan hetgeen was toegestaan op de Europese referentiedatum.
Als die toestemming na de Europese referentiedatum is ingeperkt, bepaalt die toestemming
de kleinere referentiesituatie. Omdat de Europese referentiedatum varieert per Natura
2000-gebied9 dat wordt geraakt door de aangevraagde activiteit, geldt per Natura 2000-gebied een
datum die de toegestane referentiesituatie bepaalt. Als die toestemming na de Europese
referentiedatum is ingeperkt, bepaalt die toestemming de (kleinere) referentiesituatie.
De toestemming voor gebieden met een Europese referentiedatum van vóór 2003 is publiekrechtelijk
ingeperkt in het Aanwijzingsbesluit uit 1996 door de geluidscontouren daarin en/of
door het Aanwijzingsbesluit uit 2000 tot 460.000 vliegtuigbewegingen in 2002. Voor
gebieden waarvan de Europese referentiedatum ligt vóór 2003 dient beoordeeld te worden
welke inperking de meest vergaande is voor die gebieden. Die inperking, en de bijbehorende
stikstofdepositie, vormt de referentiesituatie voor die gebieden. Daarnaast kennen
het Aanwijzingsbesluit uit 1996 en het Aanwijzingsbesluit uit 2000 een beperking op
aantallen passagiers en tonnage vracht en dient de totale emissieruimte in de referentiesituatie
ook daaraan te voldoen. In 2008 is de referentiesituatie voor de gebieden waarvan
de Europese referentiedatum ligt op 7 december 2004, publiekrechtelijk ingeperkt door
de 480.000 vliegtuigbewegingen, zodat dat de referentiesituatie bepaalt ten aanzien
van die gebieden. De exacte omvang van de referentiesituatie, en de bijbehorende stikstofdepositie,
zal moeten blijken uit de aanvulling op de passende beoordeling.

Vraag 8

Indien u bevestigt dat het PKB 1995 het meest beperkende besluit is, kunt u dat uitsluiten
dat derhalve voor de referentiesituatie moet worden uitgegaan van een Schiphol met
slechts 44 miljoen passagiers? Zo ja, wat is dan het aantal passagiers dat voldoet
aan het meest beperkende besluit, volgens u?

Antwoord 8

Zie hiervoor het antwoord op vraag 7.

Vraag 9

Wat is de meest reële inschatting voor dit jaar in aantal passagiers op Schiphol?
En welke aantallen verwacht u in 2024, 2025 en 2030?

Antwoord 9

In het halfjaarbericht van Schiphol voor 202310 wordt aangegeven dat het totaal aantal passagiers op Schiphol voor heel 2023 naar
verwachting tussen de 60 en 64 miljoen zal uitkomen. Het verwachte aantal vluchten
voor het gehele jaar ligt tussen de 430.000 en 445.000. Over de komende jaren kan
Schiphol nog geen uitspraken doen. Dit is onder andere afhankelijk van de besluitvorming
over Schiphol.

Vraag 10

Houdt Schiphol bij de ingediende vergunningaanvraag, rekening met het meest beperkende
besluit? Zo nee, waarom niet? Zo ja, welk besluit wordt door de vergunningaanvrager
dan daarvoor aangehouden? Welk besluit zou de vergunninghouder wettelijk moeten aanhouden?

Antwoord 10

Voor de ingediende aanvraag wordt voor het bepalen van de referentiesituatie uitgegaan
van het meest beperkende besluit. Zie voor verdere toelichting het antwoord op vraag 7.

Vraag 11

Klopt het dat u herhaald heeft besloten dat het ontbreken van een geldige vergunning
op basis van de Wet Natuurbescherming (Wnb) voor Schiphol wordt gedoogd omdat de vergunning
op afzienbare tijd vergunbaar zou zijn? Zo ja, wat is de maximale termijn die u als
afzienbaar ziet en kunt u het eerste moment dat u of uw rechtsvoorgangers gedoogsteun
verleende noemen?

Antwoord 11

De bevoegdheid hiertoe komt aan de Minister voor Natuur en Stikstof, zijnde bevoegd
gezag op grond van de Wet natuurbescherming. In het laatste besluit11 op het handhavingsverzoek ten aanzien van de luchthaven Schiphol heeft de Minister
voor Natuur en Stikstof hierover recent nog een afweging gemaakt. In dat besluit heeft
het bevoegd gezag geconcludeerd dat er nog steeds concreet zicht is op legalisatie.
Het bevoegd gezag acht het aannemelijk dat de vergunning op korte termijn kan worden
verleend. Op dit moment wordt door het bevoegd gezag het besluit opnieuw beoordeeld
en een beslissing op bezwaar voorbereid.

Vraag 12

Bent u van mening dat de huidige vergunningaanvraag ook vergunbaar kan zijn als er
een limiet zou gelden in de referentiesituatie van slechts 44 miljoen passagiers?
Op welke manier motiveert u die mening?

Antwoord 12

De besluitvorming op een vergunningaanvraag kent een voorgeschreven procedureverloop.
Daarbij wordt zowel bij de besluitvorming over het ontwerpbesluit als over het definitief
besluit verantwoording afgelegd en worden de daaraan ten grondslag liggende documenten
gepubliceerd. Uiteraard zal de Kamer over de definitieve besluitvorming worden geïnformeerd.

