Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Stoffer over de rol van afvalenergiecentrales in de circulaire economie

Antwoord van Staatssecretaris Heijnen (Infrastructuur en Waterstaat) (ontvangen 4 september
2023).

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van de analyse dat meer recycling zorgt voor meer reststromen
en dat hiervoor verbrandingscapaciteit nodig blijft1?

Antwoord 1

U doelt op het artikel van de heer Elbert Dijkgraaf in het blad Economisch Statistische
Berichten (ESB) met als titel «Afvalenergiecentrales ook nodig in een circulaire economie».
Daar heb ik kennis van genomen.

Vraag 2

Deelt u de analyse dat er in 2030 meer behoefte zal zijn aan secundaire grondstoffen
om de afbouw van abiotische grondstoffen te compenseren en dat hiervoor secundaire
grondstoffen uit het buitenland zullen moeten komen? Zo niet, kunt u dan aangeven
hoe in uw ogen naar verwachting afdoende voorzien kan worden in de behoefte aan alternatieve
grondstoffen?

Antwoord 2

Nee, in ieder geval niet op basis van de scenario-analyse waaraan wordt gerefereerd.
Het kabinet heeft zich ten doel gesteld om in 2030 50% minder abiotische grondstoffen
te gebruiken.2 De analyse gaat ervan uit dat tegen die tijd aan onze grondstoffenbehoefte zal worden
voldaan door meer import van secundaire grondstoffen. Aangenomen wordt dat, wanneer
het doel van 85% recycling in 2030 wordt gehaald, er 81,7 megaton aan nieuwe import
van secundaire grondstoffen nodig zal zijn. Er zijn echter, behalve import, ook andere
manieren om in onze grondstoffenbehoefte te voorzien, zoals levensduurverlenging,
efficiënter produceren en substitutie door biotische grondstoffen. Die strategieën
zijn niet in de analyse meegenomen. Als dit wel zou zijn gebeurd, dan zou zijn uitgekomen
op een lagere hoeveelheid benodigde secundaire materialen nodig voor een halvering
van de hoeveelheid primair abiotische grondstoffen.

Vraag 3

Onderschrijft u de constatering dat bij het recyclen van secundaire grondstoffen ook
reststromen blijven ontstaan?

Antwoord 3

Dat onderschrijf ik. Wel is het zo dat dit bij recycling van schone, gescheiden ingezamelde
afvalstromen veel minder het geval zal zijn. Als we ons afval goed scheiden, hebben
we kwalitatief schone stromen en zal er in potentie weinig residu overblijven. Recycling
is bovendien niet het eindstation van ons CE-beleid. We zetten ook in op minder gebruik
van primaire grondstoffen, beter ontwerp, langere levensduur en hergebruik. Dat leidt
op termijn hoe dan ook tot minder afval.

Vraag 4

Deelt u de conclusie dat de huidige capaciteit van afvalenergiecentrales nodig zal
zijn voor voldoende verwerking van de reststromen van secundaire grondstoffen? Zo
niet, waar baseert u uw inschatting op dat dit niet nodig zal zijn?

Antwoord 4

Nee, die conclusie deel ik niet. De extra te verbranden reststromen die ontstaan door
de volumetoename van recyclingprocessen zal naar verwachting ruimschoots worden gecompenseerd
door de algehele afname van de afvalhoeveelheid door onze inzet elders in de keten.
Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 2 gaat de analyse van de heer Dijkgraaf
uit van het onrealistische scenario dat alle secundaire grondstoffen zullen worden
geïmporteerd en wordt geen rekening gehouden met andere circulariteitsstrategieën.
Bovendien wordt in de analyse geen onderscheid gemaakt naar type abiotische grondstof.
Het is van wezenlijk belang dat wel te doen. Immers, het overgrote deel van deze fossiele
grondstoffen wordt als brandstof gebruikt voor transport en warmte en zal nooit in
een afvalverbrandingsinstallaties (AVI) terecht komen. Vervanging hiervan zal niet
leiden tot extra afvalstromen die in een AVI moeten worden verwerkt. Ook zal ons klimaatbeleid
leiden tot minder gebruik van fossiele brandstoffen en daarmee ook van abiotische
grondstoffen. Een andere substantiële abiotische stroom bestaat uit mineralen (zand,
grind, beton). Ook deze stroom komt maar zeer beperkt in een AVI terecht, omdat dit
materiaal niet goed brandbaar is.

Het PBL concludeert desgevraagd dat de analyse, door geen onderscheid te maken in
type abiotische grondstof, een grote overschatting geeft van de hoeveelheid additionele
secundaire grondstoffen die nodig zou zijn en daarmee dus ook van de hoeveelheid reststromen
die na recycling alsnog moeten worden verbrand.

