Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I Algemeen deel

1. Inleiding

De regering heeft zich met het Nationaal Preventieakkoord1 (hierna: Preventieakkoord) tot doel gesteld in 2040 een rookvrije generatie te realiseren
waarbij geen enkele jongere meer tabaksproducten of aanverwante producten2 gebruikt en het aantal rokers onder Nederlanders van 18 jaar en ouder is teruggedrongen
tot minder dan 5%. Om dit te bereiken concludeert het Rijksinstituut voor Volksgezondheid
en Milieu (RIVM) dat een samenhangend pakket aan effectieve maatregelen nodig is,
dat onder andere bestaat uit een forse accijnsverhoging, het afschaffen van de rookruimtes,
een uitstalverbod voor tabaksproducten en aanverwante producten, het verplicht stellen
van neutrale verpakkingen, een uitbreiding van zowel het reclameverbod als van het
rookverbod, in combinatie met intensieve campagnes om deze doelstelling voor jongeren,
maar ook voor volwassenen, te behalen.3 Deze combinatie van maatregelen richt zich op het voorkomen dat jongeren beginnen
met roken, op het blijvend stoppen door ex-rokers, het beschermen van omstanders tegen
meeroken en het ondersteunen van rokers die willen stoppen met roken. Veel van deze
wettelijke maatregelen zijn sinds de totstandkoming van het Preventieakkoord in werking
getreden.

In de tussentijd staat de tabaksindustrie niet stil. De tabaksindustrie brengt steeds
nieuwe producten op de Nederlandse markt die als alternatief voor traditionele tabaksproducten
kunnen worden gebruikt, zoals destijds de e-sigaret en verhitte tabaksproducten. Bestaande
wetgeving was op dat moment onvoldoende om gebruik van deze producten te ontmoedigen
en met name jongeren te beschermen, waardoor wetgeving moest worden aangepast.

Op dit moment is er een categorie producten op de markt die geen tabak bevat maar
wel nicotine en die als alternatief voor tabaksproducten wordt aangeprezen en kan
worden gebruikt. Het RIVM is gevraagd hier onderzoek naar te doen. Deze producten
worden door het RIVM nicotinehoudende producten zonder tabak (hierna: NZT) genoemd.
Deze producten zijn dus geen (nieuwsoortige) tabaksproducten maar bevatten wel de
zeer schadelijke en verslavende stof nicotine (zie verder paragraaf 2.4). Deze producten
vallen ook niet onder de categorie aanverwante producten zoals gedefinieerd in de
Tabaks- en rookwarenwet (hierna: de wet). Omdat deze producten niet onder een van
de bestaande definities van de wet vallen, zijn maatregelen zoals de leeftijdsgrens,
het reclameverbod en het rookverbod niet van toepassing op deze producten.

Het rapport van het RIVM «Nicotineproducten zonder tabak voor recreatief gebruik»4, dat op 4 maart 2021 aan de Kamer is aangeboden5, stelt dat NZT schadelijk zijn en voldoende nicotine bevatten om een verslaving te
veroorzaken dan wel in stand te houden. Het rapport gaat specifiek in op de meest
populaire NZT, namelijk nicotinezakjes. Vanwege de demissionaire status vond het toenmalige
kabinet het echter gepast om een volgend kabinet op basis van deze bevindingen en
aanbevelingen een keuze te laten maken over de regelgeving omtrent NZT.

In het verlengde van het Preventieakkoord worden NZT met het onderhavige wetsvoorstel
onder de reikwijdte van de wet gebracht. Er wordt daarbij een onderscheid gemaakt
tussen NZT en NZT voor oraal gebruik. Hiertoe worden twee aparte definities in het
wetsvoorstel opgenomen. Hoewel NZT voor oraal gebruik onderdeel uitmaken van NZT worden
beide categorieën in het vervolg van deze nota van toelichting apart benoemd en wordt
met NZT derhalve niet NZT voor oraal gebruik bedoeld. Op NZT worden alle regels voor
aanverwante producten, zoals het reclameverbod, een leeftijdsgrens en andere verkoopbeperkingen
van toepassing. Tevens wordt aan artikel 2 van de wet een nieuw achtste lid toegevoegd,
zodat er ook eisen gesteld kunnen worden aan bijvoorbeeld de samenstelling van NZT
(zie voor een nadere toelichting paragraaf 3.2 en de artikelsgewijze toelichting).

Daarnaast wordt het, met onderhavig wetsvoorstel, verboden NZT voor oraal gebruik
in de handel te brengen. Het gaat dan met name om nicotinezakjes (zie voor een nadere
toelichting paragraaf 2.3 tot en met 2.7). Naast het verbod om deze producten in de
handel te brengen worden met dit voorstel ook het reclameverbod en het rookverbod
van kracht voor NZT voor oraal gebruik. NZT voor oraal gebruik worden echter uitgezonderd
van de definitie van aanverwant product omdat buiten het reclameverbod en het rookverbod
(zie voor een nadere toelichting paragraaf 3.2 en 3.4), de andere regels die gelden
voor aanverwante producten, vanwege het geïntroduceerde handelsverbod voor NZT voor
oraal gebruik, hier niet op van toepassing hoeven te worden.

Verder worden met onderhavig voorstel ook navulbare apparaten die gebruikt kunnen
worden om er nicotineproducten zonder tabak mee te consumeren onder het toepassingsgebruik
van deze wet gebracht (zie voor een nadere toelichting paragraaf 2.9 en de artikelsgewijze
toelichting).

In hoofdstuk 2 wordt verder ingegaan op de aanleiding van deze voorgenomen wettelijke
maatregelen. In de hoofdstukken daarna volgt in hoofdlijnen een toelichting op de
wijzigingen.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

2.1 Aanleiding

Naar aanleiding van het rapport van het RIVM heeft het demissionaire kabinet aangegeven
NZT te willen reguleren in de wet en nicotinezakjes in het bijzonder te willen verbieden.6 Op 6 juli 2021 heeft de Tweede Kamer tevens een motie aangenomen die de regering
verzoekt om nicotinezakjes zonder tabak onder de Tabaks- en rookwarenwet te brengen.
De motie verzoekt de regering tevens te bezien of, totdat nicotinezakjes onder de
Tabaks- en rookwarenwet vallen, de handhavingsmogelijkheden van de Warenwet te gebruiken
zijn.7 Zie voor een nadere toelichting op de handhavingsmogelijkheden van de Warenwet, paragraaf
3.3.

Zoals hierboven toegelicht, strekt onderhavig wetsvoorstel ertoe om:

1. NZT die als alternatief voor tabaksproducten kunnen worden gebruikt onder het toepassingsbereik
van de wet te brengen, waardoor onder andere het reclameverbod, de leeftijdsgrens
en andere verkoopbeperkingen voor deze producten gaan gelden; en

2. NZT voor oraal gebruik te verbieden en onder het reclame- en rookverbod te brengen.

3. Navulbare apparaten die gebruikt kunnen worden om NZT mee te kunnen consumeren zullen
onder het toepassingsgebruik van de wet worden gebracht, waardoor onder andere het
reclameverbod, de leeftijdsgrens en andere verkoopbeperkingen voor deze producten
gaan gelden.

2.2 Nicotineproducten zonder tabak

De afgelopen jaren heeft de tabaksindustrie haar portfolio uitgebreid en zijn er nieuwe
NZT op de markt gebracht. Onder de noemer NZT vallen producten die geen tabak bevatten
maar wel nicotine. Het RIVM constateert dat op het moment van het onderzoek naar dit
type producten, er twee soorten NZT beschikbaar zijn op de Nederlandse markt, te weten
stoomsteentjes voor gebruik in een waterpijp en nicotinezakjes.8 Daarnaast geeft het rapport aan dat er mogelijk ook andere soorten NZT te verwachten
zijn in de toekomst. Inmiddels worden er bijvoorbeeld nicotinesticks op basis van
kruiden (zonder tabak) voor gebruik in een verhittingsapparaat en ook nicotine-inhalers
aangeboden op internet.

Het gaat in voorliggend voorstel niet over producten met nicotine waarvoor een handelsvergunning
op basis van de Geneesmiddelenwet verplicht is. Het gaat dan om geneesmiddelen ter
ondersteuning van stoppen met roken zoals nicotine in kauwgom, zuigtabletten, mondspray
of in pleisters.9 Het gaat hier ook niet om cosmetica met nicotine. Deze producten mogen ingevolge
de Cosmeticaverordening geen nicotine bevatten.10 Het gaat in onderhavig wetsvoorstel om nicotineproducten die geen tabak bevatten
maar als alternatief voor tabaksproducten kunnen worden gebruikt, niet zijnde elektronische
dampwaar en kruidenrookproducten. Elektronische dampwaar en voor roken bestemde kruidenproducten
zijn al gereguleerd onder de wet.11

2.3 Nicotinezakjes

Nicotinezakjes zijn een relatief nieuw nicotineproduct zonder tabak voor oraal gebruik
op de Nederlandse markt. Volgens het rapport van het RIVM worden ze geproduceerd door
de tabaksindustrie, zijn ze de meest gebruikte NZT en stijgend in populariteit. Het
RIVM constateert dat de op dit moment aangetroffen nicotinezakjes poreuze zakjes zijn
met een nicotinehoudend poeder, die onder de (boven)lip moeten worden geplaatst zodat
het zakje nicotine afgeeft aan de bloedbaan en zo een kick veroorzaakt. De ingrediënten
kunnen variëren per product, maar de aangetroffen nicotinezakjes bestaan meestal uit
nicotine, cellulose, water, zout, zuurteregelaars en andere (voedings-) additieven.
Het RIVM heeft nicotinezakjes gevonden die variëren in nicotinegehalte tussen de 1,6
en 32,5 mg per zakje. Nicotinezakjes worden door verschillende fabrikanten op de markt
gebracht en zijn te verkrijgen via webwinkels en soms ook in fysieke winkels, zoals
tabaksspeciaalzaken.

2.4 Schadelijkheid en verslavingspotentieel van nicotineproducten zonder tabak

Nicotine is een acuut giftige stof die snel wordt opgenomen door het lichaam, zowel
bij toediening via de huid, via de mond als bij inademing. Gebruik van een grote hoeveelheid
nicotine kan leiden tot een acute nicotinevergiftiging met soms fatale afloop. De
hoeveelheid nicotine en de tijdsduur waarbinnen deze wordt opgenomen zijn hierbij
bepalend. Kinderen vormen een risicogroep, vanwege hun hogere gevoeligheid voor nicotine
en hun lagere gewicht dan volwassenen. Hierdoor kunnen ze gemakkelijker een hogere
dosis per kilogram lichaamsgewicht binnenkrijgen en daarmee hogere nicotineconcentraties
in het bloedplasma bereiken. De belangrijkste acute effecten na opname zijn op het
zenuwstelsel, wat zich uit in bijvoorbeeld duizeligheid, sterke speekselvorming, toename
in de hartslag alsmede onregelmatige hartslag, en verhoging van de bloeddruk. De stof
veroorzaakt een nicotine-rush en kan een brandend gevoel in de mond en het maagdarmkanaal
veroorzaken. Ook kan het verslaving initiëren of in stand houden. Langdurig gebruik
van nicotine kan een verhoogd risico op hart- en vaatziekten met zich meebrengen.
Nicotine is schadelijk voor de ongeboren vrucht, heeft een nadelig effect op de ontwikkeling
van de hersenen van adolescenten en kan nadelige effecten hebben op de luchtwegen.12, 13

Het RIVM concludeert dat NZT schadelijk zijn voor de gezondheid. Nicotine, ook zonder
tabak, is schadelijk en deze producten bevatten voldoende nicotine om een verstoord
hartritme te veroorzaken en een nicotineverslaving op te wekken en in stand te houden.
Vanwege de schadelijke en verslavende effecten beoogt dit wetsvoorstel te voorkomen
dat mensen NZT gaan gebruiken. Dat geldt met name voor jongeren, maar ook voor iedereen
die nog nooit nicotine- of tabaksproducten heeft gebruikt.

Het gebruik van nicotinezakjes is daarmee ook schadelijk voor de gezondheid en verslavend
vanwege de blootstelling aan nicotine. Op dit moment is het onduidelijk of nicotinezakjes
naast de zeer schadelijke stof nicotine, ook andere schadelijke stoffen bevatten.
Wel is van elektronische dampwaar bekend dat met de extractie van nicotine uit tabak,
kankerverwekkende tabak-specifieke nitrosamines (TSNA’s) mee kunnen komen. Wanneer
de nicotine in nicotinezakjes afkomstig is van tabak is het mogelijk dat deze TSNA’s
ook aanwezig zijn in nicotinezakjes.14

Het is op dit moment niet bekend of het gebruik van nicotinezakjes een opstap is naar
het gebruik van tabaksproducten of het gebruik van elektronische sigaretten. Wel merkt
het RIVM op dat nicotinezakjes voldoende nicotine bevatten om een verslaving te veroorzaken
en in stand te houden. De regering wil met een verbod op het in de handel brengen
van nicotinezakjes, jongeren ontmoedigen om deze producten te gebruiken en voorkomen
dat mensen die nooit nicotine- of tabaksproducten hebben gebruikt, deze producten
gaan gebruiken.

