Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Van der Lee over de instroom in de sociale zekerheid tijdens een crisis

Antwoord van Minister Van Gennip (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) (ontvangen 28 augustus
2023).

Vraag 1

Op welke wijze heeft u onderzocht of de sociale zekerheidsregelingen, met name de
regelingen die conjunctuurgevoelig zijn, zijn opgewassen tegen een fors oplopend aanvragen
of tegen fors oplopende instroom in het geval van een crisis? Wat voor aannames heeft
u hiervoor gebruikt? Wat waren de uitkomsten? Kunt u deze getalsmatig onderbouwen?

Antwoord 1

In dit antwoord ga ik in op de Werkloosheidswet en op de Participatiewet.

De periodieke rapportage «Werkloosheid werknemers» heeft gekeken naar de uitvoerbaarheid
van de Werkloosheidswet (WW) in situaties van hoge instroom. Zoals tijdens crises
in het verleden, waaronder de coronacrisis en (de nasleep van) de financiële crisis
in 2008.1 In het begin van de coronacrisis in 2020 verdubbelde het aantal WW-aanvragen (van
circa 38 duizend in maart 2020 naar circa 74 duizend in april 2020). UWV kreeg naast
de korte maar zeer sterke piek in het aantal aanvragen niet alleen te maken met de
uitvoering van de crisismaatregelen tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid
(NOW) en de Tijdelijke Overbruggingsregeling voor Flexibele Arbeidskrachten (TOFA),
maar ook met praktische beperkingen als gevolg van coronabeperkingen voor medewerkers
en klanten. Door deze combinatie van factoren kwam de uitvoering van de WW onder druk
te staan. Deze druk heeft niet geleid tot problemen in de uitkeringsverstrekking.
UWV kon hier extra capaciteit voor vrijmaken, door maatregelen te nemen binnen de
kaders van wet- en regelgeving en door oplossingen in de bedrijfsvoering. Daarnaast
heeft UWV werkprocessen moeten aanpassen, die deels buiten wet- en regelgeving vielen
en waarover uw Kamer is geïnformeerd. Er werden bijvoorbeeld minder maatregelen opgelegd
als uitkeringsgerechtigden hun verplichtingen niet nakwamen.2 Naar mijn mening heeft UWV hiermee laten zien een wendbare flexibele organisatie
te zijn die zich goed kan aanpassen aan bijzondere omstandigheden.

Waar het bij de coronacrisis ging om een tijdelijke grote piek in aanvragen, was er
na de crisis van 2008 juist sprake van een voor langere termijn groter WW-bestand.
Zo waren er zowel eind 2013 als eind 2014 circa 440 duizend lopende WW-uitkeringen.
Ter vergelijking: eind 2022 betrof het aantal lopende WW-uitkeringen circa 150 duizend.
De «Beleidsdoorlichting SZW begrotingsartikel 5: Werkloosheid» uit 2016 bevestigt
dit beeld. Het concludeerde dat de WW zich in de economische crisis vanaf 2008 crisisbestendig
heeft getoond.

Uit het voorgaande blijkt dus dat UWV in eerdere crisissituaties zowel bij een piek
in instroom, als bij grotere volumes over een langere periode, in staat bleek de capaciteit
voldoende en snel op te schalen. Daarmee werden tijdig de uitkeringsbetaling voor
WW-gerechtigden gerealiseerd.

Er is voor de Participatiewet geen onderzoek gedaan naar de gevolgen van een fors
oplopende instroom in het geval van een crisis. Bij een grootschalige landelijke crisis,
waardoor plotseling veel mensen zonder werk en/of inkomen komen te zitten, kan het
zo zijn dat het aantal bijstandsaanvragen (hard) stijgt. Dit kan gevolgen hebben voor
de decentrale uitvoering door gemeenten.

Voor de financiering van de bijstand geldt dat het macrobudget meebeweegt met de uitgaven
van gemeenten, en met de verwachte ontwikkelingen in de conjunctuur en door rijksbeleid.

De uitvoeringskosten van de bijstand worden gefinancierd via de algemene uitkering
van het gemeentefonds. Het totale budget voor deze uitvoeringskosten beweegt niet
mee met de conjuncturele ontwikkelingen, maar met het accres. In vorige crises bleek
dat gemeenten soms extra (extern) personeel bij moeten schakelen, om de stijging in
het aantal bijstandsaanvragen op te vangen. Tijdens de coronacrisis zat de stijging
van het aantal aanvragen met name bij zelfstandigen in de Tijdelijke Overbruggingsregeling
Zelfstandige Ondernemers (Tozo)/Besluit bijstandverlening zelfstandigen (Bbz). Op
die regeling is uitgebreid ingegaan in de brief over sociale zekerheid in crisistijd.3

Recent zijn gemeenten ook in staat gebleken de energietoeslag snel en breed te kunnen
toekennen aan huishoudens met een laag inkomen. Daarmee blijkt dat gemeenten in staat
zijn om in crisissituaties extra inzet te plegen. Dit is echter niet oneindig. Ook
gemeenten ervaren steeds meer de arbeidsmarktkrapte, wat hun uitvoeringskracht beperkt.