Vraag 13

Kunt u zich voorstellen dat het PKB, met een harde limiet van slechts 44 miljoen passagiers,
niet het meest beperkende besluit zou kunnen zijn? Wilt u dit motiveren?

Antwoord 13

Zie antwoord onder 6 en 12.

Vraag 14

Is in het adviestraject van de Commissie m.e.r. in heden of verleden de limiet van
44 miljoen passagiers aan de orde gekomen? Zo ja, wilt u deze stukken en correspondentie
dan delen met de Kamer?

Antwoord 14

Nee. De Commissie voor de m.e.r. (Commissie) heeft in het kader van het adviestraject
ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbesluit de informatie over de natuurreferentie
beoordeeld, en daarbij kanttekeningen geplaatst12. De limiet van 44 miljoen passagiers is daarbij niet aan de orde geweest.

Vraag 15

Acht u het mogelijk dat Schiphol een Wnb vergunning kan worden toegekend als er voor
de referentiesituatie moet worden uitgegaan van maximaal 44 miljoen passagiers? Zo
ja, kunt u aangeven op welke manier dat zou kunnen?

Antwoord 15

De bevoegdheid hiertoe komt aan de Minister voor Natuur en Stikstof, zijnde bevoegd
gezag op grond van de Wet natuurbescherming. De besluitvorming op een vergunningaanvraag
kent een voorgeschreven procedureverloop. Daarbij wordt zowel bij de besluitvorming
over het ontwerpbesluit als over het definitief besluit verantwoording afgelegd en
worden de daaraan ten grondslag liggende documenten gepubliceerd. Uiteraard zal de
Kamer over de definitieve besluitvorming worden geïnformeerd.

Vraag 16 t/m 23

Klopt het dat in de onder 1 en 4 genoemde gespreksnotitie de paragrafen «Belang IenW/Schiphol»
en «Redeneerlijn IenW/Schiphol» de belangen van IenW/Schiphol samenvallen?

Zijn de belangen van u en Schiphol in deze daarmee precies identiek? Zo ja, waar verschillen
de belangen?

Zou u geen eigen afwegingen moeten maken? Zo, nee, vind u dit dan staatsrechtelijk
zuiver?

Wat betekent dit voor de derde partij in dit overleg, zijnde LNV?

Zijn er ook paragrafen die het bijvoorbeeld het belang IenW/de burger samenvatten?
Zo nee, waarom niet?

Waar in de gespreksnotitie kunnen we concreet invullingen zien van de zo vaak gedane
belofte dat er geen verslechtering mag optreden van de kwaliteit van de leefomgeving
en luchtkwaliteit?

Zou het niet logischer zijn dat, in plaats van dat u uw positie aan die van Schiphol
koppelt, zoals duidelijk blijkt uit de kopjes van de paragrafen, de overheid zichzelf
juist als één partij ziet, opstelt en als zodanig handelt?

Komt er naar uw mening een moment dat u kiest voor het belang van burgers boven die
van de luchtvaartsector, waarbij een nieuwe balans ontstaat? Zo ja, wanneer verwacht
u -bij benadering- dat moment?

Antwoord 16 t/m 23

Het document waar naar wordt verwezen is een voorbereidende gespreksnotitie voor een
gesprek tussen IenW, LNV en Schiphol over de natuurvergunning. Specifiek onderwerp
van gesprek was een verzoek om aanvullende informatie van LNV als bevoegd gezag aan
Schiphol als initiatiefnemer, IenW was aanwezig in haar rol als bevoegd gezag voor
het Luchthavenverkeersbesluit (hierna: LVB) en als bevoegd gezag voor de m.e.r.-procedure.
In dit gesprek heeft LNV als bevoegd gezag voor de natuurvergunning kennis kunnen
nemen van de belangen aan de zijde van IenW en Schiphol en had de mogelijkheid daarop
te reageren. Het belang van de kwaliteit van de leefomgeving en luchtkwaliteit zijn
in dit specifieke gesprek niet aan de orde, in het kader van de natuurvergunning wordt
het natuurbelang afgewogen.

In de gespreksnotitie zijn de belangen van IenW en Schiphol gecombineerd omdat deze
ten aanzien van de voortgang van het proces van de natuurvergunning en over de daarvoor
benodigde duidelijkheid over de referentiesituatie overeen kwamen. En nee, dat betekent
uiteraard niet dat op elk onderwerp de belangen van Schiphol en IenW overeenkomen.

De positie en belangen van IenW komen voort uit het toen al lopende proces om een
gewijzigd LVB vast te stellen. Om de rechtsbescherming van omwonenden te herstellen
en het Nieuwe Normen- en Handhaving stelsel te implementeren was de inzet van IenW
al enige jaren gericht op het zo snel mogelijk vaststellen van een LVB voor Schiphol.
Aangezien Schiphol een natuurvergunning nodig had, werd dit proces leidend voor de
voortgang van het vaststellen van het gewijzigde LVB en de bijbehorende rechtsbescherming
voor omwonenden.

De overheid maakt altijd een eigenstandige en zorgvuldige belangenafweging over alle
verschillende publieke belangen. Voorbeelden van deze belangenafwegingen zijn onder
andere te vinden in de Hoofdlijnenbrief Schiphol van 24 juni 2022, waarin het kabinet
uitgebreid stil stond bij de afweging die leidde tot reductie van het maximum aantal
vliegtuigbewegingen op Schiphol.