2.5 Aantrekkelijkheid en populariteit nicotinezakjes

Uit het rapport van het RIVM blijkt dat op de websites van fabrikanten en in webwinkels
het gebruik van nicotinezakjes gepromoot wordt, omdat het zou helpen bij het stoppen
met roken, het een snelle opname van nicotine geeft en het overal te gebruiken is,
ook op plekken waar een rookverbod geldt. Het gebruik van nicotinezakjes zou ook prettiger
zijn voor omstanders, omdat ze reukloos zijn en het een minder schadelijk alternatief
voor tabaksproducten zou zijn. Tevens wordt het product aangeprezen omdat het discreet
is, niemand ziet dat het wordt gebruikt, en dat het product in vele smaakjes verkrijgbaar
is (bijvoorbeeld fruitsmaken, mixdrankjes en mint). Dit in tegenstelling tot sigaretten
en shagtabak waarvoor kenmerkende aroma’s zijn verboden.15 Ook is regelgeving in voorbereiding die de smaken van elektronische sigaretten zal
reguleren.16 De nicotinezakjes zijn daarnaast verpakt in aantrekkelijk ontworpen doosjes waardoor
ze meer lijken op een lifestyleproduct dan op een tabaksproduct. Tot slot wordt het
product door verschillende bekende Nederlanders op sociale media gepromoot.17 Veel van bovengenoemde aspecten maken het gebruik van nicotinezakjes door niet-rokers,
met name jongeren, aantrekkelijk.18

Het aantal mensen dat ooit nicotinezakjes heeft gebruikt, was ten tijde van het RIVM-onderzoek
in het najaar van 2020 nog laag: 0,6 procent van de Nederlanders, 0,3 procent onder
13- tot en met 17-jarigen en 1,3 procent onder 18- tot en met 24-jarigen. Bijna 70%
van de mensen die het ooit een keer heeft gebruikt was een roker of een ex-roker.
Het RIVM signaleerde een stijgende populariteit en ook het vergiftigingencentrum constateerde
een toename van vergiftigingen door het gebruik van nicotinezakjes in 2020 en 2021.19 Het RIVM geeft aan dat nieuwe nicotineproducten snel populair kunnen worden onder
jongeren en jongvolwassenen. Het is bovendien zorgelijk dat 31% van de huidige gebruikers
uit het RIVM-onderzoek geen (ex-)roker is.

Na het onderzoek van het RIVM is de stijgende populariteit van nicotinezakjes verschillende
malen in het nieuws geweest zoals op 17 mei 2021 bij Eenvandaag20 en lijkt het product bezig met een opmars. De ondernemers, bevraagd in dit item bij
Eenvandaag, zagen de verkoop elke maand stijgen en zijn in contact met grote ketens
om hun verkoopkanalen uit te breiden. Eind maart 2022 bleek uit een onderzoek van
NOS op sociale media dat driekwart van de jongeren bekend is met nicotinezakjes en
dat een kwart het gebruikt of gebruikt heeft.21

2.6 Vergelijking nicotinezakjes met snus

Nicotinezakjes lijken in uiterlijk, gebruik en werking op snus, dat, behalve in Zweden,
verboden is in de handel te brengen in alle lidstaten van de Europese Unie (hierna:
EU).22In Zweden is de verkoop toegestaan krachtens artikel 151 van de Akte van Toetreding
Oostenrijk, Finland en Zweden tot de EU23. In Zweden heeft snus een bepaalde culturele status en Zweden kent een traditie van
snusgebruik. Snus is tabak in poedervorm verpakt in poreuze zakjes die onder de (boven)lip
moeten worden geplaatst. Het is een tabaksproduct voor oraal gebruik. Het Europese
verbod op het in de handel brengen van tabak voor oraal gebruik, waaronder snus, is
in 1992 door de Europese Raad met Richtlijn 92/41/EEG24 geïntroduceerd. Hiervoor waren meerdere redenen, namelijk dat het product een aanzienlijk
risico op mondkanker met zich meebrengt, verschillende lidstaten al een verbod hadden
ingevoerd of van plan waren dat te doen en omdat deze producten «op jongeren een speciale
aantrekkingskracht uitoefenen». De Raad vond dit met name zorgwekkend omdat er «een
reëel risico bestaat dat deze nieuwe producten voor oraal gebruik vooral door jongeren
worden gebruikt, waardoor een nicotineverslaving teweeg wordt gebracht indien niet
tijdig restrictieve maatregelen worden genomen.»

Na het Europese verbod hebben fabrikanten via de Europese rechter geprobeerd om snus
alsnog op de Europese markt te brengen. Het Hof van Justitie van de Europese Unie
(hierna: HvJ EU) heeft dit meermalen afgewezen, onder meer vanwege de schadelijkheid,
verslavingspotentieel en aantrekkelijkheid van snus.25 Tabaksproducten voor oraal gebruik zijn schadelijk voor de gezondheid, verslavend
en aantrekkelijk voor jongeren. Een verbod op deze producten is evenredig in het licht
van het doel de volksgezondheid te beschermen.26 Als gevolg van het grote groeipotentieel van tabaksproducten voor oraal gebruik zijn
producten als snus interessant voor personen die tot dan toe geen tabak gebruikten,
met name jongeren. Het Hof oordeelt tevens dat doordat erop steeds meer plekken rookvrije
zones geïntroduceerd worden snus aantrekkelijker wordt omdat het product op die plekken
onopvallend gebruikt kan worden. Tabaksproducten voor oraal gebruik hebben het risico
een opstapproduct te zijn naar andere tabaksproducten en zijn bovendien aantrekkelijk
voor jongeren omdat het hier om nieuwe producten gaat.27 Minder ingrijpende maatregelen uit de tabakswetgeving, zoals het aanbrengen van een
gezondheidswaarschuwing en een smaakjesverbod werden door het Europese Hof onvoldoende
bevonden om de volksgezondheid voldoende te beschermen. Bovendien zijn tabaksproducten
voor oraal gebruik bijzonder gevaarlijk voor minderjarigen omdat hun verbruik nauwelijks
in het oog valt, aldus het Hof.28

Snus en nicotinezakjes hebben daarnaast opvallende overeenkomsten voor wat betreft
het uiterlijk van het product, de manier waarop het wordt gebruikt, de werking en
de onzichtbaarheid bij gebruik. Verder dragen de aanwezigheid van smaakjes en ook
de aantrekkelijke verpakking bij aan de aantrekkelijkheid van beide producten voor
jongeren. Ook bevatten beide producten het schadelijke en verslavende nicotine, waarbij
snus ook nog tabak bevat waardoor de gebruiker ook aan een reeks van kankerverwekkende
stoffen wordt blootgesteld. De regering beoordeelt nicotinezakjes in lijn met de wijze
waarop het Hof de risico’s van snus weegt en is van mening dat voorkomen moet worden
dat nicotinezakjes verder in populariteit stijgen met name onder jongeren. Het ligt
daarom in de rede om naast het verbod op tabak voor oraal gebruik (en daarmee snus)
een verbod op nicotinezakjes in te stellen. Minder ingrijpende maatregelen zoals het
introduceren van een leeftijdsgrens, gezondheidswaarschuwingen en een verbod op smaakjes
vindt de regering onvoldoende om de volksgezondheid te beschermen.

Het gebruik van snus is verboden op plekken waar een rookverbod geldt. Het is voor
degene die moet toezien dat het rookverbod wordt nageleefd moeilijk te bepalen of
iemand snus gebruikt of een nicotinezakje. Dit geldt ook voor de Nederlandse Voedsel-
en Warenautoriteit (hierna: NVWA) die moet toezien of het rookverbod wordt gehandhaafd
door de beheerder van die locatie. Door nicotinezakjes eveneens onder het rookverbod
te brengen wordt de handhaafbaarheid van het rookverbod op dit punt verbeterd. Verder
is het niet in lijn met het streven naar een rookvrije generatie dat er producten
op de markt zijn (die geen stoppen met roken-geneesmiddel zijn) waarmee een nicotineverslaving
kan worden onderhouden op plekken waar niet gerookt mag worden. Dit zou één van de
doelen van het invoeren van rookverbod tegenwerken, namelijk om rokers te stimuleren
te stoppen met roken.

2.7 NZT voor oraal gebruik

Het RIVM bespreekt in het rapport over NZT vooral het gebruik van nicotinezakjes,
omdat er over deze producten het meeste bekend is en omdat ze van de NZT het meest
op de Nederlandse markt voorkomen. Maar omdat de effecten op de gezondheid van NZT
vooral te wijten zijn aan de aanwezigheid van nicotine, zullen veel van de bevindingen
van het RIVM over nicotinezakjes ook (deels) van toepassing zijn op andere NZT. Het
enige andere nicotineproduct zonder tabak dat het RIVM op het moment van het rapport
op de Nederlandse markt aantrof, was een merk stoomsteentjes met nicotine voor gebruik
in waterpijpen.29 Op dit moment is er nog geen wildgroei aan NZT op de Nederlandse markt. Echter, in
principe is het mogelijk om aan veel soorten producten nicotine toe te voegen. Denk
aan levensmiddelen zoals snoepjes, dranken, repen, voedingssupplementen of kruidenpreparaten.
De regering acht een vermenging tussen normale levensmiddelen en nicotineproducten
die als alternatief voor tabak worden gebruikt ongewenst. Nicotineproducten zijn geen
normale producten en kunnen dat ook nooit worden. De regering streeft naar een rookvrije
generatie en onderdeel daarvan is dat kinderen opgroeien in een rook- en tabaksvrije
omgeving. Dat betekent ook dat kinderen net als dat zij beschermd worden tegen elektronische
sigaretten en nieuwsoortige tabaksproducten zoals verhitte tabak, ook beschermd moeten
worden tegen nicotineproducten zonder tabak die voldoende nicotine bevatten om een
nicotineverslaving te veroorzaken en in stand te houden. Het is onacceptabel dat jongeren
door dat soort producten nicotineverslaafd raken. Vanwege de acute schadelijkheid
van nicotine is de toepassing van reeds kleine hoeveelheden van deze stof in levensmiddelen
al onveilig. Dit geldt ook voor nicotinezakjes zoals vastgesteld door het RIVM. Om
deze reden wil de regering niet alleen nicotinezakjes verbieden maar alle NZT die
oraal gebruikt worden, zoals bijvoorbeeld nicotinepastilles, nicotinesticks of nicotinedrankjes.
Dit geldt vanzelfsprekend niet voor geneesmiddelen ter ondersteuning van het stoppen
met roken, zoals nicotinekauwgum, waarvoor een handelsvergunning op grond van de Geneesmiddelenwet
vereist is. De regering hecht aan een duidelijk onderscheid in uiterlijk en gebruik,
tussen nicotineproducten enerzijds en levensmiddelen anderzijds. Dit is ook van belang
bij tabaksproducten en levensmiddelen. In artikel 13 van de Tabaksproductenrichtlijn30 is namelijk een verbod opgenomen om op tabaksproducten elementen of kenmerken toe
te passen die op levensmiddelen of cosmetica lijken. Het is tevens belangrijk dat
voor de veiligheid van kinderen en jongeren er geen overlap is tussen een nicotineproduct
en een levensmiddel.

De regering wil tevens voorkomen dat NZT (voor oraal gebruik) aantrekkelijk en makkelijk
beschikbaar zijn voor jongeren. Producten die mensen nicotineverslaafd maken passen
immers niet bij het streven naar een rookvrije generatie. Als het verbod alleen voor
nicotinezakjes zou gelden, dan zou een aanpassing van het product het wellicht mogelijk
maken om onder het verbod uit te komen. Door het verbod te verbreden naar NZT voor
oraal gebruik wordt voorkomen dat de wet elke keer zou moeten worden aangepast als
er nieuwe varianten op de markt worden gebracht.

2.8 Overige NZT

De meest bekende NZT tot dusver is het nicotinezakje dat oraal gebruikt wordt door
het onder de bovenlip te plaatsen. Zoals aangegeven in paragraaf 2.4 kan nicotine
niet alleen via de mond worden geconsumeerd maar ook door inademing. Daarnaast kan
nicotine worden toegediend via de huid. Elke toedieningsroute kent zijn eigen type
producten. Bij toediening via de huid zou gedacht kunnen worden aan nicotinegels die
worden aangeprezen als alternatief voor sigaretten. Bij nicotinepleisters wordt ook
nicotine toegediend via de huid, maar voor deze producten is een handelsvergunning
op grond van de Geneesmiddelenwet vereist, indien zij bestemd zijn ter ondersteuning
van stoppen met roken. Bij inademing kan gedacht worden aan stoomsteentjes met nicotine
die in een waterpijp worden gebruikt. Ze produceren een zichtbare «damp» die via de
waterpijp geïnhaleerd wordt. Ook andere producten, zoals een nicotinespray die nicotine
toevoegt aan bijvoorbeeld een kruidenrookproduct, vallen onder deze toedieningsroute.
NZT zijn per definitie geen elektronische dampwaar in de zin van de wet. Elektronische
dampwaar is al gereguleerd in de wet.