Vraag 5

Is de veronderstelling juist dat de verwerking van reststromen uit het recyclingproces
in Nederland zwaarder belast wordt dan in andere EU-lidstaten?

Antwoord 5

Dat hangt van de verwerkingsmethode van de reststromen af. Over afvalverbranding en
stort wordt in Nederland een afvalstoffenbelasting geheven van € 35,70 per kiloton.
Hoogwaardigere verwerkingsmethoden, zoals recycling, worden niet belast. Ook andere
landen heffen belasting op laagwaardige vormen van afvalverwerking. Op welke wijze
landen dat doen zal grotendeels afhangen van de fase van ontwikkeling waarin hun afvalbeheersysteem
zich bevindt en welke financiële prikkels op dat moment doelmatig zijn om hoger in
de afvalhiërarchie terecht te komen. In Nederland is gekozen voor het belasten van
de twee laagwaardigste vormen van afvalverwerking (verbranding en stort). Binnen de
EU pleit ik, zoals opgenomen in het Nationaal Programma Circulaire Economie, voor
het verplicht belasten van deze vormen van afvalverwerking.

Vraag 6

Op welke wijze gaat u ervoor zorgen dat Nederland kan blijven voorzien in zijn sterk
stijgende behoefte aan secundaire grondstoffen?

Antwoord 6

In het Nationaal Programma Circulaire Economie heb ik aangekondigd wat mijn inzet
zal zijn op het verminderen van ons grondstoffengebruik, substitutie van primaire
grondstoffen, levensduurverlenging en hoogwaardige afvalverwerking. Ook de Kaderverordening
voor duurzame producten (Ecodesign for Sustainable Products Regulation (ESPR)) zal hier een grote rol gaan spelen. Het wordt mogelijk om bredere duurzaamheidseisen
te stellen aan vrijwel alle fysieke producten. Denk aan recyclebaarheid, herbruikbaarheid,
levensduurverlenging, het gebruik van recyclaat en een verbod op bepaalde gevaarlijke
stoffen. Ook het voorschrijven van een bepaald gehalte aan secundaire materialen of
biogrondstoffen bij nieuwe producten wordt mogelijk. Ik pleit binnen de EU voor een
zo ambitieus mogelijk resultaat op dit vlak. Verder wordt het gebruik van het instrument
Uitgebreide Producentenverantwoordelijkheid (UPV) uitgebreid naar specifieke productgroepen
en wordt een stimuleringsprogramma opgezet ter ontwikkeling van recycling en hergebruik.
Voor een uitgebreider overzicht van mijn inzet verwijs ik naar het NPCE.

Vraag 7

Deelt u de constatering dat er op Europese schaal een tekort aan 41 megaton verbrandingscapaciteit
is bij het behalen van de recycling- en stortdoelstellingen in 2035? Zo niet, wat
is uw inschatting?

Antwoord 7

Dat getal is gebaseerd op een studie van Royal HaskoningDHV, gefinancierd door enkele
afvalverbrandende bedrijven,3 en gaat uit van de doelstellingen die op EU-niveau zijn gesteld voor recycling en
stort in 2035, respectievelijk minimaal 65% en maximaal 10%. Nederland haalt die doelen
al jaren ruimschoots. Andere landen hebben hier meer moeite mee, maar ook daar geldt
dat op termijn recycling in beeld komt als verwerkingsoptie in plaats van stort of
verbranding. Daar wordt in de studie geen rekening mee gehouden. Het kabinet geeft
de voorkeur aan een inzet op meer en hoogwaardigere recycling boven het bijbouwen
van verbrandingscapaciteit. Afvalverbranding levert immers lokale emissies en bodemassen
op. Ten overvloede, investeringen in afvalverbranding worden bovendien binnen de EU
ook niet meer gezien als investeringen in een economische activiteit die substantieel
bijdraagt aan de transitie naar een circulaire economie.

Vraag 8

Hoe waardeert u de genoemde analyse in het licht van de door u gewenste afbouw van
de capaciteit van afvalenergiecentrales?

Antwoord 8

Het PBL concludeert desgevraagd dat, op basis van de aannames die gedaan worden in
de analyse, geen harde uitspraken gedaan kunnen worden over de benodigde afvalverbrandingscapaciteit
voor het in Nederland geproduceerde afval. Het kabinet schaart zich achter deze conclusie.
Inzet blijft om op termijn de verbrandingscapaciteit in Nederland terug te brengen
in lijn met de nationale behoefte daaraan.