Vraag 2

Kunt u vraag 1 beantwoorden voor de situatie nu (waarin de sociale zekerheid ongewijzigd
blijft) en de situatie in de toekomst zoals in het voornemen van het kabinet (bijvoorbeeld
waarin ook de crisisregeling personeelsbehoud van kracht is)?

Antwoord 2

Uw Kamer is recentelijk geïnformeerd over de reflecties van het kabinet op het functioneren
van de sociale zekerheid tijdens een crisis.4 Het algemene beeld na de coronacrisis is dat het huidige socialezekerheidsstelsel
bestand is tegen een crisis. Wel bleken sommige groepen extra kwetsbaar. In de aan
uw Kamer verzonden brief gaat het kabinet hier nader op in.

De effecten op de sociale zekerheid zijn vanzelfsprekend afhankelijk van het type
crisis. De grootschalige, plotselinge sluitingen met hoge gelijktijdige instroom in
de Werkloosheidswet (WW) tijdens corona, is een ander type crisis dan een waarbij
de werkloosheid – en daarmee de instroom in de WW – geleidelijk oploopt. Dit was bijvoorbeeld
in de nasleep van de financiële crisis van 2008 het geval.

De coronacrisis heeft wel kwetsbaarheden blootgelegd. Met name de regeling Werktijdverkorting
(WTV) kon een grote instroom van aanvragen niet aan. Mede daarom werkt het kabinet
aan de ontwikkeling van de Crisisregeling Personeelsbehoud (CP). Het doel van de CP
is om bedrijven en hun werknemers te ondersteunen in het behouden van banen in een
crisis die buiten het ondernemersrisico ligt. De CP doet dat door werkgevers meer
wendbaarheid te bieden door het mogelijk te maken werknemers tijdelijk (ander) werk
te laten verrichten, of tijdelijk een loonsubsidie beschikbaar te stellen. In de kamerbrief
Crisisregeling Personeelsbehoud van 30 juni jl. ga ik nader in op de voorlopige uitwerking
van de beoogde regeling.5 De verwachting is dat de CP door het aantrekkelijker te maken om banen te behouden,
instroom in sociale zekerheidsregelingen zoals de WW ten tijde van een crisis zal
verminderen. Naar aanleiding van het verleden heeft het kabinet geen reden om aan
te nemen dat de WW en de Participatiewet fors oplopende aanvragen of instroom – op
dit moment en in de toekomst – niet zou aankunnen.

Vraag 3

Kunt u bij vraag 1 zo veel mogelijk abstraheren van de huidige werkelijkheid van krapte
op de arbeidsmarkt, ten einde zo robuust mogelijke conclusies te kunnen trekken?

Antwoord 3

Bij het antwoord op vraag 1 wordt niet specifiek ingegaan op krapte. De economische
conjunctuur speelt geen rol bij het beleid gericht op de instroom in sociale zekerheid.
Tegelijkertijd biedt de huidige krapte wel een grotere kans op hogere uitstroom. De
kans om werk te vinden is immers groter.

De huidige situatie van krapte op de arbeidsmarkt is ingegeven door unieke omstandigheden.
De periode na de coronacrisis werd gekenmerkt door sterke inhaalgroei, in combinatie
met lage arbeidsmarktdynamiek en een relatief laag aantal faillissementen (al stijgt
dit recentelijk). De verwachting is dat de huidige krapte voor een deel langdurig
van aard zal zijn. Met name in de zorg en bij beroepen nodig voor de klimaattransitie,
zal de vraag de komende jaren naar verwachting hoog blijven. Dit terwijl de vergrijzing
ervoor zorgt dat het arbeidsaanbod minder zal toenemen dan in de afgelopen jaren.

Mocht de situatie op de arbeidsmarkt toch drastisch veranderen, dan heeft het verleden
uitgewezen dat onze sociale zekerheid de hogere instroom aankan. Zie bijvoorbeeld
de in het antwoord op vraag 1 genoemde periode van hoge werkloosheid in 2013.

Vraag 4

Kunt u bij vraag 1 in ieder geval de Werkloosheidwet (WW) en de bijstand betrekken?

Antwoord 4

Ja, dit is gedaan.

Vraag 5

Welke lessen voor de crisisregeling personeelsbehoud heeft u getrokken uit de verkenning
uit de brief?