Voor NZT die niet oraal gebruikt worden, zoals bijvoorbeeld nicotinespray, wordt vooralsnog
geen verbod ingesteld. In plaats daarvan worden deze producten op min of meer dezelfde
manier gereguleerd als aanverwante producten. De reden hiervoor is dat er op dit moment
beperkt onderzoek beschikbaar is over de risico’s van deze producten. Ook lijkt de
populariteit van deze producten op dit moment gering. Maar omdat ook deze producten
nicotine bevatten en het gebruik dus niet zonder risico is, is regulering aan de orde.
De regering vindt het onwenselijk dat NZT die niet oraal gebruikt worden in populariteit
toenemen met name onder de jeugd. Met het voorliggende wetsvoorstel worden daarom
onder andere de leeftijdsgrens, het reclameverbod en verkoopbeperkingen van kracht
en worden verpakkingseisen gesteld aan NZT. Wanneer meer duidelijkheid komt over de
risico’s van deze producten en het gebruik toeneemt zou een verbod op dit type NZT
ook kunnen worden overwogen.

2.9 Navulbare apparaten die gebruikt kunnen worden om een nicotineproduct zonder tabak
mee te consumeren.

In navolging van het reguleren van elektronische verhittingsapparaten, waarmee tabak
wordt geconsumeerd door het te verhitten, al dan niet gecombineerd met enig ander
proces, worden met dit wetsvoorstel ook navulbare apparaten die gebruikt kunnen worden
om er NZT mee te consumeren, de zogenoemde nicotineapparaten, gereguleerd op een vergelijkbare
manier als elektronische verhittingsapparaten.

Met het reguleren van nicotineapparaten wil de regering voorkomen dat deze producten
op de Nederlandse markt te koop worden aangeboden zonder dat daar de regels van de
wet op van toepassing zijn. Zonder regulering zou door het maken van reclame voor
nicotineapparaten indirect het gebruik van NZT gepromoot kunnen worden. Omdat deze
apparaten niet los kunnen worden gezien van de nicotineproducten zelf die er mee geconsumeerd
kunnen worden, is het van belang dat deze apparaten ook onder het toepassingsbereik
komen te vallen van de tabaks- en rookwarenregelgeving. De nicotinevulling die nodig
is voor gebruik in een nicotineapparaat, valt onder de definitie van NZT en is met
het voorliggende voorstel reeds gereguleerd.

Ten tijde van het opstellen van deze wetgeving zijn er nog bijna geen nicotineapparaten
verkrijgbaar op de Nederlandse markt. Wel zijn hier waterpijpen op de markt, waarin
NZT, zoals stoomsteentjes kunnen worden gebruikt. In andere landen zijn wel nicotineapparaten
op de markt gebracht. Een voorbeeld is een navulbaar apparaat waarin meerdere NZT-sticks
tegelijkertijd geklikt en geconsumeerd kunnen worden. De regering verwacht dat deze
of vergelijkbare apparaten ook op de Nederlandse markt gebracht zullen worden. Op
buitenlandse websites die gericht zijn op de Nederlandse markt, zijn deze producten
al te bestellen.

Nicotineapparaten worden met deze wijziging in de wet gedefinieerd.31 Daarnaast worden nicotineapparaten aan de definitie van aanverwant product toegevoegd.
Het is belangrijk om op te merken dat voorliggende wetsvoorstel enkel beoogt navulapparaten
te reguleren die als gebruiksdoel de consumptie van NZT hebben en met dat doel op
de markt gebracht worden. Toch is bij de definitiebepaling bewust gekozen voor een
«kan» bepaling: de navulbare apparaten kunnen worden gebruikt om NZT mee te consumeren. Een alternatief zou zijn om in de definitie
het gebruiksdoel van de apparaten vast te stellen: apparaten die gebruikt worden om NZT mee te consumeren. In dit wetsvoorstel is echter nadrukkelijk gekozen voor
de formulering «kunnen worden». De reden hiervoor is dat het in een wettelijke definitie vaststellen van een gebruiksdoel
in de uitvoeringspraktijk, waaronder de handhavingspraktijk, naar verwachting voor
onoverkomelijk problemen zorgt. Er zouden namelijk producten op de markt kunnen worden
gebracht waarvan het gebruiksdoel onduidelijk of niet te bewijzen is, maar waar wel
NZT mee gebruikt kan worden. Vanuit het oogpunt van bescherming van de volksgezondheid
worden deze apparaten onderworpen aan regels die de wet stelt aan producten die verwant
zijn aan tabak, de zogenoemde aanverwante producten.

3. Regulering van nicotineproducten zonder tabak, nicotineproducten zonder tabak voor
oraal gebruik en nicotineapparaten

In deze paragraaf wordt nader toegelicht welke regels van toepassing worden op enerzijds
NZT en nicotineapparaten en anderzijds op NZT voor oraal gebruik.

3.1 Regels die van toepassing worden op nicotineproducten zonder tabak en nicotineapparaten

De volgende regels worden van toepassing op NZT en op nicotineapparaten. De hiernavolgende
regels worden niet van toepassing op NZT voor oraal gebruik, tenzij dat specifiek
is aangegeven. Voor een aantal van deze regels is een nadere uitwerking door wijziging
van het Tabaks- en rookwarenbesluit dan wel de Tabaks- en rookwarenregeling noodzakelijk.
Waar dit het geval is, is dat in de onderstaande toelichting aangegeven.

1. Producteisen

Door het voorgestelde artikel 2, achtste lid, van de wet kunnen in het belang van
de volksgezondheid bij of krachtens algemene maatregel van bestuur producteisen worden
gesteld aan NZT die op de markt worden gebracht. Op basis van deze grondslag kunnen
bijvoorbeeld eisen worden gesteld met betrekking tot ingrediënten en kunnen technische
eisen worden gesteld en methoden van onderzoek worden aangewezen die bij uitsluiting
beslissend zijn voor de vaststelling of met betrekking tot een product al dan niet
aan de daaraan gestelde eisen is voldaan. Er worden geen producteisen aan NZT voor
oraal gebruik gesteld omdat de verkoop van deze producten in het algemeen verboden
wordt.

2. Verpakkingseisen

Het is verboden om aanverwante producten in de handel te brengen die niet voldoen
aan de wettelijke verpakkingseisen.32 Ten aanzien van NZT en ten aanzien van nicotineapparaten betekent dit dat bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur eisen kunnen worden gesteld aan de verpakking.
Hierbij valt te denken aan bijvoorbeeld aanduidingen op de verpakkingen. Bij aanduidingen
gaat het om wat er al dan niet op de verpakking van NZT moet of mag komen te staan,
zoals het nicotinegehalte en een gezondheidswaarschuwing. Er worden geen verpakkingseisen
aan NZT voor oraal gebruik gesteld omdat de verkoop van deze producten in het algemeen
verboden wordt.

3. Reclameverbod

Het reclameverbod wordt van toepassing op NZT, op NZT voor oraal gebruik en op nicotineapparaten
en in het besluit of de regeling kunnen aanvullende eisen worden gesteld.33 Dit betekent dat elke vorm van reclame of sponsoring voor NZT, voor NZT voor oraal
gebruik en voor deze nicotineapparaten wordt verboden. Onder dit verbod wordt eveneens
begrepen de onder de reikwijdte van de Mediawet 2008 vallende reclameboodschappen,
telewinkelboodschappen, sponsoring en productplaatsing, inclusief het gebruikmaken
van namen, (beeld)merken of andere onderscheidende tekens die door hun sterke gelijkenis
bij het publiek redelijkerwijs de indruk wekken dat het sponsoring door een producent
of verkoper van NZT betreft.34 Tevens wordt het tonen van te koop aangeboden NZT verboden, of te wel het zogenoemde
uitstalverbod.35

4. Verbod op merkextensie

Het verbod op merkextensie wordt van toepassing op alle NZT, waaronder NZT voor oraal
gebruik36 en op alle nicotineapparaten. Dit houdt in dat het verboden wordt een symbool, naam,
merk of ander onderscheidend teken van een NZT voor tabaksproducten en aanverwante
producten te gebruiken en vice versa. Zie voor een verdere toelichting de artikelsgewijze
toelichting bij artikel I, onderdeel F.

5. Verkoopbeperkingen

Door NZT en nicotineapparaten, onder de definitie van «aanverwant product» te brengen
mogen NZT en nicotineaparaten niet in instellingen, diensten en bedrijven die door
de Staat of andere openbare lichamen worden beheerd, (bedrijfsmatig) aan particulieren
worden verkocht of met dat doel aanwezig zijn.

NZT en nicotineapparaten mogen verder niet in inrichtingen voor gezondheidszorg, welzijn,
maatschappelijke dienstverlening, kunst en cultuur, sport, sociaal-cultureel werk
of onderwijs, (bedrijfsmatig) aan particulieren worden verkocht of met dat doel aanwezig
zijn.37

NZT en nicotineapparaten zullen enkel mogen worden verkocht aan personen die 18 jaar
of ouder zijn.38 Het bedrijfsmatig gratis verstrekken van NZT alsmede van de nicotineapparaten wordt
verboden.

Verder kunnen er regels worden gesteld die inhouden dat NZT enkel met tussenkomst
van een verstrekkende persoon in de handel mogen worden gebracht en de binnenlandse
verkoop op afstand van NZT en nicotineapparaten kan bij algemene maatregel van bestuur
worden verboden.39

6. Meldingsplicht en bestuurlijke boetes

Op grond van artikel 17a van de wet rusten er enkele meldingsplichten op de producent,
importeur of distributeur van aanverwante producten wanneer deze producent, importeur
of distribiteur redenen heeft om aan te nemen dat de producten die zij in handel hebben
gebracht of willen brengen niet voldoen aan de verplichtingen die de Tabaks- en rookwarenregelgeving
stelt. Zie hiervoor ook artikel 7.1 van het besluit. Zij stellen dan de NVWA hiervan
in kennis. Dit wordt ook van toepassing op NZT en op de nicotineapparaten.

3.2 Regels die van toepassing worden op nicotineproducten zonder tabak voor oraal
gebruik

1. Verbod op in de handel brengen

NZT voor oraal gebruik vallen op dit moment binnen de definitie van «levensmiddel»
in de Algemene levensmiddelenverordening (hierna: ALV).40 Deze definitie omvat namelijk, afgezien van enkele uitzonderingen, alle stoffen en
producten die door de mens geconsumeerd worden.41 Levensmiddelen die schadelijk zijn voor de gezondheid, worden op grond van de ALV
geacht onveilig te zijn en mogen om die reden niet in de handel worden gebracht.42 Door de Europese Autoriteit voor Voedselveiligheid is 0,0.008 mg nicotine per kilogram
lichaamsgewicht vastgesteld als de hoeveelheid die iemand binnen 24 uur kan innemen
zonder noemenswaardige gezondheidseffecten. Deze waarde heet de Acute Referentie Dosis
(ARfD). Het RIVM heeft op basis van de ARfD berekend dat bij een gemiddeld lichaamsgewicht
van 60 kg de ARfD niet wordt overschreden bij een nicotinegehalte lager dan 0,035
mg nicotine per nicotinezakje.43 Op basis daarvan worden nicotinezakjes met meer dan 0,035 mg nicotine per zakje aangemerkt
als een onveilig levensmiddel op basis van de ALV.44 De ALV biedt de mogelijkheid om ook onder andere cumulatieve toxische effecten en
langetermijneffecten van het gebruik van een levensmiddel mee te wegen (artikel 14,
vierde lid) en staat het toe om beperkingen op te leggen aan het levensmiddel dat
niet op Europees niveau gereguleerd is voor zover voldaan wordt aan de eisen van artikel
34 en 36 van Verdrag betreffende de werking van de EU (hierna: VWEU).45 Dit zal in paragraaf 4.2 nader toegelicht worden.

Een verbod op het in de handel brengen van NZT voor oraal gebruik onder de Tabaks-en
rookwarenwet is aangewezen in het belang van de volksgezondheid, omdat de volksgezondheid
naast een gevaar voor acute nicotinevergiftigingen ook op andere manieren geschaad
kan worden. Te denken valt aan het verslavingspotentieel, de aantrekkelijkheid en
de andere in hoofdstuk 2 van deze toelichting genoemde argumenten. Daarnaast biedt
deze wet de mogelijkheid om naast het verbod ook andere eisen te stellen, zoals een
reclameverbod en het rookverbod, zie hieronder onder 2 en 3.

Gezien het feit dat NZT als alternatief voor tabaksproducten kunnen worden gebruikt,
past het verbod op het in de handel brengen van NZT voor oraal gebruik ook bij de
doelstellingen van deze wet. Vanuit het tabaksontmoedigingsbeleid wordt het onwenselijk
geacht dat NZT voor oraal gebruik in de handel worden gebracht, ook als deze minder
dan 0,035 mg nicotine bevatten. Met voorliggend wetsvoorstel wordt het in de handel
brengen van alle NZT voor oraal gebruik dan ook verboden. Na de inwerkingtreding van
dit wetsvoorstel zal de NVWA op basis van de wet gaan handhaven op het in de handel
brengen van alle NZT voor oraal gebruik, waaronder nicotinezakjes. Tot op het moment
dat voorliggende wet in werking treedt kan de NVWA op basis van de Algemene levensmiddelenverordening
partijen nicotinezakjes met meer dan 0,035 mg nicotine in bewaring nemen met als doel
mogelijke verhandeling van deze producten binnen Nederland stil te leggen. Wanneer
de handhaver een overtreding van de wet met betrekking tot NZT voor oraal gebruik
constateert, kan de deze handhaver op grond van de wet op dit moment geen producten
in bewaring nemen. Om de huidige praktijk van in bewaring nemen doorgang te kunnen
laten vinden wordt met voorliggende wetswijziging artikel 3a opgenomen in artikel
14 van de wet, zodat de last onder bestuursdwang, waar de in bewaring onderdeel van
uitmaakt, hierop van toepassing wordt.

Dit betekent niet dat de ALV op NZT voor oraal gebruik niet langer van toepassing
is, deze producten blijven tenslotte onder de in de ALV vastgestelde definitie van
«levensmiddel» vallen. Voor zover geen specifieke Europese eisen aan een levensmiddel
worden gesteld, worden levensmiddelen veilig geacht als ze aan nationale wetgeving
van de lidstaten voldoen, lidstaten kunnen met inachtneming van de artikelen34 en
36 VWEU levensmiddelen dus ook volledig verbieden, mits er geen regulering van dat
specifieke levensmiddel op Europees niveau bestaat.46

2. Reclameverbod

Het is niet ondenkbaar dat de tabaksindustrie ondanks een verbod om NZT voor oraal
gebruik in de handel te brengen, toch reclame voor deze producten zal proberen te
maken. Dit wordt voorkomen door naast een verbod om NZT voor oraal gebruik in de handel
te brengen, ook specifiek het reclameverbod op NZT voor oraal gebruik van toepassing
te laten zijn.

3. Rookverbod

Het rookverbod ziet onder meer op het consumeren van tabaksproducten.47 Het rookverbod ziet daarmee op snus en pruimtabak, maar niet op nicotinezakjes omdat
deze producten geen tabak bevatten. Hoewel het in de handel brengen van NZT voor oraal
gebruik met voorliggend wetsvoorstel wordt verboden, is consumptie niet strafbaar.
Het is dan ook mogelijk dat NZT voor oraal gebruik in de horeca of op school of op
andere plekken waar een rookverbod geldt, gebruikt gaan worden. Een dergelijke situatie
vindt de regering onwenselijk in haar streven naar een rookvrije generatie. Bovendien
is het in het kader van de handhaving niet goed te onderscheiden of er sprake is van
gebruik van een nicotinezakje met tabak (snus) of een zakje zonder tabak en alleen
nicotine of welke vorm van nicotine voor oraal gebruik dan ook.

Om nicotinezakjes onder het rookverbod te brengen is een aanpassing van de definitie
van het rookverbod noodzakelijk. Met dit wetsvoorstel gaat het rookverbod dan ook
gelden voor het gebruik van NZT voor oraal gebruik, waaronder nicotinezakjes.

Een rookverbod moet zijn ingesteld, aangeduid, en gehandhaafd door beheerders, eigenaren
(en dergelijke) van de in en op grond van dat artikel genoemde gebouwen, ruimten en
vervoersmodaliteiten.48

4. De wijzigingen in Europese en internationale context

4.1 Wereldwijd

WHO-Kaderverdrag

Dit op 21 mei 2003 te Genève tot stand gekomen verdrag is het eerste mondiale verdrag
op het terrein van de volksgezondheid en heeft als doel de tabaksproblematiek op wereldwijde
schaal te beteugelen. Het Kaderverdrag49 streeft naar een zo breed mogelijke internationale samenwerking en participatie van
alle landen die partij zijn, zodat «een doeltreffend, passend en allesomvattend internationaal
antwoord gegeven wordt op de verbreiding van de tabaksepidemie».50 Op 27 april 2005 is het verdrag voor wat betreft het Europese deel in Nederland in
werking getreden.

In de preambule van het Kaderverdrag worden zorgen over de wereldwijde toename van
roken en andere vormen van tabaksconsumptie geuit. Partijen worden aangemoedigd strategieën
voor tabaksontmoediging te ontwikkelen51 en directe of indirecte aansporingen die de aankoop van tabaksproducten stimuleren
te beperken.52 Ook moedigt het Kaderverdrag partijen aan om de verplichtingen die uit het Kaderverdrag
voortvloeien als een minimum te beschouwen en verdergaande maatregelen te treffen.53 Het Kaderverdrag roept de partijen op tot het nemen van passende maatregelen ter
voorkoming van nicotineverslaving.54 Partijen hebben hierdoor de mogelijkheid over een aantal onderwerpen die het Kaderverdrag
niet expliciet regelt, zelf regels te stellen en geschikte mechanismen te ontwikkelen
die op de lange termijn de vraag naar tabak kunnen verminderen. Het onder de reikwijdte
van de gezondheidsbeschermende maatregelen van de wet55 brengen van NZT en het verbieden van het in de handel brengen van NZT voor oraal
gebruik is één van die onderwerpen.

Regulering van NZT en het verbod op NZT voor oraal gebruik onder de wet is passend,
omdat dan schadelijke producten die een nicotineverslaving kunnen initiëren of in
stand houden en die als alternatief voor tabaksproducten kunnen worden ingezet op
dezelfde manier gereguleerd kunnen worden als tabaksproducten en aanverwante producten.

4.2 Europees

4.2.1 De Tabaksproductenrichtlijn

De Tabaksproductenrichtlijn dient tevens ter uitvoering van het WHO-Kaderverdrag,
waarvan de bepalingen bindend zijn voor de EU en haar lidstaten. De Tabaksproductenrichtlijn
beoogt de onderlinge aanpassing van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van
de lidstaten inzake de productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten en aanverwante
producten. Dit teneinde de interne markt voor tabaksproducten en aanverwante producten
beter te doen functioneren. Hierbij wordt uitgegaan van een hoog niveau van bescherming
van de volksgezondheid, met name voor jongeren.56 De Tabaksproductenrichtlijn voorziet niet in totaalharmonisatie, waardoor de lidstaten
de mogelijkheid hebben over een aantal onderwerpen zelf regels te stellen.57

De Tabaksproductenrichtlijn is enkel van toepassing op tabaksproducten en enkele aanverwante
producten, namelijk elektronische sigaretten, navulverpakkingen en voor roken bestemde
kruidenproducten.58 Dit betekent dat de tabaksproductenrichtlijn niet van toepassing is op NZT aangezien
dit geen tabaksproducten zijn en ook geen e-sigaretten, navulverpakkingen of voor
roken bestemde kruidenproducten. Het begrip «elektronische dampwaar» is expliciet
uitgezonderd van de definitie van NZT zodat de bepalingen inzake «elektronische dampwaar»,
die door de Tabaksproductenrichtlijn bestreken wordt, voorrang krijgen ingeval een
product zich zowel als elektronische dampwaar alsook als NZT zou kwalificeren indien
deze uitzondering niet gemaakt was. Aangezien de Tabaksproductenrichtlijn niet op
NZT van toepassing is, is dit wetsvoorstel dus in overeenstemming met het Europees
recht, mits het verenigbaar is met het primaire Unierecht en de integrale toepassing
van de Tabaksproductenrichtlijn niet in gevaar wordt gebracht.59 Met dit laatste wordt bedoeld dat onderhavig voorstel in ieder geval niet mag leiden
tot presentatie en reclame die tabaksconsumptie bevorderen en geen aanleiding mag
geven tot verwarring met een tabaksproduct. Dit is met de regulering van NZT en nicotineapparaten
en het verbod op NZT voor oraal gebruik niet het geval. Met het oog op het VWEU is
met name het vrij verkeer van goederen, opgenomen in artikel 24 van de Tabaksproductenrichtlijn
van belang, zie hieronder een nadere motivatie.

4.2.2 Het vrij verkeer van goederen

Het verbod op het in de handel brengen van NZT voor oraal gebruik en de regulering
van NZT en nicotineapparaten zouden kunnen worden beschouwd als kwantitatieve invoerbeperking
of maatregel van gelijke werking in de zin van artikel 34 van het VWEU. Op grond van
artikel 36 van het VWEU is het lidstaten echter toegestaan een dergelijke beperking
in te voeren indien aan een aantal voorwaarden60 is voldaan. De maatregel moet:

1. beantwoorden aan dwingende redenen van algemeen belang;

2. geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen;

3. niet verder gaan dan noodzakelijk is;

4. kenbaar zijn en voorspelbaar zijn; en

5. zonder discriminatie worden toegepast.

Naar het oordeel van de regering is het reguleren van NZT en nicotineapparaten en
het verbod op NZT voor oraal gebruik, als dat al handelsbelemmerend zou zijn, gerechtvaardigd
met het oog op een dwingende reden van algemeen belang, namelijk: de bescherming van
de volksgezondheid. Artikel 36 van de VWEU benoemt de bescherming van de gezondheid
expliciet als mogelijke rechtvaardigingsgrond. Uit jurisprudentie van het HvJ EU blijkt
dat de lidstaten grote beleidsvrijheid hebben op het gebied van de volksgezondheid
en het bepalen van het niveau van bescherming.61 Lidstaten mogen zelfstandig hun niveau van bescherming bepalen. De Nederlandse regering
streeft een hoog beschermingsniveau na en heeft als doel om in 2040 een rookvrije
generatie te realiseren waarbij jongeren ook niet in aanraking komen met andere nicotineproducten
dan tabak, die een opstapproduct kunnen zijn naar tabaksproducten en een nicotineverslaving
kunnen veroorzaken.

Op NZT wordt een reclameverbod van toepassing. Ook een reclame- en sponsorverbod kan
gezien worden als een beperking van het vrij verkeer van goederen dan wel het vrij
verkeer van diensten. Het reclame- en sponsorverbod kan echter, indien aangenomen
zou worden dat het een inbreuk inhoudt op het vrij verkeer van goederen dan wel het
vrij verkeer van diensten, gerechtvaardigd worden door een dwingende reden van algemeen
belang, namelijk de bescherming van de volksgezondheid. Een reclameverbod is gerechtvaardigd
ter bescherming van de volksgezondheid, zelfs als het reclameverbod de handel in producten
uit andere lidstaten sterker beïnvloedt dan de handel in nationale producten. Het
verbod moet in dat geval voldoen aan het vereiste van evenredigheid.62 Door een reclame- en sponsorverbod zal de aantrekkelijkheid van NZT worden verminderd
waardoor minder mensen (en met name minder jongeren) zullen beginnen met het gebruik
van deze producten. Gelet op de ervaring met het reclame- en sponsorverbod voor tabaksproducten
zijn een reclame- en sponsorverbod noodzakelijke en passende middelen om de aantrekkelijkheid
van deze producten te verkleinen. Het verbod voldoet daarmee aan het vereiste van
evenredigheid.

4.2.2.1 Reguleren NZT

Onderhavig voorstel tot reguleren van NZT is een geschikt middel om eerdergenoemd
doel te bereiken, omdat de regulering aan het gebruik van NZT dezelfde beperkingen
verbindt zoals die bestaan voor tabaksproducten en aanverwante producten. Nu gelden
nog geen beperkingen voor het verhandelen en het gebruik van NZT, terwijl NZT net
als tabaksproducten wel schadelijk zijn voor de volksgezondheid en een nicotineverslaving
kunnen veroorzaken. Daarom ziet de regering het reguleren van NZT op dezelfde wijze
als tabaksproducten en aanverwante producten als een geschikt middel om de aantrekkelijkheid
van NZT en nicotineproducten te verminderen. Dit is nodig in het licht van de hierboven,
in de paragrafen 2.4 en 2.5, beschreven risico’s voor de volksgezondheid bij het gebruik
van NZT. De wijze van regulering van NZT gaat ook niet verder dan noodzakelijk, omdat
indien voor NZT minder strenge regels blijven gelden dan voor tabaksproducten en aanverwante
producten, NZT een aantrekkelijker product blijft en NZT een groot risico voor de
volksgezondheid kunnen blijven vormen.

4.2.2.2 Verbod op NZT voor oraal gebruik

Het in de handel brengen van NZT voor oraal gebruik zal, net als het in de handel
brengen van tabak voor oraal gebruik, met onderhavig voorstel verboden worden. Dit
verbod is nodig om het door de regering nagestreefde hoge beschermingsniveau voor
de volksgezondheid te bereiken en om een rookvrije generatie in 2040 te realiseren.
Naast de risico’s die verbonden zijn aan NZT in het algemeen, is de regering van mening
dat NZT voor oraal gebruik ongewenst zijn vanwege de in paragrafen 2.5 en 2.6 beschreven
aspecten. Zoals in paragrafen 2.5 en 2.6 beschreven kleven er namelijk aan NZT voor
oraal gebruik, net als aan tabaksproducten voor oraal gebruik, nog grotere risico’s
dan aan overige NZT. Met name omdat de consumptie van NZT voor oraal gebruik niet
zichtbaar is en daarom lastig te handhaven is op het rookverbod voor NZT voor oraal
gebruik en NZT voor oraal gebruik bovendien een risico op acute nicotinevergiftiging
met zich brengen. Het verbod op het in de handel brengen van NZT voor oraal gebruik
gaat niet verder dan noodzakelijk is om het doel te bereiken, te weten het garanderen
van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid.