Antwoord 5

De coronacrisis liet zien dat de bestaande sociale zekerheid tijdens een crisis zijn
werk doet, maar dat op een aantal onderdelen extra maatregelen nodig waren om banen
te behouden en de sociaaleconomische gevolgen te beperken. Vanwege de onzekere impact
van corona op de economie is tijdens de coronacrisis de tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging
Werkgelegenheid (NOW) opgesteld. De NOW had een grofmazig karakter, was generiek van
aard en had tot doel banen en inkomen te behouden. De regeling bleek effectief in
het behoud van werkgelegenheid op korte termijn.6

Hoewel de NOW tijdelijk was, heeft deze toch bijna twee jaar gelopen. Inmiddels zijn
ook de nadelen van de regeling gebleken. Het voortduren van zulke steun staat uiteindelijk
de economische dynamiek in de weg. Daarbij komt de steun niet alleen terecht bij bedrijven
die het vanwege corona nodig hadden, maar ook bij bedrijven die met (andere) structurele
problemen kampten. Gevolg was een historisch laag aantal faillissementen tijdens de
coronacrisis. Hoewel faillissementen voor betrokkenen pijnlijk zijn, is het voor een
gezonde economische dynamiek wel van belang dat bedrijven die niet rendabel zijn,
uiteindelijk stoppen. Alleen dan ontstaat er ruimte voor een gelijk speelveld voor
gezonde bedrijven, nieuwe economische activiteiten en kan arbeid en kapitaal naar
bedrijven en sectoren waar zij het meest meerwaarde leveren. Ook was de arbeidsmobiliteit
tijdens de coronacrisis erg laag. Dit heeft mogelijk een bijdrage geleverd aan de
huidige arbeidsmarktkrapte. Naar gelang de NOW langer voortduurde, gingen de zojuist
beschreven nadelen steeds meer prevaleren.

Het kabinet neemt bovenstaande lessen mee en werkt aan de Crisisregeling Personeelsbehoud
(CP) die deze nadelen zo veel als mogelijk ondervangt. Zo wordt de steun gericht op
bedrijven die dit nodig hebben en komt de steun minder snel terecht bij bedrijven
die met structurele problemen kampen.

Vraag 6

Klopt het dat de crisisregeling personeelsbehoud een loonkostensubsidieregeling is
en geen inkomenssubsidie? Zo ja, zou het niet verstandig zijn om na verloop van tijd
ook een inkomenssubsidie paraat te hebben? Zo nee, op welke wijze is een inkomenssubsidie
onderdeel van de crisisregeling personeelsbehoud en is dit voldoende?

Antwoord 6

In de Kamerbrief sociale zekerheid in crisistijd zijn loonkostensubsidie en inkomenssubsidie
met elkaar vergeleken.7 Hier kwam uit dat een loonkostensubsidie vooral op korte termijn effectief is om
de match tussen werkgever en werknemer te behouden. Wanneer een crisis voortduurt
is een inkomenssubsidie effectiever. Dit zorgt voor meer mobiliteit en aanpassingsvermogen
van de economie8.

De CP heeft als doel om bedrijven en hun werknemers te ondersteunen in het behouden
van banen in een crisis die buiten het ondernemersrisico valt. Werkgevers kunnen de
beoogde CP voor maximaal 6 maanden aanvragen. Dit geeft mensen (meer) zekerheid. Het
doel en de systematiek van de CP sluiten het beste aan bij een loonkostensubsidie.

Of een inkomenssubsidie of loonkostensubsidie effectief is, is ook afhankelijk van
het sociale zekerheidsstelsel van een land. In de vergelijking is gekeken naar de
tijdelijke inkomenssubsidie tijdens de coronacrisis in de VS. Daar ontbreekt het grotendeels
aan een sociaal vangnet voor werknemers, waardoor een inkomenssubsidie juist erg behulpzaam
kan zijn. In Nederland streven we naar een goede mix van loonkosten- en inkomenssubsidie,
waarbij de economie zich op de lange termijn kan aanpassen aan nieuwe omstandigheden.
Inkomenssubsidie is in Nederland structureel geregeld via het sociaal vangnet van
de WW en de Participatiewet. Dit zijn vormen van inkomenssubsidie waar werknemers
– al dan niet tijdelijk – op terug kunnen vallen.

Zoals de antwoorden van vraag 1 en 2 uiteenzetten, zijn de WW en Participatiewet uitvoerbaar
tijdens crises. Er is geen reden om aan te nemen dat ze fors oplopende aanvragen niet
aankunnen. Tenslotte is de verwachting dat de CP het aantal ontslagen in crisistijd
zal verminderen, waarmee het inkomen van een werknemer naar verwachting in ieder geval
tijdelijk grotendeels kan worden behouden. In de Kamerbrief Crisisregeling Personeelsbehoud
van 30 juni jl. heb ik de beoogde voorwaarden voor de regeling uiteengezet. Eén van
die beoogde voorwaarden is dat de werkgever bij aanvraag van de CP verklaart dat er
tijdens het gebruik van de CP, en tot en met een periode na afloop, geen ontslag op
bedrijfseconomische gronden wordt aangevraagd. De verwachting is dat deze beoogde
voorwaarde eveneens zal bijdragen aan de inkomenszekerheid van werknemers.