Aan het vereiste van kenbaarheid en voorspelbaarheid wordt met dit voorstel tot wijziging
van de wet, zowel ten aanzien van NZT voor oraal als voor niet-oraal gebruik, ook
voldaan. De wijziging wordt immers voor internetconsultatie aangeboden, in de Staten-Generaal
behandeld en zal, wanneer deze wordt vastgesteld, tijdig gepubliceerd worden in het
Staatsblad.

De nieuwe regels voor NZT en NZT voor oraal gebruik zullen gelden voor alle producten
die in Nederland in de handel zijn of worden gebracht, ongeacht of de producten in
Nederland of elders geproduceerd zijn, waardoor de maatregelen zonder discriminatie
worden toegepast. Op grond van het voorgaande acht de regering deze maatregel in overeenstemming
met de Europese regels met betrekking tot het vrij verkeer van goederen.

4.2.2.3 Reguleren van nicotineapparaten

Met het aanmerken van nicotineapparaten als aanverwant product in de zin van de wet
gaan voor dergelijke apparaten veel regels gelden die in de wet ook al gelden voor
andere aanverwante producten, zoals elektronische dampwaar en elektronische verhittingsapparaten.
Hiermee wordt het bewustzijn van de risico’s van dergelijke voor de volksgezondheid
schadelijke producten vergroot, de mogelijkheid voor producenten om het product aan
te prijzen beperkt en uiteindelijk het gebruik ervan ontmoedigd. Dit levert gezondheidswinst
op.

Beleidsmaatregelen die ervoor zorgen dat consumenten goed worden voorgelicht over
de risico’s van het product en die beperkingen inhouden op het maken van reclame voor
dergelijke producten – waar voorliggend wetsvoorstel voor zal zorgdragen – zijn derhalve
gerechtvaardigd met het oog op de volksgezondheid. Tevens zijn de onderhavige maatregelen
geschikt en noodzakelijk om het nagestreefde doel te verwezenlijken.

De regering is van mening dat de regulering van nicotineapparaten proportioneel is
en aan de vereisten van subsidiariteit voldoet, omdat níet de verkoop of het gebruik
van deze apparaten verboden wordt, maar enkel voorschriften worden gesteld aan dergelijke
producten. Deze voorschriften zorgen ervoor dat het product aan eisen wordt onderworpen
waarbij de schadelijke gevolgen op de volksgezondheid kunnen worden benadrukt en producenten
in hun mogelijkheden worden beperkt dergelijke schadelijke producten aan te prijzen.
Hierdoor wordt de volksgezondheid beschermd. Voorts zou het niet onder de reikwijdte
van de gezondheidsbeschermende tabaksregelgeving brengen van nicotineapparaten het
algehele tabaks- en nicotineontmoedigingsbeleid ondermijnen. Het heeft immers geen
zin om binnen dit beleid ruimte te blijven geven aan andere, nog niet onder de regelgeving
gereguleerde, manieren van nicotineconsumptie.

4.2.3 Eigendomsrecht

NZT (voor oraal gebruik) en nicotineapparaten die nu op de markt worden aangeboden,
worden verboden dan wel aan regulering onderworpen. Deze vergaande maatregelen dienen
ter bescherming van de volksgezondheid. Deze mate van bescherming dient te worden
afgewogen tegen het recht op eigendom.

Artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: EU Handvest)
regelt het beginsel van ongestoord genot van eigendom, bescherming tegen de ontneming
van eigendom en de mogelijkheid van regulering van eigendom. Hetzelfde regelt artikel
1, Eerste protocol (hierna: EP) bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
(hierna: EVRM). Artikel 52, derde lid, van het EU Handvest bepaalt dat rechten op
grond van het EU Handvest dezelfde inhoud en reikwijdte kennen als corresponderende
rechten op grond van het EVRM.

Artikel 17 van het EU Handvest bepaalt dat eigendom alleen mag worden ontnomen in
het algemeen belang, voor zover bij wet voorzien en met tijdige en billijke vergoeding.
Ook volgens vaste jurisprudentie is het eigendomsrecht geen absoluut recht.63 Het eigendomsrecht moet in relatie tot zijn sociale functie worden beschouwd.64 Het gebruik van het eigendomsrecht kan worden beperkt, mits de opgelegde beperkingen
werkelijk beantwoorden aan de door de EU nagestreefde doeleinden van algemeen belang
en, gelet op het nagestreefde doel, niet te beschouwen zijn als een onevenredige en
onaanvaardbare ingreep, waardoor het gewaarborgde recht in zijn kern wordt aangetast.65

Het toepassen van deze criteria op onderhavig voorstel, resulteert allereerst in de
constatering dat aan het vereiste is voldaan dat de maatregel bij wet moet zijn voorzien
met onderhavig voorstel. Aan de hand van het wijzigingsvoorstel is direct duidelijk
welke producten in Nederland worden verboden, dan wel aan regulering onderworpen.
Het voorstel zal op internet worden geconsulteerd. Daarnaast zal het voorstel, mocht
het tot onderdeel van de wet worden verheven, tijdig worden gepubliceerd in het Staatsblad,
zodat men zich erop kan voorbereiden en de nieuwe regels voorzienbaar en toegankelijk
zijn. Door tijdige publicatie krijgen producenten en verkopers van deze producten
genoeg tijd om hun bestaande voorraden uit te verkopen en eventueel nieuwe producten
op de markt te brengen die aan de eisen voldoen die met onderhavig wetsvoorstel gesteld
worden.

Zoals genoemd in de paragrafen 2.4, 2.5 en 2.9 is de regulering van NZT en nicotineapparaten
en het verbod op het in de handel brengen van NZT voor oraal gebruik van belang met
het oog op de bescherming van de volksgezondheid. Het beperken van de aantrekkelijkheid
van NZT kan gezondheidswinst opleveren. De regulering dient daarom een legitiem doel
en is in lijn met het algemeen belang. Zeker als deze maatregel wordt bezien in samenhang
met de andere maatregelen uit het Preventieakkoord. Eerder is al beargumenteerd waarom
NZT voor oraal gebruik aan strengere regulering, namelijk een handelsverbod, onderworpen
wordt dan andere NZT.

De grens met beroving van eigendom wordt volgens vaste rechtspraak van het HvJ EU
bovendien pas overschreden als de eigenaar door de feitelijke of indirecte effecten
van een maatregel voorgoed wordt uitgesloten van elke relevante of nuttige manier
om zijn eigendom uit te oefenen en daarover te beschikken.66 Ten aanzien van NZT en nicotineapparaten geldt dat niet de verkoop of het gebruik
verboden wordt, maar voorschriften worden gesteld aan deze producten. Daarom is de
regering van mening dat de voorgestelde regulering van NZT proportioneel is en aan
de vereisten van subsidiariteit voldoet. Gezien de, zoals genoemd, grote risico’s
van NZT voor oraal gebruik ziet de regering geen andere mogelijkheid om de aantrekkelijkheid
te verminderen en de gezondheidsrisico’s weg te nemen dan een algeheel verbod op het
in de handel brengen van NZT. De regering is van mening dat ook deze maatregel proportioneel
is en aan de vereisten van subsidiariteit voldoet aangezien er geen minder ingrijpende
mogelijkheid voorhanden is om het risico voor de volksgezondheid van NZT voor oraal
gebruik weg te nemen.

Voorts zou het niet reguleren van NZT het algehele tabaksontmoedigingsbeleid ondermijnen.
Met de voorgestelde maatregelen worden producenten in hun mogelijkheden beperkt dergelijke
schadelijke producten aan te prijzen en wordt de volksgezondheid beschermd. Het heeft
immers geen zin om binnen het tabaksontmoedigingsbeleid ruimte te blijven geven aan
producten die op zichzelf al kunnen zorgen voor een nicotineverslaving en de deur
openen naar roken.

4.2.4 Vrijheid van meningsuiting

In artikel 11, eerste lid, van het EU Handvest is het beginsel van de vrijheid van
meningsuiting neergelegd. Artikel 52, eerste lid, van het EU Handvest bepaalt dat
beperkingen bij wet moeten worden gesteld zonder dat de wezenlijke inhoud van het
recht wordt aangetast. Beperkingen moeten proportioneel zijn en noodzakelijk ter bescherming
van een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang (zoals de bescherming
van de volksgezondheid). De vrijheid van meningsuiting wordt tevens beschermd door
artikel 10, eerste lid, van het EVRM.

Door NZT en nicotineapparaten onder de definitie van «aanverwant product» te brengen
wordt het reclameverbod op NZT en nicotineapparaten van toepassing.67 Het verbod om reclame te maken voor NZT kan worden beschouwd als een inbreuk op de
vrijheid van meningsuiting van bijvoorbeeld de (tabaks)producenten en de verkooppunten
die tot nu toe nog reclame mochten maken. In artikel 10, tweede lid, van het EVRM
is opgenomen dat de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting plichten en verantwoordelijkheden
met zich meebrengt en daarom kan worden onderworpen aan beperkingen. Een maatregel
die de vrijheid van meningsuiting beperkt moet voorzienbaar zijn bij wet, een belang
dienen dat in artikel 10, tweede lid, van het EVRM is genoemd en noodzakelijk zijn
in een democratische samenleving. Volgens de regering is in onderhavig geval aan die
voorwaarden voldaan. De maatregel wordt namelijk vastgelegd met de onderhavige wijziging
van de wet. Voor inwerkingtreding zal deze wijziging kenbaar zijn voor burgers en
bedrijfsleven en er kan precies uit worden opgemaakt aan welke eisen zij zullen moeten
voldoen. Voorts is de maatregel in het belang van de bescherming van de volksgezondheid,
zoals hierboven uiteen is gezet; een belang dat is genoemd in artikel 10, tweede lid,
van het EVRM dat een reden kan zijn om beperkingen aan de vrijheid van meningsuiting
te stellen. Ten slotte is de maatregel noodzakelijk in een democratische samenleving.
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in dit kader bepaald dat staten
hierbij een ruime beoordelingsvrijheid hebben als het gaat om commerciële mededelingen.68 De noodzakelijkheid in een democratische samenleving is te toetsen aan twee onderdelen:
er moet sprake zijn van een dringende sociale behoefte, en de maatregel moet proportioneel
zijn. De dringende sociale behoefte wordt in dit geval gevormd door het voorkomen
dat nicotineverslaving ontstaat of in stand wordt gehouden, ofwel het voorkomen van
ziekte en dood door het gebruik van producten die nicotine bevatten. Kort samengevat
de bescherming van de volksgezondheid. Net als hierboven in subparagraaf 4.2.2 over
het vrij verkeer van goederen is betoogd, is de regering van mening dat deze maatregel
binnen de beoordelingsvrijheid van nationale staten valt. Het tegengaan van de blootstelling
van de bevolking aan (afbeeldingen van) NZT kan niet met een andere, minder vergaande
maatregel worden bewerkstelligd dan met de voorgestelde uitbreiding van het reclameverbod
tot NZT, als aanverwant product. Afgewogen tegen de bescherming van de volksgezondheid
waaraan de maatregel bijdraagt acht de regering deze maatregel, voor zover die een
beperking vormt van de vrijheid van meningsuiting, een proportionele beperking. Ook
het HvJ EU heeft benadrukt dat het EU Handvest in artikel 35, alsmede het VWEU, voorschrijft
dat een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid moet worden verzekerd.
Deze gezondheidsbelangen worden door het HvJ EU van groter belang geacht dan commerciële
belangen van bijvoorbeeld producenten van tabaksproducten.69 Een verbod op reclame voor NZT en nicotineapparaten vormt dan ook een gerechtvaardigde
inbreuk op de vrijheid van meningsuiting, zoals beschermd door het EVRM en het EU
Handvest, met het oog op de bescherming van de volksgezondheid.

5. Notificatie

Het stellen van eisen aan NZT en het verbod op het in de handel brengen van NZT voor
oraal gebruik kunnen aangemerkt worden als technische voorschriften in de zin van
richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de raad betreffende een informatieprocedure
op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de
informatiemaatschappij. Een concept van deze wijziging is daarom op 23 mei 2023 op
grond van artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 voorgelegd aan de Europese
Commissie. Naar aanleiding hiervan zijn geen opmerkingen gemaakt door de Europese
Commissie of een andere Europese lidstaat.

6. Gevolgen voor uitvoering en handhaving

De NVWA heeft een uitvoerings- en handhavingstoets uitgevoerd. De NVWA merkt op dat
met deze wetswijziging niet direct kan worden gehandhaafd op de verpakkingseisen,
rapportageverplichtingen en op de producteisen ten aanzien van nicotineproducten zonder
tabak. Daar is eerst een aanpassing van het Tabaks- en rookwarenbesluit en de Tabaks-
en rookwarenregeling voor nodig. Op grond hiervan is er met de inwerkingtreding van
het wetsvoorstel nog geen toezicht en handhaving mogelijk op deze nog te stellen eisen.
De NVWA maakt de opmerking pas een definitief oordeel te kunnen geven over de handhaving
en uitvoering als ook de lagere regelgeving aan hen is voorgelegd. De regering is
zich daarvan bewust. Dit wetsvoorstel vergt nog een wijziging van eerdergenoemde lagere
regelgeving. Alle regelgeving zal vervolgens gelijktijdig in werking treden.

De NVWA adviseert een definitie van nicotineproducten zonder tabak voor oraal gebruik
op te nemen. Vanwege het ontbreken van een definitie kan bij handhaving op het rookverbod
onduidelijkheid ontstaan of bepaalde producten wel als een nicotineproduct zonder
tabak voor oraal gebruik zijn aan te merken. Het gaat dan om bijvoorbeeld e-sigaret-achtige
producten zonder tabak die wel nicotine bevatten (zoals inhalers die gevuld zijn of
worden met nicotinesticks), of andere producten die (in de toekomst) op de (Europese)
markt verschijnen. Aan de wens van de NVWA om een definitie van nicotineproducten
zonder tabak voor oraal gebruik op te nemen wordt tegemoetgekomen. Hier is aangesloten
bij de definitie van tabak voor oraal gebruik in de Tabaksproductenrichtlijn en in
de wet. Omdat in die richtlijn oraal niet nader wordt omschreven, kan een lidstaat
niet eigenhandig in een definitie een nadere uitleg aan oraal gebruik geven. Het is
immers niet wenselijk dat «oraal gebruik» van tabaksproducten iets anders zou betekenen
dan «oraal gebruik» van NZT. Daarom is ervoor gekozen om, in navolging van de Tabaksproductenrichtlijn,
«oraal gebruik» niet nader te specificeren. Alleen NZT voor oraal gebruik worden op
dit moment onder het rookverbod gebracht. Voor andere NZT wordt nader bezien of deze
op termijn ook onder het rookverbod zullen worden gebracht.

Aan de aanbeveling van de NVWA om ook een navulapparaat dat gebruikt kan worden om
er een nicotineproduct zonder tabak mee te consumeren onder de Tabaks- en rookwarenwet
te brengen wordt ook tegemoetgekomen. Een los apparaat valt namelijk niet binnen de
definitie van een NZT, waardoor de regels die van toepassing worden op NZT niet zullen
gelden voor dergelijke apparaten. Een nieuwe definitie voor apparaten waarin NZT gebruikt
kan worden, wordt toegevoegd, de zogenoemde nicotineapparaten, zodat de NVWA ook kan
handhaven wanneer bijvoorbeeld reclame voor deze navulapparaten wordt gemaakt.

Voorts geeft de NVWA aan dat het gebruik van NZT voor oraal gebruik niet goed zichtbaar
is en er geen geur bij het gebruik waarneembaar is waardoor handhaving van het rookverbod
door de beheerder en het toezicht van de NVWA daarop moeilijker is. Dit probleem speelt
ook bij de handhaving van het rookverbod bij gebruik van orale tabaksproducten. Bij
eerdere vragen van Tweede Kamerleden over dit onderwerp70 heeft de NVWA aangegeven hoe zij hier in de handhaving op het rookverbod op orale
tabaksproducten mee om gaat. De NVWA geeft aan dat ze bij haar reguliere controles
op het rookverbod let op het overduidelijk zichtbaar gebruik van rookloze tabaksproducten
– zoals orale tabak – door consumenten. Voorbeelden hiervan zijn het zichtbaar openen
van verpakkingen met rookloze tabaksproducten en het vervolgens consumeren. Een vergelijkbare
handelingswijze bij de handhaving van het rookverbod voor NZT voor oraal gebruik zou
voorstelbaar en haalbaar kunnen zijn.

Verder geeft de NVWA aan dat het toezicht op het reclameverbod en de verkoopbeperkingen
handhaafbaar en uitvoerbaar zijn indien er voldoende capaciteit beschikbaar wordt
gesteld. Bij de uitvoerings- en handhavingstoets op het nog aan te passen Tabaks-
en rookwarenbesluit en de Tabaks- en rookwarenregeling zal de benodigde capaciteit
nader worden uitgewerkt.

7. Gevolgen voor regeldruk en overige bedrijfseffecten

De kosten die producenten, importeurs en detaillisten moeten maken om te kunnen voldoen
aan deze regelgeving komen op het volgende neer.

NZT

NZT zijn inmiddels op de markt verschenen. Deze nieuwe producten zullen met dit wetsvoorstel
moeten voldoen aan de reeds in de wet opgenomen bepalingen die betrekking hebben op
aanverwante producten. Hierbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan het reclameverbod,
waaronder het uitstalverbod, de leeftijdsgrens, het verbod op merkextensie, het verbod
om NZT te verkopen op bepaalde plekken71 en aan bepaalde mensen (minderjarigen) en de regel dat persoonsgegevens slechts verwerkt
mogen worden ten behoeve van de daadwerkelijke verkoop. Onder 3.6 is hier uitvoerig
bij stil gestaan. Het gaat om wettelijke verplichtingen die als gevolg van dit wetsvoorstel
voor de producenten en importeurs van NZT en voor de detaillisten die deze producten
aanbieden, zullen gaan gelden. De leeftijdsgrens zal ook gaan gelden voor de burger,
die deze producten vanaf 18 jaar kan kopen. Deze verplichtingen leiden echter geen
van allen tot een toename van regeldruk omdat hier geen informatieverplichtingen (kosten)
uit voortvloeien.

Nicotineapparaten

Nicotineapparaten zijn nog niet in Nederland op de markt verschenen. Deze nieuwe producten
zullen met dit wetsvoorstel ook moeten gaan voldoen aan de reeds in de wet opgenomen
bepalingen die betrekking hebben op aanverwante producten. Hierbij moet worden gedacht
aan het reclameverbod, waaronder het uitstalverbod, de leeftijdsgrens, het verbod
op merkextensie, het verbod om deze navulapparaten te verkopen op bepaalde plekken72 en aan bepaalde mensen (minderjarigen) en de regel dat persoonsgegevens slechts verwerkt
mogen worden ten behoeve van de daadwerkelijke verkoop. Onder paragraaf 2.9 is hier
uitvoerig bij stil gestaan. Het gaat om wettelijke verplichtingen die als gevolg van
dit wetsvoorstel voor de producenten en importeurs van deze nicotineapparaten en voor
de detaillisten die deze producten aanbieden, zullen gaan gelden. De leeftijdsgrens
zal ook gaan gelden voor de burger vanaf 18 jaar. Deze verplichtingen leiden echter
geen van allen tot een toename van regeldruk omdat hier geen informatieverplichtingen
(kosten) uit voortvloeien.

Verbod op NZT voor oraal gebruik

Ook een verbod op het in de handel brengen van NZT voor oraal gebruik zorgt niet voor
een toename van regeldruk. Ook niet nu daarnaast het reclameverbod en het rookverbod
voor deze producten gaan gelden. Dit verbod schept geen nieuwe verplichtingen voor
producenten, importeurs en detaillisten. Evenmin scherpt het verplichtingen aan. Daarom
levert deze wetswijziging ook voor het verbod op NZT voor oraal gebruik geen additionele
regeldruk op behalve dat er financiële gevolgen zijn in verband met het stoppen met
de activiteit. Financiële lasten zijn het gevolg van een verplichting opgelegd door
de overheid of het bevoegd gezag. De financiële gevolgen van het verbod zijn echter
niet direct gerelateerd aan een informatiebehoefte van de overheid of aan inhoudelijke
verplichtingen opgelegd door de overheid. Deze financiële lasten vallen daarom niet
onder de definitie van regeldrukkosten.73

Kennisnemingskosten NZT en NZT voor oraal gebruik

Producenten, importeurs en detaillisten van NZT, nicotineapparaten en NZT voor oraal
gebruik zullen kennis moeten nemen van de onderhavige regelgeving, wat kennisnemingskosten
met zich meebrengt. In onderstaande tabel is een bedrag opgenomen dat detaillisten,
producenten en importeurs naar schatting hieraan per uur kwijt zullen zijn. Deze eenmalige
kennisnemingskosten worden geraamd op € 45,– per uur. De uitbreiding van het rookverbod
ten aanzien van NZT voor oraal gebruik zal bij beheerders, eigenaren van instellingen
en het personeel die dit rookverbod moeten handhaven, ook tot eenmalige kennisnemingskosten
leiden. Ook hier is de verwachting dat de tijdsinvestering om de inhoud van deze wetswijziging
tot zich te nemen naar schatting een uur in beslag zal nemen. Deze kennisnemingskosten
worden tevens geraamd op € 45,– per uur.

Handeling éénmalig

Wie

Tijd in uren

Kosten per uur

Q

Kennisnemen nieuwe eisen

Producenten, importeurs en detaillisten van nicotineproducten zonder tabak voor oraal
gebruik, waaronder reeds op de markt gebracht nicotinezakjes

1

€ 45,–

Onbekend

Kennisnemen nieuwe eisen

Beheerders, eigenaren en personeel van instellingen waar nicotineproducten zonder
tabak voor oraal gebruik zouden kunnen worden gebruikt

1

€ 45,–

Onbekend

Kennisnemen nieuwe eisen

Producenten, importeurs en detaillisten van nicotineproducten zonder tabak

1

€ 45,–

Onbekend

Kennisnemen nieuwe eisen

Producenten importeurs en detaillisten van nicotineapparaten

1

€ 45,–

Onbekend

Het aantal producenten en importeurs van tabaksproducten en aanverwante producten
wordt geschat op 69. Dit aantal is overgenomen uit eerdere wetgeving. Hoeveel van
hen NZT en nicotineapparaten op de markt brengt, is onbekend. Ook het aantal detaillisten
dat NZT voor oraal gebruik, waaronder nicotinezakjes, aanbiedt is onbekend. De meeste
nicotinezakjes worden op dit moment online aangeboden. Ook het exacte aantal verkooppunten
dat NZT en nicotineapparaten aanbiedt is onbekend. Het ligt echter in de lijn der
verwachting dat alle producenten, importeurs en detaillisten van tabaksproducten en
aanverwante producten kennis willen nemen van deze wetswijziging en dus te maken hebben
met kennisnemingskosten. Gezien het feit dat aan die kosten geen aantal kan worden
gekoppeld, wordt het aantal producenten, importeurs en detaillisten van NZT, nicotineapparaten
en NZT voor oraal gebruik in bovenstaande tabel genoteerd als onbekend. Het is ook
niet bekend in hoeveel gebouwen en inrichtingen het rookverbod momenteel van toepassing
is. Bij een deel van deze gebouwen en instellingen zal al een meer uitgebreid rookverbod
van toepassing zijn, omdat deze in huisregels is opgenomen. Gezien het feit dat ook
hier aan die kosten geen aantal kan worden gekoppeld wordt het aantal beheerders,
eigenaren en personeel dat het rookverbod moet handhaven als onbekend aangemerkt.

Deze eenmalige kennisnemingskosten zijn onvermijdelijk. De voorschriften zijn noodzakelijk
om te bereiken dat in 2040 een rookvrije generatie wordt gerealiseerd.

Het wetsvoorstel is voorgelegd aan het Adviescollege toetsing Regeldruk (hierna: ATR).
Het ATR heeft het dossier niet geselecteerd voor een formeel advies, omdat het – behoudens
de eenmalige kennisnemingskosten – geen gevolgen voor de regeldruk heeft.

8. Internetconsultatie

8.1 Algemeen

Via www.internetconsultatie.nl/tabaks- en rookwarenbesluit is van 6 december 2022 tot en met 16 januari 2023 aan eenieder
de mogelijkheid geboden te reageren op het conceptwetsvoorstel om Nicotineproducten
zonder tabak (hierna: NZT) en nicotineapparaten onder de wet te brengen en op de bij
behorende memorie van toelichting. Respondenten konden op het conceptwetsvoorstel
in zijn geheel reageren. Er zijn in totaal 150 reacties binnengekomen afkomstig van
organisaties en particulieren, waarvan 128 reacties openbaar zijn. De organisaties
die inhoudelijk hebben gereageerd zijn onder te verdelen in organisaties die zich
inzetten voor tabaksontmoediging en gezondheid, organisaties die belang hebben bij
de verkoop van NZT, zoals winkeliers, gebruikers van nicotineproducten die zich (internationaal)
hebben verenigd, (branche)organisaties uit de e-sigarettenbranche en organisaties
uit de NZT- en tabaksindustrie. Omdat door voornoemde organisaties en particulieren
een aantal overeenkomende thema’s naar voren wordt gebracht, worden deze reacties
in paragraaf 8.2 gezamenlijk behandeld. Het verslag van de internetconsulatie, zoals
in deze paragraaf beschreven, zal tevens worden gepubliceerd op www.internetconsultatie.nl.

8.2 Thema’s

8.2.1 NZT als minder schadelijk alternatief voor roken

Organisaties uit de NZT- en tabaksindustrie, gebruikers van NZT en/of e-sigaretten
die zich (internationaal) hebben verenigd, winkeliers en particulieren reageren bezorgd
op het voornemen om een algeheel verbod op NZT voor oraal gebruik, waaronder de zogenoemde
nicotinezakjes, in te stellen, omdat hiermee een minder schadelijk alternatief voor
roken van de markt zou worden gehaald. De regering reageert hierop als volgt. Op dit
moment is er feitelijk al sprake van een verbod op het in de handel brengen van nicotinezakjes,
omdat nicotinezakjes met een gehalte van meer dan 0,035 mg nicotine op grond van de
Algemene levensmiddelen verordening al verboden zijn om op de markt te brengen, zie
hiervoor paragraaf 3.2, onder 1, van de memorie van toelichting. Het onderhavige wetsvoorstel
beoogt nu een algeheel verbod op het in de handel brengen van NZT voor oraal gebruik
en het onder het rook en reclameverbod brengen van NZT voor oraal gebruik. Tevens
wordt met het voorliggende voorstel andere NZT dan NZT voor oraal gebruik onder de
wet gebracht.De regering is van mening dat zowel roken als het gebruik van NZT voor
oraal gebruik schadelijk is en dat de grootste gezondheidswinst wordt behaald wanneer
rokers volledig stoppen met roken en in dat proces niet op een vervangend schadelijk
product overstappen, zoals NZT voor oraal gebruik. Binnen dit beleid zijn voor het
stoppen met roken al verschillende bewezen effectieve en veilige methoden beschikbaar,
zoals coaching in combinatie met nicotine vervangende middelen of andere medicatie.
Bovendien worden nicotinezakjes voor een groot deel van de gebruikers niet als alternatief
voor het roken van tabaksproducten gebruikt, zoals door deze respondenten wordt betoogd.
Het RIVM geeft aan dat 31% van de huidige gebruikers van nicotinezakjes uit het RIVM-onderzoek
geen (ex-)roker is. Ook blijkt dat nicotinezakjes steeds populairder worden, met name
onder jongeren.74Door NZT voor oraal gebruik te verbieden en andere NZT te reguleren wil de regering
bijdragen aan de denormalisering van deze producten en voorkomen dat vooral jongeren
deze producten gaan gebruiken.

Tot slot wil de regering de producenten van NZT op de mogelijkheid wijzen dat, indien
zij van mening zijn dat hun product een effectief middel is om te stoppen met roken,
de mogelijkheid bestaat om een aanvraag te doen het product te laten registreren als
geneesmiddel als bedoeld in de Geneesmiddelenwet, of als medisch hulpmiddel als bedoeld
in de Wet medische hulpmiddelen. In dat geval is de Tabaks- en rookwarenwet niet van
toepassing.

8.2.2 Illegale handel

Een branchevereniging van tabaksverkopers uit zorgen over de verplaatsing van de verhandeling
van NZT voor oraal gebruik naar het illegale circuit wanneer deze producten verboden
worden. De regering reageert hierop als volgt. Bij de invoering van wet- en regelgeving
bestaat er altijd een kans dat mensen moedwillig de regels omzeilen, bijvoorbeeld
door NZT voor oraal gebruik te blijven verhandelen. Het risico dat het verbod op NZT
voor oraal gebruik overtreden of ontdoken kan worden, is echter geen reden om voorliggend
wetsvoorstel, dat erop is gericht de volksgezondheid te beschermen, aan te passen.
De regering verwacht dat maar een kleine groep mensen ertoe zal besluit om illegaal
NZT voor oraal gebruik te verhandelen. Om toe te zien dat geen illegale handel plaatsvindt,
zal de NVWA-handhavingsacties uitvoeren, bijvoorbeeld bij de detailhandel, importeurs
en bij de online verkoop.

8.2.3 Proportionaliteit en vrij verkeer

Een organisatie uit de tabaksindustrie is van mening dat het verbod op NZT niet evenredig
is en een middel vormt tot willekeurige discriminatie, beperking van de interne markt
en de handel tussen de lidstaten. Hierop wordt opgemerkt dat in de memorie van toelichting
in paragraaf 4.2.2 uitvoerig wordt beschreven waarom een dergelijke beperking van
het vrij verkeer van goederen kan worden gerechtvaardigd. Verder wordt in de paragrafen
2.6 en 4.2.3. beschreven dat een verbod op deze producten evenredig is in het licht
van het doel de volksgezondheid te beschermen.

8.2.4 Economische effecten

Een aantal winkeliers geeft zich aan zorgen te maken over de verloren inkomsten als
gevolg van het verbod op NZT voor oraal gebruik. De regering is zich ervan bewust
dat een verbod op NZT voor oraal gebruik kan leiden tot een daling van inkomsten voor
producenten en winkeliers die deze producten in de handel brengen. Echter, de regering
weegt het beschermen van de volksgezondheid zwaarder dan het economische belang van
producenten en verkopers en is daarom van mening dat een verbod op deze middelen noodzakelijk
blijft. Rekening houdend met de bedrijfseffecten heeft de regering besloten om de
inwerkingtreding van het wetvoorstel 6 maanden na de publicatiedatum van het wetsvoorstel
te laten plaatsvinden, zodat producenten, importeurs en detaillisten nog 6 maanden
wordt gegund om de bestaande voorraden NZT voor oraal gebruik, mits deze onder de
huidige wetgeving (zie ook hierboven Algemene levensmiddelen verordening) in de handel
gebracht mogen worden.

8.2.5 Monitoring

Een organisatie die zich namens 34 andere organisaties inzet voor tabaksontmoediging
en gezondheid, en enkele particulieren, verklaren zich grote voorstander van het wetsvoorstel.
Deze organisatie vindt dat ieder kind het recht heeft om rookvrij op te groeien. Volgens
de organisatie betekent dat vrij van blootstelling aan het gebruik van alle tabaksproducten
en aanverwante producten, waaronder nicotineproducten, zoals nicotinezakjes.

Deze organisatie geeft verder mee dat het belangrijk is dat de regering de gezondheidsrisico’s
en het gebruik van NZT blijft monitoren. Dit punt wordt door de regering onderkend
en meegenomen in de beleidsontwikkeling omtrent NZT. Daarnaast geeft deze respondent
aan het belangrijk te vinden dat verpakkingen van NZT worden voorzien van een gezondheidswaarschuwing
en een aanduiding van de hoeveelheid nicotine. Deze overwegingen worden door de regering
meegenomen bij de ontwikkeling van de nadere regels over NZT.

9. Inwerkingtreding

Rekening houdend met de bedrijfseffecten voor de verkooppunten is de inwerkingtreding
van het verbod NZT voor oraal gebruik in de handel te brengen voorzien met ingang
van 1 Juli 2024 [PM evt aanpassen] Met deze termijn wordt aan producenten, importeurs
en detaillisten voldoende tijd gegund om bestaande voorraden NZT voor oraal gebruik
nog te verkopen.

De eisen die aan NZT en aan nicotineapparaten worden gesteld treden tevens in werking
met ingang van 1 juli 2024.

Een geconsolideerde tekst van de artikelen van de Tabaks- en rookwarenwet, zoals deze
zullen komen te luiden na inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel, is als bijlage
bij deze memorie van toelichting gevoegd.

II Artikelsgewijze toelichting

Artikel I, onderdeel A

Met artikel I, onderdeel A, worden de definities in artikel 1 van de wet aangevuld.
NZT, met uitzondering van NZT voor oraal gebruik, en nicotineapparaten worden onder
de definitie van «aanverwant product» gebracht waardoor op NZT en nicotineapparaten
dezelfde regels van toepassing worden als op overige aanverwante producten, namelijk
elektronische dampwaar, elektronische verhittingsapparaten en voor roken bestemde
kruidenproducten. Aangezien de verkoop van NZT voor oraal gebruik verboden wordt,
hoeven niet alle regels die gelden voor aanverwante producten op NZT voor oraal gebruik
van toepassing te worden.

Ook wordt een definitie toegevoegd van «nicotineproduct zonder tabak». Nicotineproducten
zonder tabak (NZT) zijn alle producten die nicotine bevatten en geen tabak en, behoudens
uitzonderingen, bij normaal gebruik bestemd zijn om nicotine te consumeren.

NZT zijn producten die gebruikt worden met als voornaamste doel de consumptie van
nicotine. Producten die geconsumeerd worden waarin nicotine weliswaar voorkomt, maar
niet geconsumeerd worden vanwege de aanwezigheid van nicotine in het product vallen
niet onder de definitie van NZT. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om producten waar nicotine
van nature in voorkomt, zoals tomaat en aubergine en producten waarin nicotine voorkomt
in de vorm van een residu van een bestrijdingsmiddel zoals bedoeld in Verordening
(EG) nr. 396/200575 dat nicotine bevat. Op deze producten is, mits het eet- of drinkwaren betreft, de
Algemene levensmiddelenverordening van toepassing (zoals eerder toegelicht in het
algemeen deel van deze toelichting). In de definitie van nicotineproduct zonder tabak
wordt aangegeven dat het product geen tabak bevat en worden verder andere producten
uitgezonderd die bestemd zijn om nicotine te consumeren en die reeds onder de definitie
van aanverwant product vallen namelijk elektronische dampwaar en voor roken bestemd
kruidenproduct. Producten die tabak bevatten, ook slechts voor een klein deel, zijn
onder de wet gereguleerd als tabaksproduct.

Met de toevoeging van «het consumeren van nicotineproducten zonder tabak voor oraal
gebruik» aan de definitie van «rookverbod» wordt het verboden NZT voor oraal gebruik,
op grond van artikel 10 van de wet, te consumeren op plaatsen waar het tevens verboden
is om onder meer tabaksproducten te roken.

NZT voor oraal gebruik worden in de eerste plaats als «nicotineproduct zonder tabak
voor oraal gebruik» gedefinieerd, hieruit volgt dat NZT voor oraal gebruik aan de
vereisten van de meeromvattende, overkoepelende, definitiebepaling van NZT moeten
voldoen. Voor de betekenis van «oraal gebruik» wordt volstaan met de betekenis daarvan
in het normale spraakgebruik. Wel wordt geëxpliciteerd dat consumptie door inhalatie
niet onder «oraal gebruik» begrepen wordt. Dit laatste omdat aangesloten wordt bij
de betekenis van «oraal gebruik» zoals deze geldt voor tabaksproducten voor oraal
gebruik (die reeds op grond van artikel 3a van de wet verboden zijn) en tabaksproducten
die voor inhalatie bestemd zijn, zoals sigaretten en sigaren, niet onder het begrip
«oraal gebruik» begrepen worden.

Verder worden ook een definitie van nicotineapparaat opgenomen. Dat is een navulapparaat
dat gebruikt kan worden om er een nicotineproduct zonder tabak mee te consumeren.

Bewust is hier gekozen voor «kan worden» en niet voor «wordt». Dit laatste zou immers
met zich meebrengen dat bij toezicht en handhaving moet worden bewezen dat een specifiek
(type) apparaat gebruikt wordt voor de consumptie van NZT. Producten kunnen echter
op de markt worden gebracht waarvan het gebruiksdoel onduidelijk is of bewust onduidelijk
wordt gehouden, maar waar wel NZT mee geconsumeerd kan worden (zie hiervoor ook paragraaf
2.9 van het algemeen deel van deze toelichting).

Daarnaast wil de regering voorkomen dat door inventief productontwerp opnieuw bepaalde
voor de apparaten buiten het toepassingsbereik van de wet zouden vallen, die bestemd
zijn om een NZT te gebruiken. Apparaten die echter overduidelijk niet op de markt
zijn gebracht met het oog op het consumeren van NZT vallen buiten deze definitiebepaling.

Deze toevoegingen aan artikel 1, eerste lid, van de wet zorgen ervoor dat NZT en nicotineapparaten
onderworpen worden aan de regels die de wet stelt aan aanverwante producten.

Omdat gekozen is het begrip «aanverwant product» zelf niet aan te passen, werken de
nieuw geïntroduceerde begrippen door in alle artikelen van de wet en de daarop gebaseerde
regelgeving. Kort gezegd gaat het hier dan om de regels omtrent verpakkingen (aanduidingen),
het reclameverbod, waaronder het uitstalverbod, het verbod op merkextensie, verkoopbeperkingen,
zoals de leeftijdsgrens en het rookverbod. Zie voor een gedetailleerde opsomming van
de wetsartikelen die hierop zien en de aspecten die hierbij komen kijken, paragraaf
3.2 van het algemene deel van deze memorie van toelichting.

De toevoeging van NZT en nicotineapparaten in het tweede lid van artikel 1 van de
wet zorgt ervoor dat producten die nicotine bevatten waarvoor een handelsvergunning
is vereist op grond van artikel 40 van de Geneesmiddelenwet niet onder de regels van
deze wet vallen. Dit is bedoeld om te voorkomen dat producten die nicotine bevatten
en bestemd zijn als hulpmiddelen bij het stoppen met roken onder het toepassingsbereik
van de wet gebracht worden. Hier wordt ook bepaald dat hetzelfde geldt voor nicotineapparaten
waarvoor een CE-markering op grond van artikel 7 van de Wet medische hulpmiddelen
vereist is.

Artikel I, onderdeel B

Onderdeel B voegt een achtste, negende en tiende lid in artikel 2 van de wet toe,
waardoor het mogelijk wordt in lagere regelgeving regels te stellen met betrekking
tot de ingrediënten, technische eisen en de methoden van onderzoek om met betrekking
tot NZT vast te stellen of aan deze eisen wordt voldaan. Hetzelfde geldt voor technische
eisen en de methoden van onderzoek om met betrekking tot nicotineapparaten vast te
stellen of aan de eisen wordt voldoen. Deze delegatiegrondslagen zijn in een aparte
leden opgenomen omdat het wenselijk is dat de mogelijkheid bestaat tot het stellen
van nadere regels. Er is voor de regering dan geen verplichting tot het stellen van
deze nadere regels, zoals die er wel voor de producten genoemd in het eerste lid bestaat.
Een zesde en zevende lid worden aan artikel 2 van de wet toegevoegd door de Wet van
1 december 2021 tot wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet ter regeling van elektronische
verhittingsapparaten voor tabaksproducten en in verband met de invoering van eisen
aan het uiterlijk van tabaksproducten en aanverwante producten (Stb. 2021, 597). Met het oog op de bestaande delegatiegrondslagen en jurisprudentie daarover is
ervoor gekozen de bestaande artikelleden niet te vernummeren en het nieuw toe te voegen
lid aan het eind van het artikel te plaatsen. Tevens wordt door een herformulering
van het eerste lid en de toevoeging van het negende lid de leesbaarheid van het artikel
vergroot. Met deze wijzigingen worden geen inhoudelijke wijzigingen beoogd.

Artikel I, onderdeel C

Met de toevoeging van het zesde tot en met het negende lid van artikel 2 aan artikel
3, eerste lid, wordt een verbod ingesteld op het overtreden van de regels die gesteld
zijn krachtens de genoemde leden. Het zesde en zevende lid zijn toegevoegd met het
wetsvoorstel dat elektronische verhittingsapparaten regelt (zoals hierboven genoemd
in de toelichting bij artikel I, onderdeel B). Per abuis zijn destijds de nieuwe leden
van artikel 2 niet toegevoegd aan de verbodsbepaling van artikel 3. In het tweede
lid van artikel 3 worden NZT en elektronische verhittingsapparaten uitgezonderd van
het verbod nieuwe of gewijzigde producten in de handel te brengen als niet voldaan
is aan artikel 3b, aangezien NZT en elektronische verhittingsapparaten ook van de
werking van artikel 3b zijn uitgezonderd.

Artikel I, onderdeel D

Met onderdeel C wordt in artikel 3a «nicotineproducten zonder tabak voor oraal gebruik»
ingevoegd. Artikel 3a regelt nu het verbod op het in de handel brengen van tabak voor
oraal gebruik. Dit verbod zal nu tevens gaan gelden voor NZT voor oraal gebruik. Er
is geen aanvullende definitie van NZT voor oraal gebruik opgenomen. Bij de uitleg
van «oraal gebruik» wordt aangesloten bij het normale spraakgebruik, namelijk consumptie
via de mond.

Artikel I, onderdeel E en F

In artikel 3b van de wet worden producenten en importeurs van NZT en nicotineapparaten
uitgezonderd van de bij of krachtens de bij algemene maatregel van bestuur te stellen
regels met betrekking tot de in te dienen gegevens bij Onze Minister of bij de Europese
Commissie over nieuw of gewijzigde tabaksproducten of aanverwante producten. Ook worden
producenten en importeurs van NZT en nicotineapparaten uitgezonderd van de verplichting
een systeem in stand te houden voor het vergaren van informatie over alle vermoedelijke
schadelijke effecten van hun producten op de menselijke gezondheid. De verplichtingen
die artikel 3b en 3e van de wet regelen vloeien voort uit de Tabaksproductenrichtlijn.
Aangezien NZT en nicotineapparaten niet onder het toepassingsbereik van de Tabaksproductenrichtlijn
vallen, worden de verplichtingen van artikel 3b en 3e niet van toepassing op NZT en
nicotineapparaten.

Artikel I, onderdeel G

Door de voorgestelde wijziging van artikel 5a, eerste, tweede, vierde en zesde lid,
van de wet worden de merkextensieregels ook van toepassing op NZT en nicotineapparaten.
Het verbod op merkextensie houdt in dat het verboden is een naam, merk, symbool of
enig ander onderscheidend teken van een tabaksproduct, een aanverwant product of een
voor roken bestemd kruidenproduct te gebruiken voor een van de andere genoemde producten.
Voor tabaksproducten, e-sigaretten met en zonder nicotine, navulverpakkingen met en
zonder nicotine, patronen zonder nicotine en elektronische verhittingsapparaten, is
dit al geregeld in artikel 5a van de wet. Onderhavig wetsvoorstel voegt NZT en nicotineapparaten
toe aan het merkextensieverbod.

Omdat het verbod op merkextensie voor tabaksproducten en de verschillende typen aanverwante
producten op verschillende momenten is gaan gelden76, bevat artikel 5a van de wet meerdere uitzonderingbepalingen.77 Deze bepalingen houden in dat het verbod op merkextensie voor de producten die voor
de datum van inwerkingtreding van het verbod al in de handel waren en op dat moment
de naam droegen van een ander product, zijn uitgezonderd van het verbod op merkextensie.
Ook ten aanzien van NZT en nicotineapparaten worden uitzonderingsbepalingen opgenomen.

Artikel 5a, eerste en tweede lid

Aan het eerste en tweede lid wordt een onderdeel e toegevoegd met een extra uitzondering
voor NZT en nicotineapparaten. Indien NZT of nicotineapparaten vóór de inwerkingtreding
van onderhavig wetsvoorstel al in de handel waren onder de naam, het merk of symbool,
dan wel met enig ander onderscheidend teken van een ander product of andere dienst,
dan mogen deze producten onder die naam, merk of symbool dan wel met het onderscheidend
teken van een ander product of andere dienst in de handel blijven. Een vergelijkbare
maatregel wordt toegevoegd aan het tweede lid, maar dan in de omgekeerde situatie:
indien andere producten of diensten voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
onder de naam, het merk of symbool, dan wel met het onderscheidend teken van een NZT
of nicotineapparaat in de handel waren, kunnen die producten of diensten onder die
naam in de handel blijven.

Artikel 5a, vierde lid

In artikel 5a, vierde lid, zal een uitzondering worden opgenomen voor de situatie
dat als vóór de inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel op kruidenrookproducten
kenmerken van NZT of nicotineapparaten worden gebruikt (en omgekeerd: lid 6, zie hieronder
voor een toelichting hierop) het verbod op merkextensie niet van kracht is. Het is
niet nodig om in het vierde lid nog een regeling te treffen die inhoudt dat er geen
naam, merk, symbool of enig ander onderscheidend teken van e- sigaretten, navulverpakkingen,
elektronische verhittingsapparaten of NZT op tabaksproducten mogen komen te staan,
omdat het verbod op merkextensie voor tabaksproducten op 2 november 2002 van kracht
werd en elektronische dampwaar, navulverpakkingen, elektronische verhittingsapparaten
en NZT en nicotineapparaten voor die tijd ook nog niet algemeen in de handel waren.
Op tabaksproducten kunnen daarom geen (legitieme) namen, merken, symbolen of andere
onderscheidende tekens staan van NZT of nicotineapparaten (of elektronische dampwaar
of elektronische verhittingsapparaten). Een uitzondering voor deze situatie is daarom
niet nodig.

Artikel 5a, zesde lid

Het zesde lid bevat het verbod op merkextensie als het gaat om een naam, merk, symbool
of enig ander onderscheidend teken van kruidenrookproducten op tabaksproducten, elektronische
dampwaar, elektronische verhittingsapparaten, NZT en nicotineapparaten. In dit zesde
lid zijn voor tabaksproducten, elektronische dampwaar en elektronische verhittingsapparaten
al uitzonderingsbepalingen opgenomen. Met dit wetsvoorstel zal in het zesde lid een
uitzondering worden toegevoegd (onderdeel e) die inhoudt dat als vóór inwerkingtreding
van onderhavig wetsvoorstel op NZT of nicotineapparaten een naam, merk, symbool of
enig ander onderscheidend teken van kruidenrookproducten wordt gebruikt, het verbod
op merkextensie niet van kracht is.

Artikel I, onderdeel H en J

Met het opleggen van een bestuurlijke boete wordt beoogd de overtreder te straffen.
De huidige wet kent een gefixeerd boetestelsel, bestaande uit vier boetecategorieën.
Deze boetecategorieën zijn opgenomen in de Bijlage bij de wet. Afhankelijk van de
aard van de persoon tot wie een bepaling is gericht, de ernst van de overtreding,
het effect van de sanctie en de mate waarin de overtreder profijt heeft van zijn sanctie,78 wordt een bepaling opgenomen in boetecategorie A, B, C dan wel D. Onderdelen G en
H wijzigen artikel 11b en de Bijlage bij de wet. In artikel 11b, eerste lid, is opgenomen
ter zake van welke overtredingen de Minister een bestuurlijke boete op kan leggen.
Artikel 11b, tweede lid, bepaalt dat de hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald
op de wijze als voorzien in de bijlage en wat de te betalen geldsom ten hoogste mag
bedragen. Op basis hiervan wordt ten aanzien van overtredingen van artikel 5 en 5a
een boete van maximaal € 450.000,– opgelegd als die zijn begaan door een fabrikant,
groothandel of importeur van tabaksproducten, e-sigaretten, navulverpakkingen of elektronische
verhittingsapparaten. Indien deze overtredingen zijn begaan door anderen dan de fabrikant,
groothandel of importeur van dergelijke producten, dan betreft de boete maximaal € 4.500,–.
Met onderhavig wetsvoorstel wordt aan de opsomming van artikel 11b, tweede lid, onderdeel
a, van de wet, toegevoegd: een fabrikant, groothandel of importeur van NZT of nicotineapparaten.
Hiermee wordt bepaald dat de te betalen geldsom maximaal € 450.000,– mag bedragen
bij overtreding van artikel 5 of 5a indien de overtreding is begaan door een fabrikant,
groothandelaar of importeur van tabaksproducten, e-sigaretten, navulverpakkingen,
elektronische verhittingsapparaten, NZT of nicotineapparaten.

Overtredingen behorend tot categorie B worden bestraft met een bestuurlijke boete
van € 45.000,–. Dit bedrag kan echter worden verhoogd tot maximaal € 450.000,– indien
sprake is van recidive. Deze boetecategorie bevat op dit moment overtredingen die
door fabrikanten, groothandelaren en importeurs worden begaan. In categorie A worden
fabrikanten, grondhandelaren en importeurs juist uitgezonderd. Wegens de aard en ernst
van de overtreding en de aard van de personen tot wie de boetebepaling is gericht,
wordt een overtreding van artikel 5a, begaan door een fabrikant, groothandel of importeur
van NZT of nicotineapparaten, toegevoegd aan categorie B van de wet. Deze opname in
boetecategorie is het meest aangewezen middel om ervoor te zorgen dat een bestuurlijke
boete doeltreffend, afschrikwekkend en proportioneel werkt ten aanzien van de overtreder.

Artikel I onderdeel I

De voorgestelde wijziging van artikel 14 zorgt ervoor dat de NVWA de bevoegdheid tot
in bewaring nemen van NZT voor oraal gebruik op basis van de Tabaks- en rookwarenwet
krijgt. Voor de handhaving van het verbod op nicotinezakjes met meer dan 0,0.035 mg
nicotine op grond van de Levensmiddelenverordening heeft de NVWA de bevoegdheid tot
in bewaring neming op grond van artikel 138 de Europese verordening officiële controles.79 Het is wenselijk dat de NVWA deze bevoegdheid voor nicotinezakjes en andere NZT voor
oraal gebruik behoudt zodra dit verbod op grond van de Tabaks- en rookwarenwet gehandhaafd
zal worden. De in bewaring neming maakt onderdeel uit van de last onder bestuursdwang
die de toezichthouders kunnen opleggen, ter handhaving van de in artikel 14 opgenomen
artikelen.

Artikel II

Dit artikel bevat de inwerkingtredingsbepaling. Inwerkingtreding zal bij koninklijk
besluit worden geregeld. Hierin zal worden aangesloten bij de vaste verandermomenten
en wordt rekening gehouden met de tijd die nodig is om aan de nieuwe voorschriften
te voldoen.

De voorlopig beoogde inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel is 1 juli 2024.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, M. van Ooijen